2013 LEZIONE RESPONSABILITA. ppt (comprese sentt /2007 Corte Cost

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1 2013 LEZIONE RESPONSABILITA.ppt (comprese sentt /2007 Corte Cost. e L , 244, finanziaria 2008, che, all’art. 2, commi 89 e 90 ha disciplinato la materia della responsabilità negli espropri) CODICE PROCESSO AMM E RESPONSABILITA’.doc 1-QUADRO.XLS INDENNIZZI E RISARCIMENTI DA ESPROPRIAZIONE 2.doc (è il commento alla vicenda della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo sulla questione dell’indennizzo e del risarcimento insufficiente, cui sono seguite le sent corte Cost. T.U. ESPROPRIAZIONE, ART. 42 BIS.doc

2 Gruppo diapositive sulla responsabilità in generale

3 TEORIA GENERALE DELLA RESPONSABILITÀ PATRIMONIALE
Introduzione necessaria per meglio seguire la parte di dir. amministrativo Resp. “civile” perché tradizionalmente studiata dai privatisti. Problema invece di teoria generale. DEFINIZIONE: “Obbligazione di riparare un danno sorgente in capo al soggetto che tale danno ha causato.” Notare che non si parla né di liceità né di volontarietà. L’illecito non è l’unica o la principale.

4 CLASSIFICAZIONE SECONDO LA VOLONTARIETÀ O MENO
DANNI ACCIDENTALI ILLECITI (colpa) LECITI (responsabilità oggettiva) DANNI VOLUTI DOLOSI ATTI LECITI DANNOSI

5 CLASSIFICAZIONE SECONDO LA LICEITÀ O ILLICEITÀ
DANNI ILLECITI VOLUTI (dolo) NON VOLUTI (colpa) Negligenza, imprudenza, imperizia, inosservanza di leggi, regolamenti, ordini o discipline DANNI LECITI VOLUTI (atti ablativi) Settore di particolare rilevanza nel diritto pubblico (espropriazione) NON VOLUTI (responsabilità oggettiva) Danni da possesso di cose; da attività pericolosa ma ammessa dall’ordinamento. Due impostazioni base: “le norme specifiche sono tassative”; “le norme specifiche sono attuazione di un più generale principio di responsabilità per rischio creato”.

6 Il danno come minor ricchezza
FUNZIONE: ripristinatoria (comprende anche danni leciti) ATIPICITÀ: danno da sfera economico - giuridica ad altra: se escludo devo dire perché. Atipicità del fatto. Atipicità del danno. “Differenza tra la consistenza patrimoniale prima e dopo il fatto dannoso”; “Diritto al patrimonio complessivo assorbe i singoli diritti”: di proprietà; di crediti; aspettative fondate.

7 Perché si paga anche per i danni leciti?
Creazione di rischi: il soggetto passivo subirebbe le conseguenze di una situazione che altri ha creato per il proprio tornaconto (cost.: art , specie se l’agente è ente pubblico). Considerazioni economiche: avviare una impresa; possedere un bene, può essere più o meno conveniente, a seconda dei costi; tra questi ci sono i rischi (normalizzabili con l’assicurazione); se li addossiamo a terzi (resp. ogg. esclusa), rendiamo artificiosamente più conveniente l’attività o l’uso del bene Danni voluti: il costo di una iniziativa (es.: opera pubblica) comprende progettazione, mano d’opera, materiali e … suolo sul quale crearla. La Corte dei diritti dell’uomo ha sentenziato che questi costi non possono essere addossati al singolo privato proprietario.

8 Prima della sent. Cass. 500/99 TESI RESTRITTIVE: “art = danno ingiusto = necessità di distinguere categorie risarcibili da altre = diritti soggettivi assoluti”. Critiche di dottrina SCLESINGHER: “si era costretti ad allargare le ipotesi di diritti assoluti, per ammettere i risarcimenti” = petizione di principio I DANNI PATRIMONIALI SONO TUTTI EQUIVALENTI: ferite --> spese mediche = “diritto alla integrità fisica”? truffa: “diritto a non essere imbrogliato”?. Tipizzando il danno si darebbe il diritto di scovare profili patrimoniali per danni anche dolosi.

9 L’atipicità del danno “INGIUSTO” nel 2043 =NON GIUSTIFICATO --> atti leciti dannosi = assenza di cause di giustificazione: legittima difesa; esercizio di un diritto; in diritto pubblico –> esercizio di una potestà. È LA TESI ACCOLTA DA CASS. 500/99, sulla responsabilità dello Stato da lesione di interessi legittimi, che aggiunge tuttavia la necessità che l’interesse sia tutelato dall’ordinamento.

10 Il danno risarcibile NEMINEM LAEDERE : vecchia espressione, che diventa effettiva INTERESSE DEVE ESSERE MERITEVOLE DI TUTELA (arg. ex art. 1322): NON: futile; illecito (Giurisp.: “attività industriale abusiva; costruzione senza licenza, danneggiata da altra senza licenza); immorale”. Concetto che ritroviamo nella sent. Cass. 500/99, ma …. …. È preferibile dire: INTERESSE NON IMMERITEVOLE DI TUTELA: occorre fare attenzione a non ricreare profili di tipicità dei danni.

11 Coscienza dell’antigiuridicità?
Il problema della coscienza dell’antigiuridicità: non è necessaria nel diritto amministrativo In generale: non si tratta di punire, ma di addossare su di un patrimonio una conseguenza dannosa prodotta dal titolare su di un altro patrimonio. La coscienza dell’antigiuridicità è importante ai fini di punizioni (diritto penale), non ai fini del risarcimento.

12 Segue TUTTAVIA DA CASS. 500/99 in poi (quindi anche Cons. Stato dopo L. 205/2000): «occorre dimostrare dolo o colpa nell’emanare l’atto illegittimo» (critica: l’atto amm. È un atto volontario; è contradditorio cercarvi la colpa; c’è dolo per definizione, anche se non c’è rimproverabilità umana). (situazione precedente: si agiva prima per fare annullare l’atto; poi diritti consequenziali davanti all’AGO: il risarcimento era automatico, senza indagini su dolo o colpa) Il Codice Processo Amm. tace, salvo per l’inosservanza del termine per la conclusione del procedimento, per la quale richiede dolo o colpa.

13 RESPONSABILITÀ DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
Inquadramento Tutela del cittadino Tutela nel diritto sostanziale Tutela contenziosa

14 TUTELA CONTENZIOSA Ricorsi amministrativi Azioni giurisdizionali
Impugnatorie Dichiarative e petitorie  domande risarcitorie

15 GIUDICE COMPETENTE (ordinario o amministrativo?)
Giudice ordinario Attività materiale Diritti consequenziali post ricorsi amministrativi. Attività privatistiche Contratti (fasi attuative) Violazione di diritti al di fuori delle giurisd. esclusive Tratteremo solo della responsabilità da attività giuridica con atti amministrativi Dopo sent. 500/99 e L. 205/2000 Dopo Codice Proc. Amm.: in particolare sulla pregiudiziale amministrativa La responsabilità nelle espropriazioni

16 Ante Cass. Cass. S.U. 22 luglio 1999, n. 500
Negazione riparazione danni da lesione interessi legittimi pretensivi Necessità del previo annullamento dell’atto per danni da lesione di interessi legittimi oppositivi («deve risorgere il diritto soggettivo»)

17 *seconda parte della sent.*
Cass. S.U. 22 luglio 1999, n. 500 Prima parte: Art c.c.: danno ingiusto ≠ lesivo diritto, ma = ingiustificato; lesione di interessi meritevoli di tutela. Quindi non solo da lesione di interessi legittimi oppositivi, ma anche di interessi pretensivi. problema della prova della colpa: scheda prossima. problema della prova del danno: scheda successiva; *seconda parte della sent.* Non serve più il preventivo annullamento dell’atto amministrativo = disapplicazione generalizzata degli atti amministrativi. (È il preludio alla negazione della pregiudiziale amministrativa, quando la competenza passò al giudice amministrativo).

