ECONOMIA DELLE AZIENDE PUBBLICHE ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTUDISTU (Dipartimento di istituzioni linguistico- Letterarie, Comunicazionali.

ECONOMIA DELLE AZIENDE PUBBLICHE ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTUDISTU (Dipartimento di istituzioni linguistico- Letterarie, Comunicazionali e Storico- Giuridiche dell'Europa) LEZIONE DEL 03/12/12

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 PROGRAMMA 1. LA STRATEGIA E LA GOVERNANCE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE. 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione 1.2 Le tendenze di modernizzazione delle pubbliche amministrazioni 1.3 La evoluzione della pianificazione strategica 1.4. La pianificazione strategica nelle PA 1.5 Esperienze di pianificazione strategica 1.6 Le prospettive della pianificazione strategica 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI 2.1 Logiche e metodi 2.2 I bilanci di previsione 2.3 Le funzioni del bilancio 2.4 I principi di bilancio 2.5 La struttura del bilancio 2.6 Esecuzione e variazione di bilancio 2.7 La rendicontazione 3 IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione 3.2 La classificazione dei controlli 3.3 La evoluzione dei controlli 3.4 Le varie tipologie di controllo 3.5 Riflessioni sul funzionamento del sistema dei controlli 4 I MODELLI TEORICI DELLA PUBBLICA AMMININISTRAZIONE 4.1 Il modello burocratico weberiano 4.2 Oltre il modello webewriano. DISTU

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 I concetti contabili nei riferimenti legislativi del D. Lgs 267/2000 FASI dell’ENTRATA FASI della SPESA Accertamento Art. 179 Impegno Art. 183 Riscossione Art. 180 Liquidazione Art. 184 Versamento Art. 181 Ordinazione e pagamento Art. 185 Avanzo di amministrazione Art. 187 Disavanzo di amministrazione Art. 188 Residui attivi Art. 189 Residui passivi Art. 190 DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 186 - Risultato contabile di amministrazione. 1 - Il risultato contabile di amministrazione è accertato con l'approvazione del rendiconto dell'ultimo esercizio chiuso ed è pari al fondo di cassa aumentato dei residui attivi e diminuito dei residui passivi. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Riscossioni (+) Pagamenti (-) Residui attivi (+) Residui passivi (-) Saldo cassa iniziale (+/-) Saldo (R) DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA R SUP 0 AVANZO DI AMMINISTRAZIONE R INF 0 DIAVANZO DI AMMINISTRAZIONE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il passaggio dell’amministrazione pubblica dal modello burocratico legittimistico a quello manageriale. DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione Questa evoluzione del modello amministrativo significa che i soggetti dell’azione amministrativa non devono curare solo la corretta applicazione delle leggi e dei regolamenti, in altre parole, non soltanto l’aspetto giuridico formale degli atti amministrativi. Essi devono considerare anche gli effetti che le decisioni e le azioni dell’amministrazione comportano sulla gestione, sulle performance di produttività, economicità, efficienza, efficacia, sulla qualità dei risultati, sulla loro adeguatezza e coerenza rispetto ai bisogni sociali della collettività amministrata nel periodo di tempo considerato nel programma. Quindi, si deve porre attenzione alle dimensioni sostanziali di natura economica, sociale e ambientale della gestione. Al livello politico dell’amministrazione locale compete la definizione dell’indirizzo strategico fondamentale (la mission aziendale, le finalità e le vie strategiche delle varie funzioni aziendali); mentre al livello tecnico-gestionale della dirigenza competono le scelte di programmazione degli obiettivi, delle azioni, delle modalità, dei tempi di realizzazione dell’indirizzo politico strategico fondamentale. E’ nella fase di programmazione, di budgeting e di attuazione della gestione che si impongono i principi economico-aziendali di produttività, economicità, efficienza ed efficacia.

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Rispetto all’oggetto Rispetto al soggetto DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI Sugli atti amministrativi (legittimità) Sulla gestione (efficienza) Esterno (rispetto all’azienda pubblica, ma sempre interno alla P.A.: es. Corte dei Conti) Interno (Nuclei di Valutazione, SECIN, controlli di regolarità amministrativo- contabile, ecc., …)

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Rispetto al tempo Rispetto alla finalità DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI Preventivo (ex ante) Durante (in itinere Successivo (ex post) Per il governo ed il processo di automiglioramento Per il giudizio finale

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Rispetto alla norma DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI Obbligatorio (per osservanza di una norma) Volontario

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 E i comuni? La legge 14 gennaio 1994 n. 20 ha mantenuto in vigore, per gli enti locali, i controlli già previsti dalla legge 26 febbraio 1982 n. 51 e successive modifiche e cioè, l’esame dei conti consuntivi delle province e dei comuni con popolazione superiore ad ottomila abitanti, con esito di referto al Parlamento. Il testo unico sulle autonomie locali 18 agosto 200 n. 267, capo IV, titolo VI, parte I, art. 148, per quel che concerne il controllo sulla gestione degli enti locali, ha rinviato alle norme della legge 14 gennaio 1994 n. 20. Per quel che riguarda gli intervenuti mutamenti costituzionali valgono le stesse considerazioni svolte per le Regioni e cioè una valorizzazione dei controlli sulla gestione della Corte dei conti quale strumento per garantire, anche attraverso analisi comparative tra le varie realtà locali, la maggior economicità, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il D.Lgs. 29/93 affermava il principio della gestione per obiettivi e disponeva l'istituzione dei nuclei di valutazione o servizi di controllo interno, con il compito di "verificare la realizzazione degli obiettivi, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l'imparzialità ed il buon andamento della gestione amministrativa”. Si stabiliva inoltre che i nuclei o servizi dovessero operare rispondendo unicamente agli organi di direzione politica. Il D.Lgs. 29/93, data anche la collocazione organizzativa dei servizi di controllo interno ed il legame con la valutazione dei dirigenti, ribadiva l'impostazione ispettiva tipica dei modelli tradizionali. L'innovazione è nell'esplicitazione della funzionalità dei sistemi di controllo interno. L'ordinamento finanziario e contabile, contenuto nel D.Lgs. 77/95 invece, introduceva in via obbligatoria il controllo di gestione, prevedendo che esso dovesse svolgersi secondo le modalità previste dal citato D.Lgs. 29/93. Questo ultimo provvedimento, ratificava la concezione ispettivo-valutativa del controllo introdotta nel 1993. Il D.Lgs. 77/95 espressamente assoggettava gli enti locali ai controlli della Corte dei Conti, nel frattempo modificati dalle leggi 19 e 20 del 1994, con le quali si è stabilito che la Magistratura contabile deve svolgere, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche. Gli oggetti della verifica sono quindi: la legittimità e la regolarità delle gestioni; il funzionamento dei controlli interni delle amministrazioni. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL DLGS 29/93

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 D.LGS 286/1999 rivisita e puntualizza il sistema dei controlli interni, identificando al suo interno le varie tipologie di controllo ed i soggetti ad essi assegnati. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL DLGS 286/99

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Istituzione del controllo: amministrativo-contabile ; gestione ; strategico ; valutazione della dirigenza. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL DLGS 286/99

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Garanzia della regolarità e correttezza dell’azione amministrativa Verifica dell’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa sulla base del rapporto tra costi e risultati raggiunti Verifica della congruenza tra gli obiettivi fissati dai piani e programmi dell’organo politico ed i risultati Valutazione dei responsabili dei servizi DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL DLGS 286/99 CONTROLLO DI LEGGITTIMITA COLLEGIO DEI REVISORI CONTROLLO DI GESTIONE DIRIGENTI CONTROLLO STRATEGICO NDV VERIFICA DEI RISCULTATI CONSEGUITI NDV

