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13 Occasioni per fare politica

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Presentazione sul tema: "13 Occasioni per fare politica"— Transcript della presentazione:

1 13 Occasioni per fare politica
Prof. Mario Mazzoleni 7 Febbraio 20121 07/02/2012

2 Partecipate e gruppo pubblico locale
07/02/2012

3 Evoluzione storica dell’intervento pubblico nell’economia
Indice 1 Evoluzione storica dell’intervento pubblico nell’economia 2 Le esternalizzazioni 3 Il gruppo pubblico e la sua governance 4 Il sistema Regione Lombardia 5 Il controllo del Gruppo Pubblico della Regione Lombardia 6 Il bilancio consolidato

4 dell’intervento pubblico nell’economia
1 Evoluzione storica dell’intervento pubblico nell’economia 07/02/2012

5 Crisi del modello interventista
Lineamenti evolutivi dell’intervento pubblico Fino agli anni ‘30 Impostazione economica del “laissez faire” ossia non interventista all’interno dei processi economici STATO NEUTRALE Crisi del 1929 Fino agli anni ‘80 Intervento diretto a fronte della crisi dello stato liberale e di fronte alla crescita quali-quantitativa dei bisogni collettivi STATO EROGATORE Crisi del modello interventista Nuovo ruolo centrato sull’esercizio di una funzione di regolazione e propulsione dei processi economici (Stato facilitatore) Oggi STATO REGOLATORE 07/02/2012

6 CRISI DELLO STATO EROGATORE
Ragioni della crisi del modello di gestione diretta dei servizi pubblici Creazione di monopoli pubblici con conseguenti fallimenti del mercato Centratura dell’azione dell’ente sulle logiche di presidio della funzione, anziché sulle logiche di gestione dei servizi CRISI DELLO STATO EROGATORE Visibilità sociale dei servizi pubblici e loro ruolo nella ricerca del consenso Vincoli di sistema pubblico e relazioni sempre più stringenti tra spesa pubblica e vincoli U.E. 07/02/2012

7 1. I limiti del monopolio pubblico
Modalità di formazione dei prezzi che non derivano dallo scambio (prezzi amministrati) e non tengono conto della voce dei cittadini Asimmetria di conoscenza tra P.A. e management dell’impresa pubblica con la propensione di quest’ultimo a perseguire obiettivi personalistici, e con la conseguente difficoltà per l’ente di introdurre meccanismi di regolazione Assenza di un mercato di capitali in grado di mettere in crisi le imprese inefficienti 07/02/2012

8 invece che 2. Centratura sulla “funzione” anziché sul “servizio”
Responsabilità e conseguenti azioni dell’ente centrate sul presidio e sulla conseguente modificazione/soddisfazione dei bisogni collettivi FUNZIONE invece che Responsabilità operative di efficace ed efficiente erogazione delle prestazioni e dei servizi ai diversi profili di utenti SERVIZIO 07/02/2012

9 www.mmsolutions.eu mmazzoleni@tin.it www.labser.it
3. Visibilità sociale dei servizi pubblici e loro ruolo nella ricerca del consenso La natura pubblica dell’attività pone a garanzia della trasparenza numerosi vincoli in ordine ai diversi livelli di partecipazione dei diversi organi elettivi che rallentano il processo e lo contraddistinguono per la presenza di frequenti “stop & go” Il consenso politico si misura con una serie di strumenti innovativi che impongono agli amministratori di ricercare l’efficacia e l’efficienza nell’erogazione dei servizi 07/02/2012

10 Crescenti tensioni finanziarie
4. I crescenti vincoli del sistema pubblico Crescenti tensioni finanziarie Difficoltà nell’erogazione e nell’organizzazione dei servizi Spinte normative verso la liberalizzazione Decisioni di esternalizzazione e privatizzazione dei servizi pubblici 07/02/2012

11 www.mmsolutions.eu mmazzoleni@tin.it www.labser.it
2 Le esternalizzazioni 07/02/2012

12 Definizione di esternalizzazione
L’esternalizzazione (o outsourcing) è un’ espressione non giuridica utilizzata per rappresentare genericamente fenomeni di diversa portata, tutti ascrivibili alla recente tendenza della P.A. ad abbandonare la sua tradizionale veste autoritaria per interagire maggiormente con il settore privato. Si tratta, in sostanza, di una sorta di “riduzione della sfera pubblica” a favore di una crescente collaborazione con il privato; il tutto secondo diverse modalità! 07/02/2012

13 Perché esternalizzare?
Le ragioni che possono portare all’esternalizzazione sono molteplici e vanno dalla ricerca di una gestione più efficiente dei servizi pubblici alla riduzione dei costi a beneficio della finanza pubblica e della collettività In quest’ottica, la valutazione dell’attività della Pubblica Amministrazione secondo i criteri dell’economicità, dell’efficienza, dell’efficacia risponde agli indirizzi costituzionali dell’articolo 97. Articolo 97 – Costituzione Italiana I pubblici uffici sono organizzati […] in modo che siano assicurati il buon andamento e la imparzialità dell'amministrazione. 07/02/2012

14 Le fasi decisionali di massima
Fonte: Dipartimento Funzione Pubblica, L’esternalizzazione strategica nelle AA.PP., Rubbettino, 2006 07/02/2012

15 Le diverse modalità dell’outsourcing
affidamento a soggetti privati di una attività di cui la Pubblica Amministrazione continua a rimanere titolare, anche se svolta all'esterno ingresso di soggetti privati come collaboratori della P.A. nella gestione dell'attività mediante soluzioni strutturali (società mista) o funzionali (sostituzione procedimentale del cittadino alla P.A.) il finanziamento, da parte della PA, di un soggetto privato per svolgere una attività che presenta profili di interesse pubblico, senza che la Pubblica Amministrazione si assuma la titolarità dell'azione la totale e definitiva sostituzione alla Pubblica Amministrazione di soggetti privati nella titolarità e gestione dell'attività, ad esempio, attraverso la dismissione di una attività prima costituente compito pubblico. 07/02/2012

16 Alcune possibile classificazioni delle esternalizzazioni…
l'esternalizzazione può trovare il suo fondamento: in un provvedimento unilaterale della Pubblica Amministrazione (ad esempio una concessione) oppure in un atto negoziale (ad esempio un accordo, una convenzione). … a seconda dell'atto utilizzato … a seconda delle conseguenze organizzative l'esternalizzazione può dar vita: ad apposite strutture (ad esempio società miste, fondazioni o associazioni) o ad accordi o convenzioni senza la creazione di strutture ad hoc Si possono avere esternalizzazioni: di servizi pubblici, di attività strumentali della Pubblica Amministrazione, di funzioni pubbliche … a seconda dell’oggetto 07/02/2012

17 Le possibili forme di outsourcing
Fonte: Dipartimento Funzione Pubblica, L’esternalizzazione strategica nelle AA.PP., Rubbettino, 2006 07/02/2012

18 Le possibili forme di outsourcing
La formula imprenditoriale si concretizza con la creazione, da parte dell’amministrazione, di una società di capitali in grado di rispondere a fabbisogni di flessibilità, di imprenditorialità e, nel caso in cui venga attivata una formula mista pubblico/privata, di partnership. Questo assetto permette di ottenere: flessibilità organizzativa, autonomia gestionale e strategica, autonomia manageriale rispetto alla proprietà e possibilità di migliorare le condizioni di economicità, grazie agli introiti connessi ai servizi offerti (capacità di autofinanziamento). La formula redistributiva prevede l’affidamento dei servizi dell’amministrazione pubblica a un’agenzia creata ad hoc. (rappresenta una forma di deconcentrazione piuttosto che di esternalizzazione in senso stretto) Con questa formula vengono soddisfatti fabbisogni di flessibilità e di partnership pubblica, a fronte di cui ci si accolla gli equilibri economici dell’agenzia stessa, che dipende dal conferimento di risorse da parte dell’ente pubblico promotore. 07/02/2012

