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13 Occasioni per fare politica Prof. Mario Mazzoleni 7 Febbraio 20121 07/02/20121

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Presentazione sul tema: "13 Occasioni per fare politica Prof. Mario Mazzoleni 7 Febbraio 20121 07/02/20121"— Transcript della presentazione:

1 13 Occasioni per fare politica Prof. Mario Mazzoleni 7 Febbraio /02/

2 2 Partecipate e gruppo pubblico locale 07/02/2012

3 3 Indice 1 Evoluzione storica dellintervento pubblico nelleconomia 2 Le esternalizzazioni 3 Il gruppo pubblico e la sua governance 4 Il sistema Regione Lombardia 5 Il controllo del Gruppo Pubblico della Regione Lombardia 6 Il bilancio consolidato

4 Evoluzione storica dellintervento pubblico nelleconomia /02/2012

5 5 Lineamenti evolutivi dellintervento pubblico STATO NEUTRALE Crisi del 1929 Impostazione economica del laissez faire ossia non interventista allinterno dei processi economici STATO EROGATORE Intervento diretto a fronte della crisi dello stato liberale e di fronte alla crescita quali- quantitativa dei bisogni collettivi Crisi del modello interventista STATO REGOLATORE Oggi Nuovo ruolo centrato sullesercizio di una funzione di regolazione e propulsione dei processi economici (Stato facilitatore) Fino agli anni 80 Fino agli anni 30 07/02/2012

6 6 Vincoli di sistema pubblico e relazioni sempre più stringenti tra spesa pubblica e vincoli U.E. Visibilità sociale dei servizi pubblici e loro ruolo nella ricerca del consenso Creazione di monopoli pubblici con conseguenti fallimenti del mercato Ragioni della crisi del modello di gestione diretta dei servizi pubblici Centratura dellazione dellente sulle logiche di presidio della funzione, anziché sulle logiche di gestione dei servizi CRISI DELLO STATO EROGATORE 07/02/2012

7 7 1. I limiti del monopolio pubblico Modalità di formazione dei prezzi che non derivano dallo scambio (prezzi amministrati) e non tengono conto della voce dei cittadini Asimmetria di conoscenza tra P.A. e management dellimpresa pubblica con la propensione di questultimo a perseguire obiettivi personalistici, e con la conseguente difficoltà per lente di introdurre meccanismi di regolazione Assenza di un mercato di capitali in grado di mettere in crisi le imprese inefficienti 07/02/2012

8 8 2. Centratura sulla funzione anziché sul servizio FUNZIONE SERVIZIO invece che Responsabilità e conseguenti azioni dellente centrate sul presidio e sulla conseguente modificazione/soddisfazione dei bisogni collettivi Responsabilità operative di efficace ed efficiente erogazione delle prestazioni e dei servizi ai diversi profili di utenti 07/02/2012

9 9 3. Visibilità sociale dei servizi pubblici e loro ruolo nella ricerca del consenso La natura pubblica dellattività pone a garanzia della trasparenza numerosi vincoli in ordine ai diversi livelli di partecipazione dei diversi organi elettivi che rallentano il processo e lo contraddistinguono per la presenza di frequenti stop & go Il consenso politico si misura con una serie di strumenti innovativi che impongono agli amministratori di ricercare lefficacia e lefficienza nellerogazione dei servizi 07/02/2012

10 10 4. I crescenti vincoli del sistema pubblico esternalizzazione Decisioni di esternalizzazione privatizzazione e privatizzazione dei servizi pubblici Crescenti tensioni finanziarie Difficoltà nellerogazione e nellorganizzazione dei servizi Spinte normative verso la liberalizzazione 07/02/2012

11 Le esternalizzazioni /02/2012

12 12 Definizione di esternalizzazione Lesternalizzazione (o outsourcing) è un espressione non giuridica utilizzata per rappresentare genericamente fenomeni di diversa portata, tutti ascrivibili alla recente tendenza della P.A. ad abbandonare la sua tradizionale veste autoritaria per interagire maggiormente con il settore privato. Si tratta, in sostanza, di una sorta di riduzione della sfera pubblica a favore di una crescente collaborazione con il privato; il tutto secondo diverse modalità! 07/02/2012

13 13 Le ragioni che possono portare allesternalizzazione sono molteplici e vanno dalla ricerca di una gestione più efficiente dei servizi pubblici alla riduzione dei costi a beneficio della finanza pubblica e della collettività In questottica, la valutazione dellattività della Pubblica Amministrazione secondo i criteri delleconomicità, dellefficienza, dellefficacia risponde agli indirizzi costituzionali dellarticolo 97. Perché esternalizzare? Articolo 97 – Costituzione Italiana I pubblici uffici sono organizzati […] in modo che siano assicurati il buon andamento e la imparzialità dell'amministrazione. 07/02/2012

14 14 Le fasi decisionali di massima Fonte: Dipartimento Funzione Pubblica, Lesternalizzazione strategica nelle AA.PP., Rubbettino, /02/2012

15 15 affidamento a soggetti privati di una attività di cui la Pubblica Amministrazione continua a rimanere titolare, anche se svolta all'esterno ingresso di soggetti privati come collaboratori della P.A. nella gestione dell'attività mediante soluzioni strutturali (società mista) o funzionali (sostituzione procedimentale del cittadino alla P.A.) il finanziamento, da parte della PA, di un soggetto privato per svolgere una attività che presenta profili di interesse pubblico, senza che la Pubblica Amministrazione si assuma la titolarità dell'azione la totale e definitiva sostituzione alla Pubblica Amministrazione di soggetti privati nella titolarità e gestione dell'attività, ad esempio, attraverso la dismissione di una attività prima costituente compito pubblico. Le diverse modalità delloutsourcing 07/02/2012

16 16 Alcune possibile classificazioni delle esternalizzazioni… l'esternalizzazione può trovare il suo fondamento: o in un provvedimento unilaterale della Pubblica Amministrazione (ad esempio una concessione) o oppure in un atto negoziale (ad esempio un accordo, una convenzione). … a seconda dell'atto utilizzato … a seconda delle conseguenze organizzative l'esternalizzazione può dar vita: o ad apposite strutture (ad esempio società miste, fondazioni o associazioni) o o ad accordi o convenzioni senza la creazione di strutture ad hoc … a seconda delloggetto Si possono avere esternalizzazioni: o di servizi pubblici, o di attivit à strumentali della Pubblica Amministrazione, o di funzioni pubbliche o … 07/02/2012

17 17 Le possibili forme di outsourcing Fonte: Dipartimento Funzione Pubblica, Lesternalizzazione strategica nelle AA.PP., Rubbettino, /02/2012

18 18 Le possibili forme di outsourcing Questo assetto permette di ottenere: o flessibilità organizzativa, o autonomia gestionale e strategica, o autonomia manageriale rispetto alla proprietà o e possibilità di migliorare le condizioni di economicità, grazie agli introiti connessi ai servizi offerti (capacità di autofinanziamento). La formula imprenditoriale si concretizza con la creazione, da parte dellamministrazione, di una società di capitali in grado di rispondere a fabbisogni di flessibilità, di imprenditorialità e, nel caso in cui venga attivata una formula mista pubblico/privata, di partnership. La formula redistributiva prevede laffidamento dei servizi dellamministrazione pubblica a unagenzia creata ad hoc. (rappresenta una forma di deconcentrazione piuttosto che di esternalizzazione in senso stretto) Con questa formula vengono soddisfatti fabbisogni di flessibilità e di partnership pubblica, a fronte di cui ci si accolla gli equilibri economici dellagenzia stessa, che dipende dal conferimento di risorse da parte dellente pubblico promotore. 07/02/2012

19 19 Le possibili forme di outsourcing La formula contrattuale è caratterizzata dallaffidamento di servizi e attività da parte della amministrazione pubblica attraverso tre principali modalità: Contracting out Partnership Contracting in è esternalizzazione in senso stretto, a questo proposito è importante distinguere tra: o contracting out totale (affidamento allesterno di progettazione e gestione dei servizi) o e contracting out parziale, limitato alla gestione dei servizi, in cui viene mantenuto allente il ruolo di programmazione e progettazione dellintervento e di verifica e monitoraggio dei risultati. si realizza una joint venture o comunque un processo di cooperazione tra pubblico e privato, che rappresenta una modalità intermedia tra esternalizzazione pura e deconcentrazione organizzativa. prevede laffidamento della progettazione e gestione dei servizi, e in alcuni casi di intere aree di attività, ad altre amministrazioni pubbliche, con corrispettivi anche non economici e basati su logiche di cooperazione istituzionale (come è evidente, in questo caso siamo ancora una volta al di fuori dellesternalizzazione in senso proprio). 07/02/2012