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE Il sistema normativo di riferimento. Il sistema di riferimento normativo è dato, da un lato, dal DLGS 286/1998 (riforma del sistema dei controlli), dall’altro dal DLGS 267/00 (testo unico degli enti locali). Per quanto riguarda il DLGS 286, il sistema dei controlli è ben delineato dall’art.1, comma 1. Tale norma prevede quattro tipi di controllo: il controllo di regolarità amministrativa e contabile. Serve a garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa. Tale controllo è svolto negli enti locali dagli uffici di ragioneria e dagli organi di revisione; il controllo di gestione. Serve a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa. Tale controllo possiamo dire che competa direttamente ai responsabili dei servizi; la valutazione della dirigenza. Serve a valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale. Tale controllo è svolto dal nucleo di valutazione; il controllo strategico. Serve a verificare la congruenza tra risultati conseguiti e obbiettivi predefiniti dagli amministratori. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Per quanto riguarda il DLGS 267/00, la norma base di riferimento è data dall’art. 147 in base alla quale gli enti locali, nell’ambito della loro autonomia organizzativa, devono strutturare un sistema di controlli che permetta di: garantire attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa (competenza dell’organo di revisione e del responsabile del servizio finanziario); verificare attraverso il controllo di gestione, l’efficacia, l’efficienza e la economicità dell’azione amministrativa ( competenza dei responsabili dei servizi); valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale (competenza del nucleo di valutazione); valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani di indirizzo politico (competenza del nucleo di valutazione). DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Possiamo quindi vedere che esiste una sostanziale corrispondenza tra le disposizioni del DLGS 286/99 e quelle del DLGS 267/00. Pertanto gli enti locali debbono sostanzialmente dotarsi di tre organi di controllo : l’organo di revisione contabile, ai sensi dell’art.1, comma 1, lettera a) del DLGS 286/99 e dell’art.147, 1° comma, lettera a) del DLGS 267/00. Tale organo è a composizione esclusivamente esterna ed i membri debbono essere attinti dagli albi dei dottori commercialisti, dei ragionieri e dei revisori contabili. Esso è monocratico nei comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, mentre è costituito da una terna nei comuni di classe demografica superiore; l’organo che si occupa del controllo di gestione, ai sensi dell’art.1, 1° comma, lettera b), del DLGS 286/99 e dell’art. 147, comma 1°, lettera b) del DLGS 267/00. Tale organo è formato sicuramente dal responsabile del servizio, che deve farsi carico della implementazione del controllo, con l’eventuale supporto di consulenti esterni; il nucleo di valutazione, ai sensi delle lettere c) e d) dell’art.1, comma 1° del DLGS 286/99 e delle lettere c) e d) del 1° comma dell’art. 147 del DLGS 267/00. Un dato normativo di particolare rilevanza è quello relativo alla incompatibilità tra i diversi organi preposti al controllo ed in particolare la incompatibilità prevista dall’art.2, lett.e), del DLGS 286/99, in base alla quale è fatto divieto di affidare verifiche di regolarità amministrativa e contabile a strutture addette al controllo di gestione, alla valutazione dei dirigenti ed al controllo strategico. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Tale norma ha generato non poche perplessità soprattutto negli enti di piu’ piccola dimensione, che già hanno difficoltà a far fronte alla spesa della gestione corrente; peraltro la evoluzione normativa non lascia ben sperare circa la sorte dei circa 8.000 comuni italiani. Tuttavia la norma sulla incompatibilità va letta in combinato disposto con quanto stabilito dal 3° comma dell’art.147 del DLGS 267/00, che così recita:”l’organizzazione dei controlli interni è effettuata dagli enti locali anche in deroga agli altri principi di cui all’art.1, comma 2, del DLGS 286/99”, derogando quindi al principio della separatezza delle varie funzioni. E’ quindi possibile, a mio giudizio, che il nucleo di valutazione supporti l’amministrazione comunale, oltre che rispetto alla valutazione della dirigenza ed al controllo strategico, anche rispetto al controllo di gestione. E’ fatto invece espresso divieto da parte dell’art.236 del DLGS 267/00, che i componenti degli organi di revisione contabile possano assumere altri incarichi presso l’ente locale. In definitiva gli enti locali di più piccola dimensione debbono dotarsi di due organi di controllo interno: l’organo di revisione, a cui demandare il controllo di regolarità amministrativa; il nucleo di valutazione, a cui è possibile demandare, oltre che il controllo strategico e la valutazione della dirigenza, anche il controllo di gestione, estendendo appositamente la convenzione dei componenti del nucleo stesso. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 B.Le funzioni specifiche del Nucleo di valutazione. Per quanto riguarda le funzioni specifiche del nucleo di valutazione, come abbiamo visto sopra, queste sono ben delineate dalla normativa di riferimento sopra citata, in base alla quale i compiti del nucleo sono sostanzialmente due: valutazione della dirigenza e controllo strategico. B.1 La valutazione della dirigenza. Per valutazione della dirigenza si intende la verifica relativa al raggiungimento dei risultati assegnati ai dirigenti stessi, al fine del mantenimento della posizione organizzativa e della erogazione della retribuzione di risultato. Per controllo strategico si intende invece la verifica del grado di adeguatezza dei comportamenti amministrativi rispetto ai programmi politici. Senza addentrarci nella analisi di tali concetti applicati alla generalità della P.A., cercheremo di verificare in che modo sono invece applicati ed applicabili negli enti locali, con particolare riferimento a quelli di piccola dimensione, intendendo per tali quelli al di sotto dei 5.000 abitanti. In tali enti in realtà non esiste la figura del dirigente in senso stretto, ma quella del responsabile del servizio. Tale figura è individuabile nell’ambito dell’ area delle posizioni organizzative; trattasi normalmente del personale di categoria D, all’interno del quale è consentito agli enti di attribuire ai dipendenti uno status giuridico ed economico particolare caratterizzato dalla attribuzione di un elevato grado di responsabilità di prodotto e di risultato in relazione alla direzione di unità organizzative. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 In tali enti in realtà non esiste la figura del dirigente in senso stretto, ma quella del responsabile del servizio. Tale figura è individuabile nell’ambito dell’ area delle posizioni organizzative; trattasi normalmente del personale di categoria D, all’interno del quale è consentito agli enti di attribuire ai dipendenti uno status giuridico ed economico particolare caratterizzato dalla attribuzione di un elevato grado di responsabilità di prodotto e di risultato in relazione alla direzione di unità organizzative. Le caratteristiche salienti dell’incarico connesso alla responsabilità del servizio sono: la temporaneità dell’incarico, per un periodo di durata non superiore ai cinque anni; la attribuzione di un particolare trattamento economico accessorio strutturato in retribuzione di posizione e retribuzione di risultato; la valutazione annuale dei risultati ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato e, in caso di valutazione negativa, la eventuale revoca anticipata dell’incarico stesso; la revocabilità dell’incarico prima della scadenza con atto scritto e motivato per mutamenti organizzativi o per risultati negativi. Nel CCNL del 1999, non piu’ in vigore, venivano definite le regole per la preliminare individuazione da parte degli enti locali delle “posizioni organizzative” che si caratterizzano, come dicevamo, per la assunzione diretta di elevate responsabilità di prodotto e di risultato. Quello che a noi interessa particolarmente è la problematica della valutazione dei risultati, ai fini del mantenimento della posizione organizzativa ed ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Più specificatamente, ai sensi del CCNL, l’attività svolta dai dipendenti incaricati delle funzioni correlate alle posizioni organizzative, sono soggette ad una valutazione annuale per l’accertamento dei risultati conseguiti. A tal fine è prescritta la preventiva determinazione dei criteri di valutazione da parte dell’ente con l’obbligo del preliminare contraddittorio con il dipendente interessato. B.1/a Prassi operativa. Nella prassi operativa i criteri di valutazione sono determinati dal nucleo di valutazione, portati in delegazione trattante e poi recepiti da una delibera di giunta. Tali criteri non discendono da nessun dettato normativo, ma da criteri elaborati dalla dottrina e dalla prassi operativa. Inizieremo qui a parlare di alcune esperienze concrete maturate in enti di piccola dimensione. I parametri di valutazione sono stati normalmente 6 ed in alcuni prevale il valore risultante dagli indicatori di risultato, mentre in altri prevale l’elemento soggettivo di valutazione del membro del nucleo di valutazione interno all’amministrazione, con l’eventuale intervento del sindaco. Tali parametri sono stati prevalentemente i seguenti:impegno profuso; orientamento all’utenza; semplificazione e miglioramento delle fasi lavorative; apporto in termini di iniziative ed autonomia; risultati conseguiti; rispetto dei tempi assegnati. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Impegno profuso. Tale criterio è da considerarsi di natura oggettiva in quanto collegato ad uno specifico indicatore di attività che è il seguente: numero determinazioni/gg.lavorativi. L’applicazione di tale parametro è tuttavia in fase di ripensamento, in quanto in alcuni comuni si è riscontrato una singolare tendenza da parte dei responsabili dei servizi ad aumentare il numero delle determinazioni nell’ambito del procedimento amministrativo, nel momento in cui i responsabili dei servizi sono venuti a conoscenza del fatto che le determinazioni rappresentavano un indicatore di risultato. Sembra opportuno, per il futuro, collegare tale parametro oggettivo ai seguenti indicatori di attività: capacità di spesa=spesa erogata/spesa assegnata capacità di entrata=entrata prevista/entrata accertata. Tra questi due ultimi indicatori è sicuramente più significativo quello relativo all’entrata, considerato che nei piccoli comuni, la maggior parte della spesa ha carattere ricorrente e/o di stretta necessità. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Orientamento alla utenza. L’utenza è da considerarsi sia quella interna e cioè gli altri soggetti interni alla amministrazione con cui il responsabile del servizio si relaziona, sia soprattutto quella esterna e cioè il cittadino che usufruisce del servizio. Si tratta di un criterio prettamente soggettivo che tuttavia può utilmente essere supportato da questionari compilati dalla utenza sia interna che esterna, nonchè dall’intervento valutativo del sindaco. Semplificazioni e miglioramento delle fasi lavorative. Si tratta di un indicatore soggettivo con il quale il nucleo valuta, supportato dal membro interno e dal sindaco, la capacità del responsabile del servizio di fare uno sforzo costante di migliorare il lavoro, senza adagiarsi sulla routine. Apporto in termini di iniziative ed autonomia. Si tratta di un indicatore soggettivo, molto simile a quello precedente tanto da potersi considerare una sua inutile duplicazione. E’ quindi in fase di studio un parametro che lo sostituisca. Può essere utile una sua sostituzione con un altro parametro che può essere la capacità di leadership, particolarmente importante per una persona a cui è affidato il coordinamento di altri soggetti. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Risultati conseguiti. Si tratta di un indicatore oggettivo, basato sul grado di raggiungimento degli obbiettivi assegnati nel PEG o nel PDO. La analisi del grado di raggiungimento degli obbiettivi assegnati nel PEG o nel PDO assume particolare rilevanza, considerato che essa pesa notevolmente sulla valutazione del responsabile. Tale valutazione parte dagli obbiettivi assegnati e dallo sviluppo di appositi indicatori che misurino il grado di raggiungimento degli obbiettivi stessi. Se ad esempio viene assegnato al responsabile del servizio tributi l’obbiettivo di recuperare per l’anno N un volume di evasione ICI pari a 120, è semplice pensare che si potrà monitorare su base trimestrale il grado di raggiungimento di tale obbiettivo, tramite il seguente indicatore: ICI accertata/120. Il monitoraggio trimestrale degli indicatori collegati agli obbiettivi, si pensa che nei piccoli comuni sia un adempimento sufficiente per il controllo di gestione previsto dall’art. 5, comma 2 del DLGS 286/99. C’è da tener presente che la assegnazione degli obiettivi non deve tradursi in una “camicia di forza”, nel senso che nei piccoli comuni non sempre la assegnazione di obbiettivi può risultare significativa, essendo l’obiettivo principale la normale funzionalità dell’ente. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Attenzione ai tempi. Anche questo è un parametro oggettivo basato su indicatori generici, valevoli per tutti i servizi ed indicatori specifici, distinti per ogni singolo servizio. C’è da rilevare preliminarmente la estrema significatività degli indicatori collegati ai tempi di lavorazione, in effetti la celerità di produzione degli atti amministrativi è uno dei principali elementi di percezione della efficienza dell’operato della pubblica amministrazione. Come indicatore generico si è fatto riferimento al tempo medio di pagamento dei fornitori, intendendosi per tale il tempo medio che intercorre tra l’arrivo di una fattura da un fornitore e la sua liquidazione. Tale indicatore è applicabile alla generalità dei servizi in quanto, in base agli interventi di spesa assegnati a ciascun responsabile, questi deve provvedere alla loro liquidazione. L’indicatore è il seguente: Tempo medio liq.fatture=sommatoria dei tempi intercorrenti tra arrivo fattura e sua liquidazione/atti presi in considerazione Gli indicatori specifici sono diversi a seconda del servizio a cui si riferisce il responsabile. Per quanto riguarda il servizio finanziario si è fatto riferimento al seguente indicatore: Tempo medio pag. fornitori=sommatoria dei tempi intercorrenti tra liquidazione fattura ed emissione del mandato/atti presi in considerazione DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Risulta abbastanza evidente la differenza tra l’indicatore generico e quello specifico sopra indicato, facendo riferimento i due indicatori a fasi diverse del ciclo della spesa così come definito dalle norme sulla contabilità di stato. Come è noto, in base a tale normativa, la fase della spesa si articola in varie fasi che sono: impegno di spesa, nel quale viene determinata la somma da pagare ed il soggetto creditore. Nelle forniture di beni e servizi l’impegno di spesa corrisponde normalmente all’arrivo di un preventivo di spesa; liquidazione della spesa, che costituisce la fase del procedimento di spesa attraverso la quale, in base a titoli certi, ad esempio una fattura, si determina la somma certa e liquida da pagare nei limiti dell’impegno assunto; pagamento, che corrisponde con il pagamento effettivo della somma dovuta dal creditore, pagamento effettuato dal tesoriere. Ora, mentre l’indicatore generico fa riferimento alla fase della spesa che va dalla liquidazione all’impegno, procedura che fa capo a ciascun responsabile del servizio, l’indicatore specifico del servizio finanziario, fa riferimento alla fase della spesa connessa alla emissione dei mandati di pagamento, che fa capo al responsabile del servizio finanziario. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 L’entrata in vigore del DLGS 231/2002, relativo alla lotta contro i ritardi nei pagamenti, attribuisce particolare significato sia all’indicatore relativo al tempo medio di liquidazione delle fatture che a quello di pagamento dei fornitori. Bisogna peraltro considerare che il tempo di emissione dei mandati dipende non solo dalla velocità operativa del ragioniere, ma anche dalla disponibilità di cassa del tesoriere. Relativamente al servizio tecnico, l’indicatore specifico è stato il seguente: Tempo medio rilascio concessioni edilizie=sommatoria dei tempi intercorrenti tra la presentazione della domanda e la conclusione del procedimento amministrativo/numero di atti presi in considerazione Tale indicatore prende in considerazione il tempo mediamente impiegato dal servizio tecnico nell’emettere un provvedimento di rilascio o di diniego della concessione edilizia. Nella elaborazione di tale indicatore bisogna effettuare una depurazione rispetto a quelli che sono gli allungamenti dei tempi burocratici non dipendenti dal servizio, come ad esempio il parere della commissione edilizia. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Con riferimento al servizio amministrativo, si tratta sempre di misurare i tempi delle procedure amministrative, con riferimento a quelle di competenza del servizio. Così, con riferimento alla erogazione dei contributi, potremo sviluppare il seguente indicatore: Tempo medio erogazione contributi=sommatoria dei tempi intercorrenti tra la domanda di contribuzione e sua erogazione/numero di atti presi in considerazione Per un maggior approfondimento operativo, si vedano la scheda utilizzata per la valutazione (allegato 1) e le correlazioni nel tempo e nello spazio (allegato 2). B.2 Controllo strategico. Come abbiamo visto sopra, il controllo strategico serve a verificare la congruenza tra i risultati conseguiti e gli obiettivi predefiniti dagli amministratori. Come nel caso della valutazione dei responsabili dei servizi, non esiste una norma che dica come il controllo strategico debba essere effettuato e sulla base di quale documentazione; per cui tutto sembra demandato alla prassi operativa, che ha posto l’attenzione sul principale strumento di programmazione dell’ente locale, vale a dire la RPP (relazione previsionale e programmatica). DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Come è noto, la RPP è un allegato al bilancio di previsione e riguarda gli obiettivi generali da raggiungere nel medio termine e le risorse disponibili. Tali obiettivi devono trovare una più analitica e puntuale esplicitazione nel PEG attraverso il quale i programmi amministrativi elaborati nella RPP devono tradursi in dettati operativi con obiettivi gestionali attribuiti ai responsabili dei servizi e la corrispondente assegnazione delle risorse. Il collegamento tra RPP e PEG, assume particolare significato, tanto da potersi dire che uno dei primi compiti del nucleo di valutazione in sede di controllo strategico, sia proprio quello di valutare la coerenza tra questi due strumenti di programmazione. La RPP quindi contiene la programmazione strategica dell’ente ed ha come obiettivo fondamentale quello di permettere all’ente di individuare i programmi, che sono un complesso coordinato di attività relative alle opere da realizzare e più in generale di interventi da attuare per raggiungere un fine prestabilito. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Peraltro nel regolamento di contabilità, ai sensi dell’art.170 comma 9 del TUEL, devono essere previsti i casi di inammissibilità ed improcedibilità per le deliberazioni di consiglio e di giunta che non risultino coerenti con le previsioni della RPP. In questo modo si intende affermare il ruolo della RPP, non solo come strumento di pura programmazione, ma anche di vincolo alla concreta attività gestionale; da ciò ne deriva che il sistema dei controlli interni, nucleo di valutazione per quanto riguarda l’aspetto strategico e collegio dei revisori per quanto riguarda l’aspetto formale, deve monitorare se esiste la coerenza tra l’attività gestionale e lo strumento di programmazione. Da un punto di vista operativo si è provveduto a prendere in esame i programmi delle RPP per verificare il grado di raggiungimenti degli stessi da parte delle amministrazioni comunali. B 2/a Prassi operativa. Da un punto di vista operativo, una volta approvata la RPP per l’anno corrente, il nucleo si riunisce per il suo esame. Vengono in tale sede individuati i programmi più significativi e si sviluppa, qualora possibile, un sistema di indicatori che ne permetta il monitoraggio. Passeremo ora in rassegna i programmi maggiormente ricorrenti nelle diverse RPP analizzate, con i corrispondenti indicatori sviluppati. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Riduzione della spesa. Nel caso del programma di riduzione della spesa, risulta agevole effettuare un monitoraggio, sia in termini assoluti che in termini di indicatori, essendo sufficiente prendere in esame la spesa dell’anno corrente e confrontarla con quella degli anni precedenti. Tale analisi è opportuno che venga effettuato su basi periodiche prestabilite (mese, bimestre, trimestre ecc.), mettendo a confronto il dato dell’anno in corso con quello degli anni precedenti e può riguardare la fase dell’impegno e/o quella del pagamento. Servizi culturali e sociali. Con riferimento ai servizi culturali e sociali, è stata molto spesso riscontrata la presenza di programmi riguardanti il raggiungimento di obiettivi specifici, come ad esempio la attivazione di una biblioteca o la attivazione del RMI, oppure il mantenimento di buoni standard economici e/o di attività del servizio. Con riferimento al primo tipo di programmi, la analisi del nucleo di valutazione verte su una verifica del tipo “fatto”, “non fatto”, “fatto in parte”. Se invece il programma verte sugli standard, risulta utile sviluppare indicatori di attività riguardanti la efficienza e/o la economicità. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Come è noto, per efficienza si intende la capacità di sviluppare un servizio adeguato sia da un punto di vista qualitativo che quantitativo. La efficienza può essere analizzata tramite la applicazione di indicatori di attività al servizio analizzato. Da questo punto di vista risulta utile collegare il controllo strategico con la valutazione dei responsabili dei servizi. In effetti tutti gli indicatori utilizzabili per valutare il responsabile del servizio, possono essere utilmente utilizzati per valutare gli standard qualitativi e quantitativi del servizio stesso. Per quanto riguarda invece la economicità, per tale si intende essenzialmente quella derivante dal seguente rapporto: OUTPUT DEL SERVIZIO/COSTO DEL SERVIZIO Un indicatore di questo tipo può essere applicato al servizio in generale, ed allora risulta agevole determinare il costo del servizio, considerato che la stessa contabilità finanziaria dell’ente permette normalmente di rilevare il costo (uscite finanziarie) complessivo del servizio; risulta invece più difficile quantificare l’output del servizio, considerato la non univocità dello stesso. Se invece vogliamo applicare l’indicatore ad una parte del servizio, come ad esempio la biblioteca, dovrebbe risultare semplice sia la determinazione dell’output, considerato che ad esempio basta prendere il numero di visitatori annui, mentre il costo dovrebbe essere desumibile dalla contabilità finanziaria dell’ente. 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Servizio tecnico urbanistico Quanto detto a proposito dei servizi sociali e culturali, per cui la valutazione fatta ai fini della corresponsione della indennità di risultato risulta utilizzabile anche ai fini della analisi della funzionalità del servizio, vale per tutti gli altri servizi ed anche quindi per il servizio tecnico. Con riferimento alla economicità, si potrebbe mettere a rapporto il costo del servizio desumibile dalla contabilità finanziaria, con il numero di atti riguardanti concessioni edilizie o simili, essendo la produzione di questa tipologia di atti amministrativi, la principale funzione esterna del servizio. In questa sede, un utile strumento di controllo risulta essere sicuramente il piano triennale delle opere pubbliche, con riferimento al numero di opere pubbliche realizzate integralmente o parzialmente. Servizio finanziario Quanto detto a proposito della misurazione del grado di efficienza ed economicità degli altri servizi, vale anche per il servizio finanziario, non ripeteremo quindi i concetti già espressi. Risulta invece interessante rilevare che un programma ricorrente per i servizi finanziari è quello del recupero della evasione fiscale, o in termini generici, o con obiettivi quantitativi determinati. Tramite la analisi della contabilità finanziaria dell’ente, risulta agevole determinare il grado di raggiungimento del programma, sviluppando il seguente indicatore: RECUPERO EVASIONE PREVISTA/RECUPERO EVASIONE ACCERTATA (RISCOSSA) 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI NEI COMUNI DI PICCOLA DIMENSIONE- ESPERIENZE OPERATIVE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il sistema dei controlli, come modificato dalle norme anticrisi, presenta luci e ombre, ma certo si colloca in un quadro di sostanziale continuità con il passato. Lascia perplessa la scelta di moltiplicare le tipologie di controllo: questo forse aiuta a dettagliare i compiti dell’ente, ma certo non incide sui motivi di fondo che hanno portato ad un quadro di sostanziale inefficacia dei controlli negli anni passati. Le norme anticorruzione hanno rappresentato lo strumento individuato dal Governo per anticipare l’entrata in vigore delle “disposizioni in materia di e controlli negli enti locali” originariamente previste nel disegno di legge per la Carta delle Autonomie, all’art 29. La scelta, di per sé, non è opportuna, perché la prassi legislativa di “trasferire” parti di un disegno di legge in veicoli più rapidi, come appunto i decreti legge in corso di conversione, rischia di portare a recepimenti parziali, facendo perdere la visione di insieme e portando ad un quadro normativo non sistematico ed inefficace. Questo è tanto più vero in una fase come l’attuale, in cui si assiste ad una pluralità di riforme che hanno effetti più o meno diretti sull’impianto ordinamentale degli enti locali e che non sempre presentano visioni coerenti tra loro. 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI LO ART 147 DEL TUEL E LE SUCCESSIVE MODIFICHE DEL SISTEMA