19 Contracting out Partnership Contracting in
Le possibili forme di outsourcing La formula contrattuale è caratterizzata dall’affidamento di servizi e attività da parte della amministrazione pubblica attraverso tre principali modalità: è esternalizzazione in senso stretto, a questo proposito è importante distinguere tra: contracting out totale (affidamento all’esterno di progettazione e gestione dei servizi) e contracting out parziale, limitato alla gestione dei servizi, in cui viene mantenuto all’ente il ruolo di programmazione e progettazione dell’intervento e di verifica e monitoraggio dei risultati. Contracting out Partnership si realizza una joint venture o comunque un processo di cooperazione tra pubblico e privato, che rappresenta una modalità intermedia tra esternalizzazione pura e deconcentrazione organizzativa. Una joint venture è un accordo di collaborazione tra due o più imprese, la quale unione definisce un nuovo soggetto giuridicamente indipendente dalle imprese co-venturer. Le imprese che decidono di collaborare si pongono l'obiettivo di realizzare un progetto di natura industriale o commerciale e che vede l'utilizzo sinergico delle risorse portate dalle singole imprese partecipanti ma anche un'equa suddivisione dei rischi legati all'investimento. In una joint venture possono esserci due tipi di accordi: societario e contrattuale. Il primo non fa sorgere una società comune ma solo un accordo fra le parti per gestire un'iniziativa comune per poi dividerne successivamente gli utili. Il secondo è un contratto che si caratterizza per la disciplina dell'attività della società mista, del rapporto fra i soci e della ripartizione degli utili. Nel caso di fallimento, le società che partecipano alla joint venture sono responsabili esclusivamente per il capitale sociale versato nella società mista e non rispondono ai creditori col loro patrimonio sul quale non può essere esercitato diritto di rivalsa e il pignoramento. Questa limitazione di responsabilità è dal punto giuridico fondamentale, ma nel mondo degli affari esite il concetto di patronage (un gruppo industriale o finanziario non abbandona una consociata in cui ha avuto una posizione dominante o paritaria). La partecipazione delle società co-venturers può essere di due tipi: orizzontale o verticale, in relazione all'oggetto della prestazione e all'attività prestata per raggiungerlo. Si parla di integrazione o partecipazione verticale quando l'oggetto della prestazione richiede la coordinazione di attività disomogenee, diverse tra loro, seppur dirette al raggiungimento di uno scopo comune. Si parla di integrazione o partecipazione orizzontale quando l'oggetto della prestazione viene perseguito da più imprese che svolgono attività simili, riguardanti la stessa fase della produzione, e che collaborano perché le dimensioni dell'oggetto eccedono quantitativamente la capacità della singola impresa. (ad esempio la realizzazione per tratti di un'autostrada o di un oleodotto). prevede l’affidamento della progettazione e gestione dei servizi, e in alcuni casi di intere aree di attività, ad altre amministrazioni pubbliche, con corrispettivi anche non economici e basati su logiche di cooperazione istituzionale (come è evidente, in questo caso siamo ancora una volta al di fuori dell’esternalizzazione in senso proprio). Contracting in 07/02/2012

20 Le possibili forme di outsourcing
La formula volontarista vede l’amministrazione pubblica affidare una specifica area di attività a un soggetto terzo, mediante un accordo o una convenzione che non implica il riconoscimento di un corrispettivo economico, ma solo eventuali forme di assistenza tecnica o erogazione di facilitazioni, spazi e attrezzature. La preferenza per tale formula, che solo in alcuni casi configura esternalizzazione in senso proprio, è opportuna quando siano presenti energie e risorse disponibili (volontariato) all’impegno in determinati settori e con particolare riguardo al caso di servizi ad alto contenuto di rapporto interpersonale. 07/02/2012

21 Conseguenze di carattere finanziario-contabile dell’esternalizzazione
Come visto una delle forme attraverso le quali si manifesta l’esternalizzazione, è la costituzione di società alle quali vengono affidate attività e servizi di competenza dell’Ente di riferimento. Si tratta di un fenomeno che è ormai molto esteso, che ha visto in più occasioni l’intervento del legislatore, intervento finalizzato a: Garantire la tutela della concorrenza Monitorare gli equilibri di finanza pubblica 07/02/2012

22 Servizi pubblici e normativa attuale
3 Servizi pubblici e normativa attuale 07/02/2012

23 La costituzione di società
Lg. 244/2007, art. 3, co. 27 Al fine di tutelare la concorrenza e il mercato, le amministrazioni non possono costituire società aventi per oggetto attività di produzione di beni e di servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali, né assumere o mantenere direttamente partecipazioni, anche di minoranza, in tali società. 07/02/2012

24 La costituzione di società
D.L. 78/2010, art. 14, co. 32 I comuni con popolazione inferiore a abitanti non possono costituire società. Entro il 31 dicembre 2013 i comuni mettono in liquidazione le società già costituite alla data di entrata in vigore del presente decreto, ovvero ne cedono le partecipazioni. Le disposizioni non si applicano ai comuni con popolazione fino a abitanti nel caso in cui le società già costituite a)  abbiano, al 31 dicembre 2013, il bilancio in utile negli ultimi tre esercizi; b)  non abbiano subìto, nei precedenti esercizi, riduzioni di capitale conseguenti a perdite di bilancio; c)  non abbiano subìto, nei precedenti esercizi, perdite di bilancio in conseguenza delle quali il comune sia stato gravato dell’obbligo di procedere al ripiano delle perdite medesime. La disposizione di cui al presente comma non si applica alle società, con partecipazione paritaria ovvero con partecipazione proporzionale al numero degli abitanti, costituite da più comuni la cui popolazione complessiva superi i abitanti; i comuni con popolazione compresa tra e abitanti possono detenere la partecipazione di una sola società; entro il 31 dicembre 2011 i predetti comuni mettono in liquidazione le altre società già costituite 07/02/2012

25 Una distinzione fondamentale: servizi pubblici e servizi strumentali
Utente principale Tipologia di rapporto Forma contrattuale Corrispettivo del servizio Servizi strumentali P.A. Bilaterale (Impresa/PA) Appalto Dalla PA Servizi pubblici Collettività Trilaterale (Impresa/PA/Collettività) Concessione Il corrispettivo consiste nel diritto a gestire il servizio 07/02/2012

26 La gestione dei servizi strumentali
Al fine di evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato […], le società, a capitale interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali […] per la produzione di beni e servizi strumentali all'attività di tali enti, con esclusione dei servizi pubblici locali […] devono operare con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, nè in affidamento diretto nè con gara, e non possono partecipare ad altre società o enti aventi sede nel territorio nazionale. Art. 13 D.L. 223/2006 07/02/2012

27 La gestione dei servizi pubblici locali
Gli enti locali verificano la realizzabilità di una gestione concorrenziale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica liberalizzando tutte le attività economiche compatibilmente con le caratteristiche di universalità e accessibilità del servizio e limitando, negli altri casi, l'attribuzione di diritti di esclusiva D.L. 138/2011, art. 4 Nel caso in cui l'ente locale intende procedere all'attribuzione di diritti di esclusiva, il conferimento della gestione di servizi pubblici locali avviene in favore di imprenditori o di società in qualunque forma costituite individuati mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea Al socio dell'Ente Locale deve essere conferita una partecipazione non inferiore al 40 per cento 07/02/2012

28 Eccezioni alla concorrenza
. In deroga a quanto previsto[…]se il valore economico del servizio oggetto dell'affidamento è pari o inferiore alla somma complessiva di euro annui, l'affidamento può avvenire a favore di società a capitale interamente pubblico che abbia i requisiti richiesti dall'ordinamento europeo per la gestione cosiddetta «in house». D.L. 138/2011, art. 4 Per in house providing (traduzione letterale “gestione in proprio”) si intende, invece, quel modello di organizzazione e gestione dei pubblici servizi (erogazione di servizi, forniture, lavori) che le pubbliche amministrazioni adottano attraverso propri organismi, sui quali esercitano un controllo analogo a quello esercitato sui propri uffici 07/02/2012

29 www.mmsolutions.eu mmazzoleni@tin.it www.labser.it
Il controllo analogo La giurisprudenza ha individuato le seguenti “figure sintomatiche” del controllo analogo: lo statuto della società non deve consentire che una quota del capitale sociale, anche minoritaria, possa essere alienata a soggetti privati; il Consiglio di Amministrazione della società non deve avere rilevanti poteri gestionali, e all’Ente pubblico controllante deve essere consentito di esercitare poteri maggiori rispetto a quelli che il diritto societario riconosce normalmente alla maggioranza sociale; l’impresa non deve aver acquisito una vocazione commerciale che rende precario il controllo dell’Ente pubblico e che risulterebbe, tra l’altro: dall’ampliamento dell’oggetto sociale, dall’apertura obbligatoria della società a breve termine ad altri capitali, dall’espansione territoriale dell’attività della società a tutta l’Italia e all’estero. 07/02/2012

30 L'in house providing nella giurisprudenza
Corte di Giustizia Europea (18 novembre 1999, Sentenza Teckal) il ricorso alle procedure a evidenza pubblica, ai fini dell'individuazione del potenziale contraente, presuppone che il contratto di cui si prevede l'affidamento sia stipulato tra un'amministrazione aggiudicatrice e “una persona giuridicamente distinta da essa sul piano formale e autonoma sul piano decisionale”. I requisiti individuati dalla giurisprudenza sono:  il consiglio di amministrazione della società in house non deve avere rilevanti poteri gestionali e l’ente pubblico deve poter esercitare maggiori poteri rispetto a quelli che il diritto societario riconosce alla maggioranza sociale;  l’impresa non deve aver “acquisito una vocazione commerciale che rende precario il controllo” da parte dell’ente pubblico (tale vocazione risulterebbe, tra l’altro: dall’ampliamento dell’oggetto sociale; dall’apertura obbligatoria della società, a breve termine, ad altri capitali; dall’espansione territoriale dell’attività della società a tutta l’Italia e all’estero: cfr., in particolare, le già citate sentenze 13 ottobre 2005, causa C‑458/03 - Parking Brixen GmbH e 10 novembre 2005, causa C-29/04 - Mödling o Commissione c/ Austria);  le decisioni più importanti devono essere sottoposte al vaglio preventivo dell’ente affidante (cfr. pure la decisione della V sez. di questo Consiglio di Stato 8 gennaio 2007, n. 5, che ha affermato che se il consiglio di amministrazione ha poteri ordinari non si può ritenere sussistere un “controllo analogo”); il controllo analogo si ritiene escluso dalla semplice previsione nello statuto della cedibilità delle quote a privati (Tar Puglia, 8 novembre 2006, n. 5197; Consiglio di Stato, V sez., 30 agosto 2006, n. 5072). 07/02/2012