18 La ricerca della colpa per gli atti illegittimi: UNA NUOVA IMMUNITÀ?
Tra cittadini l’errore di diritto conduce sempre a responsabilità: il massimo di benevolenza per l’autore del danno che perde la causa è la compensazione delle spese giudizio. Il danno come realtà fenomenica. L’atto amministrativo come atto volontario. La volontarietà inserisce il caso negli atti dolosi. Valutazione giuridica, non morale. L’azione svolta nell’interesse collettivo? Ma escludere il risarcimento, in deroga alla regola generale = immunità. La funzione pubblica come “attività pericolosa”.

19 La prova del danno negli interessi pretensivi
Mancato conseguimento del beneficio = lucro cessante = cod. civ. “equo apprezzamento delle circostanze del caso”. Chances = probabilità, da dimostrare con elementi presuntivi e ragionamenti. Se concrete, negli appalti si calcola in genere come mancato utile di impresa il 10% del valore dell’appalto perso. (Criterio preso da art. 134 d.legisl. 163/2006 (codice appalti) per il caso di recesso della P.A.)

20 Legge 21 luglio 2000 n.205 Da ricordare come normativa intermedia tra sent. 500/1999 e codice processo amministrativo Art. 7, co. 3, b) l'articolo 34 <del d. lgisl. 80/98> è sostituito dal seguente:"Art Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti <e i comportamenti (incostituzionale)> delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia. c) l'articolo 35 è sostituito dal seguente:"Art Il giudice amministrativo, nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto. Co. 4 Il primo periodo del terzo comma dell'articolo 7 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, è sostituito dal seguente: "Il tribunale amministrativo regionale, nell'ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative all'eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali". 5. Sono abrogati l'articolo 13 della legge 19 febbraio 1992, n. 142, e ogni altra disposizione che prevede la devoluzione al giudice ordinario delle controversie sul risarcimento del danno conseguente all'annullamento di atti amministrativi".

21 EVOLUZIONE DELLA APPLICAZIONE DELLA L
EVOLUZIONE DELLA APPLICAZIONE DELLA L. 205 E PROBLEMA DELLA PREGIUDIZIALE AMMINISTRATIVA TRE FASI Fino alla posizione delle S.U. nel 2006 (pregiudiziale amministrativa) Tra il 2006 (ordinanza della Cassazione) ed il Cod. Processo amm. (D. Legisl n° 104) Le norme del codice del processo amministrativo Leggere un recente scritto in internet (febbr. ’12): I numerosi scritti sul sito giustizia-amministrativa.it sono antecedenti al cod. proc. Amm.

22 Prima impostazione della L. 205/2000
La tutela complessiva del cittadino era affidata ad una pluralità di scadenze che sicuramente meritavano (ed ancora meritano) di essere viste nel loro insieme e razionalizzate: 30 gg per il ricorso gerarchico; 60 gg per quello giurisdizionale ed il risarcimento connesso secondo la tesi della pregiudiziale amministrativa 120 gg per il ricorso al Capo dello Stato 5 anni per l’azione di risarcimento dopo l’annullamento dell’atto, (oppure a prescindere da esso se si accetta la tesi che nega la pregiudiziale amministrativa). Nessuna scadenza per l’azione di accertamento di nullità (salvo prescrizioni estintive – compreso il risarcimento - o acquisitive relative alle situazioni derivate)

23 Incidenza dei due eventi (Cass. 500 e l
Incidenza dei due eventi (Cass.500 e l.205/2000) sulla giurisprudenza: A) del Consiglio di Stato; Accettazione del principio della risarcibilità dei danni derivanti da lesione di interessi legittimi pretensivi. Necessità di dimostrare il danno, sia pure come perdita di chances. Inammissibili domande generiche Necessità di dimostrare la colpa della P.A. (non basta l’illegittimità dell’atto ed il suo annullamento). Necessità del preventivo annullamento dell’atto lesivo

24 Incidenza dei due eventi sulla giurisprudenza: B) della Corte di Cassazione
Sentenze (isolate) che in un primo momento hanno seguito la logica della disapplicazione generalizzata da parte dell’A.G.O. (anche dopo la L. 205) Sentenze che sulla base della l. 205 hanno ritenuto superata la Cass. 500/1999 (seconda parte), nel senso che non si può più chiedere la disapplicazione all’A.G.O. Tesi oggi da considerare definitiva, (con il problema della pregiudiziale amministrativa): 

25 Problemi davanti al giudice amministrativo
Diritti consequenziali a seguito di ricorsi vinti davanti lo stesso giudice: azione separata successiva? Azione solo per risarcimento del danno (senza azione principale di annullamento: questione della pregiudiziale amministrativa)?

26 SECONDA FASE  Cassazione in sede di regolamento di giurisdizione (Attivato come caso di negata giurisdizione) CASS. S.U. ORD /06/2006 Massima GIURISDIZIONE CIVILE - GIURISDIZIONE ORDINARIA E AMMINISTRATIVA - IN GENERE - Attività provvedimentale illegittima della P.A. - Tutela giurisdizionale dell'interesse legittimo - Giurisdizione del giudice amministrativo - Devoluzione - Domanda autonoma di risarcimento del danno, non in via completiva rispetto ala tutela demolitoria - Ammissibilità - Regime di tale forma di tutela - Termine di decadenza pertinente all'azione di annullamento - Applicabilità - Esclusione - Conseguenze - Esame del merito dell'azione risarcitoria rifiutato dal giudice amministrativo per la mancata osservanza del termine di decadenza - Rifiuto di giurisdizione sindacabile dalle Sezioni Unite - Configurabilità.

27 SEGUE TESTO MASSIMA CASS.
Nel sistema normativo conseguente alla legge 21 luglio 2000, n. 205, in tema di tutela giurisdizionale intesa a far valere la responsabilità della P.A. da attività provvedimentale illegittima, la giurisdizione sulla tutela dell'interesse legittimo spetta, in linea di principio, al giudice amministrativo, sia quando il privato invochi la tutela di annullamento, sia quando insisti per la tutela risarcitoria, in forma specifica o per equivalente, non potendo tali tecniche essere oggetto di separata e distinta considerazione ai fini della giurisdizione.

28 SEGUE TESTO MASSIMA CASS.
E siccome deve escludersi la necessaria dipendenza del risarcimento dal previo annullamento dell'atto illegittimo e dannoso, al giudice amministrativo può essere chiesta la tutela demolitoria e, insieme o successivamente, la tutela risarcitoria completiva, ma anche la sola tutela risarcitoria, senza che la parte debba in tal caso osservare il termine di decadenza pertinente all'azione di annullamento.