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Come gia’ ampiamente illustrato, il d.lgs. 286/99 e lo art 147 tuel, prevedono 4 tipologie di controllo: a)Il controllo di regolarita’ amministrativa; b)Il controllo di gestione; c)la valutazione della dirigenza; d)la valutazione e controllo strategico. Tav. 1. – Il processo di controllo RISULTATI Missione politica Piani e programmi Obiettivi gestionali Piani e programmi 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI LO ART 147 DEL TUEL E LE SUCCESSIVE MODIFICHE DEL SISTEMA CONTROLLO STRATEGICO CONTROLLO DI GESTIONE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 VALUTAZIONE DEI RESPONSABILI DEI SERVIZI PEG VALUTAZIONE REGOLARITA’ PROCEDURE SISTEMA DEI BILANCI (Per un approfondimento si veda: S. Pozzoli, Il controllo direzionale egli enti locali) L’art. 29 del disegno di legge di Carta delle Autonomie, ora inserito nel decreto anticorruzione, modifica profondamente la classificazione dei controlli. Non segue però la strada di semplificarla ma, al contrario, compie la scelta di ampliarne ulteriormente le tipologie, molte delle quali rappresentano in buona sostanza specificazioni e sottocategorie del controllo di gestione. 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI LO ART 147 DEL TUEL E LE SUCCESSIVE MODIFICHE DEL SISTEMA Tav. 1. – Il processo di controllo VALUTAZIONE DELLA DIRIGENZA CONTROLLO DI REGOLARITA’ AMMINISTRATIVA