31 www.mmsolutions.eu mmazzoleni@tin.it www.labser.it
L'in house providing La giurisprudenza ha anche chiarito che, in astratto, è configurabile un “controllo analogo” anche nel caso in cui il pacchetto azionario non sia detenuto direttamente dall’ente pubblico, ma indirettamente mediante una società per azioni capogruppo (c.d. holding) posseduta al 100% dall’ente medesimo. Tuttavia, una tale forma di partecipazione “può, a seconda delle circostanze del caso specifico, indebolire il controllo eventualmente esercitato dall’amministrazione aggiudicatrice su una società per azioni in forza della mera partecipazione al suo capitale” (cfr. sentenza Carbotermo, 11 maggio 2006, causa C-340/04). In tale ottica, la partecipazione pubblica indiretta, anche se totalitaria, è in astratto compatibile, ma affievolisce comunque il controllo. Parere n del Consiglio di Stato, Sez. V, 9/3/2009 Nel caso di società partecipate da più enti pubblici, infatti, il controllo della mano pubblica sull'ente affidatario deve essere effettivo, ancorché esercitato congiuntamente e, deliberando a maggioranza, dai singoli enti pubblici associati. Il requisito del controllo analogo necessario per ritenere legittimo l'affidamento in house di servizi pubblici ad una società di capitale partecipate da più enti pubblici non sottende una logica "dominicale", rivelando piuttosto una dimensione "funzionale": affinché il controllo sussista anche nel caso di una pluralità di soggetti pubblici partecipanti al capitale della società affidataria non è infatti indispensabile che ad esso corrisponda simmetricamente un "controllo" della governance societaria 07/02/2012

32 Il monitoraggio degli equilibri di finanza pubblica e società
Le società «in house» affidatarie dirette della gestione di servizi pubblici locali sono assoggettate al patto di stabilità interno D.L. 138/2011, art. 4 Gli enti locali vigilano sull'osservanza, da parte dei soggetti indicati al periodo precedente al cui capitale partecipano, dei vincoli derivanti dal patto di stabilità interno. Le società cosiddette «in house» e le società a partecipazione mista pubblica e privata, affidatarie di servizi pubblici locali, applicano, per l'acquisto di beni e servizi, le disposizioni di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e successive modificazioni. 07/02/2012

33 Il gruppo pubblico e la sua governance
3 Il gruppo pubblico e la sua governance 07/02/2012

34 Il modello di governance di riferimento
Cittadini Mandato Organi di rappresentanza e tutela Finanziatori Organi di governo Utenti Risorse Organi interni di controllo e valutazione Risultati Fornitori Contribuenti Management e personale Policy network Associazioni del territorio Gruppi di pressione Altre PA Partner Organi esterni di regolazione e controllo di sistema 07/02/2012

35 Organi di rappresentanza e tutela Management e personale
Le aziende partecipate nel modello di governance Regione Tra Ente ed aziende partecipate si configura una relazione di policy network Organi di rappresentanza e tutela Organi di governo Management e personale derivante dal fatto di appartenere ad una rete di organizzazioni pubbliche e private, finalizzate al soddisfacimento di bisogni pubblici e la cui azione insiste su di un unico territorio. Devoluzione funzioni, Trasferimenti, contracting out Servizi, collaborazioni Policy network Partner Aziende partecipate Altri partner

36 Gli aggregati aziendali
La teoria dell’organizzazione economica ha per oggetto la configurazione dei confini reciproci delle aziende e le modalità istituzionali di integrazione interaziendale. La denominazione “aggregati aziendali” copre sia gli aggregati intra-aziendali sia gli aggregati inter-aziendali: i primi sono costituiti da vari insiemi di attività economiche facenti capo, dal punto di vista giuridico, ad una sola azienda (aziende diversificate) i secondi sono aggregati di attività economiche svolte da più aziende giuridicamente distinte (gruppi, consorzi, …) Si manifestano economie di scala sono espresse dal vantaggio economico che deriva dall’incremento della dimensione della capacità produttiva dell’azienda, dato un certo livello di utilizzo della capacità produttiva stessa. Si hanno economie di raggio d’azione (o di scopo o sinergie) quando, nella produzione di output diversi si realizzano dei vantaggi economici utilizzando risorse in comune. Si manifestano economie di transazione quando aggregando più combinazioni economiche, o aziende interdipendenti, i costi di gestione di tale interdipendenza sono minori rispetto a quelli che si sosterrebbero nel caso tali aggregazioni non abbiano luogo. 07/02/2012

37 Definizione di Gruppo Aziendale
Il gruppo di società è un’aggregazione di imprese societarie, formalmente autonome ed indipendenti l’una dall’altra, ma assoggettate tutte ad una direzione unitaria. Tutte sono, infatti, sotto l’influenza dominante di un’unica società (società capogruppo o società madre), che direttamente o indirettamente le controlla e dirige secondo un disegno unitario la loro attività d’impresa, per il perseguimento di uno scopo unitario e comune. Un gruppo aziendale richiede due requisiti di fondo: a. l’esistenza di un’aggregazione di società, ciascuna delle quali autonoma ed indipendente b. il fatto che tale pluralità di imprese sia posta in essere e governata dall’interesse prevalente di un unico soggetto: la capogruppo (Holding) 07/02/2012

38 Principio contabile internazionale per il settore pubblico
Il Gruppo Pubblico secondo i Principi internazionali Gruppo pubblico “[…] un gruppo di entità economiche comprendenti la controllante e una o più entità economiche controllate. […] Un complesso economico può comprendere entità economiche che perseguono allo stesso tempo obiettivi sociali ed obiettivi commerciali. Per esempio, un Istituto per l’edilizia popolare comprende entità economiche che assegnano alloggi a prezzi popolari ed entità economiche che forniscono alloggi su basi commerciali” (Punti 6.8 e 6.11) IPSAS 6 Principio contabile internazionale per il settore pubblico Bilancio consolidato e contabilizzazione delle partecipazioni in società controllate 07/02/2012

39 Impresa a controllo pubblico
Il Gruppo Pubblico secondo i Principi internazionali Impresa a controllo pubblico IPSAS 6 (Punto 6.8) Indica un’entità economica che possiede congiuntamente tutte le seguenti caratteristiche: È un’entità economica dotata di personalità giuridica Ha autonomia finanziaria e operativa per svolgere l’attività d’impresa Vende beni ed eroga servizi, nel normale svolgimento della sua attività, ad altre entità economiche con la finalità di conseguire utili o coprire i costi Non fa affidamento su continui finanziamenti pubblici per essere un’azienda funzionante (fatta eccezione per acquisti di materie a contrattazioni normali) È controllata da un’entità economica del settore pubblico 07/02/2012

40 www.mmsolutions.eu mmazzoleni@tin.it www.labser.it
Il controllo pubblico Controllo IPSAS 6 (Punto 6.8) “E’ il potere di determinare le scelte amministrative e gestionali di un’altra entità economica così da ottenerne i benefici relativi” Non è sufficiente che una Pubblica Amministrazione detenga partecipazioni in più società perché si parli di gruppo pubblico: è necessario un intervento attivo e continuativo per mantenere aderente la funzione delle parti a quella del gruppo 07/02/2012

41 Il Gruppo Pubblico L’ente deve svolgere il proprio ruolo con competenze tecniche in grado di equilibrare: L’aumento dell’autonomia e delle potenzialità di crescita e di sviluppo delle singole unità produttive La tendenza all’armonizzazione e all’integrazione per seguire un ben definito orientamento strategico di gruppo

42 Organi di rappresentanza e tutela Management e personale
Gruppo pubblico e relazioni di policy network Regione Nella relazione di policy network con le aziende partecipate, la Regione assume 3 ruoli Organi di rappresentanza e tutela Organi di governo Istituzionale, in qualità di PA Management e personale Devoluzione funzioni, Trasferimenti, contracting out Servizi, collaborazioni Policy network Azionista dell’azienda partecipata Aziende partecipate Titolare delle funzioni presidiate mediante l’erogazione di servizi

43 Pubblica amministrazione
1. Il ruolo dell’ente come istituzione E’ responsabile dello sviluppo della comunità di riferimento e del perseguimento degli obiettivi economici e sociali SOSTENIBILITÀ AMBIENTALE DEL MODELLO DI SVILUPPO ADOTTATO COESIONE SOCIALE E SISTEMA DELLE RELAZIONI COMPETITIVITÀ ECONOMICA DEL TERRITORIO Pubblica amministrazione