29 SEGUE TESTO MASSIMA CASS.
Il giudice amministrativo rifiuta di esercitare la giurisdizione, e la sua decisione, a norma dell'art. 362, primo comma, cod. proc. civ., si presta a cassazione da parte delle Sezioni Unite quale giudice del riparto della giurisdizione, se l'esame del merito della domanda autonoma di risarcimento del danno è rifiutato per la ragione che nel termine per ciò stabilito non sono stati chiesti l'annullamento dell'atto e la conseguente rimozione dei suoi effetti.

30 FACCIAMO UNA PARENTESI: UN QUESITO
Vi è differenza tra il risarcimento a seguito di annullamento ed il risarcimento con azione autonoma e disapplicazione? I presenti sono sollecitati a dare una risposta

31 COMMENTO GENERALE L’ord /06 ripropone la seconda parte della sent. Cass. 500/99, sulla disapplicazione degli atti ai fini del risarcimento: N.B. non solo nei pretensivi (ci sarebbe una logica), ma anche negli interessi oppositivi! Accetta solo lo spostamento dall’A.G.O. al TAR Il codice del processo amministrativo ha disciplinato in modo peculiare (vedi file scaricabile CODICE PROCESSO AMM E RESPONSABILITA’) = PASSAGGIO ALLA TERZA FASE

32 TERZA FASE DELLA EVOLUZIONE: il Cod. Proc. Amm.
Art Azione di condanna <commenti nelle DIA seguenti> 1. L'azione di condanna può essere proposta contestualmente ad altra azione o, nei soli casi di giurisdizione esclusiva e nei casi di cui al presente articolo, anche in via autonoma. 2. Può essere chiesta la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria. Nei casi di giurisdizione esclusiva può altresì essere chiesto il risarcimento del danno da lesione di diritti soggettivi. Sussistendo i presupposti previsti dall'articolo 2058 del codice civile, può essere chiesto il risarcimento del danno in forma specifica. 3. La domanda di risarcimento per lesione di interessi legittimi è proposta entro il termine di decadenza di centoventi giorni decorrente dal giorno in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo. Nel determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti.

33 Segue art. 30 4. Per il risarcimento dell'eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, il termine di cui al comma 3 non decorre fintanto che perdura l'inadempimento. Il termine di cui al comma 3 inizia comunque a decorrere dopo un anno dalla scadenza del termine per provvedere. 5. Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza. 6. Di ogni domanda di condanna al risarcimento di danni per lesioni di interessi legittimi o, nelle materie di giurisdizione esclusiva, di diritti soggettivi conosce esclusivamente il giudice amministrativo.

34 SEGUE: Cod. Proc. Amm. Ha dato parzialmente ragione alla Cassazione ammettendo il risarcimento anche se introdotto in via autonoma ma solo nella giurisdizione esclusiva (art. 30, comma 1) ha dato ragione ai timori (del Consiglio di Stato e di molta dottrina) del perdurare della incertezza amministrativa prevedendo una decadenza di 120 gg per l’azione di risarcimento (art. 30, comma 3);

35 Cod. Proc. Amm. (segue) Art. 30, co. 3 ha dato ragione alla teoria dei doveri del buon danneggiato (che la Cassazione ha sempre sostenuto, ma solo nei rapporti tra i cittadini), affermando che il risarcimento è escluso quando il danno poteva essere evitato chiedendo l’annullamento o la dichiarazione di nullità dell’atto dannoso (o perlomeno è escluso il risarcimento di quella parte di danno che si sarebbe evitata con l’azione di annullamento). Quest’ultima norma, toglie, a mio avviso ogni concreta rilevanza all’azione autonoma, spesso maliziosa e speculativa.

36 Un problema particolare: il danno da silenzio nella L
Un problema particolare: il danno da silenzio nella L. 241/90, modificata dalla 69/2009 2-bis. Conseguenze per il ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento. 1. Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento. Ribadito da art. 30, comma 4 cod. proc. amm.: « .. danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento». Considerazioni sui presupposti ….

37 Varie ipotesi di danno ex 2bis
Ovviamente si è fuori dal silenzio assenso Danno per mancato o ritardato conseguimento del bene della vita oggetto della istanza presentata Danno per il solo fatto di essere stato mantenuto nell’incertezza, anche in casi nei quali il diniego è legittimo

38 La responsabilità come elemento di uno Stato di diritto (con particolare riguardo alla materia delle espropriazioni La finalità pubblica dell’azione come nuovo motivo di immunità sovrana? La criticabile sentenza della Corte Costituzionale 30 aprile 1999 n. 148: il caso ed il dispositivo … Prossime schede. Vediamo comunque sistematicamente la materia del danno da espropriazione da atto lecito e da illegittimità

39 Il danno lecito ed il danno illecito nelle espropriazioni Le premesse di questa vicenda italiana a) il danno lecito

40 La quantificazione dell’indennizzo nell’espropriazione: ricostruzione del percorso
LEGGE FONDAMENTALE, 25 GIUGNO 1865, n. 2359: indennizzo pari al valore di mercato del bene “LEGGE RISANAMENTO DI NAPOLI”, 15gennaio 1885, N. 2892: media fra il valore venale e i fitti coacervati nell’ultimo decennio 40

41 La quantificazione dell’indennizzo nell’espropriazione: ricostruzione del percorso
La costituzione, art. 42 “La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti o a privati. (…) La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale”. 41

42 La quantificazione dell’indennizzo nell’espropriazione: ricostruzione del percorso
La “Legge sulla casa” (5 gennaio 1971, n. 865): indennizzo pari al valore agricolo medio del suolo, con una maggiorazione nelle aree edificabili. (dichiarato incostituzionale per la parte relativa ai suoli edificabili, da Corte Cost. 30 gennaio 1980, n. 5), in quanto li jus aedificandi costituisce facoltà inerente al diritto di proprietà. 42

43 La quantificazione dell’indennizzo nell’espropriazione: ricostruzione del percorso
La Corte Costituzionale in più circostanze ha dichiarato che l’indennizzo può essere inferiore al valore venale del bene Corte Cost.  231/1984: “pur non dovendo corrispondere all’integrale valore effettivo del bene espropriato, deve comunque garantire un serio ristoro” Corte Cost. 283/93: “l’indennità non può essere meramente simbolica ed irrisoria, ma deve essere congrua, seria, adeguata”. 43

44 La quantificazione dell’indennizzo nell’espropriazione: ricostruzione del percorso
Dal 1992 alla regola generale del 1865 ancora in vigore si contrappose un’altra regola generale per gli enti pubblici: Decreto Legge 11 luglio 1992, n. 333, art. 5-bis. Criterio della media fra il valore venale e il valore catastale, con una decurtazione del 40% in caso di mancata accettazione. Norma dichiarata legittima da Corte Costituzionale 11 luglio 2000, n. 262. 44

45 Il Testo Unico sull’espropriazione (DPR 8 giugno 2001, n. 327)
La quantificazione dell’indennizzo nell’espropriazione: ricostruzione del percorso Il Testo Unico sull’espropriazione (DPR 8 giugno 2001, n. 327) All’articolo 37 nella sua prima versione ha pienamente confermato il criterio della semisomma del valore venale con il valore catastale del terreno. 45