20 20 Le possibili forme di outsourcing La formula volontarista vede lamministrazione pubblica affidare una specifica area di attività a un soggetto terzo, mediante un accordo o una convenzione che non implica il riconoscimento di un corrispettivo economico, ma solo eventuali forme di assistenza tecnica o erogazione di facilitazioni, spazi e attrezzature. La preferenza per tale formula, che solo in alcuni casi configura esternalizzazione in senso proprio, è opportuna quando siano presenti energie e risorse disponibili (volontariato) allimpegno in determinati settori e con particolare riguardo al caso di servizi ad alto contenuto di rapporto interpersonale. 07/02/2012

21 21 Conseguenze di carattere finanziario-contabile dellesternalizzazione Come visto una delle forme attraverso le quali si manifesta lesternalizzazione, è la costituzione di società alle quali vengono affidate attività e servizi di competenza dellEnte di riferimento. Si tratta di un fenomeno che è ormai molto esteso, che ha visto in più occasioni lintervento del legislatore, intervento finalizzato a: o Garantire la tutela della concorrenza o Monitorare gli equilibri di finanza pubblica 07/02/2012

22 Servizi pubblici e normativa attuale /02/2012

23 Lg. 244/2007, art. 3, co. 27 La costituzione di società 23 Al fine di tutelare la concorrenza e il mercato, le amministrazioni non possono costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né assumere o mantenere direttamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società. 07/02/2012

24 D.L. 78/2010, art. 14, co. 32 La costituzione di società 24 I comuni con popolazione inferiore a abitanti non possono costituire società. Entro il 31 dicembre 2013 i comuni mettono in liquidazione le società già costituite alla data di entrata in vigore del presente decreto, ovvero ne cedono le partecipazioni. Le disposizioni non si applicano ai comuni con popolazione fino a abitanti nel caso in cui le società già costituite a) abbiano, al 31 dicembre 2013, il bilancio in utile negli ultimi tre esercizi; b) non abbiano subìto, nei precedenti esercizi, riduzioni di capitale conseguenti a perdite di bilancio; c) non abbiano subìto, nei precedenti esercizi, perdite di bilancio in conseguenza delle quali il comune sia stato gravato dellobbligo di procedere al ripiano delle perdite medesime. La disposizione di cui al presente comma non si applica alle società, con partecipazione paritaria ovvero con partecipazione proporzionale al numero degli abitanti, costituite da più comuni la cui popolazione complessiva superi i abitanti; i comuni con popolazione compresa tra e abitanti possono detenere la partecipazione di una sola società; entro il 31 dicembre 2011 i predetti comuni mettono in liquidazione le altre società già costituite 07/02/2012

25 25 Una distinzione fondamentale: servizi pubblici e servizi strumentali Servizi strumentali Servizi pubblici Tipologia di rapporto Utente principale Forma contrattuale Corrispettivo del servizio P.A. Collettività Bilaterale (Impresa/PA) Trilaterale (Impresa/PA/ Collettività) Appalto Concessione Dalla PA Il corrispettivo consiste nel diritto a gestire il servizio 07/02/2012

26 La gestione dei servizi strumentali Art. 13 D.L. 223/2006 Al fine di evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato […], le società, a capitale interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali […] per la produzione di beni e servizi strumentali all'attività di tali enti, con esclusione dei servizi pubblici locali […] devono operare con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, nè in affidamento diretto nè con gara, e non possono partecipare ad altre società o enti aventi sede nel territorio nazionale. 2607/02/2012

27 La gestione dei servizi pubblici locali D.L. 138/2011, art Gli enti locali verificano la realizzabilità di una gestione concorrenziale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica liberalizzando tutte le attività economiche compatibilmente con le caratteristiche di universalità e accessibilità del servizio e limitando, negli altri casi, l'attribuzione di diritti di esclusiva Nel caso in cui l'ente locale intende procedere all'attribuzione di diritti di esclusiva, il conferimento della gestione di servizi pubblici locali avviene in favore di imprenditori o di società in qualunque forma costituite individuati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea Al socio dell'Ente Locale deve essere conferita una partecipazione non inferiore al 40 per cento 07/02/2012

28 Eccezioni alla concorrenza D.L. 138/2011, art. 4. In deroga a quanto previsto[…]se il valore economico del servizio oggetto dell'affidamento è pari o inferiore alla somma complessiva di euro annui, l'affidamento può avvenire a favore di società a capitale interamente pubblico che abbia i requisiti richiesti dall'ordinamento europeo per la gestione cosiddetta «in house». Per in house providing (traduzione letterale gestione in proprio) si intende, invece, quel modello di organizzazione e gestione dei pubblici servizi (erogazione di servizi, forniture, lavori) che le pubbliche amministrazioni adottano attraverso propri organismi, sui quali esercitano un controllo analogo a quello esercitato sui propri uffici 2807/02/2012

29 29 Il controllo analogo La giurisprudenza ha individuato le seguenti figure sintomatiche del controllo analogo: o lo statuto della società non deve consentire che una quota del capitale sociale, anche minoritaria, possa essere alienata a soggetti privati; o il Consiglio di Amministrazione della società non deve avere rilevanti poteri gestionali, e allEnte pubblico controllante deve essere consentito di esercitare poteri maggiori rispetto a quelli che il diritto societario riconosce normalmente alla maggioranza sociale; o limpresa non deve aver acquisito una vocazione commerciale che rende precario il controllo dellEnte pubblico e che risulterebbe, tra laltro: dallampliamento delloggetto sociale, dallapertura obbligatoria della società a breve termine ad altri capitali, dallespansione territoriale dellattività della società a tutta lItalia e allestero. 07/02/2012

30 30 L'in house providing nella giurisprudenza Corte di Giustizia Europea (18 novembre 1999, Sentenza Teckal) il ricorso alle procedure a evidenza pubblica, ai fini dell'individuazione del potenziale contraente, presuppone che il contratto di cui si prevede l'affidamento sia stipulato tra un'amministrazione aggiudicatrice e una persona giuridicamente distinta da essa sul piano formale e autonoma sul piano decisionale. I requisiti individuati dalla giurisprudenza sono: il consiglio di amministrazione della società in house non deve avere rilevanti poteri gestionali e lente pubblico deve poter esercitare maggiori poteri rispetto a quelli che il diritto societario riconosce alla maggioranza sociale; limpresa non deve aver acquisito una vocazione commerciale che rende precario il controllo da parte dellente pubblico (tale vocazione risulterebbe, tra laltro: dallampliamento delloggetto sociale; dallapertura obbligatoria della società, a breve termine, ad altri capitali; dallespansione territoriale dellattività della società a tutta lItalia e allestero: cfr., in particolare, le già citate sentenze 13 ottobre 2005, causa C 458/03 - Parking Brixen GmbH e 10 novembre 2005, causa C-29/04 - Mödling o Commissione c/ Austria); le decisioni più importanti devono essere sottoposte al vaglio preventivo dellente affidante (cfr. pure la decisione della V sez. di questo Consiglio di Stato 8 gennaio 2007, n. 5, che ha affermato che se il consiglio di amministrazione ha poteri ordinari non si può ritenere sussistere un controllo analogo); il controllo analogo si ritiene escluso dalla semplice previsione nello statuto della cedibilità delle quote a privati (Tar Puglia, 8 novembre 2006, n. 5197; Consiglio di Stato, V sez., 30 agosto 2006, n. 5072). 07/02/2012

31 31 L'in house providing Parere n del Consiglio di Stato, Sez. V, 9/3/2009 Nel caso di società partecipate da più enti pubblici, infatti, il controllo della mano pubblica sull'ente affidatario deve essere effettivo, ancorché esercitato congiuntamente e, deliberando a maggioranza, dai singoli enti pubblici associati. Il requisito del controllo analogo necessario per ritenere legittimo l'affidamento in house di servizi pubblici ad una società di capitale partecipate da più enti pubblici non sottende una logica "dominicale", rivelando piuttosto una dimensione "funzionale": affinché il controllo sussista anche nel caso di una pluralità di soggetti pubblici partecipanti al capitale della società affidataria non è infatti indispensabile che ad esso corrisponda simmetricamente un "controllo" della governance societaria La giurisprudenza ha anche chiarito che, in astratto, è configurabile un controllo analogo anche nel caso in cui il pacchetto azionario non sia detenuto direttamente dallente pubblico, ma indirettamente mediante una società per azioni capogruppo (c.d. holding) posseduta al 100% dallente medesimo. Tuttavia, una tale forma di partecipazione può, a seconda delle circostanze del caso specifico, indebolire il controllo eventualmente esercitato dallamministrazione aggiudicatrice su una società per azioni in forza della mera partecipazione al suo capitale (cfr. sentenza Carbotermo, 11 maggio 2006, causa C-340/04). In tale ottica, la partecipazione pubblica indiretta, anche se totalitaria, è in astratto compatibile, ma affievolisce comunque il controllo. 07/02/2012