44 Coniugare l’efficienza produttiva con le attese degli stakeholder
2. Il ruolo di azionista Nel suo ruolo di azionista (di maggioranza o minoranza) la Regione contribuisce all’andamento dell’azienda tendendo a promuovere decisioni e azioni volte a: Coniugare l’efficienza produttiva con le attese degli stakeholder Creare sinergie tra le diverse società partecipate assicurando ulteriori margini di crescita e sviluppo Rispondere alle aspettative del mercato garantendo la qualità, continuità e sicurezza dei servizi

45 azionista 2. Il ruolo di azionista Statuto delle aziende controllate
Autorizzazione decisioni straordinarie di investimento Approvazione business plan e piano industriale azionista Operazioni di finanza straordinaria Approvazione bilancio d’esercizio Scelta di opportuni sistemi di Corporate Governance aziendale Nomina organi societari e top management (CdA, Presidente, Amministratore delegato)

46 Titolarità di funzioni
3. Il ruolo di titolare di funzioni La P.A., pur esternalizzando il servizio, resta il titolare della funzione presidiata, ossia ha la responsabilità finale sul soddisfacimento dei bisogni della collettività, e dei costi e benefici economici e sociali associati all’erogazione dei servizi pubblici. Titolarità di funzioni Controllo della qualità e dell’efficienza dei servizi pubblici esternalizzati, di cui l’ente è comunque titolare Verifica della conformità dell’attività del Gestore del Servizio Pubblico alle strategie definite con il Contratto di servizio.

47 Controllo del gruppo pubblico locale
Il controllo del gruppo pubblico: fabbisogni Controllo del gruppo pubblico locale Fabbisogni interni Fabbisogni esterni Controllo sul raggiungimento degli obiettivi Coordinamento Assegnazione di risorse e responsabilità Assicurare trasparenza, accessibilità ai servizi e coinvolgimento dei portatori di interesse Rendere conto dell’utilizzo delle risorse e sulla qualità e quantità dei servizi erogati 07/02/2012

48 Programmazione/budgeting
I fabbisogni di controllo del gruppo pubblico locale Servizi in economia Servizi esternalizzati (Verificare: nb contratto di appalto di fornitura) Linee programmatiche RPP Linee programmatiche RPP Statuto Piano industriale Pianificazione RPP/bilancio PEG RPP/bilancio Piano industriale - Budget Contratto di servizio Programmazione/budgeting PEG Attività operative Carta dei servizi Contratto servizio Rapporti con enti gestori Carta dei servizi Gestione Sistema di reporting interno Indicatori Benchmarking Carta dei servizi Report periodici del gestore Analisi di bilancio Benchmarking Carta dei servizi Controllo 07/02/2012

49 La rilevanza strategica delle partecipazioni
Mantenere/Valutare l’adeguatezza organizzativa Mantenere Elevata Rilevanza socio - politica Valutare la dismissione Mantenere/Valutare l’attualità della partecipazione Bassa Bassa Elevata Performance economica 07/02/2012

50 Il sistema Regione Lombardia
4 Il sistema Regione Lombardia 07/02/2012

51 Art. 48 Enti del sistema regionale
Lo Statuto d’Autonomia sulle partecipate Art. 48 Enti del sistema regionale Le funzioni amministrative riservate alla Regione possono essere esercitate anche tramite enti dipendenti, aziende, agenzie e altri organismi, istituiti e ordinati con legge regionale e sottoposti al controllo e alla vigilanza della Regione. Ad essi sono destinate le risorse organizzative ed economiche per le proprie attività, svolte con direzione e responsabilità autonome nell'ambito degli indirizzi assegnati. I bilanci degli enti di cui al comma 1 sono sottoposti al Consiglio regionale nei termini, nelle forme e con gli effetti stabiliti dalla legge regionale di contabilità. I soggetti di cui al comma 1 informano periodicamente il Consiglio regionale dell'attività svolta e dello stato di attuazione degli indirizzi stabiliti dal documento di programmazione economico-finanziaria regionale, 07/02/2012

52 La Legge regionale 27 dicembre 2006, n.30
La Legge regionale 27 dicembre 2006, n. 30 ha previsto l’elenco degli enti e delle aziende, anche autonome, istituiti dalla Regione, degli enti del Servizio Sanitario Regionale e delle società regionali che costituiscono, con la Regione, il Sistema regionale. In un’ottica di unitario raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica regionale, mediante il contenimento e la razionalizzazione della spesa, la medesima Legge ha previsto che i soggetti appartenenti al Sistema Regionale: svolgono prestazioni a favore di ogni altro soggetto appartenente al Sistema, concernenti la produzione di beni e servizi strumentali alle attività degli Enti stessi; si avvalgono di norma del patrocinio dell’Avvocatura regionale per la rappresentanza in giudizio; concorrono al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica. 07/02/2012

53 Gli enti costituenti il sistema regionale
Enti dipendenti : a) Agenzia regionale per il lavoro; b) Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente (ARPA); c) Ente regionale per i servizi all’agricoltura e alle foreste (ERSAF); d) Istituto regionale lombardo di formazione per l’amministrazione pubblica (IreF); e) Istituto regionale di ricerca della Lombardia (IreR); f) Istituti per il diritto allo studio universitario (ISU). Enti sanitari : a) Aziende Sanitarie Locali (ASL); b) Aziende Ospedaliere (AO); c) Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico pubblici (IRCCS). Altri enti pubblici: a) Aziende Lombarde per l’Edilizia Residenziale (ALER); b) Consorzi di bonifica; c) Enti parco regionali. 07/02/2012

54 Gli enti costituenti il sistema regionale
Società a partecipazione regionale: a) Cestec s.p.a. – Centro Lombardo per lo sviluppo tecnologico e produttivo dell’artigianato e delle piccole imprese; b) Finlombarda s.p.a.; c) Infrastrutture Lombarde s.p.a.; d) Lombardia Informatica s.p.a.; e) Punti Energia s.c.a.r.l. (in liquidazione); f) FNM s.p.a.; g) Federfidi s.c. – Società Cooperativa di Garanzia Collettiva dei Fidi; h) Navigli Lombardi s.c.a.r.l. Fondazioni istituite dalla Regione: Fondazione Centro Lombardo per l’incremento della Floro- Orto-Frutticoltura – Scuola di Minoprio; Fondazione IREALP–Istituto di Ricerca per l’Ecologia e l’Economia applicate alle Aree alpine; Fondazione Film Commission; Fondazione Lombardia per l’Ambiente (FLA) Fondazione EnergyLab. 07/02/2012

55 Le convenzioni con il sistema Regione
Il Sistema risponde evidentemente all’intento di porre in essere una sorta di sinergia per il raggiungimento degli obiettivi del governo regionale, mediante la razionalizzazione delle attività e delle risorse di tutti gli enti regionali. Dal 2006 la Regione Lombardia ha stipulato, con tutti gli enti del Sistema regionale, delle convenzioni, al fine di definire il quadro delle attività svolte da ciascun ente a favore della Regione, in termini di contenuti, di modalità di collaborazione ed i conseguenti reciproci impegni. Si prevede la realizzazione di forme d’integrazione dei servizi operativi, di comunicazione ed informativi; la pianificazione dei fabbisogni del personale e delle dotazioni organiche; l’armonizzazione delle modalità di redazione dei bilanci; la previsione di relazioni periodiche sull’attuazione dei provvedimenti adottati sulla base di questi criteri. 07/02/2012

56 Il controllo del Gruppo Pubblico della Regione Lombardia
5 Il controllo del Gruppo Pubblico della Regione Lombardia 07/02/2012

57 Controllo del gruppo pubblico
Il controllo del gruppo pubblico: fabbisogni Controllo del gruppo pubblico Fabbisogni interni Fabbisogni esterni Controllo sul raggiungimento degli obiettivi Coordinamento Assegnazione di risorse e responsabilità Assicurare trasparenza, accessibilità ai servizi e coinvolgimento dei portatori di interesse Rendere conto dell’utilizzo delle risorse e sulla qualità e quantità dei servizi erogati 07/02/2012

58 tali soluzioni coinvolgono diversi ambiti
Il problema del controllo del gruppo pubblico Controllare il Gruppo pubblico comporta La definizione delle metodologie e delle soluzioni in grado di garantire il presidio ex ante ed ex post delle dinamiche degli enti appartenenti al sistema Regione Lombardia tali soluzioni coinvolgono diversi ambiti IL SISTEMA DI PROGRAMMAZIONE E CONTROLLO REGIONALE STATUTI E CORPORATE GOVERNANCE SOCIETARIA CONTRATTI E CONVENZIONI ORGANIZZAZIONE INTERNA REGIONALE ASPETTI CONTABILI 07/02/2012