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 In sostanza, i nuovi “controlli interni” sono finalizzati a: a)garantire, attraverso il controllo di regolarità amministrativa la regolarità contabile e la correttezza dell’azione amministrativa; b)verificare, tramite il controllo di gestione, l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa; c)valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, la eventuale incongruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (controllo strategico, come da art. 147 ‐ ter tuel); d)garantire il costante controllo degli equilibri finanziari della gestione di competenza, della gestione dei residui e di cassa, anche ai fini della realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica di cui al patto di stabilità interno, mediante un’assidua attività di coordinamento e di vigilanza da parte del responsabile del servizio finanziario e di controllo da parte di responsabili dei servizi (potremmo parlare di un controllo degli equilibri, ma si tratta di una sottocategoria del controllo di regolarità); e)verificare, attraverso l’affidamento e il controllo dello stato di attuazione di indirizzi ed obiettivi gestionali, anche in riferimento all’articolo 170 tuel, la adozione del bilancio consolidato, l’efficienza degli organismi gestionali, l’efficienza e l’economicità degli organiismi esterni dell’ente (controlli sulle società partecipate, come da art. 147 ‐ quater); f) “Mettiamoci la faccia” è una iniziativa del Ministero per la Pubblica Amministrazione e l’Innovazione, che promuove la customer satisfaction attraverso l’utilizzo di interfacce c.d. emozionali (emoticon), per raccogliere in tempo reale il giudizio del cittadino ‐ utente sul servizio ricevuto e disporre di una descrizione sintetica della percezione degli utenti. L’iniziativa sollecita le amministrazioni a utilizzare questa modalità di rilevazione della qualità percepita per intervenire con tempestività sui disservizi. Dunque la 5° tipologia di controllo e’ quella di garantire il controllo della qualità dei servizi erogati, sia direttamente, sia mediante organismi gestionali esterni, con l’impiego di metodologie dirette a misurare la soddisfazione degli utenti e sterni ed interni dell’ente- controllo sulla qualità dei servizi, ex art. 147 ‐ quinquies 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI LO ART 147 DEL TUEL E LE SUCCESSIVE MODIFICHE DEL SISTEMA

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 ministeri garanzia della legittimità eell ed altre amm.ni periferiche ministeri verifica dell’efficacia eell ed altre amm.ni periferiche 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI LO STATO DI ATTUAZIONE DEL SISTEMA DEI CONTROLLI Corte dei conti Collegio dei revisori DIRIGENZA

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Valutazione dirigenziale ministeri eell ed altre amm.ni 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI LO STATO DI ATTUAZIONE DEL SISTEMA DEI CONTROLLI ministeri eell ed altre amm.ni Valutazione strategica NDV