32 32 Il monitoraggio degli equilibri di finanza pubblica e società Le società «in house» affidatarie dirette della gestione di servizi pubblici locali sono assoggettate al patto di stabilità interno D.L. 138/2011, art. 4 Gli enti locali vigilano sull'osservanza, da parte dei soggetti indicati al periodo precedente al cui capitale partecipano, dei vincoli derivanti dal patto di stabilità interno. Le società cosiddette «in house» e le società a partecipazione mista pubblica e privata, affidatarie di servizi pubblici locali, applicano, per l'acquisto di beni e servizi, le disposizioni di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni. 07/02/2012

33 Il gruppo pubblico e la sua governance /02/2012

34 34 Il modello di governance di riferimento Partner Cittadini Finanziatori Organi di rappresentanza e tutela Fornitori Utenti Management e personale Organi di governo Contribuenti Mandato Altre PA Gruppi di pressione Associazioni del territorio RisultatiRisorse Policy network Organi interni di controllo e valutazione Organi esterni di regolazione e controllo di sistema 07/02/2012

35 35 Organi di rappresentanza e tutela Management e personale Organi di govern o Le aziende partecipate nel modello di governance Tra Ente ed aziende partecipate si configura una relazione di policy network Partner Policy network Aziende partecipate Altri partner Regione Devoluzione funzioni, Trasferimenti, contracting out Servizi, collaborazioni derivante dal fatto di appartenere ad una rete di organizzazioni pubbliche e private, finalizzate al soddisfacimento di bisogni pubblici e la cui azione insiste su di un unico territorio.

36 36 Gli aggregati aziendali La teoria dellorganizzazione economica ha per oggetto la configurazione dei confini reciproci delle aziende e le modalità istituzionali di integrazione interaziendale. La denominazione aggregati aziendali copre sia gli aggregati intra-aziendali sia gli aggregati inter-aziendali: o i primi sono costituiti da vari insiemi di attività economiche facenti capo, dal punto di vista giuridico, ad una sola azienda (aziende diversificate) o i secondi sono aggregati di attività economiche svolte da più aziende giuridicamente distinte (gruppi, consorzi, …) Si manifestano economie di scala sono espresse dal vantaggio economico che deriva dallincremento della dimensione della capacità produttiva dellazienda, dato un certo livello di utilizzo della capacità produttiva stessa. Si hanno economie di raggio dazione (o di scopo o sinergie) quando, nella produzione di output diversi si realizzano dei vantaggi economici utilizzando risorse in comune. Si manifestano economie di transazione quando aggregando più combinazioni economiche, o aziende interdipendenti, i costi di gestione di tale interdipendenza sono minori rispetto a quelli che si sosterrebbero nel caso tali aggregazioni non abbiano luogo. 07/02/2012

37 37 Definizione di Gruppo Aziendale Un gruppo aziendale richiede due requisiti di fondo: a. lesistenza di unaggregazione di società, ciascuna delle quali autonoma ed indipendente b. il fatto che tale pluralità di imprese sia posta in essere e governata dallinteresse prevalente di un unico soggetto: la capogruppo (Holding) Il gruppo di società è unaggregazione di imprese societarie, formalmente autonome ed indipendenti luna dallaltra, ma assoggettate tutte ad una direzione unitaria. Tutte sono, infatti, sotto linfluenza dominante di ununica società (società capogruppo o società madre), che direttamente o indirettamente le controlla e dirige secondo un disegno unitario la loro attività dimpresa, per il perseguimento di uno scopo unitario e comune. 07/02/2012

38 38 Il Gruppo Pubblico secondo i Principi internazionali […] un gruppo di entità economiche comprendenti la controllante e una o più entità economiche controllate. […] Un complesso economico può comprendere entità economiche che perseguono allo stesso tempo obiettivi sociali ed obiettivi commerciali. Per esempio, un Istituto per ledilizia popolare comprende entità economiche che assegnano alloggi a prezzi popolari ed entità economiche che forniscono alloggi su basi commerciali (Punti 6.8 e 6.11) Gruppo pubblico IPSAS 6 Principio contabile internazionale per il settore pubblico Bilancio consolidato e contabilizzazione delle partecipazioni in società controllate 07/02/2012

39 39 Il Gruppo Pubblico secondo i Principi internazionali Indica unentità economica che possiede congiuntamente tutte le seguenti caratteristiche: a)È unentità economica dotata di personalità giuridica b)Ha autonomia finanziaria e operativa per svolgere lattività dimpresa c)Vende beni ed eroga servizi, nel normale svolgimento della sua attività, ad altre entità economiche con la finalità di conseguire utili o coprire i costi d)Non fa affidamento su continui finanziamenti pubblici per essere unazienda funzionante (fatta eccezione per acquisti di materie a contrattazioni normali) e)È controllata da unentità economica del settore pubblico IPSAS 6 (Punto 6.8) Impresa a controllo pubblico 07/02/2012

40 40 Il controllo pubblico E il potere di determinare le scelte amministrative e gestionali di unaltra entità economica così da ottenerne i benefici relativi IPSAS 6 (Punto 6.8) Controllo Non è sufficiente che una Pubblica Amministrazione detenga partecipazioni in più società perché si parli di gruppo pubblico: Non è sufficiente che una Pubblica Amministrazione detenga partecipazioni in più società perché si parli di gruppo pubblico: è necessario un intervento attivo e continuativo per mantenere aderente la funzione delle parti a quella del gruppo 07/02/2012

41 41 Il Gruppo Pubblico Lente deve svolgere il proprio ruolo con competenze tecniche in grado di equilibrare: Laumento dellautonomia e delle potenzialità di crescita e di sviluppo delle singole unità produttive La tendenza allarmonizzazione e allintegrazione per seguire un ben definito orientamento strategico di gruppo

42 42 Organi di rappresentanza e tutela Management e personale Organi di govern o Gruppo pubblico e relazioni di policy network Nella relazione di policy network con le aziende partecipate, la Regione assume 3 ruoli Policy network Aziende partecipate Regione Devoluzione funzioni, Trasferimenti, contracting out Servizi, collaborazioni Istituzionale, in qualità di PA Azionista dellazienda partecipata Titolare delle funzioni presidiate mediante lerogazione di servizi

43 43 1. Il ruolo dellente come istituzione Pubblica amministrazione SOSTENIBILITÀ AMBIENTALE DEL MODELLO DI SVILUPPO ADOTTATO COESIONE SOCIALE E SISTEMA DELLE RELAZIONI COMPETITIVITÀ ECONOMICA DEL TERRITORIO E responsabile dello sviluppo della comunità di riferimento e del perseguimento degli obiettivi economici e sociali

44 44 2. Il ruolo di azionista Nel suo ruolo di azionista (di maggioranza o minoranza) la Regione contribuisce allandamento dellazienda tendendo a promuovere decisioni e azioni volte a: lefficienza produttiva Coniugare lefficienza produttiva con le attese degli stakeholder Creare sinergie tra le diverse società partecipate assicurando ulteriori margini di crescita e sviluppo Rispondere alle aspettative del mercato garantendo la qualità, continuità e sicurezza dei servizi

45 45 Statuto delle aziende controllate Nomina organi societari e top management (CdA, Presidente, Amministratore delegato) Autorizzazione decisioni straordinarie di investimento Approvazione bilancio desercizio Scelta di opportuni sistemi di Corporate Governance aziendale 2. Il ruolo di azionista azionista Approvazione business plan e piano industriale Operazioni di finanza straordinaria

46 46 3. Il ruolo di titolare di funzioni La P.A., pur esternalizzando il servizio, resta il titolare della funzione presidiata, ossia ha la responsabilità finale sul soddisfacimento dei bisogni della collettività, e dei costi e benefici economici e sociali associati allerogazione dei servizi pubblici. Titolarità di funzioni Controllo della qualità e dellefficienza dei servizi pubblici esternalizzati, di cui lente è comunque titolare Verifica della conformità dellattività del Gestore del Servizio Pubblico alle strategie definite con il Contratto di servizio.