46 La responsabilità come elemento di uno Stato di diritto: le premesse di questa vicenda italiana B) il danno illecito nelle espropriazioni Occupazioni d’urgenza non seguite da espropriazione (nei termini) Passaggio dal regime dell’indennizzo a quello del risarcimento. Danno erariale e conseguente azione a carico dei responsabili. Pressioni sul legislatore dei potenziali responsabili Finanziaria 1995 modifica d.l. 333/92: equiparazione del risarcimento all’indennizzo = cadeva il danno erariale (spiegazione) C. Cost. 369/96 dichiarò illegittima questa equiparazione per violazione degli artt. 3 e 42 della Costituzione

47 SEGUE C. Cost. 148/99 Le motivazioni:
Con la sentenza 369/96 la Corte Costituzionale aveva dichiarato illegittima la equiparazione risarcimento- indennizzo per violazione dell’art. 3 e 42 della Costituzione. Poi il legisl. nel 1996: escluse la decurtazione del 40% e previde una maggiorazione del 10%; «L’equiparazione non c’è più; la proprietà è sufficientemente tutelata (bilanciamento interesse pubblico/privato: notare analogia con i ragionamenti sulla congruità degli indennizzi). «Non esiste una tutela costituzionale del risarcimento «Sono inconferenti i riferimenti agli artt. 24 e 113 Cost.

48 La svolta: L’Italia si è dovuta piegare al rispetto dei diritti dell’uomo
La convenzione CEDU (prot. 1) prevede “il rispetto” dei beni La Corte dei diritti dell’uomo si è pronunziata più volte in merito a: legislazione sull’indennizzo Principio dell’occupazione acquisitiva (“espropriazione indiretta” - accessione invertita) Riparazione del danno da mancato reintegro nella proprietà La Corte Costituzionale si è dovuta adeguare (Sentt /2007)  RINVIO ALLA PARTE FINALE DELLE LEZIONI

49 Ma anche il nostro sistema costituzionale imponeva una diversa tutela del cittadino Lo Stato di diritto nella Costituzione vigente Se dovessimo ammettere che lo Stato di diritto non esiste ci collocheremmo a livelli bassissimi di civiltà giuridica. Lo Stato di diritto si basa sulla legislazione astratta come criterio e metro per risolvere i casi concreti: subordinazione della P.A. e dei giudici alla legge. Concretezza del principio: la difformità dalla legge nel caso concreto deve essere sanzionata. Se lede il cittadino questo deve essere tutelato. Ogni limitazione della tutela è una limitazione allo Stato di diritto. 97. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge (106), in modo che siano assicurati il buon andamento e la imparzialità dell'amministrazione. Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle Pubbliche Amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. 101. La giustizia è amministrata in nome del popolo. I giudici sono soggetti soltanto alla legge.

50 Lo Stato di diritto nella Costituzione vigente: artt. 24 e 113
24. Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi 113. Contro gli atti della Pubblica Amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti. La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della Pubblica Amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa.

51 Le interpretazioni letterali degli artt. 24 e 113
Come norme processuali (diritto all’azione) Per il 113: solo azioni impugnatorie contro atti: in tutti i commi vi è questa impostazione letterale. Illogicità delle interpretazioni letterali

52 Come va letto il 113 Cost. Interpretazione estensiva
«Contro le attività della P.A. è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimo dinanzi agli organi della giurisdizione ordinaria ed amministrativa. «Tale tutela giurisdizionale non può essere esclusa per particolari tipologie di azione o per determinate categorie di atti o attività. L’azione risarcitoria è una particolare azione petitoria. «La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare ….

53 LE DIA CON QUESTO SFONDO SARANNO TRATTATE COMPATIBILEMENTE CON I TEMPI Un altro art. rilevante: il 23 Cost. 23. Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge. Argomentazione: nell’esproprio abbiamo (avevamo) due profili di prestazione: A) la sottrazione del bene specifico B) la sottrazione del valore non indennizzato.

54 23 Cost. - segue Se l’esproprio è legittimo (a parte i dubbi sotto altri punti di vista riguardo la congruità dell’indennizzo) la prestazione è «in base a legge». Se l’esproprio è illegittimo la prestazione della insufficiente riparazione del danno non può ritenersi rispettosa della riserva di legge (non è in base a legge). Una legge non può legare la prestazione patrimoniale alla illegalità.

55 LA RESPONSABILITÀ IN UNA NUOVA OTTICA

56 Teoria in fase di proselitismo: la responsabilità da contatto qualificato
Anche sotto la spinta degli studiosi di diritto privato: spostare la responsabilità dalla “extraconttuale” a quella “contrattuale” o meglio “paracontrattuale” (inadempimento di obbligazione). Art

57 Gli articoli del codice civile
Art Fonti delle obbligazioni Le obbligazioni derivano da contratto, da fatto illecito (2043 e seguenti), o da ogni altro atto o fatto idoneo a produrle in conformità dell'ordinamento giuridico. Art Responsabilità del debitore Il debitore che non esegue esattamente la prestazione dovuta è tenuto al risarcimento del danno, se non prova che l'inadempimento o il ritardo è stato determinato da impossibilità della prestazione derivante da causa a lui non imputabile.

58 SEGUE: la teoria della responsabilità da contatto qualificato
Alcuni autori hanno fatto riferimento ai suddetti articoli. (Tra questi: Scoca e, più a fondo: Protto). «L’ente pubblico è tenuto a relazionarsi con il cittadino e deve rispettare certe regole» Conseguenza 1: sposta l’onere delle prove dal cittadino all’ente. Conseguenza 2: vi è una responsabilità indipendentemente dalla fondatezza della pretesa (rinvio alla riforma Nicolais: scheda 18; ed oggi al 2bis L. 241/90)

59 SEGUE: la teoria della responsabilità da contatto qualificato
Il libro che fa il punto della situazione, sostenendo la nuova teoria: VIOLA - TESINI La responsabilità da contatto con la P.A. - Halley 2005 Questi autori tendono a parificare gli interessi legittimi ai contatti qualificati Gli interessi procedimentali sono tutelati indipendentemente dalla «diretta ed immediata preordinazione dell’utilità sostanziale».

60 SEGUE: la teoria della responsabilità da contatto qualificato
Molto acuta, ma urta contro una tradizione secolare di responsabilità ex 2043. Accresce i pericoli per le casse pubbliche, paventati dal Cons. di Stato quando asserisce la necessità della prova della colpa nelle illegittimità (già detto e criticato). Ed in effetti un autore (Protto) fa discendere la resp. P.A. dalla obbiettiva illegalità, respinta dal Cons. Stato.

61 SEGUE: la teoria della responsabilità da contatto qualificato
Comunque sembra più problematico superare le seguenti contraddizioni: Non sembra conciliarsi con la necessità che vi sia un danno effettivo. Ma 2bis L. 241 apre le porte… Comunque c’è un danno effettivo dall’attesa di risposta, anche se negativa: (nell’attesa: capitali fermi). Non sembra conciliarsi con Il 21 octies della 241 che al contrario tende a rendere irrilevanti le violazioni formali. Questa teoria le rivaluta in modo eccessivo. 21 octies: 2. Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

62 la teoria della responsabilità da contatto qualificato I casi
Cons. St., VI, 1945/2003: Da qui la conclusione secondo cui "il fenomeno, tradizionalmente noto come lesione dell'interesse legittimo, costituisce in realtà inadempimento alle regole di svolgimento dell'azione amministrativa, ed integra una responsabilità che è molto più vicina alla responsabilità contrattuale nella misura in cui si rivela insoddisfacente, e inadatto a risolvere con coerenza i problemi applicativi dopo la sentenza Cassazione 500/99/SU, il modello, finora utilizzato, che fa capo all'articolo 2043 cod. civ.: con le relative conseguenze di accertamento della colpa". …… "l'interesse al rispetto di queste regole, che costituisce la vera essenza dell'interesse legittimo, assume un carattere del tutto autonomo rispetto all'interesse al bene della vita: l'interesse legittimo si riferisce a fatti procedimentali. Questi a loro volta investono il bene della vita, che resta però ai margini, come punto di riferimento storico".