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 E’ con gli straordinari cambiamenti istituzionali, politici ed economici conseguenti alla rivoluzione francese prima, all’affermazione degli Stati nazionali in Europa, alla nascita ed allo sviluppo delle grandi imprese a valle della rivoluzione industriale poi, che si determina storicamente la necessità di una moderna BUROCRAZIA, cioè di un insieme di persone e risorse orientate alla realizzazione di uno scopo collettivo, organizzate sulla base di regole, procedimenti e ruoli, impersonali, imparziali, indipendenti. È l’affermazione del potere degli uffici, la risposta al bisogno della società (delle sue istituzioni politiche ed economiche) di dotarsi di strutture in grado di garantire la gestione della nuova fase. A cogliere più di ogni altro questo cambiamento a delineare i caratteri di una società ridisegnata dall’affermazione di forme di legittimazione del potere razionale legale è WEBER, che a partire dall’individuazione delle tre forme di legittimazione del potere (carismatico, tradizionale, razionale legale) definisce la sua teoria razionale della BUROCRAZIA e dà il via a una fase straordinariamente ricca di riflessione teorica, di ricerca, di indagine sul campo intorno alla funzione di quest’ultima in una società moderna. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 A WEBER si deve la definizione di principi e modi di funzionamenti che regolano la vita di ogni burocrazia, che egli riferisce alla fedeltà di ufficio, alla competenza disciplinata, alla gerarchia degli uffici, alla preparazione specializzata, alle modalità di gestione e di accesso ai concorsi pubblici, allo sviluppo della carriera, all’attività a tempo pieno, al segreto di ufficio, allo stipendio monetario fisso, al non possesso degli strumenti del proprio lavoro. In questo contesto è utile in particolare sottolineare che secondo WEBER: il principio della competenza prescrive che chi detiene un ufficio pubblico, che svolga funzioni amministrative o tecniche non importa, non può operare che nell’ambito di una specifica competenza che da un lato definisce il grado di conoscenza dell’ufficio (dell’impiegato) addetto a un determinato compito e dall’altro autorizza l’ufficio stesso (l’impiegato) a esercitare la funzione per la quale è ritenuto competente; il principio della gerarchia afferma invece che la struttura di un qualsivoglia apparato burocratico é regolata da una rigida struttura gerarchica, dove i superiori hanno poteri di controllo su chi sta sotto; il principio della spersonalizzazione evidenzia infine che solo una BUROCRAZIA spersonalizzata, dove vige il segreto di ufficio, offre le necessarie garanzie di imparzialità. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Come già accennato, intorno alle idee di WEBER si sviluppa, nel corso del Novecento e fino ad oggi, uno straordinario confronto condotto non solo sul terreno delle idee ma anche attraverso importanti ricerche sulla funzione, l'articolazione, i processi di cambiamento che hanno investito gli apparati burocratici tanto in Europa quanto negli Stati Uniti. Gli studi sulle conseguenze inattese generate dal complesso sistema burocratico razionale weberiano portano ad esempio a evidenziare come la BUROCRAZIA mostri la tendenza a proteggere sé stessa ed il proprio potere; a favorire processi di spersonalizzazione che portano a scaricare verso l’alto ogni responsabilità; a reprimere tutte le azioni che, anziché allo scopo, sono indirizzate ai valori e conseguentemente a favorire processi di secolarizzazione della vita. In particolare MERTON focalizza la propria attenzione sulle funzioni delle diverse istituzioni sociali, che a suo giudizio possono essere manifeste (quando sono dichiarate e si riferiscono di norma al raggiungimento dello scopo) o latenti (in quanto si riferiscono ai risultati non programmati dall’agire sociale); mette in evidenza che se è vero che la BUROCRAZIA standardizza, riduce lo spreco di tempo e di risorse, è altrettanto vero che non favorisce l’innovazione dato che criticità e problemi tendono ad essere affrontati sempre nello stesso modo; dimostra come anche nelle strutture burocratiche siano diffusi fenomeni e processi di cooptazione (in base ai quali chi già fa parte di un gruppo recluta nuovi componenti sulla base di criteri di scelta di carattere discrezionale). 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 CROZIER parte invece dall’analisi del sistema burocratico francese (che ritiene attento più alla forma che alla sostanza non solo nel rapporto con gli utenti ma anche nei criteri di organizzazione, reclutamento e controllo dell’apparato stesso) per suggerire che dato che la BUROCRAZIA riconosce come proprio scopo fondamentale quello di assolvere i compiti le stesse competenze finiscono per essere secondarie rispetto allo scopo. A suo avviso insomma la BUROCRAZIA è tutt’altro che un sistema razionale ed efficiente; nella realtà la rigidità, l’incapacità di adattamento, la mancanza di stimoli, l’inefficienza, l’inefficacia (determinate sia da fattori endogeni che da mutamenti del contesto politico sociale ed economico come lo sviluppo tecnologico, la differenziazione e frammentazione della domanda sociale, la dispersione o l’accentramento del potere politico su livelli) ne fanno in molti casi un fattore di freno dell’innovazione sociale. KELSEN muove a propria volta dalla considerazione che ogni norma produce un’ulteriore norma e dipende da una norma superiore (sino ad arrivare alla norma che ha originato tutte le altre) per evidenziare come la discrezionalità, piuttosto che rappresentare una contraddizione rispetto alle norme, riguarda la loro stessa natura. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 A questi esempi di carattere più generali tanti altri ne possono essere aggiunti intorno a questioni più specifiche anche se non per questo meno rilevanti. Per quanto riguarda ad esempio i modelli di leadership, all’elaborazione weberiana (il potere burocratico non può essere né tradizionale né carismatico, ma soltanto razionale; il burocrate non deve essere né amato né temuto, rappresenta la legge, dà ordini conformi ad essa e adatti a raggiungere gli scopi propri dell’organizzazione sulla base dell’autorità che gli deriva dal ruolo). ETZIONI contrappone l’idea che la burocrazia può agire anche in maniera tradizionale (si può fare carriera grazie all’appartenenza a gruppi, lobbies, ecc), che il carisma non nasce solo fuori all’esterno o contro l’istituzione ma anche al suo interno, può coesistere con la gerarchia (chiesa, esercito, impresa, ecc.), può creare conflitto, mentre Biggart sottolinea come esistano forme di capitalismo carismatico. Per quanto riguarda i modelli di burocrazia dall’ideale weberiano (il tipo ideale di burocrazia non distingue né prevede differenze nella vasta gamma di lavori, professioni, controlli esistenti), si distinguono tra gli altri GOULDNER (parlare di competenza disciplinata come fa WEBER è per molti aspetti un ossimoro dato che la competenza contrasta con la disciplina; occorre passare dal modello unico weberiano a un modello a due variabili fondato sul principio di competenza e sul principio di disciplina). 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 MINTZBERG (bisogna distinguere tra burocrazia professionale, nella quale il controllo avviene sulle modalità della prestazione, e burocrazia meccanica, nella quale il controllo avviene invece sulla formazione iniziale e sui risultati raggiunti), Jacques (esiste una correlazione diretta tra professionalità e contenuti della prestazione lavorativa e lasso di tempo durante il quale chi lavora – dall’operaio di linea, attraverso il caposquadra e il direttore di stabilimento fino al general manager - può assumere decisioni di sua iniziativa; la burocrazia professionale non si riferisce solo alle professioni colte). Intorno al tema gerarchia di ufficio alle idee weberiane (il burocrate fa parte di una precisa scala gerarchica, riceve direttive dai superiori, se è il caso ne discute con i colleghi di pari grado, trasferisce tali direttive ai sottoposti sulla base delle loro competenze) si possono contrapporre quelle di LAURENCE E LORSCH (nella stessa organizzazione possono coesistere differenti strutture; i reparti di produzione rappresentano di norme aree di tranquillità; la promozione e la vendita sono in una posizione intermedia, ricerca e sviluppo sono invece attività soggette a diffusa turbolenza), degli autori della scuola delle contingenze (non esiste un solo modo ottimale per strutturare le organizzazioni che operano in ambienti che possono essere definiti secondo l’asse tranquillità – turbolenza; a organizzazioni tranquille sono utili gerarchie lunghe, a organizzazioni tubolente gerarchie corte), di Bonazzi (il fatto che nelle organizzazioni burocratiche comandi e controlli seguono sempre una precisa gerarchia non impedisce che le forme che la gerarchia può assumere siano molteplici, a partire dalla possibilità di essere lunghe, cioè articolate su molti livelli, o, viceversa, corte), Martino e Sinatra (le organizzazioni possono tagliare orizzontalmente le divisioni gerarchiche; essere a matrice, flessibili, articolate, polimorfe). 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Per quanto riguarda il tema preparazione specializzata l’idea di WEBER (per svolgere un compito in maniera efficiente occorre avere una preparazione specializzata) può essere contraddetta sulla base dell’analisi mertoniana (incapacità addestrata come conseguenza inattesa: il burocrate addestrato per un determinato compito si trova in difficoltà quando le condizioni cambiano, la preparazione tecnica e culturale dunque non è un patrimonio sufficiente per svolgere per sempre un dato lavoro). Per ciò che si riferisce ai concorsi pubblici il principio weberiano (il burocrate accede all’organizzazione soltanto vincendo un concorso pubblico) è contraddetto dall’analisi di Doeringer e PIORE (sviluppo di forme di mercato interno del lavoro; concorsi e percorsi di carriera che in vario modo privilegiano chi già è dentro l’organizzazione), di Harrison e Bluestone (la flessibilità può essere funzionale, finanziaria, numerica), di Paci (sviluppo di un doppio mercato del lavoro; esistenza di fasce di lavoratori forti e deboli). Alle idee di Weber sul segreto d’ufficio (totale separazione tra vita pubblica e privata; il burocrate è tenuto all'osservanza del segreto sulle proprie attività) possono essere contrapposti gli argomenti di Prahalad e Hamel (evoluzione del concetto di segreto d’ufficio in seguito allo sviluppo dei media, dell'informatica, di internet; ridefinizione del segreto industriale per la nascita di reti di fornitori ed esperti che prestano i loro servizi anche alla concorrenza), di Poyago e Theotoky (sviluppo di accordi commerciali e produttivi tra aziende concorrenti), di Di Nicola; Ettighoffer; Nohria e Berkley (diffusione del telelavoro e dell'impresa virtuale). 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Per ciò che riguarda lo stipendio monetario fisso (il burocrate non può avere altre entrate che il suo stipendio monetario; niente mance, nessuna commistione con il cittadino utente) possono essere segnalate le idee di Whyte sull’istituto della mancia nei servizi pubblici, la constatazione che anche su questo terreno sono intervenuti fattori nuovi come la nascita di burocrazia ibride, la partecipazione agli utili di impresa, la possibilità di diventare piccoli imprenditori dopo un periodo alle dipendenze di aziende più grandi. In riferimento infine al non possesso degli strumenti di lavoro (per Weber il burocrate usa, essendo garante della loro efficienza, ma non possiede gli strumenti di lavoro), vanno segnalate le idee di Blau circa la tolleranza sempre più diffusa di uso personale di cancelleria, telefono fax, automobile, ecc. e l’estrema difficoltà di tener fede a questo principio al tempo di telefonini, computer portatili e benefits vari. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Max Weber e l’analisi della burocrazia. Il potere legittimo e i tre tipi puri del potere legittimo. Caratteristiche strutturali dell’organizzazione burocratica. Aspetti comuni nell’analisi dell’organizzazione in Taylor e Weber. Burocrazia meccanica e burocrazia professionale. Le possibili disfunzioni dell’organizzazione burocratica secondo R.K. Merton 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Analisi della burocrazia in Max Weber Max Weber (1864-1920) è qui considerato (insieme a Taylor) come uno dei principali esponenti della scuola classica dell’organizzazione e della concezione dell’organizzazione come ‘sistema razionale chiuso’. In Weber l’analisi della burocrazia è sviluppata in connessione con quella del potere legittimo e dei tre tipi ‘puri’ di potere legittimo: potere carismatico; potere tradizionale; potere legale-razionale. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Analisi della burocrazia in Max Weber Definizione di potere legittimo (autorità) “La possibilità per specifici comandi di trovare obbedienza presso un determinato gruppo di uomini”. Così inteso, il potere (autorità) secondo Weber non coincide con “qualsiasi possibilità di esercitare ‘potenza’ o ‘influenza’ su altri uomini” e può fondarsi su “diversi motivi di disposizioni ad obbedire”. Ogni potere cerca di “coltivare la fede nella propria legittimità”. ‘Legittimo’ significa che esso trova un’accettazione ed una giustificazione presso chi è destinatario del potere stesso. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Analisi della burocrazia in Max Weber Definizione di potere legittimo (autorità) A seconda del tipo di legittimità su cui si basa il potere, è diverso: il tipo di obbedienza; l’apparato amministrativo collegato al potere (a sua garanzia); il carattere dell’esercizio del potere (e quindi la sua efficacia). 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Criteri di legittimazione del potere I tre tipi di potere legittimo si differenziano in base al criterio su cui si fonda la loro pretesa di legittimità. La validità di legittimità può essere: di carattere carismatico: quando poggia sulla credenza nelle doti straordinarie ed il carisma personale di chi detiene il potere (e sul processo d’identificazione dei seguaci) - potere carismatico; di carattere tradizionale: quando poggia sulla credenza nel carattere sacro, nella giustezza della tradizione, e nella legittimità di coloro che sono chiamati ad esercitare il potere e rivestire un’autorità nel nome di quella tradizione –potere tradizionale; di carattere legale-razionale: quando poggia sulla credenza nella legalità di un sistema di ordinamenti impersonali statuiti legalmente (norme, regole, procedure) e nel diritto di comando di coloro che sono chiamati ad esercitare il potere in base a quelle leggi e regole –potere legale. Nel caso del potere legale, tutti sono sottoposti alle leggi e regole che lo legittimano, sia il detentore del potere che i destinatari del potere. Nessuno è al di sopra della legge, nemmeno il detentore del potere. Egli trae il suo potere dalla legge stessa ed è subordinato ai suoi vincoli: i suoi poteri di comando sono competenze legali. Nel caso del potere carismatico, è invece il leader stesso che fonda le regole. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Criteri di legittimazione del potere e tipo di obbedienza Nel potere legale-razionale si obbedisce all’ordinamento impersonale statuito legalmente e agli individui preposti al potere in base a tale ordinamento, in virtù della legalità formale delle sue prescrizioni e nell’ambito di queste. La legge (il sistema di regole) è astratta, universale ed impersonale. Nel caso del potere legale l’obbedienza si deve non alla persona (come nel potere carismatico), ma alla carica, all’ufficio, all’ordinamento impersonale, e nei limiti previsti da questo ordinamento. Nel potere tradizionale si obbedisce alla persona del signore designata dalla tradizione e vincolata alla tradizione. Nel potere carismatico si obbedisce al leader in quanto tale, in virtù della fiducia personale nell’eroismo e nell’esemplarità del capo carismatico (per questo il potere carismatico è instabile e effimero e tende a trasformarsi in uno degli altri due tipi di potere). Nessuno dei tre tipi ideali di potere si presenta storicamente in forma pura (differenza tra “tipo ideale” e realtà storico-empirica). 