59 Partecipate e programmazione regionale
La Legge n. 30/2006 apporta modifiche alla Legge n. 34/1978 (Legge di contabilità regionale) prevedendo che il DPEFR contenga gli indirizzi agli enti, aziende dipendenti, fondazioni e società partecipate che costituiscono il sistema regionale (art. 9 bis lett. c). i bilanci di previsione degli enti, delle aziende e degli altri organismi, in qualunque forma costituiti, dipendenti dalla Regione, sono formati sulla base della previsione del bilancio regionale presentato dalla Giunta regionale al Consiglio e sono presentati, unitamente ad una relazione illustrativa, entro il 15 novembre I predetti bilanci sono ratificati dal Consiglio regionale con propria deliberazione da adottarsi immediatamente dopo l'approvazione del bilancio regionale e comunque entro il 30 aprile il Consiglio regionale può rinviare il bilancio all'ente, indicando le modifiche da apportare. Ogni variazione in corso di esercizio deve essere ratificata dal Consiglio regionale, salvo quelle conseguenti a trasferimenti di fondi della Regione con vincolo di destinazione specifica. 07/02/2012

60 Partecipate e programmazione regionale
I rendiconti degli enti e delle aziende dipendenti dalla Regione, corredati da una relazione illustrativa dell'attività svolta e dei risultati economico-finanziari conseguiti, sono presentati, entro il 31 marzo dell' anno successivo a quello cui si riferiscono, alla Giunta regionale, che li trasmette con le proprie osservazioni e proposte al Consiglio regionale, unitamente al rendiconto generale della Regione. Detti rendiconti sono approvati con deliberazione del Consiglio regionale. I dirigenti di servizio predispongono entro il 31 marzo di ogni anno il rapporto relativo all'esercizio precedente diretto a valutare, tra gli altri, l'andamento della gestione degli enti dipendenti e delle società a partecipazione regionale con cui il servizio ha avuto rapporti (art. 73 lett. b, Lg.Reg. 34/1978). 07/02/2012

61 Gli statuti societari e la corporate governance lombarda
L’analisi della cosiddetta corporate governance delle società partecipate dalla Regione Lombardia, ossia di quell’insieme di norme che concorrono alla disciplina della struttura, della composizione e dell’attività degli organi societari, nonché dei diritti riconosciuti ai soci (tra cui, in particolare, il socio Regione Lombardia), non può che prendere le mosse dagli statuti delle società. Tale analisi assume particolare rilevanza per la definizione della presenza o meno del cd. “controllo analogo” ai fini dell’affidamento in house di derivazione comunitaria 07/02/2012

62 Gli statuti societari e la corporate governance lombarda
L’analisi della cosiddetta corporate governance delle società partecipate dalla Regione Lombardia, ossia di quell’insieme di norme che concorrono alla disciplina della struttura, della composizione e dell’attività degli organi societari, nonché dei diritti riconosciuti ai soci (tra cui, in particolare, il socio Regione Lombardia), non può che prendere le mosse dagli statuti delle società. Tale analisi assume particolare rilevanza per la definizione della presenza o meno del cd. “controllo analogo” ai fini dell’affidamento in house di derivazione comunitaria Un attento monitoraggio degli statuti consente anche di prevenire situazioni critiche in merito alle novità normative introdotte (i.e. i limiti di nomina agli amministratori) 07/02/2012

63 Gli statuti societari e controllo analogo
Il modello in house, con il correlativo “controllo analogo” in conformità ai principi evidenziati dalla giurisprudenza, deve essere trasfuso direttamente nello statuto, per attribuire al socio pubblico diritti attivabili direttamente nei confronti della società. A tal proposito i fattori critici che occorre presidiare sono i seguenti: POTERI DI INTERVENTO NELLA GESTIONE DA PARTE DELLA REGIONE NOMINA DEGLI AMMINISTRATORI FLUSSI INFORMATIVI REGIONE - ENTI TUTELA DELLA COMPAGINE SOCIALE (in particolare del socio Regione Lombardia) 07/02/2012

64 Poteri di intervento della Regione nella gestione amministrativa
Per quanto riguarda la gestione amministrativa occorre rilevare che le S.p.A., a seguito della riforma societaria del 2003, risultano caratterizzata dal rafforzamento della separazione di ruoli e competenze tra soci e amministratori, in base ai principi, da un lato, dell’esclusiva responsabilità della gestione in capo al Consiglio di Amministrazione, e, dall’altro, della limitazione della responsabilità degli amministratori non esecutivi, ossia privi di deleghe. Questo porta ad escludere che vi sia la possibilità di introdurre clausole statutarie attributive ad uno specifico socio di poteri diretti di interferenza nelle decisioni gestionali. L’influenza che può essere statutariamente rimessa all’Assemblea appare ridotta alla previsione di meri diritti di autorizzazione, che, peraltro, devono essere specificamente previsti in statuto : si può pensare ad atti particolarmente significativi: come i piani dell’attività sociale e le loro variazioni (piano industriale, budget, piano economico-finanziario), i contratti afferenti ad attività non ricomprese nei suindicati piani o superiori ad una soglia di valore rilevante. In questo modo l’attività della società può essere indirizzata alle finalità dei soci, segnatamente i soci pubblici. 07/02/2012

65 La nomina degli amministratori ed il ruolo dello statuto
Sotto il profilo della nomina degli amministratori è possibile inserire in statuto specifici requisiti di onorabilità, professionalità ed indipendenza, che diano garanzia di buona gestione (cfr. art Cod. Civ.), per consentire al socio pubblico di preordinare, in modo oggettivo e imparziale, i requisiti minimi degli amministratori. La possibilità di sottrarre la nomina degli amministratori all’Assemblea e di attribuirla direttamente ai soci pubblici, riconosciuta dall’art Cod. Civ., può avere rilievo anche nella società in house, interamente pubblica. Nella società mista con il socio pubblico in minoranza può essere opportuno inserire una clausola di voto di lista che consenta di assicurare alla minoranza la nomina di consiglieri in numero non proporzionale alla partecipazione (come invece previsto dall’art Cod. Civ.). 07/02/2012

66 www.mmsolutions.eu mmazzoleni@tin.it www.labser.it
I flussi informativi Il rafforzamento della posizione del socio pubblico passa anche attraverso la previsione di un adeguato flusso informativo con la società. Nella S.p.A. che non ricorre al capitale di rischio l’unico documento informativo che, per legge, gli amministratori devono approvare e sottoporre all’Assemblea, è il bilancio di esercizio annuale. Tuttavia l’introduzione è possibile l’introduzione di clausole statutarie che impongano al Consiglio di Amministrazione obblighi informativi maggiori, per esempio relazioni trimestrali o semestrali in modo da consentire una più tempestiva informazione contabile sull’andamento della società, o la presentazione di documenti di carattere previsionale. 07/02/2012

67 www.mmsolutions.eu mmazzoleni@tin.it www.labser.it
I flussi informativi L’art. 1 della L.R. 30/2006, in ordine agli indirizzi generali relativi ai rapporti tra strutture regionali e società del Sistema Regionale con l’obiettivo di garantire piena informazione alla Regione Lombardia in qualità di socio in merito all’attività e alla gestione societaria. I flussi Regione - Enti invio, da parte delle società, degli o.d.g. e dei verbali delle Assemblee societarie alla struttura, comunicazione, da parte delle società, con esclusione di quelle quotate in borsa, della convocazione delle sedute del C.d.A. alla Regione Lombardia facoltà della Regione Lombardia di chiedere al Consiglio di sorveglianza o al Collegio dei Sindaci notizie ed indicazioni sull’andamento della società, in particolare in previsione della chiusura del bilancio e invio da parte delle società del verbale delle sedute dei Consigli di Sorveglianza; invio, da parte delle società, degli atti fondamentali (atto costitutivo, statuto, modifiche statutarie, nomine amministratori) delle società alla Regione. 07/02/2012

68 La tutela della compagine sociale
Per quanto attiene alla tutela della compagine sociale sotto il profilo della stabilità, il riferimento corre alle clausole di gradimento, che, per esempio, limitino la cessione a soggetti che abbiano determinate caratteristiche. L’orientamento giurisprudenziale è nel senso di ritenere che, ai fini della sussistenza del controllo analogo, lo statuto della società non deve consentire che una quota del capitale sociale, anche minoritaria, possa essere alienata a soggetti privati 07/02/2012

69 I compensi agli amministratori
Lg. 244/2007 (commi 725 e 730) Il compenso del Presidenti e degli Amministratori delle società partecipate interamente non può superare , rispettivamente, l’80% ed il 70% del compenso del Presidente della Regione Sent. 159/2008 Corte Cost. Il comma di applicazione della normativa di cui sopra anche alle Regioni (infatti i commi sono riferiti ai soli EE.LL.) è incostituzionale per violazione degli art. 117, 118 e 119 della Costituzione Ciò nonostante D.G.R. Del Ha individuato ugualmente dei vincoli al compenso massimo spettante ai Presidenti delle società e degli enti regionali, dipendenti dal fatturato della società, o dell’ente, medesimi. 07/02/2012