63 Altra sentenza: Cons. St. V, 4239/2001:
Collega il concetto di contatto qualificato alla ricerca della colpa in concreto (discostandosi in pratica dagli effetti della teoria dell’inadempimento, che sarebbe stata più gravosa per la P.A.): «È stato efficacemente sottolineato dalla dottrina più recente che il rapporto amministrativo costituisce un'ipotesi qualificata di "contatto sociale" tra i soggetti interessati e l'amministrazione. Il dovere di comportamento del soggetto pubblico (e quindi la misura della colpa) si definisce non solo in funzione delle specifiche regole che disciplinano il potere, ma anche, e soprattutto, sulla base di criteri diretti a valorizzare il concreto atteggiarsi di tale contatto, ed alla progressiva emersione dell'affidamento del privato in ordine alla positiva conclusione del procedimento.Ciò non determina affatto l'assoggettamento dell'amministrazione ad un diritto speciale (privilegiato) in materia di responsabilità civile. Piuttosto, il riconoscimento di appositi criteri di specificazione della colpa si pone in linea di continuità con le più recenti acquisizioni sul tema della responsabilità civile, ormai orientate a relativizzare il concetto di colpa, in funzione del settore dell'attività considerato.»

64 Continuiamo con Le vicende innanzi alla Corte diritti uomo e successive sent. C. Cost. 348-349/2007
L’Italia non ha fatto una bella figura nell’ambito della tutela dei diritti dell’uomo. La convenzione non tutela solo l’essere umano in senso fisico, ma anche per la qualità della vita, che dipende anche dai beni di cui ciascuno può fruire L’art. 1 del protocollo 1 della Convenzione CEDU prevede il «rispetto» dei beni

65 La convenzione sui diritti dell’uomo
In data 4/11/1950 fu firmata la convenzione sulla tutela dei diritti umani nell’ambito del Consiglio d’Europa, ed in data 20/3/1952 il protocollo n. 1(*). L’Italia ratificò entrambi con L. 4/8/1955, n. 848 ed è entrata in vigore per l’Italia il 26/10/1955. L’art. 6 della convenzione stabilisce che “Ogni persona ha diritto ad un’equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti a un tribunale indipendente e imparziale…” Il protocollo n. 1 recita “Articolo 1 – Protezione della proprietà - Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.” link in nota (*) Per l’intera convenzione PDF: Una pagina utile:

66 Il caso “Scordino 1” - La vicenda
I casi sono stati numerosi: prendiamo il più chiaro: la famiglia Scordino aveva subito una espropriazione con indennizzo basato sulla L /1865 e quindi sarebbe stato pieno (100% del valore). Nelle more di una contestazione giudiziaria sopravvenne il D.L. 333/92, cui la L. di conversione 359 aveva aggiunto l’art. 5 bis L’art. 5 bis, oltre a ridurre gli indennizzi di tutte le espropriazioni pubbliche, prevedeva la decorrenza retroattiva della riduzione per tutti i casi non definiti, come per gli Scordino, che erano in causa con l’espropriante

67 Il caso “Scordino” (affaire n. 1/1-2)
Il diritto interno italiano non offriva rimedi, avendo la Corte Costituzionale dichiarato legittimo l’art. 5 bis La famiglia Scordino si rivolse quindi alla Corte di Strasburgo contestando, sulla base del protocollo 1 della Convenzione: l’effetto retroattivo, in sé; L’effetto retroattivo in collegamento con la lungaggine del giudizio ordinario, che ne aveva consentito l’operatività (danni da violazione dell’art. 6 della Convenzione) L’effetto retroattivo in quanto interfertente su un giudizio sorto sotto altra normativa L’insufficiente tutela dei beni nell’art. 5 bis per insufficiente indennizzo (art. 1 del protocollo 1 della Convenzione)

68 Le pronunzie della Corte dei diritti dell’uomo
La Corte dei diritti dell’uomo (da qui in poi Corte D.U.), sez. 1, si pronunziò con sentenza del 29 luglio 2004, accogliendo tutti i profili del ricorso Scordino (*) ed all’unanimità condannò l’Italia ad un pesante risarcimento per l’insufficiente indennizzo. Riscontrò che la lungaggine del giudizio ordinario aveva fatto incappare la vicenda nella sopravvenienza dell’art. 5 bis (danni da violazione dell’art. 6 della convenzione). Il giudizio non era equo anche per sopravvenienza di una norma che ne alterava i risultati In luogo di fermarsi a questa motivazione, sufficiente per la fattispecie concreta, affrontò anche il merito dell’adeguatezza dell’indennizzo nell’art. 5 bis, aggravata dalla ritenuta di cui alla L, 413/91, e concluse per l’insufficiente tutela dei beni nell’ordinamento italiano per insufficiente indennizzo nelle espropriazioni Le pronunzie della Corte Costituzionale italiana, basate su articoli della Costituzione interna, non incidono sulle decisioni della Corte dei diritti. (*) Per un commento a questa sentenza, cfr. il documento INDENNIZZI E RISARCIMENTI DA ESPROPRIAZIONE 2.doc

69 L’appello alla Grande sezione
In conformità all’art. 43 della convenzione, l’Italia propose appello alla “Grande Sezione” (composta da 17 giudici in luogo di 5) La grande sezione, il 29 marzo 2006, emise all’unanimità una sentenza di più pesante condanna dell’Italia nel quantum da corrispondere alla famiglia Scordino. La motivazione della sentenza è ancora più drasticamente negativa nei confronti del criterio di indennizzo derivante dal combinato disposto dell’art. 5 bis e della L. 413/91, che prevede l’ulteriore ritenuta del 20%.

70 Le ordinanze della Corte di Cassazione
In tre casi simili a quelli Scordino la Corte di cassazione aveva dichiarato di non potere disapplicare direttamente norme vigenti, ancorché in contrasto con la CEDU, come si fa invece per le fonti comunitarie; Aveva pertanto sollevato con tre ordinanze la questione di costituzionalità dell’art. 5 bis del D.L. 333/92, introdotto dalla L. 359/92 per: Violazione dell’art. 111, co. 1-2, sul giusto processo, per la retroattività nei giudizi in corso e per i danni da lungaggine Violazione dell’art. 117, co. 1(*), per violazione della CEDU: art. 6 (durata ragionevole) e art. 1 protocollo 1 per insufficiente indennizzo, alla luce della giurisprudenza della Corte D.U. 111. La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge (132/a). Ogni processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata . 117. La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali

71 La sentenza Corte Cost. 24 ottobre 2007, n. 348
Esclude che i giudici possano disapplicare le norme interne in contrasto con la CEDU Dichiara l’incostituzionalità dell’art. 5 bis, co. 1-2, per contrasto con l’art. 117, co. 1, in relazione alla violazione dell’obbligo internazionale di cui all’art. 1, prot. 1, CEDU, alla luce della giurisprudenza della Corte D.U. Dichiara assorbita la questione del contrasto con l’art. 111, co.1-2 Cost. Dichiara l’illegittimità consequenziale della norma che ripropone i principi del 5 bis nel T.U.: art. 37, co. 1-2. Nella motivazione dichiara che il legislatore, per particolari obbiettivi di carattere generale potrà discostarsi dal criterio del valore venale.