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Apparato amministrativo e burocrazia Ciascun tipo di potere, per essere esercitato su una pluralità di persone, ha di norma bisogno di un ‘apparato amministrativo’, più o meno sviluppato, che faccia da ‘ponte’ tra chi è detentore del potere e destinatari del potere. La burocrazia è l’apparato amministrativo tipico del potere legale-razionale e viceversa nella burocrazia l’esercizio del potere si basa sul criterio legale-razionale di legittimazione. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il modello di burocrazia nell’analisi di Weber Comprende tre gruppi di caratteristiche: 1) attinenti la struttura e la funzione dell’organizzazione; 2) attinenti i mezzi con cui vengono ricompensati gli individui impiegati nell’organizzazione; 3) attinenti le protezioni di cui beneficiano gli individui nell’organizzazione. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 ll modello di burocrazia nell’analisi di Weber Caratteristiche attinenti la struttura e la funzione dell’organizzazione L’organizzazione deve essere gestita: su una base di continuità e stabilità, a prescindere dalle persone (nessuno è insostituibile); con una gerarchia di uffici, in cui ogni ufficio è sottoposto al controllo di uno più elevato; con una divisione del lavoro, dentro la gerarchia, in base alla specializzazione ed alle competenze di ufficio (principio della competenza disciplinata); con una definizione (in base alla divisione del lavoro) delle responsabilità, competenze e poteri del funzionario; svolgimento delle mansioni regolato da norme scritte; ufficio per archiviazione degli atti dell’apparato burocratico, separato dalla sfera privata dei funzionari. Queste caratteristiche hanno la funzione di: fornire meccanismi per il controllo delle prestazioni dei singoli (controllo attraverso la divisione del lavoro, la specializzazione dei compiti, la standardizzazione); fornire i mezzi per coordinare i ruoli ed impedire qualsiasi reciproca interferenza. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il modello di burocrazia nell’analisi di Weber Caratteristiche riguardanti il personale e la loro gestione Tali caratteristiche specificano che i funzionari: devono avere una preparazione specializzata (normalmente comprovata da un esame o un diploma); percepiscono normalmente stipendi fissi rapportati al loro rango gerarchico e alla responsabilità della carica; non posseggono e sono separati dai mezzi di produzione o gestione; non posso appropriarsi del loro incarico (che compete all’ufficio, non al singolo); devono separare i loro interessi ed affari privati da quelli dell’organizzazione; devono dare rendiconto dell’uso dei beni dell’organizzazione; il loro incarico deve rappresentare l’unica o primaria professione. Queste caratteristiche (in particolare il pagamento dello stipendio e la separazione dei ruoli) contrastano con le forme tradizionali o di tipo carismatico di gestione del personale. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il modello di burocrazia nell’analisi di Weber Caratteristiche riguardanti le protezioni di cui beneficiano i funzionari I funzionari prestano volontariamente la loro opera e sono reclutati in base a libere selezioni (assunzioni per concorso, in base a criteri universalistici). Il servizio che prestano costituisce una carriera con promozioni determinate dall’anzianità di servizio e dai meriti. L’obbedienza è dovuta al funzionario che ricopre l’incarico, non all’uomo (dovere di fedeltà solo ai doveri di ufficio). I funzionari sono soggetti all’autorità dei loro superiori solo per quanto concerne i loro obblighi di ufficio. L’imposizione è ammessa solo in determinati casi. I dipendenti hanno facoltà di appellarsi contro le decisioni che li riguardano. La protezione dei diritti dell’individuo, in contrasto con forme tradizionali e carismatiche di gestione del personale, ha la funzione di: garantire una fonte continua di personale; impedire arbitri di potere nel perseguimento di finalità non organizzative. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Superiorità tecnica e inevitabilità della burocrazia secondo Weber La burocrazia è intesa da Weber come forma razionale di organizzazione dell’attività umana, ma insieme e, in senso più lato, come ‘burocratizzazione’, rappresenta una componente fondamentale nel processo di razionalizzazione del mondo moderno, inevitabile sia nell’economia capitalista che socialista. Secondo Weber, l’amministrazione burocratica, fondata sul principio di conformità agli atti, “per precisione, continuità, rigore, affidamento … si presta alla più universale applicazione a tutti i compiti” ed è “il modo formalmente più razionale di esercizio del potere”. “L’amministrazione burocratica è la più razionale dal punto di vista tecnicoformale ed essa è oggi per i bisogni dell’amministrazione di massa semplicemente inevitabile. C’è soltanto la scelta tra ‘burocratizzazione’ e ‘dilettantismo’ dell’amministrazione”. “Il grande strumento di superiorità dell’amministrazione burocratica è il sapere specializzato”, elemento indispensabile nella “moderna economia di produzione dei beni”, tanto capitalista che socialista. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Superiorità tecnica e inevitabilità della burocrazia secondo Weber Nell’ambito dell’amministrazione di massa il dominio della burocrazia è “inevitabile nello stesso modo in cui è inevitabile il potere della macchina di precisione nella produzione dei beni di massa”. Rispetto ad altre forme (dilettantesche) di gestione amministrativa, la burocrazia pienamente sviluppata ha la stessa “superiorità tecnica” cha ha “una macchina nei confronti dei mezzi non meccanici di produzione dei beni”’. Superiorità in termini di “precisione, rapidità, univocità, pubblicità degli atti, continuità, coesione, rigida subordinazione, riduzione dei contrasti”. La burocrazia è il nucleo inevitabile di ogni amministrazione di massa; solo poche realtà organizzative, come la piccola impresa (economica, politica, associativa) ovvero le organizzazioni di piccole dimensioni possono sottrarsi ad essa. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Aspetti comuni nell’approccio analitico di Taylor e Weber 1) Attenzione quasi esclusivamente rivolta agli aspetti formali dell’organizzazione (organigrammi; ruoli; linee gerarchiche ed articolazione degli uffici; definizioni rigide e preventive dei campi di controllo; definizione delle regole che governano i comportamenti; divisione spinta del lavoro fondata sull’obbedienza gerarchica e competenza di ruolo). 2) Legittimazione dei ruoli e dei comportamenti da essi previsti in base a norme impersonali e superiori (che in Weber hanno natura giuridica, mentre in Taylor hanno natura scientifica). 3) Conseguente impersonalità e standardizzazione dei comportamenti come condizione per raggiungere la massima efficienza: conformità dei comportamenti a norme prescritte; standardizzazione del comportamento come meccanismo di coordinamento principale. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Aspetti comuni nell’approccio analitico di Taylor e Weber 4) Le motivazioni del lavoro umano sono costituite da: interiorizzazione della norma etica che privilegia il senso di disciplina e dell’autorità; o da ricompense estrinseche rispetto al contenuto vero e proprio del lavoro. 5) Assunto che i soggetti nell’organizzazione si comporteranno in conformità con le norme prescritte, senza mettere in atto comportamenti individuali o collettivi inattesi. 6) Assunto che se si verificano nell’organizzazione imprevisti, inconvenienti, conseguenze inattese, ciò è dovuto ad una ancora imperfetta organizzazione formale. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Varianti di burocrazia: burocrazia meccanica e burocrazia professionale Il modello di burocrazia costruito da Weber è un tipo ideale, che difficilmente nella sua forma pura si trova nella realtà storico-empirica. Indipendentemente dallo scarto sempre presente tra tipo ideale e realtà storica, alcuni studiosi post- weberiani hanno sottolineato la possibilità di varianti del modello burocratico, in funzione della differente natura del lavoro e delle attività svolti. Gouldner (1954) sottolinea la tensione tra il principio di ‘disciplina’ e quello di ‘competenza’ e mette in luce le differenze organizzative esistenti in burocrazie principalmente basate sull’uno o sull’altro principio. Analogamente Mintzberg (1979), in base al tipo prevalente di attività svolte (mansioni ripetitive e standardizzate versus compiti che richiedono discrezionalità e iniziativa), distingue tra ‘burocrazia meccanica’ e ‘burocrazia professionale’, caratterizzate ciascuna da differenti e specifici meccanismi di coordinamento e controllo/ standardizzazione del processo di lavoro e standardizzazione delle capacità. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Le disfunzioni dell’organizzazione burocratica Altri autori post-weberiani hanno sottolineato come spesso nella realtà il comportamento della burocrazia sia ben lontano dal modello di organizzazione razionale ipotizzato da Weber, mettendone in luce varie inefficienze e disfunzioni. Tra questi, Robert Merton, importante sociologo americano, già negli anni ‘40 ha ricondotto tali disfunzioni a caratteristiche proprie del modello weberiano ed in particolare allo scarto tra funzioni esplicite di alcune regole organizzative e loro funzionamento effettivo e tra intenzioni razionali degli attori e conseguenze inattese del loro agire. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Le disfunzioni dell’organizzazione burocratica Esempio: principio di specializzazione e spersonalizzazione deformazione professionale (“incapacità addestrata”) ritualismo, irrigidimento e ‘chiusura’ dell’organizzazione. L’addestramento specifico e la spersonalizzazione delle regole, originariamente finalizzati all’efficienza ed all’uniformità di trattamento, si traducono in mancanza di duttilità e flessibilità nell’applicazione delle norme, specie davanti a richieste nuove, che non rientrano nelle classificazioni prestabilite. Questo provoca ansia negli operatori e quindi una maggiore chiusura sulle regole, non più viste come mezzi razionali per raggiungere un fine (fornire il servizio) ma interiorizzate come fini in sé, il cui rispetto da mezzo diventa fine in se stesso. Questo ritualismo, ovvero fedeltà fine a se stessa alle regole, provoca ulteriore irrigidimento, spirito di corpo e chiusura dell’organizzazione sui propri interessi costituiti invece che apertura a bisogni degli utenti, in un circolo vizioso. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 I PARADIGMI TEORICI Nel corso del tempo, parallelamente all’evoluzione industriale, istituzionale e culturale,il modello organizzativo delle imprese (industriali) è cambiato e diverse scuole Economiche e Manageriali hanno influenzato, assecondato e interpretato il cambiamento organizzativo, in particolare si sono affermate: 1. le teorie classiche; 2. le teorie motivazionaliste; 3. le teorie contingenti; 4. le teorie cognitiviste. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 LE TEORIE CLASSICHE I principali esponenti di questa scuola sono Frederick Taylor (1856-1915), con i principi di funzionamento della “fabbrica”, Henry Fayol (1841-1925), con i principi di funzionamento della direzione e Max Weber (1864-1920), con i principi di funzionamento della burocrazia. Non è casuale che siano contemporanei. I loro scritti arrivano con cinquanta anni di ritardo rispetto alla rivoluzione industriale. C’erano già le grandi imprese. Loro osservano la realtà industriale mutata e cercano di razionalizzare questa realtà e di proporre soluzioni. In particolare, tali autori erano accomunati dalla grande fiducia nel razionalismo imperante all’epoca, nell’idea che sia per gli uomini, sia per le organizzazioni, esistesse un modo ottimo di organizzarsi,ovvero che esistesse quella che in linguaggio anglosassone potremmo definire una sorta di one best way, cioè l’unico modo per poter essere ottimi. Le imprese, se volevano essere efficienti, dovevano avere un solo modo di organizzarsi. Non era ammessa la varianza, la varietà delle forme, perché in contraddizione con i principi del razionalismo. Il problema era quindi quello di cercare la ricetta ottima, il modello ottimo di efficienza per le imprese, come se esistesse un algoritmo fatto di x variabili capace di avere come output la soluzione ottima che era uguale per tutte le imprese, non essendo ammessa l’eterodossia comportamentale e organizzativa. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 L’uomo viene considerato come un essere razionale ed individualista, il cui agire si fonda su una logica economica, un soggetto motivato da stimoli ed incentivi estrinseci, ai quali reagisce in modo “meccanico” ossia con comportamenti prevedibili. D’altro canto, l’impresa risulta essere una macchina governata da un imprenditore (homo oeconomicus) in cui ogni parte ha un compito chiaro e ben definito, le parti sono sostituibili e gli obiettivi sono chiari. Il mercato, inoltre, è “statico” e perfettamente conosciuto.I tre contributi si differenziano in quanto: Taylor osserva la “fabbrica”, lo stabilimento, all’interno del quale ci sono le macchine e gli operai e sostiene che il cuore della modernità è la catena di montaggio e non più la bottega artigiana. Egli espone il modo in cui si può rendere efficace l’organizzazione della produzione e si può migliorare la produttività per raggiungere questo ottimo paretiano. Fayol afferma che non c’è solo la “fabbrica” nella grande impresa, ma ci sono anche gli uffici, la direzione, gli impiegati e quindi ci sono regole d’efficienza diverse rispetto a quelle della produttività dell’operaio (banalmente, un impiegato che ha un computer non è detto che lavori; può benissimo passare il suo tempo a navigare su Internet). Weber introduce la burocrazia in senso benevolo in quanto vera soluzione all’organizzazione aziendale e non solo. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO LE TEORIE CLASSICHE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Weber (1864-1920) analizza il ceto impiegatizio e lo razionalizza nel suo funzionamento. Egli per primo formula l’idea della teoria burocratica. In particolare,Weber parte dalla distinzione tra potere ed autorità. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO LE TEORIE CLASSICHE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Distinzione tra potere e autorità e tipi di autorità Per potere si intende “qualsiasi possibilità di far valere entro una relazione sociale,anche di fronte ad un’opposizione, la propria volontà, quale che sia la base di questa possibilità”, ossia la capacità di fare eseguire un ordine, anche a fronte di un’opposizione (ad esempio, nel caso di una rapina, il rapinatore ha la capacità di fare eseguire il proprio ordine anche a fronte dell’opposizione del soggetto rapinato).Il potere si basa su: a)relazioni specifiche di comando e obbedienza che legano tra di loro più persone; b)un apparato amministrativo di uomini di fidata obbedienza; c) per essere esercitato in modo continuativo nel tempo, necessita di una fonte di legittimazione alla quale i sottoposti credono. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO LE TEORIE CLASSICHE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 L’autorità invece è la “possibilità per specifici comandi di trovare obbedienza da parte di un determinato gruppo di uomini”, ossia potere legittimato, accettato e atteso in un determinato contesto organizzativo. Pertanto, ciò che differenzia il potere dall’autorità è la legittimazione e quindi il riconoscimento del diritto di comandare e del dovere di obbedire. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO LE TEORIE CLASSICHE Distinzione tra potere e autorità e tipi di autorita’.