47 47 Il controllo del gruppo pubblico: fabbisogni Controllo sul raggiungimento degli obiettivi Coordinamento Assegnazione di risorse e responsabilità Controllo del gruppo pubblico locale Fabbisogni interni Fabbisogni esterni Assicurare trasparenza, accessibilità ai servizi e coinvolgimento dei portatori di interesse Rendere conto dellutilizzo delle risorse e sulla qualità e quantità dei servizi erogati 07/02/2012

48 48 I fabbisogni di controllo del gruppo pubblico locale Servizi in economia Servizi esternalizzati (Verificare: nb contratto di appalto di fornitura) Linee programmatiche RPP Pianificazione RPP/bilancio PEG Programmazio ne/budgeting PEG Attività operative Carta dei servizi Gestione Sistema di reporting interno Indicatori Benchmarking Carta dei servizi Controllo Linee programmatiche RPP Statuto Piano industriale RPP/bilancio Piano industriale - Budget Contratto di servizio Contratto servizio Rapporti con enti gestori Carta dei servizi Report periodici del gestore Analisi di bilancio Benchmarking Carta dei servizi 07/02/2012

49 49 La rilevanza strategica delle partecipazioni Mantenere/Valutare ladeguatezza organizzativa Valutare la dismissione Mantenere Mantenere/Valutare lattualità della partecipazione Rilevanza socio - politica Bassa Elevata Performance economica Bassa Elevata 07/02/2012

50 Il sistema Regione Lombardia /02/2012

51 51 Lo Statuto dAutonomia sulle partecipate Art. 48 Enti del sistema regionale 1.Le funzioni amministrative riservate alla Regione possono essere esercitate anche tramite enti dipendenti, aziende, agenzie e altri organismi, istituiti e ordinati con legge regionale e sottoposti al controllo e alla vigilanza della Regione. Ad essi sono destinate le risorse organizzative ed economiche per le proprie attività, svolte con direzione e responsabilità autonome nell'ambito degli indirizzi assegnati. 2.I bilanci degli enti di cui al comma 1 sono sottoposti al Consiglio regionale nei termini, nelle forme e con gli effetti stabiliti dalla legge regionale di contabilità. 3.I soggetti di cui al comma 1 informano periodicamente il Consiglio regionale dell'attività svolta e dello stato di attuazione degli indirizzi stabiliti dal documento di programmazione economico-finanziaria regionale, 07/02/2012

52 52 La Legge regionale 27 dicembre 2006, n.30 La Legge regionale 27 dicembre 2006, n. 30 ha previsto lelenco degli enti e delle aziende, anche autonome, istituiti dalla Regione, degli enti del Servizio Sanitario Regionale e delle società regionali che costituiscono, con la Regione, il Sistema regionale. In unottica di unitario raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica regionale, mediante il contenimento e la razionalizzazione della spesa, la medesima Legge ha previsto che i soggetti appartenenti al Sistema Regionale: o svolgono prestazioni a favore di ogni altro soggetto appartenente al Sistema, concernenti la produzione di beni e servizi strumentali alle attività degli Enti stessi; o si avvalgono di norma del patrocinio dellAvvocatura regionale per la rappresentanza in giudizio; o concorrono al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica. 07/02/2012

53 53 Gli enti costituenti il sistema regionale Enti dipendenti : a) Agenzia regionale per il lavoro; b) Agenzia regionale per la protezione dellambiente (ARPA); c) Ente regionale per i servizi allagricoltura e alle foreste (ERSAF); d) Istituto regionale lombardo di formazione per lamministrazione pubblica (IreF); e) Istituto regionale di ricerca della Lombardia (IreR); f) Istituti per il diritto allo studio universitario (ISU). Enti sanitari : a) Aziende Sanitarie Locali (ASL); b) Aziende Ospedaliere (AO); c) Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico pubblici (IRCCS). Altri enti pubblici: a) Aziende Lombarde per lEdilizia Residenziale (ALER); b) Consorzi di bonifica; c) Enti parco regionali. 07/02/2012

54 54 Gli enti costituenti il sistema regionale Società a partecipazione regionale: a) Cestec s.p.a. – Centro Lombardo per lo sviluppo tecnologico e produttivo dellartigianato e delle piccole imprese; b) Finlombarda s.p.a.; c) Infrastrutture Lombarde s.p.a.; d) Lombardia Informatica s.p.a.; e) Punti Energia s.c.a.r.l. (in liquidazione); f) FNM s.p.a.; g) Federfidi s.c. – Società Cooperativa di Garanzia Collettiva dei Fidi; h) Navigli Lombardi s.c.a.r.l. Fondazioni istituite dalla Regione: a)Fondazione Centro Lombardo per lincremento della Floro- Orto-Frutticoltura – Scuola di Minoprio; b)Fondazione IREALP–Istituto di Ricerca per lEcologia e lEconomia applicate alle Aree alpine; c)Fondazione Film Commission; d)Fondazione Lombardia per lAmbiente (FLA) e)Fondazione EnergyLab. 07/02/2012

55 55 Le convenzioni con il sistema Regione Il Sistema risponde evidentemente allintento di porre in essere una sorta di sinergia per il raggiungimento degli obiettivi del governo regionale, mediante la razionalizzazione delle attività e delle risorse di tutti gli enti regionali. Dal 2006 la Regione Lombardia ha stipulato, con tutti gli enti del Sistema regionale, delle convenzioni, al fine di definire il quadro delle attività svolte da ciascun ente a favore della Regione, in termini di contenuti, di modalità di collaborazione ed i conseguenti reciproci impegni. Si prevede o la realizzazione di forme dintegrazione dei servizi operativi, di comunicazione ed informativi; o la pianificazione dei fabbisogni del personale e delle dotazioni organiche; o larmonizzazione delle modalità di redazione dei bilanci; o la previsione di relazioni periodiche sullattuazione dei provvedimenti adottati sulla base di questi criteri. 07/02/2012

56 Il controllo del Gruppo Pubblico della Regione Lombardia /02/2012

57 57 Il controllo del gruppo pubblico: fabbisogni Controllo sul raggiungimento degli obiettivi Coordinamento Assegnazione di risorse e responsabilità Controllo del gruppo pubblico Fabbisogni interni Fabbisogni esterni Assicurare trasparenza, accessibilità ai servizi e coinvolgimento dei portatori di interesse Rendere conto dellutilizzo delle risorse e sulla qualità e quantità dei servizi erogati 07/02/2012

58 58 Il problema del controllo del gruppo pubblico La definizione delle metodologie e delle soluzioni in grado di garantire il presidio ex ante ed ex post delle dinamiche degli enti appartenenti al sistema Regione Lombardia Controllare il Gruppo pubblico comporta tali soluzioni coinvolgono diversi ambiti IL SISTEMA DI PROGRAM MAZIONE E CONTROLL O REGIONALE STATUTI E CORPORAT E GOVERNAN CE SOCIETARI A CONTRATTI E CONVENZI ONI ORGANIZZ AZIONE INTERNA REGIONALE ASPETTI CONTABILI 07/02/2012

59 59 Partecipate e programmazione regionale La Legge n. 30/2006 apporta modifiche alla Legge n. 34/1978 (Legge di contabilità regionale) prevedendo che il DPEFR contenga gli indirizzi agli enti, aziende dipendenti, fondazioni e società partecipate che costituiscono il sistema regionale (art. 9 bis lett. c). i bilanci di previsione degli enti, delle aziende e degli altri organismi, in qualunque forma costituiti, dipendenti dalla Regione, sono formati sulla base della previsione del bilancio regionale presentato dalla Giunta regionale al Consiglio e sono presentati, unitamente ad una relazione illustrativa, entro il 15 novembre I predetti bilanci sono ratificati dal Consiglio regionale con propria deliberazione da adottarsi immediatamente dopo l'approvazione del bilancio regionale e comunque entro il 30 aprile il Consiglio regionale può rinviare il bilancio all'ente, indicando le modifiche da apportare. Ogni variazione in corso di esercizio deve essere ratificata dal Consiglio regionale, salvo quelle conseguenti a trasferimenti di fondi della Regione con vincolo di destinazione specifica. 07/02/2012