72 Gli effetti di C. Cost. 348/2007 A) I problemi di questo punto A sono durati poco perché poi è intervenuto il legislatore: Quindi passiamo direttamente alla lettera B). Per quanto sia chiaro l’intento di riportare al valore venale l’indennizzo, tecnicamente la cancellazione delle norme indicate creava un problema interpretativo. La Corte Cost. avrebbe potuto scrivere … “incostituzionali nella parte in cui prevedono decurtazioni rispetto al valore venale”. Per le espropriazioni ante T.U. ritorna la L. 2385/1865 Per le espropriazioni post T.U. ci sarebbe l’ostacolo dell’abrogazione della suddetta legge ad opera del T.U., ma in pratica si deve ammettere comunque la sua reviviscenza implicita, oppure interpretare il dispositivo come se fosse scritto come più sopra scritto. B) Non è risolto il problema della ritenuta fiscale del 20% di cui alla L. 413/1991 (ora art. 35 T.U. espr.) La Corte D.U. la aveva dichiarata illegale, anche nel dispositivo. (La Cass. non aveva sollevato la questione. Potrebbe sollevarla una commissione tributaria)

73 Riprendiamo la questione del risarcimento ridotto
Risarcimento non è la stessa cosa dell’indennizzo, anche se la differenza tende a ridursi. Ma abbiamo ricordato che con sent. 30 aprile 1999, n. 148 la Corte Cost. aveva ammesso la sua decurtabilità, a condizione che fosse comunque superiore all’indennizzo. Tutto era basato anche sull’istituto dell’accessione invertita, di derivazione giurisprudenziale: le occupazioni illegittime che trasformano il terreno occupato trasferiscono de facto e de iure il terreno all’espropriante, ma è dovuto il risarcimento e non l’indennizzo. Può essere ancora così oggi?

74 SEGUE L’accessione invertita era stata anche codificata limitatamente ai casi di edilizia residenziale pubblica agevolata e sovvenzionata, con previsione del risarcimento completo (L. 458/1988, superata comunque dall’art. 5bis, comma 7bis D.L. 333/92- L. 359/92: cfr. pagina precedente). Per l’accessione invertita la Corte D.U. preferisce l’espressione “espropriazione indiretta”. Esistono altre espressioni equivalenti quali “occupazione” o “appropriazione acquisitiva”. Si distinguono i casi di illegalità originaria da quelli di illegalità sopravvenuta a seguito di annullamento o altre vicende, ma ai nostri fini la distinzione non è rilevante.

75 L’altro caso Scordino (affaire 3,1-2)
Altri terreni erano stati colpiti da occupazione d’urgenza non seguita da espropriazione. Edilizia pubblica agevolata. Accessione invertita. Diritto al risarcimento completo ex L. 458/88. Sopravvenienza retroattiva dell’art. 5 bis, co. 7 bis. D.L. 333/92: pesante decurtazione del diritto. Soccombenza innanzi alle giurisdizioni interne, alla luce di C.Cost. 148/99. Ricorso alla Corte D.U.

76 AFFAIRE SCORDINO 3: le due pronunzie Corte D.U.
Il meccanismo Corte D.U.: pronunzia di principio, con invito all’accordo e successiva pronunzia di condanna. Sez. 4, 9 maggio 2005: riaffermazione di vari principi simili a quello relativi all’indennizzo: vedi affaire 1 (retroattività; inadeguata tutela dei beni). Affermazioni aggiuntive in considerazione della illiceità.

77 AFFAIRE SCORDINO 3: le affermazioni aggiuntive motivate sulla illegittimità -a
Conferma di precedenti sentenze che negano la compatibilità dell’accessione invertita con lo Stato di diritto (affaires Belvedere Alberghiera, Carbonara e Ventura del 2000). la Corte di Cassazione (2003) aveva insistito sull’accessione invertita e sull’applicazione del 7 bis. Corte D.U.: «il diritto di proprietà è tutelato dal protocollo 1 e può cedere all’interesse pubblico a condizione di procedure legali». «La privazione della proprietà sarebbe avvenuta illegalmente nel momento della trasformazione «Prima di valutare la congruità della riparazione occorre considerare l’illegalità alla base della vicenda.

78 AFFAIRE SCORDINO 3: le affermazioni aggiuntive motivate sulla illegittimità - b
Legalità: richiede norme «sufficientemente accessibili, precise e prevedibili». l’expropriation indirecte n’est pas apte à assurer un degré suffisant de sécurité juridique. Nel caso di specie (comma 7 bis) l’illegalità è ‘premiata’ da una riduzione del 40% del risarcimento rispetto al valore del bene. Dichiara la violazione del protocollo 1 Invita le parti ad accordarsi sulla riparazione equa.

79 AFFAIRE SCORDINO 3: la seconda sentenza: sez. 4, 6 marzo 2007
AFFAIRE SCORDINO 3: la seconda sentenza: sez. 4, 6 marzo La situazione di contrasto strutturale Preso atto della giurisprudenza successiva a precedenti pronunzie contrarie alla occupazione acquisitiva. Constatato che pendono decine di casi analoghi e che la funzione della Corte potrebbe essere compromessa da eccesso di contenzioso Constatato che l’art. 43 T.U. espropriazione (per altro non rilevante nella fattispecie) riproponeva la sanatoria ex post delle illegittime occupazioni di suoli (cfr. § sent.) Dichiara lo stato di violazione strutturale ed invita l’Italia a prendere le misure legislative opportune che garantiscano i cittadini colpiti attraverso la restituzione del bene o con una riparazione secondo i criteri elaborati dalla Corte per il presente caso Scordino. Di fronte alla dichiarazione di contrasto strutturale diventa particolarmente rilevante l’azione successiva del Comitato dei Ministri del Consiglio D’Europa (*). (*) Il comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa è composto dai Ministri degli esteri dei Paesi aderenti. Alle riunioni possono partecipare i loro rappresentanti designati (cosa che avviene di regola). Con il protocollo 11 è stato attribuito al Comitato dei ministri il compito di sovrintendere alla esecuzione delle sentenze della Corte D.U.: sia alle sentenze puntuali, sia (rileviamo oggi) alle enunciazioni di contrasti strutturali, ai quali va quindi posto rimedio con riforme.

80 AFFAIRE SCORDINO 3: la seconda sentenza: sez. 4, 6 marzo 2007
AFFAIRE SCORDINO 3: la seconda sentenza: sez. 4, 6 marzo La quantificazione del danno Preso atto della mancanza di un accordo sulla sent. del 2005. La riparazione equa viene allora determinata dalla Corte, ai sensi dell’art. 41 della Convenzione(*) Lo Stato deve pagare «una somma corrispondente al valore che avrebbe la restituzione in natura», oltre ai danni discendenti dalla vicenda. (*) Articolo 41 - Equa soddisfazione: Se la Corte dichiara che vi è stata violazione della Convenzione o dei suoi protocolli e se il diritto interno dell’alta Parte contraente non permette se non in modo imperfetto di rimuovere le conseguenze di tale violazione, la Corte accorda, se del caso, un’equa soddisfazione alla parte lesa.