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Le basi di legittimazione sono diverse e quindi si hanno tipi diversi di autorità. Secondo Weber, come abbiamo gia’ visto, i tipi di autorità comprendono: l’autorità carismatica, l’autorità tradizionale,l’autorità legale. L’autorità carismatica poggia sulla “dedizione straordinaria al carattere sacro o alla forza eroica o al valore esemplare di una persona”. Essa si basa su qualità eccezionali e talvolta sovrumane (forza, coraggio, intelligenza) attribuite ad una persona riconosciuta come capo. Il riconoscimento del carisma porta quindi ad una dedizione di fede e di entusiasmo in un clima altamente emozionale. Non è detto tuttavia che tale potere carismatico sia durevole: esso ha bisogno di continue conferme (miracoli, successi, vittorie) altrimenti rischia di scomparire. Nella sua forma pura, il potere carismatico è irrazionale nel senso che manca assolutamente di regole ed è rivoluzionario in quanto rovescia il passato. “L’apparato amministrativo” del potere carismatico è rudimentale, non basato su corpi di funzionari e tanto meno su preparazione specializzata e su carriere definite ma è formato da discepoli, uomini di fiducia che sono a contatto diretto con il capo, gli sono stati vicini nelle prove più ardue, con dedizione ed eroismo. Questa forma di potere si riscontra nelle forme più pure nella sfera religiosa, ma anche in quella politica (grandi leader rivoluzionari) oppure in quella economica (grandi imprenditori, come Adriano Olivetti). Il maggior problema del potere carismatico è legato alla successione del capo e alla routinizzazione del carisma (gli eventi eccezionali e rivoluzionari che hanno legittimato un individuo passano!). 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO LE TEORIE CLASSICHE Distinzione tra potere e autorità e tipi di autorita’.