70 I controlli “contrattuali”
Dal 2006 la Regione Lombardia ha stipulato, con tutti gli enti del Sistema regionale, delle convenzioni, al fine di definire il quadro delle attività svolte da ciascun ente a favore della Regione, in termini di contenuti, di modalità di collaborazione ed i conseguenti reciproci impegni. Tra gli elementi essenziali a tutte le convenzioni-quadro vengono indicati: la coerenza dei contenuti della convenzione con le previsioni del PRS e del DPEFR; le modalità di attivazione degli incarichi extra-convenzione; i compensi spettanti per lo svolgimento delle attività previste dalla convenzione, con previsione dell’obbligo di presentare relazioni trimestrali sull’attività svolta il raccordo con la Regione Lombardia per il tramite del Segretariato Generale; la possibilità di inserire penali per il mancato o incompleto adempimento da parte delle società affidatarie; la previsione dell’eventuale facoltà di recesso, purchè a favore di entrambe le parti e con un congruo termine per l’esercizio. 07/02/2012

71 Soluzione “tradizionale”
Le soluzioni organizzative nella dottrina Tre soluzioni alternative per lo svolgimento della funzione controllo e raccordo con le aziende partecipate 1 Soluzione “tradizionale” 2 Soluzione “specialistica” 3 Soluzione “innovativa” 07/02/2012

72 Soluzione “Tradizionale”
Le soluzioni organizzative: matrice riassuntiva Soggetto responsabile dei rapporti Regione/Gruppo Caratteri del soggetto responsabile Soluzione “Tradizionale” Strutture dell’Ente competenti nelle aree in cui operano le aziende Presenza di più soggetti responsabili Strutture interne all’Ente non specializzate Ottica limitata e rischio di duplicazioni Soluzione “Specialistica” Apposito Ufficio /Unità Organizzativa Struttura interna all’ente Specializzazione nella gestione dei rapporti con le partecipate Sviluppo di un’ottica unitaria di gruppo Soluzione “Innovativa” Organismo aziendale controllato dalla P.A. (Holding Pura) Struttura esterna all’ente, autonoma dal punto di vista organizzativo e giuridico Assunzione diretta delle partecipazioni delle diverse aziende del gruppo

73 La struttura organizzativa regionale: i rapporti con le società
Nell’ambito della Direzione centrale Affari Istituzionali e Legislativo della Presidenza della Regione Lombardia è inserita la struttura organizzativa “Rapporti e convenzioni con gli enti del sistema regionale” con compiti essenzialmente di coordinamento dei rapporti con gli enti, le fondazioni e le società regionali, di presidio degli aspetti giuridico-istituzionali delle stesse e di gestione dei rapporti istituzionali e cura delle connesse relazioni e dei relativi adempimenti. coordinamento operativo dei rapporti con le società, enti, fondazioni regionali e le società dipendenti delle partecipate regionali; presidio degli aspetti giuridico-istituzionali nei rapporti con le società, gli enti, e le fondazioni regionali nomine in enti, organismi esterni alla Regione anche attraverso il raccordo con le Direzioni regionali di riferimento; supporto, anche mediante l’Area giuridica, alla risoluzione in via amministrativa delle controversie relative a rapporti convenzionali tra la Regione Lombardia, enti regionali e società partecipate; rapporto con i soggetti preposti al controllo interno di enti e società e supporto al Direttore nello svolgimento delle relazioni con i soggetti preposti ai controlli esterni. 07/02/2012

74 Comitato dei controlli
Gli altri attori dei rapporti con le società Comitato di Coordinamento delle Direzioni A cui è rimessa l’unitarietà dell’attività, nonché l’integrazione tra le strutture organizzative della Giunta Regionale. E’ composto dai Direttori e presieduto dal Segretario Generale della Presidenza. Composto da cinque membri, di cui due individuati tra dirigenti regionali in permanenza di servizio e da tre esterni particolarmente esperti nel controllo di gestione e attività ispettiva. Assicura il monitoraggio dei costi di funzionamento e dei rendimenti; della corretta gestione delle risorse assegnate e dell'imparzialità e dell'efficienza dei procedimenti di competenza. Comitato dei controlli GdL “monitoraggio convenzioni” ha la funzione di esaminare preventivamente tutti gli incarichi assegnati Gruppi di lavoro interni permette la reciproca conoscenza di quanto svolto dai singoli enti del Sistema Regionale in ordine al PRS GdL “Attuazione PRS” 07/02/2012

75 Difatti Gli aspetti economico finanziari
I risultati finanziari delle società devono essere analizzati congiuntamente, anche in mancanza di una specifica disciplina che preveda il loro consolidamento, ai risultati finanziari dell’Ente pubblico costitutore, e, secondo la Corte dei Conti, dovrebbero essere incluse nel calcolo delle grandezze di finanza pubblica relative al Patto di stabilità interno, dato che, se la società genera debito durante la sua attività, non può che trattarsi di debito pubblico. Difatti La mancata considerazione dei risultati finanziari delle società partecipate insieme con quelli dell’Ente pubblico di riferimento comporta la possibilità che si creino situazioni occulte di debito che, nel tempo, finiscono col gravare sulla collettività pubblica e sul mancato rispetto degli impegni che lo Stato ha assunto, con il Trattato di Maastricht, nei confronti dell’Unione Europea e degli altri Stati europei. 07/02/2012

76 Il bilancio consolidato: premesse
La gestione delle società partecipate dagli Enti territoriali, formalmente private, di fatto rientranti nella sfera pubblica, pone, numerosi problemi, anche di tipo contabile. Difficoltà che sorgono in particolare a causa della differente natura della contabilità adottata e qualora si voglia dare una visione d’insieme del Gruppo pubblico regionale per mezzo del bilancio consolidato; infatti la contabilità è: Finanziaria nella Regione Economico Patrimoniale negli Enti partecipati Legge 34/1978 Art. 79-bis Armonizzazione dei conti degli enti e aziende dipendenti. 1. Per assicurare l'armonizzazione dei conti regionali, gli enti e le aziende dipendenti forniscono alla Regione i dati finanziari e contabili, codificati con criteri uniformi di riclassificazione 07/02/2012

77 Il Bilancio consolidato
6 Il Bilancio consolidato 07/02/2012

78 Il Bilancio consolidato: definizione
E’ un particolare tipo di bilancio di esercizio avente per scopo la determinazione e la rappresentazione globale del capitale di funzionamento e del risultato economico di un gruppo societario, riguardato come complesso economico unitario 07/02/2012

79 Aziende Bilancio consolidato Reporting istituzionale
Finalità del bilancio consolidato Reporting istituzionale Comunicazione esterna Bilancio consolidato Reporting direzionale Comunicazione interna Strumento di controllo Aziende 07/02/2012

80 Potenzialità del Bilancio Consolidato
In ottica retrospettiva, l’informazione consolidata costituisce uno strumento di verifica del grado di raggiungimento degli obiettivi assegnati all’intero aggregato In ottica prospettica consente di effettuare previsioni consolidate per ramo di attività, sull’utilizzo e l’acquisizione delle risorse finanziarie e in merito alla capacità di autofinanziamento 07/02/2012

81 Bilancio consolidato: le criticità
Difficoltà tecniche, culturali e giuridiche che ne limitano la diffusione negli enti pubblici Le analisi comparative spaziali che si fondano su dati consolidati sono difficili da realizzare, a causa della particolare natura di ogni gruppo aziendale Le analisi comparative temporali risultano di complessa interpretazione 07/02/2012

82 Norme di riferimento Principi contabili
I riferimenti normativi principali Norme di riferimento D.Lgs. 127/1991 (art. 25 e segg) Principi contabili Organismo italiano Contabilità (OIC), Principio 17 – Il bilancio consolidato, 2005 International Federation of Accauntant (IFAC), IPSAS 6 – Bilancio consolidato e contabilizzazione delle partecipazioni in controllate, 2000 Osservatorio per la finanza e la contabilità negli Enti Locali, Principio Contabile nr. 4, 2009 07/02/2012

83 Processo di consolidamento
Le fasi di definizione del bilancio consolidato Processo di consolidamento 1. Definizione dell’area di consolidamento 6. Consolidamento dei conti 2. Scelta della teoria di consolidamento 5. Eliminazione delle operazioni infragruppo 3. Uniformità formale dei bilanci 4. Uniformità sostanziale dei bilanci 07/02/2012

84 Ente Società Alfa Ente Società Beta Società Gamma Società Alfa
Premessa: i gruppi a struttura semplice (a livello singolo) Ente Terzi Controllo a struttura semplice. La società Alfa è CONTROLLATA dall’ENTE 70% 30% Società Alfa Struttura semplice a più controllate L’Ente controlla Alfa e Gamma Ente 99% 70% 30% Società Beta Società Gamma Società Alfa 07/02/2012

85 Premessa: i gruppi a struttura complessa (a più livelli)
Ente Holding Alfa 51% Società Beta Società Gamma Società Omega 60% 100% 75% Società Sigma In virtù del calcolo delle cd. percentuali di interessenza l’Ente controlla, oltre alla Holding Alfa (51%): le società di secondo livello: Beta con il 30,6% (51%*60%) Gamma con il 51% Omega con il 38% E la società di terzo livello Sigma con il 22,95% (51%*75%*60%) 07/02/2012