60 60 Partecipate e programmazione regionale I dirigenti di servizio predispongono entro il 31 marzo di ogni anno il rapporto relativo all'esercizio precedente diretto a valutare, tra gli altri, l'andamento della gestione degli enti dipendenti e delle società a partecipazione regionale con cui il servizio ha avuto rapporti (art. 73 lett. b, Lg.Reg. 34/1978). I rendiconti degli enti e delle aziende dipendenti dalla Regione, corredati da una relazione illustrativa dell'attività svolta e dei risultati economico-finanziari conseguiti, sono presentati, entro il 31 marzo dell' anno successivo a quello cui si riferiscono, alla Giunta regionale, che li trasmette con le proprie osservazioni e proposte al Consiglio regionale, unitamente al rendiconto generale della Regione. Detti rendiconti sono approvati con deliberazione del Consiglio regionale. 07/02/2012

61 61 Gli statuti societari e la corporate governance lombarda Lanalisi della cosiddetta corporate governance delle società partecipate dalla Regione Lombardia, ossia di quellinsieme di norme che concorrono alla disciplina della struttura, della composizione e dellattività degli organi societari, nonché dei diritti riconosciuti ai soci (tra cui, in particolare, il socio Regione Lombardia), non può che prendere le mosse dagli statuti delle società. Tale analisi assume particolare rilevanza per la definizione della presenza o meno del cd. controllo analogo ai fini dellaffidamento in house di derivazione comunitaria 07/02/2012

62 62 Gli statuti societari e la corporate governance lombarda Lanalisi della cosiddetta corporate governance delle società partecipate dalla Regione Lombardia, ossia di quellinsieme di norme che concorrono alla disciplina della struttura, della composizione e dellattività degli organi societari, nonché dei diritti riconosciuti ai soci (tra cui, in particolare, il socio Regione Lombardia), non può che prendere le mosse dagli statuti delle società. Tale analisi assume particolare rilevanza per la definizione della presenza o meno del cd. controllo analogo ai fini dellaffidamento in house di derivazione comunitaria Un attento monitoraggio degli statuti consente anche di prevenire situazioni critiche in merito alle novità normative introdotte (i.e. i limiti di nomina agli amministratori) 07/02/2012

63 63 Gli statuti societari e controllo analogo Il modello in house, con il correlativo controllo analogo in conformità ai principi evidenziati dalla giurisprudenza, deve essere trasfuso direttamente nello statuto, per attribuire al socio pubblico diritti attivabili direttamente nei confronti della società. A tal proposito i fattori critici che occorre presidiare sono i seguenti: POTERI DI INTERVENTO NELLA GESTIONE DA PARTE DELLA REGIONE NOMINA DEGLI AMMINISTRATORI FLUSSI INFORMATIVI REGIONE - ENTI TUTELA DELLA COMPAGINE SOCIALE (in particolare del socio Regione Lombardia) 07/02/2012

64 64 Poteri di intervento della Regione nella gestione amministrativa Per quanto riguarda la gestione amministrativa occorre rilevare che le S.p.A., a seguito della riforma societaria del 2003, risultano caratterizzata dal rafforzamento della separazione di ruoli e competenze tra soci e amministratori, in base ai principi, o da un lato, dellesclusiva responsabilità della gestione in capo al Consiglio di Amministrazione, e, o dallaltro, della limitazione della responsabilità degli amministratori non esecutivi, ossia privi di deleghe. Questo porta ad escludere che vi sia la possibilità di introdurre clausole statutarie attributive ad uno specifico socio di poteri diretti di interferenza nelle decisioni gestionali. Linfluenza che può essere statutariamente rimessa allAssemblea appare ridotta alla previsione di meri diritti di autorizzazione, che, peraltro, devono essere specificamente previsti in statuto : si può pensare ad atti particolarmente significativi: o come i piani dellattività sociale e le loro variazioni (piano industriale, budget, piano economico- finanziario), o i contratti afferenti ad attività non ricomprese nei suindicati piani o superiori ad una soglia di valore rilevante. In questo modo lattività della società può essere indirizzata alle finalità dei soci, segnatamente i soci pubblici. 07/02/2012

65 65 La nomina degli amministratori ed il ruolo dello statuto Sotto il profilo della nomina degli amministratori è possibile inserire in statuto specifici requisiti di onorabilità, professionalità ed indipendenza, che diano garanzia di buona gestione (cfr. art Cod. Civ.), per consentire al socio pubblico di preordinare, in modo oggettivo e imparziale, i requisiti minimi degli amministratori. La possibilità di sottrarre la nomina degli amministratori allAssemblea e di attribuirla direttamente ai soci pubblici, riconosciuta dallart Cod. Civ., può avere rilievo anche nella società in house, interamente pubblica. Nella società mista con il socio pubblico in minoranza può essere opportuno inserire una clausola di voto di lista che consenta di assicurare alla minoranza la nomina di consiglieri in numero non proporzionale alla partecipazione (come invece previsto dallart Cod. Civ.). 07/02/2012

66 66 I flussi informativi Il rafforzamento della posizione del socio pubblico passa anche attraverso la previsione di un adeguato flusso informativo con la società. Nella S.p.A. che non ricorre al capitale di rischio lunico documento informativo che, per legge, gli amministratori devono approvare e sottoporre allAssemblea, è il bilancio di esercizio annuale. Tuttavia lintroduzione è possibile lintroduzione di clausole statutarie che impongano al Consiglio di Amministrazione obblighi informativi maggiori, per esempio relazioni trimestrali o semestrali in modo da consentire una più tempestiva informazione contabile sullandamento della società, o la presentazione di documenti di carattere previsionale. 07/02/2012

67 67 I flussi informativi Lart. 1 della L.R. 30/2006, in ordine agli indirizzi generali relativi ai rapporti tra strutture regionali e società del Sistema Regionale con lobiettivo di garantire piena informazione alla Regione Lombardia in qualità di socio in merito allattività e alla gestione societaria. - invio, da parte delle società, degli o.d.g. e dei verbali delle Assemblee societarie alla struttura, - comunicazione, da parte delle società, con esclusione di quelle quotate in borsa, della convocazione delle sedute del C.d.A. alla Regione Lombardia - facoltà della Regione Lombardia di chiedere al Consiglio di sorveglianza o al Collegio dei Sindaci notizie ed indicazioni sullandamento della società, in particolare in previsione della chiusura del bilancio e invio da parte delle società del verbale delle sedute dei Consigli di Sorveglianza; - invio, da parte delle società, degli atti fondamentali (atto costitutivo, statuto, modifiche statutarie, nomine amministratori) delle società alla Regione. I flussi Regione - Enti 07/02/2012

68 68 La tutela della compagine sociale Per quanto attiene alla tutela della compagine sociale sotto il profilo della stabilità, il riferimento corre alle clausole di gradimento, che, per esempio, limitino la cessione a soggetti che abbiano determinate caratteristiche. Lorientamento giurisprudenziale è nel senso di ritenere che, ai fini della sussistenza del controllo analogo, lo statuto della società non deve consentire che una quota del capitale sociale, anche minoritaria, possa essere alienata a soggetti privati 07/02/2012

69 69 I compensi agli amministratori Lg. 244/2007 (commi 725 e 730) Il compenso del Presidenti e degli Amministratori delle società partecipate interamente non può superare, rispettivamente, l80% ed il 70% del compenso del Presidente della Regione Sent. 159/2008 Corte Cost. Il comma di applicazione della normativa di cui sopra anche alle Regioni (infatti i commi sono riferiti ai soli EE.LL.) è incostituzionale per violazione degli art. 117, 118 e 119 della Costituzione Ciò nonostante D.G.R. Del Ha individuato ugualmente dei vincoli al compenso massimo spettante ai Presidenti delle società e degli enti regionali, dipendenti dal fatturato della società, o dellente, medesimi. 07/02/2012

70 70 I controlli contrattuali Tra gli elementi essenziali a tutte le convenzioni-quadro vengono indicati: o la coerenza dei contenuti della convenzione con le previsioni del PRS e del DPEFR; o le modalità di attivazione degli incarichi extra-convenzione; o i compensi spettanti per lo svolgimento delle attività previste dalla convenzione, con previsione dellobbligo di presentare relazioni trimestrali sullattività svolta o il raccordo con la Regione Lombardia per il tramite del Segretariato Generale; o la possibilità di inserire penali per il mancato o incompleto adempimento da parte delle società affidatarie; o la previsione delleventuale facoltà di recesso, purchè a favore di entrambe le parti e con un congruo termine per lesercizio. Dal 2006 la Regione Lombardia ha stipulato, con tutti gli enti del Sistema regionale, delle convenzioni, al fine di definire il quadro delle attività svolte da ciascun ente a favore della Regione, in termini di contenuti, di modalità di collaborazione ed i conseguenti reciproci impegni. 07/02/2012