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 L’autorità tradizionale si fonda sulla “credenza quotidiana nel carattere sacro delle tradizioni valide da sempre… pertanto si obbedisce alla persona designata dalla tradizione e vincolata alla tradizione”. Il capo tradizionale, dunque, può non avere qualità specifiche di comando ma nonostante ciò i sottoposti sono tenuti all’obbedienza e riverenza in virtù della tradizione. Nel regime della monarchia assoluta e del feudalesimo si riscontra tale modello di potere: il sovrano ha un potere sui suoi sudditi in funzione di una tradizione dinastica codificata dalla tradizione: ne consegue che nel potere tradizionale il criterio prevalente per l’assegnazione di cariche non è la competenza ma l’appartenenza ad un gruppo privilegiato; di conseguenza, la debolezza del potere tradizionale consiste nel rischio dell’insorgere del carisma locale di capi che si ribellano alla tradizione nonché dall’argomento razionale che occorre avere capi scelti in base alla competenza. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO LE TEORIE CLASSICHE Distinzione tra potere e autorità e tipi di autorita’.

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 L’autorità legale si fonda sulla “credenza nella legalità degli ordinamenti statuiti e nel diritto di comandare di coloro che sono chiamati ad esercitare il potere in base ad essi”. In altri termini, nel potere legale si obbedisce al superiore perché si presume che egli eserciti la carica in virtù di una nomina legale, che sia competente e che i suoi comandi siano conformi ad ordinamenti legali. A loro volta si presume che tali ordinamenti siano stati statuiti razionalmente per uno scopo, costituiscono un cosmo di regole astratte e universali (applicabili ad una universalità di casi simili) ed anche il detentore del potere legale sia tenuto a rispettare lo stesso ordinamento impersonale(in caso contrario si entra nel dispotismo e nell’arbitrio). 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO LE TEORIE CLASSICHE Distinzione tra potere e autorità e tipi di autorita’.

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 La burocrazia come apparato per l’esercizio dell’autorità legale L’apparato amministrativo del potere legale è la burocrazia, tecnostruttura che rende funzionale il potere legale..La burocrazia ha dei propri principi di funzionamento riconducibili al: 1.principio di competenza di autorità definite, disciplinate da leggi e regolamenti. Ciò presuppone che una burocrazia abbia una stabile divisione del lavoro e dei poteri di ufficio disciplinata in modo generale mediante regole e il ricorso a persone dotate della qualificazione richiesta; 2.principio di gerarchia degli uffici. La gerarchia degli uffici, con un sistema di regole predeterminate che definisce gli ambiti di controllo e responsabilità,stabilisce i poteri di controllo dei superiori sugli inferiori e quindi il percorso che debbono seguire le comunicazioni. Con il dovere di fedeltà all’ufficio, il burocrate manifesta obbedienza ai ruoli superiori e non alle specifiche persone che li ricoprono (come nel potere carismatico o tradizionale); 3.segreto di ufficio, ossia la conservazione di tutti gli atti relativi al funzionamento dell’apparato burocratico rigidamente separato dalla vita privata dei funzionari; 4.preparazione specializzata dei burocrati, con il ricorso a persone dotate di una specifica qualificazione, l’impersonalità delle loro relazioni esterne o interne, che evita l’interferenza dei sentimenti, ed una propria carriera fondata di norma su criteri di anzianità; 5. sistema di regole generali che, applicate alle situazioni specifiche, governano le decisioni e le azioni degli individui, garantendo quindi uniformità, continuità e stabilità nell’attività. Tali regole possono essere apprese e quindi configurano una preparazione specialistica. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO LE TEORIE CLASSICHE Distinzione tra potere e autorità e tipi di autorita’.

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Queste caratteristiche da un lato danno motivo della rispondenza della burocrazia come organizzazione all’autorità legale e, dall’altro, ne spiegano la superiorità rispetto agli altri tipi di apparati amministrativi. Secondo Weber, infatti, la burocrazia si “presta alla più universale applicazione a tutti i compiti” e, anzi, sul piano storico, lo sviluppo delle forme moderne di organizzazione si è tradotto in tutti i campi economici, sociali, politiche religiosi nella continua diffusione di soluzioni burocratiche. La burocrazia weberiana si adatta, pertanto, sia all’amministrazione pubblica che alle imprese private: essa, infatti, si riscontra nelle imprese, nei partiti, nei sindacati,nell’esercito, negli ospedali, nei tribunali, nelle Chiese e così via. Per Weber, la superiorità della burocrazia (rispetto agli apparati non burocratici)dipende dal fatto che la prima si basa sulla “precisione, la rapidità, l’univocità degli atti,la continuità, la discrezione, la coesione, la rigida subordinazione, la riduzione dei contrasti, le spese oggettive e personali”.Weber non ignora le inefficienze della burocrazia, ma la grande novità è che nella burocrazia le inefficienze possono apparire ed essere denunciate in quanto esistono norme che le sanzionano, mentre nelle amministrazioni pre-burocratiche la mancanza di norme per definire efficienza ed obiettività impediva la stessa denuncia giuridica degli arbitri. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO LE TEORIE CLASSICHE La burocrazia come apparato per l’esercizio dell’autorità legale

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Critiche alla teoria della burocrazia weberiana Secondo molti autori, la burocrazia non costituisce la migliore razionalità organizzativa,per diversi motivi, tra i quali: 1. il rispetto rigido delle regole codificate porta alle difficoltà di adattamento alle esigenze degli utenti (clienti, mercati, ecc.).Il burocrate è addestrato ad una certa procedura, nel presupposto che la realtà da affrontare rimanga indefinitamente la stessa. Ma, in date circostanze, tale specializzazione, addestramento ed abilità tecnica dei burocrati generano azioni “che in passato avevano dato un risultato positivo, ma possono dare risposte inappropriate sotto mutate condizioni” (Merton). Il burocrate, ligio soltanto al regolamento, si dimentica che il fine dell’istituzione in cui lavora è quello di servire l’utenza: “in questo modo proprio le condizioni che normalmente portano all’efficienza, in situazioni particolari e specifiche producono inefficienza (…) Le regole diventano ad un certo punto simboliche piuttosto che strettamente funzionali allo scopo dell’istituzione” (Merton). Sotto questo aspetto è quindi possibile riscontrare che: fattispecie concrete non previste e non regolamentate “bloccano” le procedure burocratiche, non permettendo l’espletazione del servizio a favore dell’utenza; le norme, in taluni casi, “mascherano” un alibi nei burocrati a “non poter fare”, scaricando le responsabilità morali sui propri superiori. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO LE TEORIE CLASSICHE

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 2. L’ambiguità di alcune norme codificate o la difficoltà di controllo da parte del vertice rende possibile l’esercizio di un potere effettivo da parte di un burocrate. Le norme non possono prevedere “tutto” e quindi nell’area di indeterminatezza si determinano spazi decisionali discrezionali da parte del burocrate. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO LE TEORIE CLASSICHE Critiche alla teoria della burocrazia weberiana

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 3. Nella burocrazia si può sviluppare uno “spirito di corpo” che, in certe condizioni, determina un crescente grado di autonomia da interferenze esterne ed una difesa di se stessa da eventuali critiche (sottraendosi nei fatti al controllo dei propri superiori grazie alle loro conoscenze specialistiche).Lo “spirito di corpo” porta i burocrati a difendere i propri interessi costituiti piuttosto che ad assistere utenti e superiori. Gli utenti diventano così vittime di un trattamento lacunoso per rigidità e lentezza mentre i superiori corrono il rischio di restare privi di vitali informazioni dai loro dipendenti.“I burocrati hanno coscienza che un destino comune unisce tutti coloro che lavorano insieme. Essi condividono i medesimi interessi e questo fenomeno è favorito dal fatto che la competizione è relativamente limitata dall’esistenza di un progresso di carriera in termini di anzianità. La lotta all’interno del gruppo è così ridotta al minimo” (Merton). 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO LE TEORIE CLASSICHE Critiche alla teoria della burocrazia weberiana

ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Oltre alle critiche avanzate da Merton, vi sono altri autori che hanno rilevato l'esistenza di funzioni latenti o di disfunzioni della burocrazia. Tra questi è necessario ricordare: Gouldner, che mise in discussione la razionalità del modello burocratico. In particolare, se il ricorso a regole generali ed impersonali comporta la diminuzione della visibilità dei rapporti di potere, con la relativa legittimazione del ruolo del capo e la riduzione dei livelli di tensione interpersonale (si obbedisce alla regola e non alla persona), la specificazione di comportamenti minimi accettabili determina, sulla base di un divario tra obiettivi organizzativi ed individuali, una maggiore rigorosità nel controllo da parte dei superiori. In questo modo, si verifica un aumento della visibilità dei rapporti di potere e delle tensioni interpersonali che di fatto rende la burocrazia incapace di promuovere prestazioni di livello elevato; Selznick, che evidenziò come nella burocrazia la delega di autorità su ambiti specialistici particolari, in riposta ad esigenze di controllo, determina un aumento dell’apprendimento specialistico e lo sviluppo di obiettivi parziali e diversi da parte delle sottounità organizzative. Questa situazione determina lo sviluppo di culture parziali, un aumento del conflitto interno nell’organizzazione e un divario fra obiettivi e risultati organizzativi; Crozier, che rilevò come le norme impersonali, alle quali si ricorre come risposta all’esigenza di controllo nell’organizzazione, generano da un lato indipendenza e sicurezza del funzionario e la scomparsa delle relazioni di dipendenza personali ma,dall’altro, comportano l’accentramento delle decisioni e l’isolamento degli strati. 4.1 LA EVOLUZIONE DELLA PA IL MODELLO BUROCRATICO WEBERIANO LE TEORIE CLASSICHE Critiche alla teoria della burocrazia weberiana

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