86 Partecipazioni + Attività = Capitale Sociale
Gli effetti dei gruppi a più livelli: la leva azionaria Si ipotizzi un equilibrio patrimoniale semplificato delle società Partecipazioni + Attività = Capitale Sociale Supponendo che l’Ente abbia sottoscritto e versato il Capitale di Alfa per il 51% Con un investimento di 5.100(51%*10000) l’ente controlla risorse (attivo patrimoniale al netto delle partecipazioni) per , 5 per effetto della LEVA AZIONARIA 07/02/2012

87 La definizione dell’area di consolidamento
2. Scelta della teoria di consolidamento 4. Uniformità sostanziale dei bilanci 5. Eliminazione delle operazioni infragruppo 6. Consolidamento dei conti 3. Uniformità formale dei bilanci 07/02/2012

88 La definizione dell’area di consolidamento: il D.lgs. 127/91
(Art.26) Sono considerate imprese controllate quelle indicate nei numeri 1) e 2) del primo comma dell'art del codice civile. Sono in ogni caso considerate controllate: le imprese su cui un'altra ha il diritto, in virtù di un contratto o di una clausola statutaria, di esercitare un'influenza dominante, quando la legge applicabile consenta tali contratti o clausole; le imprese in cui un'altra, in base ad accordi con altre voci, controlla da sola la maggioranza dei diritti di voto. Sono considerate società controllate: 1) le società in cui un'altra società dispone della maggioranza dei voti esercitabili nell'assemblea ordinaria; 2) le società in cui un'altra società dispone di voti sufficienti per esercitare un'influenza dominante nell'assemblea ordinaria; (art Cod. Civile) (Art. 28) Possono essere escluse dal consolidamento le imprese controllate quando: a) la loro inclusione sarebbe irrilevante; b) l'esercizio effettivo dei diritti della controllante è soggetto a gravi e durature restrizioni; c) non è possibile ottenere tempestivamente, o senza spese sproporzionate, le necessarie informazioni; d) le loro azioni o quote sono possedute esclusivamente allo scopo della successiva alienazione 07/02/2012

89 La definizione dell’area di consolidamento: l’IPSAS 6
IPSAS 6 (Punto 21) Una controllante che redige il bilancio consolidato deve consolidare tutte le controllate a esclusione di : quelle il cui controllo è da ritenere temporaneo, o quelle che operano in presenza di gravi restrizioni che pregiudicano significativamente la sua capacità di trasferire fondi alla controllante Per controllo l’IPSAS 6 intende il potere di determinare le scelte amministrative e gestionali di un’altra entità economica così da ottenerne i benefici relativi 07/02/2012

90 La definizione dell’area di consolidamento: il PCEL 4
Il bilancio consolidato del Gruppo Ente Locale deve comprendere tutte le controllate dell’ente locale, quale che sia la loro forma giuridica . Un'entità controllata non è esclusa dal consolidamento in ragione del fatto che le sue attività sono dissimili da quelle di altre entità all'interno del Gruppo Ente Locale. Punti 10 e 11 Prima di procedere alla definizione dell’area di consolidamento è necessario definire il portafoglio di aziende controllate dall’ente locale all’interno del quale vengono considerate tutte le aziende con le quali l’ente intrattiene rapporti di tipo economico-finanziario e contrattuale. Punto 13 Dall’intero insieme è necessario estrapolare solamente quelle che sono effettivamente sottoposte a “controllo”, influenza notevole o controllo congiunto da parte del soggetto economico, che abbia in pratica il potere di indirizzare la politica di gestione di ciascuna di esse nel perseguimento di una strategia comune. Punto 14 07/02/2012

91 Il controllo congiunto
Possono essere incluse nel bilancio consolidato anche le imprese sulle quali un'impresa inclusa nel consolidamento abbia il controllo congiuntamente con altri soci ed in base ad accordi con essi, purché la partecipazione posseduta non sia inferiore alle percentuali indicate nell' art. 2359, terzo comma, del codice civile. Art. 37 D.Lgs.127/91 20% 10% Se la società è quotata 07/02/2012

92 La scelta della teoria di consolidamento
1. Definizione dell’area di consolidamento 2. Scelta della teoria di consolidamento 4. Uniformità sostanziale dei bilanci 5. Eliminazione delle operazioni infragruppo 6. Consolidamento dei conti 3. Uniformità formale dei bilanci 07/02/2012

93 La teoria della proprietà
Le differenti teorie di consolidamento La dottrina aziendalistica individua differenti teorie di consolidamento La teoria della proprietà La teoria dell’entità La teoria della capogruppo Ad ognuna di tali teorie corrisponde Un diverso ruolo assegnato al bilancio consolidato Un diverso metodo di consolidamento Un differente metodo di determinazione e iscrizione degli interessi di minoranza

94 La teoria della proprietà
Tipica dell’impostazione anglosassone Dato che le controllate appartengono alla capogruppo proporzionalmente alle quote di partecipazione che essa possiede, devono entrare nel processo di consolidamento nella medesima proporzione. l'unità contabile di riferimento non è il gruppo nel suo complesso bensì il bilancio della capogruppo ed il consolidato altro non è che un'estensione di quello, per tenere conto delle quote detenute nelle società controllate Il patrimonio netto ed il risultato d'esercizio consolidato dovranno rappresentare pertanto quanto di pertinenza della capogruppo ed il metodo di consolidamento consisterà nella attribuzione proporzionale Le interessenze di terzi sono pertanto eliminate nel processo di consolidamento.

95 Un esempio … una società controllata al 70%
Un Ente partecipa al 70% nel capitale sociale di una Società Alfa Nella fase (1), dall’aggregato dei due bilanci si sottrae il 30% delle attività e delle passività in quanto, secondo la teoria della proprietà, non di pertinenza del PATRIMONIO NETTO DELLA CAPOGRUPPO (1)

96 La teoria dell’entità Di origine tedesca
il gruppo costituisce un'unica entità economica e contabile e pertanto patrimonio e reddito appartengono al gruppo nel suo complesso, senza distinzione alcuna delle interessenze di terzi in termini economici e patrimoniali. attività e passività, costi e ricavi, risultato d'esercizio e patrimonio, devono essere consolidati integralmente, al fine di mostrare la complessiva struttura patrimoniale e reddituale del Gruppo quale unicum indivisibile (cosiddetto metodo dell'integrazione globale).

97 Il patrimonio secondo la teoria dell’entità
Nella fase (1) non si ha alcuna elisione delle quote non di pertinenza della capogruppo, come avviene nella teoria della proprietà, ciò non significa che il consolidato sia l’aggregato dei bilanci, ci sono altre operazioni di cui occorre tenere conto e che verranno considerate successivamente (1)

98 La teoria della capogruppo
Di origine nordamericana Attua un compromesso tra le prime due, dando rilievo alle effettive percentuali di proprietà e mantenendo al tempo stesso la configurazione di gruppo di imprese nel suo complesso. Il bilancio consolidato è pertanto un bilancio che include integralmente la situazione di gruppo come ne caso della teoria dell’entità nel quale però vengono evidenziate le porzioni di capitale e del risultato d'esercizio di pertinenza degli azionisti di minoranza. E’ quella prevista dalla normativa italiana e dai principi contabili nazionali sia pubblici che privati

99 I principi contabili per gli EE.LL.
la quota di pertinenza di terzi al valore del risultato economico positivo o negativo d’esercizio delle controllate consolidate deve essere identificata; Punto 20 la quota di pertinenza di terzi nel patrimonio netto delle controllate consolidate è identificata separatamente dal patrimonio netto di pertinenza della controllante.