71 71 Le soluzioni organizzative nella dottrina Soluzione tradizionale Tre soluzioni alternative per lo svolgimento della funzione controllo e raccordo con le aziende partecipate Soluzione specialistica Soluzione innovativa 07/02/2012

72 72 Le soluzioni organizzative: matrice riassuntiva Soggetto responsabile dei rapporti Regione/Gruppo Caratteri del soggetto responsabile Soluzione Tradizionale Strutture dellEnte competenti nelle aree in cui operano le aziende Presenza di più soggetti responsabili Strutture interne allEnte non specializzate Ottica limitata e rischio di duplicazioni Soluzione Specialistica Apposito Ufficio /Unità Organizzativa Struttura interna allente Specializzazione nella gestione dei rapporti con le partecipate Sviluppo di unottica unitaria di gruppo Soluzione Innovativa Organismo aziendale controllato dalla P.A. (Holding Pura) Struttura esterna allente, autonoma dal punto di vista organizzativo e giuridico Assunzione diretta delle partecipazioni delle diverse aziende del gruppo

73 73 La struttura organizzativa regionale: i rapporti con le società Nellambito della Direzione centrale Affari Istituzionali e Legislativo della Presidenza della Regione Lombardia è inserita la struttura organizzativa Rapporti e convenzioni con gli enti del sistema regionale con compiti essenzialmente di coordinamento dei rapporti con gli enti, le fondazioni e le società regionali, di presidio degli aspetti giuridico- istituzionali delle stesse e di gestione dei rapporti istituzionali e cura delle connesse relazioni e dei relativi adempimenti. o coordinamento operativo dei rapporti con le società, enti, fondazioni regionali e le società dipendenti delle partecipate regionali; o presidio degli aspetti giuridico-istituzionali nei rapporti con le società, gli enti, e le fondazioni regionali o nomine in enti, organismi esterni alla Regione anche attraverso il raccordo con le Direzioni regionali di riferimento; o supporto, anche mediante lArea giuridica, alla risoluzione in via amministrativa delle controversie relative a rapporti convenzionali tra la Regione Lombardia, enti regionali e società partecipate; o rapporto con i soggetti preposti al controllo interno di enti e società e supporto al Direttore nello svolgimento delle relazioni con i soggetti preposti ai controlli esterni. o … 07/02/2012

74 74 Gli altri attori dei rapporti con le società A cui è rimessa lunitarietà dellattività, nonché lintegrazione tra le strutture organizzative della Giunta Regionale. E composto dai Direttori e presieduto dal Segretario Generale della Presidenza. Comitato di Coordinament o delle Direzioni Comitato dei controlli Composto da cinque membri, di cui due individuati tra dirigenti regionali in permanenza di servizio e da tre esterni particolarmente esperti nel controllo di gestione e attività ispettiva. Assicura il monitoraggio dei costi di funzionamento e dei rendimenti; della corretta gestione delle risorse assegnate e dell'imparzialità e dell'efficienza dei procedimenti di competenza. Gruppi di lavoro interni GdL monitoraggio convenzioni GdL Attuazione PRS ha la funzione di esaminare preventivamente tutti gli incarichi assegnati permette la reciproca conoscenza di quanto svolto dai singoli enti del Sistema Regionale in ordine al PRS 07/02/2012

75 75 Gli aspetti economico finanziari I risultati finanziari delle società devono essere analizzati congiuntamente, anche in mancanza di una specifica disciplina che preveda il loro consolidamento, ai risultati finanziari dellEnte pubblico costitutore, e, secondo la Corte dei Conti, dovrebbero essere incluse nel calcolo delle grandezze di finanza pubblica relative al Patto di stabilità interno, dato che, se la società genera debito durante la sua attività, non può che trattarsi di debito pubblico. La mancata considerazione dei risultati finanziari delle società partecipate insieme con quelli dellEnte pubblico di riferimento comporta la possibilità che si creino situazioni occulte di debito che, nel tempo, finiscono col gravare sulla collettività pubblica e sul mancato rispetto degli impegni che lo Stato ha assunto, con il Trattato di Maastricht, nei confronti dellUnione Europea e degli altri Stati europei. Difatti 07/02/2012

76 76 Il bilancio consolidato: premesse La gestione delle società partecipate dagli Enti territoriali, formalmente private, di fatto rientranti nella sfera pubblica, pone, numerosi problemi, anche di tipo contabile. Difficoltà che sorgono in particolare a causa della differente natura della contabilità adottata e qualora si voglia dare una visione dinsieme del Gruppo pubblico regionale per mezzo del bilancio consolidato; infatti la contabilità è: o Finanziaria nella Regione o Economico Patrimoniale negli Enti partecipati Legge 34/1978 Art. 79-bis Armonizzazione dei conti degli enti e aziende dipendenti. 1. Per assicurare l'armonizzazione dei conti regionali, gli enti e le aziende dipendenti forniscono alla Regione i dati finanziari e contabili, codificati con criteri uniformi di riclassificazione 07/02/2012

77 Il Bilancio consolidato /02/2012

78 78 E un particolare tipo di bilancio di esercizio avente per scopo la determinazione e la rappresentazione globale del capitale di funzionamento e del risultato economico di un gruppo societario, riguardato come complesso economico unitario Il Bilancio consolidato: definizione Bilancio consolidato 07/02/2012

79 79 Reporting istituzionale Comunicazione esterna Comunicazione interna Bilancio consolidato Reporting direzionale Strumento di controllo Aziende Finalità del bilancio consolidato 07/02/2012

80 80 In ottica retrospettiva, linformazione consolidata costituisce uno strumento di verifica del grado di raggiungimento degli obiettivi assegnati allintero aggregato In ottica retrospettiva, linformazione consolidata costituisce uno strumento di verifica del grado di raggiungimento degli obiettivi assegnati allintero aggregato In ottica prospettica consente di effettuare previsioni consolidate per ramo di attività, sullutilizzo e lacquisizione delle risorse finanziarie e in merito alla capacità di autofinanziamento In ottica prospettica consente di effettuare previsioni consolidate per ramo di attività, sullutilizzo e lacquisizione delle risorse finanziarie e in merito alla capacità di autofinanziamento Potenzialità del Bilancio Consolidato 07/02/2012

81 81 Bilancio consolidato: le criticità Difficoltà tecniche, culturali e giuridiche che ne limitano la diffusione negli enti pubblici Le analisi comparative spaziali che si fondano su dati consolidati sono difficili da realizzare, a causa della particolare natura di ogni gruppo aziendale Le analisi comparative temporali risultano di complessa interpretazione Criticità 07/02/2012

82 I riferimenti normativi principali Norme di riferimento 82 o D.Lgs. 127/1991 (art. 25 e segg) Principi contabili o Organismo italiano Contabilità (OIC), Principio 17 – Il bilancio consolidato, 2005 o International Federation of Accauntant (IFAC), IPSAS 6 – Bilancio consolidato e contabilizzazione delle partecipazioni in controllate, 2000 o Osservatorio per la finanza e la contabilità negli Enti Locali, Principio Contabile nr. 4, /02/2012

83 83 Le fasi di definizione del bilancio consolidato 1. Definizione dellarea di consolidamento 2. Scelta della teoria di consolidamento 4. Uniformità sostanziale dei bilanci 5. Eliminazione delle operazioni infragruppo 6. Consolidamento dei conti 3. Uniformità formale dei bilanci Processo di consolidamento 07/02/2012

84 84 Premessa: i gruppi a struttura semplice (a livello singolo) Ente Società Alfa 70% Terzi 30% Controllo a struttura semplice. La società Alfa è CONTROLLATA dallENTE Ente Società Alfa 70% Società BetaSocietà Gamma 30% 99% Struttura semplice a più controllate LEnte controlla Alfa e Gamma 07/02/2012

85 Ente Holding Alfa 51% Società Beta Società Gamma Società Omega 60% 100% 75% Società Sigma 60% 85 Premessa: i gruppi a struttura complessa (a più livelli) In virtù del calcolo delle cd. percentuali di interessenza lEnte controlla, oltre alla Holding Alfa (51%): o le società di secondo livello: Beta con il 30,6% (51%*60%) Gamma con il 51% Omega con il 38% o E la società di terzo livello Sigma con il 22,95% (51%*75%*60%) 07/02/2012