81 Valore della controversia alla entrata in vigore del 7 bis (1996): 265 milioni di lire + rivalutazione ed interessi. Richiesta delle parti valeur du terrain en 2006 : 1 329 840 EUR plus-value apportée par les bâtiments = coût de construction en 2006, — vétusté : 2 476 067 EUR non-jouissance du terrain et des bâtiments : 4 179 653,50 EUR

82 La pesante condanna dell’Italia
«La fattispecie in esame non può essere messa sullo stesso piano di una espropriazione regolare, essendo stato violato il principio di legalità. «Occorre pertanto la «cancellazione totale» delle conseguenze della illegalità. «L’equa riparazione deve corrispondere al valore della restituzione in natura, oltre al risarcimento di altri danni. Le voci da calcolare sono: valore attuale del terreno; valore delle costruzioni; mancato godimento del terreno. In una valutazione equitativa il mancato godimento è considerato coperto dalla acquisizione del valore degli immobili: quindi: € per danni morali di spese + l’ammontare di eventuali imposte (quindi se tali somme saranno sottoposte alla ritenuta del 20% della L. 413/91, ora T.U., art. 35, vanno rimborsate). (Una maggiore articolazione delle varie voci sarebbe stata utile per lo Stato che intenda adeguare la propria normativa). Il criterio adottato si basa sulla normale accessione del Cod. Civ. art. 936, ma non contempla il rimborso del costo di costruzione degli immobili da parte del proprietario del suolo: secondo la Corte, in mancanza di restituzione in natura, tale valore deve essere pagato in danaro all’interessato; tuttavia compensa il mancato godimento del bene durante il periodo.

83 Corte Cost. 24 ottobre 2007, n. 349 PREMESSE
Le norme e le sentenze (di altri casi) di ambito CEDU non sono direttamente applicabili dai giudici nazionali al di fuori del caso specifico, se contrastanti con leggi (a differenza delle norme U.E.) Le ordinanze di rimessione hanno denunziato l’incostituzionalità del comma 7 bis: per la retroattività di tutto il 5 bis, incidente sui giudizi in corso, la violazione del 111 Cost. (giusto processo; parità delle parti) e del 117, comma 1 (violazione dell’art. 6 CEDU: danni da giudizio lungo); Per la insufficiente riparazione del danno: violazione del 117, comma 1, in relazione all’art. 1 protocollo 1 della CEDU, alla luce della giurisprudenza della Corte D.U. Non denunziano in sé l’incostituzionalità dell’accessione invertita.

84 Corte Cost. 24 ottobre 2007, n. 349 «Solo dopo la riforma della Costituzione del 2001 è possibile valutare la violazione di norme internazionali pattizie, sulla base del 117 co. 1 «La Corte D.U. garantisce l’uniforme applicazione della convenzione negli Stati aderenti. «Corte Cost. 148/1999 dichiarò legittimo il 7 bis del 5 bis su parametri esclusivamente nazionali (3 e 42 Cost). «Oggetto del giudizio è solo la ricaduta patrimoniale del 7 bis. Il 7 bis è incostituzionale per violazione del comma 1 dell’art. 117 Cost. in relazione all’obbligo internazionale di cui al protocollo 1 della CEDU, alla luce della interpretazione della Corte D.U. Sono assorbiti altri profili di costituzionalità denunziati.

85 Il nuovo art. 37 T.U.: Pieno valore venale; In caso di accordo +10%
La L , 244 (finanziaria 2008), all’art. 2, commi 89 e 90, ha parzialmente ridisciplinato la materia Il nuovo art. 37 T.U.: Pieno valore venale; In caso di accordo +10% Quando l’espropriazione è finalizzata ad attuare interventi di riforma economico-sociale, l’indennità è ridotta del 25% (chi è il destinatario della norma?) le nuove norme (e quindi anche la maggiorazione del 10%) si applicano a tutte le procedure in corso (L. 244/2007, art. 2, comma 90), con la esclusione delle situazioni definite, in conformità ai principi generali

86 La L. 24-12-2007, 244 (finanziaria 2008), all’art
La L , 244 (finanziaria 2008), all’art. 2, commi 89 e 90, ha parzialmente ridisciplinato la materia L’art. 55 del T.U. espropriazione ripeteva il contenuto del comma 7 bis e non ne era stata dichiarata la illegittimità consequenziale, per altro implicita. Tale articolo è stato sostituito con la L. 244 da una disposizione che, per le occupazioni acquisitive anteriori al 30 settembre 1996 prevede il risarcimento in misura pari al valore venale, in stridente contrasto con i criteri di riparazione del danno adottati dalla Corte di Strasburgo

87 La L. 24-12-2007, 244 (finanziaria 2008), all’art
La L , 244 (finanziaria 2008), all’art. 2, commi 89 e 90, ha parzialmente ridisciplinato la materia Il nuovo art. 55 prevede il risarcimento non già secondo i criteri della Corte di Strasburgo, o quanto meno in modo più satisfattorio dell’indennizzo, ma con il semplice valore venale. Volendo dare una interpretazione favorevole al cittadino, si potrebbe ipotizzare che il valore venale debba essere quello alla data della riparazione e non quello originario.

88 Situazione attuale Formalmente risolto il caso del 7 bis: norma transitoria, anche se con molte pendenze giudiziarie È oramai acquisito nella nostra cultura giuridica che il risarcimento non può essere decurtato. Non risolte le seguenti violazioni strutturali indicate dalla Corte D.U.: Occupazione d’urgenza come metodo di accelerazione ordinario. Occupazione acquisitiva disciplinata già dall’art. 43 TU espropriazione e relativo criterio di indennizzo ed oggi, dal 2011, dall’art. 42 bis L’imposta del 20% di cui alla L. 30 dicembre 1991, n. 413, art. 13. Ora T.U. espr. (art. 35). (vedi, retro, effetti della sentenza 348).

89 L’occupazione d’urgenza
Nata con la L. L. 25 giugno 1865, n per situazioni di emergenza è divenuta ordinario modo di accelerare le procedure. Abolita con T.U. espropriazione, è stata subito reintrodotta con D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 302, che ha inserito l’art. 22 bis nel T.U. Costituisce il presupposto frequente delle occupazioni acquisitive a causa di vizi procedimentali o sostanziali. L’istituto sembra contrastare con le indicazioni della Corte D.U., che vuole le apprensioni dei beni con preventivo e completo accertamento dei presupposti di legalità. Sarebbe quindi un “contrasto strutturale”. Occorrerà vedere la posizione che assumerà il Comitato dei ministri incaricato di sovrintendere all’osservanza delle sentenze della Corte D.U.