100 Il patrimonio secondo la teoria dell’entità
Nella fase (1) l’elisione, a somma zero, è funzionale all’identificazione del PN di competenza di terzi, vera novità di questa teoria di consolidamento; anche in questo caso, come nei precedenti, l’operazione vista non è l’unica che andrà ad incidere sul bilancio aggregato ai fini della creazione del bilancio consolidato finale (1)

101 Oggetto del consolidamento
Fase 2: Scelta della teoria di consolidamento Teoria della entità Oggetto del consolidamento Controllante e minoranze (non separatamente) Teoria della capogruppo Controllante e minoranze (separatamente) Teoria della proprietà Controllante Unica entità economica Controllante e partecipante Controllante e partecipante Concetto di gruppo

102 Teoria della PROPRIETA’ Teoria della CAPOGRUPPO
Le teorie dei gruppi in sintesi Teoria dell’ENTITA’ Teoria della PROPRIETA’ Teoria della CAPOGRUPPO Visione del gruppo pubblico Il gruppo è considerato come un’unica entità Il gruppo è considerato come un investimento della capogruppo Il gruppo è considerato come un’entità che comprende le imprese legate alla capogruppo Dimensione del bilancio consolidato Il bilancio consolidato è il bilancio del gruppo Il bilancio consolidato è un’estensione del bilancio della capogruppo Metodo di consolidamento delle poste contabili Consolidamento globale Consolidamento proporzionale Consolidamento integrale Distinzione tra patrimonio della capogruppo e di terzi Non rileva la distinzione tra gruppo e terzi La quota del patrimonio e del risultato di pertinenza dei terzi non viene evidenziata La quota del patrimonio e del risultato di pertinenza dei terzi è esposta separatamente Trattamento delle partire infragruppo Eliminazione integrale degli utili e delle perdite interni Eliminazione proporzionale degli utili e delle perdite interni 07/02/2012

103 Imprese incluse nel consolidamento Consolidamento integrale (art. 31)
Livello di controllo e metodi di consolidamento (D.lgs. 127/91) Imprese incluse nel consolidamento Consolidamento integrale (art. 31) Nella redazione del bilancio consolidato gli elementi dell'attivo e del passivo nonché i proventi e gli oneri delle imprese incluse nel consolidamento sono ripresi integralmente. Imprese nelle quali si esercita il controllo congiunto (joint venture) Consolidamento proporzionale (art. 37) L'inclusione nel consolidamento (degli elementi del bilancio) avviene secondo il criterio della proporzione con la partecipazione posseduta. 07/02/2012

104 L’uniformità dei bilanci
1. Definizione dell’area di consolidamento 2. Scelta della teoria di consolidamento 4. Uniformità sostanziale dei bilanci 5. Eliminazione delle operazioni infragruppo 6. Consolidamento dei conti 3. Uniformità formale dei bilanci 07/02/2012

105 Uniformità FORMALE Uniformità Sostanziale
Uniformità dei bilanci Per garantire la corretta aggregazione dei dati contabili è fondamentale avere delle basi di bilancio il più possibile uniformi, sia dal punto di vista formale, sia dal punto di vista sostanziale Moneta di conto Uniformità FORMALE Date di chiusura Schemi di bilancio Notevoli differenze tra criteri di valutazione per il settore privato (Codice Civile) e criteri per il settore pubblico In alcuni casi la disciplina per il settore pubblico rimanda a quella civilistica, che però può prevedere diverse opzioni di scelta Necessità di un intervento atto a correggere i valori che scaturiscono da processi valutativi differenti Uniformità Sostanziale 07/02/2012

106 Uniformità formale: moneta di conto
L’omogeneità della moneta di conto impone che i valori di bilancio consolidato siano tutti espressi nella medesima moneta adottata per la redazione del bilancio consolidato Il problema si pone per i gruppi internazionali e rari sono i casi in cui P.A. italiane posseggano il controllo di società estere Tuttavia, le crescenti liberalizzazioni e la trasformazione del mercato dei servizi pubblici in un mercato comunitario impongono la considerazione di questo elemento nei consolidati pubblici 07/02/2012

107 Uniformità formale: data di chiusura
L’uniformità formale, riguarda la necessità di portare a consolidamento documenti di bilancio aventi forma omogenea, dal punto di vista patrimoniale e reddituale. La data di riferimento del bilancio consolidato coincide con la data di chiusura del bilancio di esercizio dell’impresa controllante. La data di riferimento del bilancio consolidato può tuttavia coincidere con la data di chiusura dell’esercizio della maggior parte delle imprese incluse nel consolidamento” o “ delle più importanti di esse”. D.Lgs. 127/91 Quando, il bilancio di una controllata utilizzato nella preparazione del bilancio consolidato è riferito a una data di chiusura diversa da quella della controllante, devono essere eseguite rettifiche per le operazioni o i fatti significativi che siano intervenuti tra quella data e la data di riferimento del bilancio della controllante. PCEL 4 punto 25 07/02/2012

108 Obbligo di redazione SP e CE Riferimenti normativi (se redatto)
Uniformità formale: l’omogenità degli schemi di bilancio Questa omogeneizzazione è ottenibile attraverso l’armonizzazione sia degli schemi contabili utilizzati dall’ente e dalle società da consolidare, sia dalla denominazione delle voci di bilancio Tipologia Contabilità adottata Obbligo di redazione SP e CE Riferimenti normativi (se redatto) Regioni Contabilità finanziaria NO Codice civile Società Contabilità economica SI Codice Civile Il ddl Azzollini e la Legge sul Federalismo fiscale spingono verso l’adozione di schemi di bilancio maggiormente compatibili, questo porterà ad una uniformità formale degli schemi sempre più attendibile e rispondente ai principi di rappresentazione vera e corretta dei dati di bilancio 07/02/2012

109 Uniformità sostanziale
Punto 27 PCEL 4 Per effettuare una corretta aggregazione, comunque, occorre che i bilanci delle singole aziende siano stati redatti in base a principi contabili e criteri di valutazione uniformi. Se una componente di un complesso economico utilizza principi contabili diversi da quelli adottati nel bilancio consolidato per operazioni e fatti simili in circostanze similari, opportune rettifiche sono apportate al suo bilancio nella preparazione del bilancio consolidato Punto 30 PCEL 4 Alla regola fondamentale dell’uniformità dei criteri di valutazione, l’articolo 34 del D.Lgs. 127/91 pone due eccezioni: la prima riguarda il caso in cui la difformità si presti meglio a realizzare l’obiettivo della rappresentazione veritiera e corretta dei dati consolidati; la seconda è concessa in caso di irrilevanza delle voci valutate con criteri differenti. Art. 34 D.lgs. 127/91 07/02/2012

110 L’eliminazione delle partite infra-gruppo
1. Definizione dell’area di consolidamento 6. Consolidamento dei conti 2. Scelta della teoria di consolidamento 5. Eliminazione delle operazioni infragruppo 3. Uniformità formale dei bilanci 4. Uniformità sostanziale dei bilanci 07/02/2012

111 Elisione delle partecipazioni Eliminazione di costi e ricavi
Eliminazione delle operazioni infragruppo… le fattispecie principali Ai fini della determinazione del capitale di funzionamento e del risultato economico consolidato, le operazioni infragruppo non hanno alcuna rilevanza: ciò che conta sono esclusivamente le relazioni con gli altri organismi aziendali operanti all’esterno del Gruppo. Elisione delle partecipazioni Eliminazione di costi e ricavi Eliminazione di debiti e crediti 07/02/2012

112 Elisione delle partecipazioni
Affinché i bilanci consolidati presentino informazioni contabili sul complesso economico come se si trattasse di un’entità economica singola, è necessario che: il valore contabile delle partecipazioni della controllante in ciascuna controllata e la corrispondente parte dell’attivo netto/patrimonio netto di ciascuna controllata posseduta dalla controllante siano eliminati Si riprende il caso precedente di una partecipata al 70% dall’ente di riferimento 07/02/2012

113 (1) Elisione delle partecipazioni
Elisione del valore della partecipazione per 3.000 Elisione del 100% del Patrimonio netto La differenza tra patrimonio netto e partecipazione ( ) va a incrementare le immobilizzazioni del gruppo per il 70% (500*70%=350) Evidenziazione della quota di PN di terzi (3500*30% = 1050) La differenza a pareggio si denomina “differenza da consolidamento” e va ad accrescere il valore dell’avviamento del gruppo (1) 07/02/2012

114 Debiti e crediti infragruppo
I saldi e le operazioni all’interno del complesso economico, compresi i proventi originati da vendite e trasferimenti, i proventi rilevati a seguito di uno stanziamento o di altra autorizzazione di spesa, gli oneri, i dividendi o distribuzioni similari, devono essere integralmente eliminati. 07/02/2012

115 (2) Debiti e crediti infragruppo
Elisione di per i crediti di Alfa verso l’Ente e per i crediti dell’Ente verso Alfa ( ) Di conseguenza occorre stornare per 3000 anche il passivo per i debiti infragruppo NB: lo stesso procedimento si segue anche per i costi ed i ricavi infragruppo nel Conto Economico 07/02/2012

116 www.mmsolutions.eu mmazzoleni@tin.it www.labser.it
Costi e ricavi 07/02/2012

117 Il consolidamento dei conti
1. Definizione dell’area di consolidamento 6. Consolidamento dei conti 2. Scelta della teoria di consolidamento 5. Eliminazione delle operazioni infragruppo 3. Uniformità formale dei bilanci 4. Uniformità sostanziale dei bilanci 07/02/2012

118 Si ottengono così i due prospetti del bilancio consolidato:
Consolidamento dei conti Dopo avere effettuato le rettifiche delle operazioni infragruppo, si procede alla somma algebrica delle voci Si ottengono così i due prospetti del bilancio consolidato: Conto economico Conto del patrimonio 07/02/2012

119 Consolidamento dei conti
07/02/2012

120 www.mmsolutions.eu mmazzoleni@tin.it www.labser.it
Conclusioni Per sfruttare al meglio le opportunità e le potenzialità del bilancio consolidato occorre agire su diversi fronti Incremento dell’attendibilità dei valori Ampliamento dell’area di consolidamento Recepimento interno Comunicazione esterna 07/02/2012


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