86 86 Gli effetti dei gruppi a più livelli: la leva azionaria Supponendo che lEnte abbia sottoscritto e versato il Capitale di Alfa per il 51% Con un investimento di 5.100(51%*10000) lente controlla risorse (attivo patrimoniale al netto delle partecipazioni) per , 5 per effetto della LEVA AZIONARIA Si ipotizzi un equilibrio patrimoniale semplificato delle società Partecipazioni + Attività = Capitale Sociale 07/02/2012

87 87 1. Definizione dellarea di consolidamento 2. Scelta della teoria di consolidamento 4. Uniformità sostanziale dei bilanci 5. Eliminazione delle operazioni infragruppo 6. Consolidamento dei conti 3. Uniformità formale dei bilanci La definizione dellarea di consolidamento 07/02/2012

88 88 La definizione dellarea di consolidamento: il D.lgs. 127/91 (Art.26) Sono considerate imprese controllate quelle indicate nei numeri 1) e 2) del primo comma dell'art del codice civile. Sono in ogni caso considerate controllate: o le imprese su cui un'altra ha il diritto, in virtù di un contratto o di una clausola statutaria, di esercitare un'influenza dominante, quando la legge applicabile consenta tali contratti o clausole; o le imprese in cui un'altra, in base ad accordi con altre voci, controlla da sola la maggioranza dei diritti di voto. Sono considerate società controllate: 1) le società in cui un'altra società dispone della maggioranza dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria; 2) le società in cui un'altra società dispone di voti sufficienti per esercitare un'influenza dominante nell'assemblea ordinaria; (art Cod. Civile) (Art. 28) Possono essere escluse dal consolidamento le imprese controllate quando: a) la loro inclusione sarebbe irrilevante; b) l'esercizio effettivo dei diritti della controllante è soggetto a gravi e durature restrizioni; c) non è possibile ottenere tempestivamente, o senza spese sproporzionate, le necessarie informazioni; d) le loro azioni o quote sono possedute esclusivamente allo scopo della successiva alienazione 07/02/2012

89 89 La definizione dellarea di consolidamento: lIPSAS 6 IPSAS 6 (Punto 21) Una controllante che redige il bilancio consolidato deve consolidare tutte le controllate a esclusione di : o quelle il cui controllo è da ritenere temporaneo, o o quelle che operano in presenza di gravi restrizioni che pregiudicano significativamente la sua capacità di trasferire fondi alla controllante Per controllo lIPSAS 6 intende il potere di determinare le scelte amministrative e gestionali di unaltra entità economica così da ottenerne i benefici relativi 07/02/2012

90 90 La definizione dellarea di consolidamento: il PCEL 4 Dallintero insieme è necessario estrapolare solamente quelle che sono effettivamente sottoposte a controllo, influenza notevole o controllo congiunto da parte del soggetto economico, che abbia in pratica il potere di indirizzare la politica di gestione di ciascuna di esse nel perseguimento di una strategia comune. Prima di procedere alla definizione dellarea di consolidamento è necessario definire il portafoglio di aziende controllate dallente locale allinterno del quale vengono considerate tutte le aziende con le quali lente intrattiene rapporti di tipo economico- finanziario e contrattuale. Punto 13 Punto 14 Il bilancio consolidato del Gruppo Ente Locale deve comprendere tutte le controllate dellente locale, quale che sia la loro forma giuridica. Un'entità controllata non è esclusa dal consolidamento in ragione del fatto che le sue attività sono dissimili da quelle di altre entità all'interno del Gruppo Ente Locale. Punti 10 e 11 07/02/2012

91 91 Possono essere incluse nel bilancio consolidato anche le imprese sulle quali un'impresa inclusa nel consolidamento abbia il controllo congiuntamente con altri soci ed in base ad accordi con essi, purché la partecipazione posseduta non sia inferiore alle percentuali indicate nell' art. 2359, terzo comma, del codice civile. Art. 37 D.Lgs.127/91 20% 10% Se la società è quotata Il controllo congiunto 07/02/2012

92 92 1. Definizione dellarea di consolidamento 2. Scelta della teoria di consolidamento 4. Uniformità sostanziale dei bilanci 5. Eliminazione delle operazioni infragruppo 6. Consolidamento dei conti 3. Uniformità formale dei bilanci La scelta della teoria di consolidamento 07/02/2012

93 93 Le differenti teorie di consolidamento La dottrina aziendalistica individua differenti teorie di consolidamento La teoria della proprietà La teoria dellentità La teoria della capogruppo Ad ognuna di tali teorie corrisponde o Un diverso ruolo assegnato al bilancio consolidato o Un diverso metodo di consolidamento o Un differente metodo di determinazione e iscrizione degli interessi di minoranza

94 La teoria della proprietà Tipica dellimpostazione anglosassone Dato che le controllate appartengono alla capogruppo proporzionalmente alle quote di partecipazione che essa possiede, devono entrare nel processo di consolidamento nella medesima proporzione. l'unità contabile di riferimento non è il gruppo nel suo complesso bensì il bilancio della capogruppo ed il consolidato altro non è che un'estensione di quello, per tenere conto delle quote detenute nelle società controllate Il patrimonio netto ed il risultato d'esercizio consolidato dovranno rappresentare pertanto quanto di pertinenza della capogruppo ed il metodo di consolidamento consisterà nella attribuzione proporzionale Le interessenze di terzi sono pertanto eliminate nel processo di consolidamento. 94

95 95 Un esempio … una società controllata al 70% (1) Nella fase (1), dallaggregato dei due bilanci si sottrae il 30% delle attività e delle passività in quanto, secondo la teoria della proprietà, non di pertinenza del PATRIMONIO NETTO DELLA CAPOGRUPPO Un Ente partecipa al 70% nel capitale sociale di una Società Alfa

96 La teoria dellentità Di origine tedesca il gruppo costituisce un'unica entità economica e contabile e pertanto patrimonio e reddito appartengono al gruppo nel suo complesso, senza distinzione alcuna delle interessenze di terzi in termini economici e patrimoniali. attività e passività, costi e ricavi, risultato d'esercizio e patrimonio, devono essere consolidati integralmente, al fine di mostrare la complessiva struttura patrimoniale e reddituale del Gruppo quale unicum indivisibile (cosiddetto metodo dell'integrazione globale). 96

97 97 Il patrimonio secondo la teoria dellentità (1) Nella fase (1) non si ha alcuna elisione delle quote non di pertinenza della capogruppo, come avviene nella teoria della proprietà, ciò non significa che il consolidato sia laggregato dei bilanci, ci sono altre operazioni di cui occorre tenere conto e che verranno considerate successivamente

98 La teoria della capogruppo Di origine nordamericana Attua un compromesso tra le prime due, dando rilievo alle effettive percentuali di proprietà e mantenendo al tempo stesso la configurazione di gruppo di imprese nel suo complesso. Il bilancio consolidato è pertanto un bilancio che include integralmente la situazione di gruppo come ne caso della teoria dellentità nel quale però vengono evidenziate le porzioni di capitale e del risultato d'esercizio di pertinenza degli azionisti di minoranza. E quella prevista dalla normativa italiana e dai principi contabili nazionali sia pubblici che privati 98

99 I principi contabili per gli EE.LL. la quota di pertinenza di terzi nel patrimonio netto delle controllate consolidate è identificata separatamente dal patrimonio netto di pertinenza della controllante. la quota di pertinenza di terzi al valore del risultato economico positivo o negativo desercizio delle controllate consolidate deve essere identificata; Punto 20 99

100 100 Il patrimonio secondo la teoria dellentità (1) Nella fase (1) lelisione, a somma zero, è funzionale allidentificazione del PN di competenza di terzi, vera novità di questa teoria di consolidamento; anche in questo caso, come nei precedenti, loperazione vista non è lunica che andrà ad incidere sul bilancio aggregato ai fini della creazione del bilancio consolidato finale

101 101 Oggetto del consolidamento Concetto di gruppo Controllante e minoranze (non separatamente) Controllante e minoranze (separatamente) Controllante Unica entità economica Controllante e partecipante Teoria della capogruppo Teoria della proprietà Fase 2: Scelta della teoria di consolidamento Teoria della entità