90 L’art. 43 e 42 bis T.U espropriazione (*)
L’art. 43 consentiva una valutazione ex post dell’utilità pubblica di un terreno acquisito illegalmente. Sollevata questione incostituzionalità, nel 2010 è stato dichiarato incostituzionale per eccesso dalla delega, assorbendo le questioni di contrasto con la giurisprudenza CEDU. Il 6 luglio 2011 è stato inserito il 42bis Mantenimento del principio dell’acquisizione per preponderanti motivi di interesse pubblico, da esplicitare nel provvedimento «Indennizzo» al valore venale attuale Danni non patrimoniali + 10% (20% se il beneficiario è un privato). «Risarcimento» 5% annuo per l’occupazione precedente. Trasmissione del provvedimento alla Corte dei Conti (per eventuale giudizio di responsabilità) Il Comitato dei ministri del Consiglio D’Europa dovrà affrontare il problema se il 42 bis determina “contrasto strutturale”. Leggere il file T.U. ESPROPRIAZIONE, ART. 42 BIS.doc D.P.R n Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilità. (Testo A). Capo VII - Conseguenze della utilizzazione di un bene per scopi di interesse pubblico, in assenza del valido provvedimento ablatorio Articolo (L) Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico. 1. Valutati gli interessi in conflitto, l'autorità che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità, può disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni. (L) 2. L'atto di acquisizione: a) può essere emanato anche quando sia stato annullato l'atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, l'atto che abbia dichiarato la pubblica utilità di un'opera o il decreto di esproprio; b) dà atto delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area, indicando, ove risulti, la data dalla quale essa si è verificata; c) determina la misura del risarcimento del danno e ne dispone il pagamento, entro il termine di trenta giorni, senza pregiudizio per l'eventuale azione già proposta; d) è notificato al proprietario nelle forme degli atti processuali civili; e) comporta il passaggio del diritto di proprietà; f) è trascritto senza indugio presso l'ufficio dei registri immobiliari; g) è trasmesso all'ufficio istituito ai sensi dell'articolo 14, comma 2. (L) (36). 3. Qualora sia impugnato uno dei provvedimenti indicati nei commi 1 e 2 ovvero sia esercitata una azione volta alla restituzione di un bene utilizzato per scopi di interesse pubblico, l'amministrazione che ne ha interesse o chi utilizza il bene può chiedere che il giudice amministrativo, nel caso di fondatezza del ricorso o della domanda, disponga la condanna al risarcimento del danno, con esclusione della restituzione del bene senza limiti di tempo. (L) 4. Qualora il giudice amministrativo abbia escluso la restituzione del bene senza limiti di tempo ed abbia disposto la condanna al risarcimento del danno, l'autorità che ha disposto l'occupazione dell'area emana l'atto di acquisizione, dando atto dell'avvenuto risarcimento del danno. Il decreto è trascritto nei registri immobiliari, a cura e spese della medesima autorità. (L) 5. Le disposizioni di cui ai precedenti commi si applicano, in quanto compatibili, anche quando un terreno sia stato utilizzato per finalità di edilizia residenziale pubblica, agevolata e convenzionata nonché quando sia imposta una servitù di diritto privato o di diritto pubblico ed il bene continui ad essere utilizzato dal proprietario o dal titolare di un altro diritto reale. (L) 6. Salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, nei casi previsti nei precedenti commi il risarcimento del danno è determinato: a) nella misura corrispondente al valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità e, se l'occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell'articolo 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7; b) col computo degli interessi moratori, a decorrere dal giorno in cui il terreno sia stato occupato senza titolo. (L) 6-bis. Ai sensi dell'articolo 3 della legge 1° agosto 2002, n. 166, l'autorità espropriante può procedere, ai sensi dei commi precedenti, disponendo, con oneri di esproprio a carico dei soggetti beneficiari, l'eventuale acquisizione del diritto di servitù al patrimonio di soggetti, privati o pubblici, titolari di concessioni, autorizzazioni o licenze o che svolgono, anche in base alla legge, servizi di interesse pubblico nei settori dei trasporti, telecomunicazioni, acqua, energia. (L) (37). (36) Lettera così rettificata con Comunicato 14 settembre 2001 (Gazz. Uff. 14 settembre 2001, n. 214). (37) Comma aggiunto dall'art. 1, D.Lgs. 27 dicembre 2002, n. 302.

91 FINE DELLA TRATTAZIONE APPENDICE
DUE SENTENZE PER APPROFONDIRE ASPETTI DELLA MATERIA

92 DUE APPROFONDIMENTI: Giurisprudenza: la prova del danno da pretensivo
Cass.: Sez. 3, Sentenza n del 06/04/2006 (Rv ) Il diritto del privato al risarcimento del danno prodotto dall'illegittimo esercizio della funzione pubblica prescinde dalla qualificazione formale della posizione di cui è titolare il soggetto danneggiato in termini di diritto soggettivo o di interesse legittimo, dato che la tutela risarcitoria è fatta dipendere ed è garantita in funzione dell'ingiustizia del danno conseguente alla lesione di interessi giuridicamente riconosciuti. La tecnica di accertamento della lesione varia a seconda della natura dell'interesse legittimo nel senso che, se l'interesse è oppositivo, occorre accertare se l'illegittima attività dell'Amministrazione abbia leso l'interesse alla conservazione di un bene o di una situazione di vantaggio; mentre, se l'interesse è pretensivo, concretandosi la sua lesione nel diniego o nella ritardata assunzione di un provvedimento amministrativo, occorre valutare a mezzo di un giudizio prognostico, da condurre in base alla normativa applicabile, la fondatezza o meno della richiesta di parte onde stabilire se la medesima fosse titolare di una mera aspettativa, come tale non tutelabile, o di una situazione che, secondo un criterio di normalità, era destinata ad un esito favorevole. (Nella specie. la S.C., sulla scorta dell'enunciato principio e pervenendo alla correzione della motivazione dell'impugnata sentenza, ha rilevato la tutelabilità in sede risarcitoria della situazione giuridica, dedotta da privati, configurante un interesse legittimo - da qualificare in uno dei precisati termini - e non un diritto soggettivo, riconducibile alla mancata esecuzione della demolizione di un fabbricato in un fondo limitrofo, da parte della P.A. che l'aveva ordinata, per difformità dal progetto approvato, cui era seguito il condono dell'immobile in virtù di legislazione successiva, senza che fossero stati salvaguardati i diritti dei terzi).

93 Per i diritti consequenziali post ricorsi amministrativi
Cass.: Sez. 1, Sentenza n del 23/07/2004 (Rv ) Può essere riconosciuto il risarcimento del danno per le spese legali sopportate per ottenere l'annullamento di un provvedimento amministrativo in sede di autotutela, non essendo esclusa la qualificazione di tali spese come danno risarcibile, per il solo fatto che esse si riferiscono ad un procedimento amministrativo. Secondo la disciplina generale in materia di risarcimento del danno e di illecito della pubblica amministrazione, infatti, non può essere aprioristicamente escluso (come avvenuto nella specie, relativa agli esborsi affrontati da un privato per ottenere dal prefetto l'annullamento di verbali di accertamento di infrazioni al codice della strada) che le spese, sempre che costituenti una conseguenza del fatto illecito, secondo le comuni regole dell'accertamento del nesso causale, siano risarcibili a titolo di danno ingiusto (nell'affermare il principio la S.C. ha cassato rinviando al giudice del merito perché, valutando gli elementi offerti dalla parte nella fase introduttiva del giudizio, accertasse in concreto la ricorrenza dei requisiti anche soggettivi dell'illecito, non identificabili con la mera illegittimità dell'atto annullato, ma riferibili al comportamento dell'ente, nonché dei suoi funzionari e dipendenti, e qualificato dal dolo o dalla colpa, nonché l'esistenza delle spese allegate e la dipendenza di esse dal fatto illecito secondo i consueti criteri di adeguatezza causale).