102 Teoria dellENTITA Teoria della PROPRIETA Teoria della CAPOGRUPPO Visione del gruppo pubblico Il gruppo è considerato come ununica entità Il gruppo è considerato come un investimento della capogruppo Il gruppo è considerato come unentità che comprende le imprese legate alla capogruppo Dimensione del bilancio consolidato Il bilancio consolidato è il bilancio del gruppo Il bilancio consolidato è unestensione del bilancio della capogruppo Metodo di consolidamento delle poste contabili Consolidamento globale Consolidamento proporzionale Consolidamento integrale Distinzione tra patrimonio della capogruppo e di terzi Non rileva la distinzione tra gruppo e terzi La quota del patrimonio e del risultato di pertinenza dei terzi non viene evidenziata La quota del patrimonio e del risultato di pertinenza dei terzi è esposta separatamente Trattamento delle partire infragruppo Eliminazione integrale degli utili e delle perdite interni Eliminazione proporzionale degli utili e delle perdite interni Le teorie dei gruppi in sintesi 10207/02/2012

103 Imprese incluse nel consolidamento Imprese nelle quali si esercita il controllo congiunto (joint venture) Consolidamento integrale (art. 31) Consolidamento proporzionale (art. 37) Livello di controllo e metodi di consolidamento (D.lgs. 127/91) 103 Nella redazione del bilancio consolidato gli elementi dell'attivo e del passivo nonché i proventi e gli oneri delle imprese incluse nel consolidamento sono ripresi integralmente. L'inclusione nel consolidamento (degli elementi del bilancio) avviene secondo il criterio della proporzione con la partecipazione posseduta. 07/02/2012

104 Definizione dellarea di consolidamento 2. Scelta della teoria di consolidamento 4. Uniformità sostanziale dei bilanci 5. Eliminazione delle operazioni infragruppo 6. Consolidamento dei conti 3. Uniformità formale dei bilanci Luniformità dei bilanci 07/02/2012

105 105 UniformitàFORMALE Moneta di conto Date di chiusura Schemi di bilancio Uniformità dei bilanci Per garantire la corretta aggregazione dei dati contabili è fondamentale avere delle basi di bilancio il più possibile uniformi, sia dal punto di vista formale, sia dal punto di vista sostanziale UniformitàSostanziale Notevoli differenze tra criteri di valutazione per il settore privato (Codice Civile) e criteri per il settore pubblico In alcuni casi la disciplina per il settore pubblico rimanda a quella civilistica, che però può prevedere diverse opzioni di scelta Necessità di un intervento atto a correggere i valori che scaturiscono da processi valutativi differenti 07/02/2012

106 106 Uniformità formale: moneta di conto Lomogeneità della moneta di conto impone che i valori di bilancio consolidato siano tutti espressi nella medesima moneta adottata per la redazione del bilancio consolidato Il problema si pone per i gruppi internazionali e rari sono i casi in cui P.A. italiane posseggano il controllo di società estere Tuttavia, le crescenti liberalizzazioni e la trasformazione del mercato dei servizi pubblici in un mercato comunitario impongono la considerazione di questo elemento nei consolidati pubblici 07/02/2012

107 107 Uniformità formale: data di chiusura Luniformità formale, riguarda la necessità di portare a consolidamento documenti di bilancio aventi forma omogenea, dal punto di vista patrimoniale e reddituale. La data di riferimento del bilancio consolidato coincide con la data di chiusura del bilancio di esercizio dellimpresa controllante. La data di riferimento del bilancio consolidato può tuttavia coincidere con la data di chiusura dellesercizio della maggior parte delle imprese incluse nel consolidamento o delle più importanti di esse. D.Lgs. 127/91 Quando, il bilancio di una controllata utilizzato nella preparazione del bilancio consolidato è riferito a una data di chiusura diversa da quella della controllante, devono essere eseguite rettifiche per le operazioni o i fatti significativi che siano intervenuti tra quella data e la data di riferimento del bilancio della controllante. PCEL 4 punto 25 07/02/2012

108 Uniformità formale: lomogenità degli schemi di bilancio Questa omogeneizzazione è ottenibile attraverso larmonizzazione sia degli schemi contabili utilizzati dallente e dalle società da consolidare, sia dalla denominazione delle voci di bilancio TipologiaContabilità adottata Obbligo di redazione SP e CE Riferimenti normativi (se redatto) Regioni Contabilità finanziaria NOCodice civile Società Contabilità economica SICodice Civile Il ddl Azzollini e la Legge sul Federalismo fiscale spingono verso ladozione di schemi di bilancio maggiormente compatibili, questo porterà ad una uniformità formale degli schemi sempre più attendibile e rispondente ai principi di rappresentazione vera e corretta dei dati di bilancio 10807/02/2012

109 109 Uniformità sostanziale Se una componente di un complesso economico utilizza principi contabili diversi da quelli adottati nel bilancio consolidato per operazioni e fatti simili in circostanze similari, opportune rettifiche sono apportate al suo bilancio nella preparazione del bilancio consolidato Punto 30 PCEL 4 Per effettuare una corretta aggregazione, comunque, occorre che i bilanci delle singole aziende siano stati redatti in base a principi contabili e criteri di valutazione uniformi. Punto 27 PCEL 4 Alla regola fondamentale delluniformità dei criteri di valutazione, larticolo 34 del D.Lgs. 127/91 pone due eccezioni: o la prima riguarda il caso in cui la difformità si presti meglio a realizzare lobiettivo della rappresentazione veritiera e corretta dei dati consolidati; o la seconda è concessa in caso di irrilevanza delle voci valutate con criteri differenti. Art. 34 D.lgs. 127/91 07/02/2012

110 Definizione dellarea di consolidamento 2. Scelta della teoria di consolidamento 4. Uniformità sostanziale dei bilanci 5. Eliminazione delle operazioni infragruppo 6. Consolidamento dei conti 3. Uniformità formale dei bilanci Leliminazione delle partite infra-gruppo 07/02/2012

111 111 Elisione delle partecipazioniElisione delle partecipazioni Eliminazione di costi e ricaviEliminazione di costi e ricavi Eliminazione di debiti e creditiEliminazione di debiti e crediti Ai fini della determinazione del capitale di funzionamento e del risultato economico consolidato, le operazioni infragruppo non hanno alcuna rilevanza: ciò che conta sono esclusivamente le relazioni con gli altri organismi aziendali operanti allesterno del Gruppo. Eliminazione delle operazioni infragruppo… le fattispecie principali 07/02/2012

112 112 Elisione delle partecipazioni Affinché i bilanci consolidati presentino informazioni contabili sul complesso economico come se si trattasse di unentità economica singola, è necessario che: il valore contabile delle partecipazioni della controllante in ciascuna controllata e la corrispondente parte dellattivo netto/patrimonio netto di ciascuna controllata posseduta dalla controllante siano eliminati Si riprende il caso precedente di una partecipata al 70% dallente di riferimento 07/02/2012

113 113 (1) o Elisione del valore della partecipazione per o Elisione del 100% del Patrimonio netto o La differenza tra patrimonio netto e partecipazione ( ) va a incrementare le immobilizzazioni del gruppo per il 70% (500*70%=350) o Evidenziazione della quota di PN di terzi (3500*30% = 1050) o La differenza a pareggio si denomina differenza da consolidamento e va ad accrescere il valore dellavviamento del gruppo Elisione delle partecipazioni 07/02/2012

114 114 Debiti e crediti infragruppo I saldi e le operazioni allinterno del complesso economico, compresi i proventi originati da vendite e trasferimenti, i proventi rilevati a seguito di uno stanziamento o di altra autorizzazione di spesa, gli oneri, i dividendi o distribuzioni similari, devono essere integralmente eliminati. 07/02/2012

115 115 Debiti e crediti infragruppo (2) o Elisione di per i crediti di Alfa verso lEnte e per i crediti dellEnte verso Alfa ( ) o Di conseguenza occorre stornare per 3000 anche il passivo per i debiti infragruppo NB: lo stesso procedimento si segue anche per i costi ed i ricavi infragruppo nel Conto Economico 07/02/2012

116 116 Costi e ricavi 07/02/2012

117 Definizione dellarea di consolidamento 2. Scelta della teoria di consolidamento 4. Uniformità sostanziale dei bilanci 5. Eliminazione delle operazioni infragruppo 6. Consolidamento dei conti 3. Uniformità formale dei bilanci Il consolidamento dei conti 07/02/2012

118 118 Dopo avere effettuato le rettifiche delle operazioni infragruppo, si procede alla somma algebrica delle voci Si ottengono così i due prospetti del bilancio consolidato: Conto economico Conto del patrimonio Consolidamento dei conti 07/02/2012

119 119 Consolidamento dei conti 07/02/2012

120 120 Incremento dellattendibilità dei valori Ampliamento dellarea di consolidamento Recepimento interno Comunicazione esterna Conclusioni Per sfruttare al meglio le opportunità e le potenzialità del bilancio consolidato occorre agire su diversi fronti 07/02/2012


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