Distu Università di Viterbo 10 ottobre 2011 La riforma della dirigenza pubblica I.

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1 Distu Università di Viterbo 10 ottobre 2011 La riforma della dirigenza pubblica I

2 La trasformazione dei dirigenti pubblici da burocrati in moderni public managers è stato uno dei cardini del ciclo di riforme amministrative L’amministrazione italiana è stata definita “una piramide senza vertice” (Cassese) a causa della debolezza professionale della dirigenza pubblica Fino al 1972: accentramento gerarchico, non vi è distinzione tra l’indirizzo politico e la gestione amministrativa Dal 1972: istituzione della dirigenza pubblica per mera scissione dal tronco della preesistente carriera direttiva; Embrionale distinzione funzionale tra politica e amministrazione Il problema: l’assenza di una élite amministrativa

3 La dirigenza pubblica scambiò l’esercizio dei poteri gestori contro la sicurezza delle proprie carriere: i politici gestivano le risorse, i burocrati gestivano le carriere In governi precari e instabili (durata media circa un anno) i ministri non avevano interesse a sfruttare i poteri di nomina formalmente riservati dalle norme. Essi fecero ricorso all’esercizio negativo dei poteri formali di nomina, valendo come minaccia per imporre la collaborazione alla dirigenza Lo scambio sicurezza-potere

4 Lo scambio sicurezza-potere ha preservato le caratteristiche strutturali dell’alta burocrazia come riflesso della meridionalizzazione del pubblico impiego (tratti culturali di fondo: rifiuto della competizione, attenzione alla sicurezza del posto, improduttiva attenzione alle questioni di legalità formale) La dirigenza è stata definita come un mondo cristallizzato (Cassese) composto da personale: - di provenienza interna (si entra in una amministrazione e si arriva al vertice attraversando i diversi livelli gerarchici) - selezionato in base al criterio della seniority - poco mobile professionalmente e territorialmente - maschile - di esclusiva formazione giuridica - caratterizzato da “fedeltà collusiva” (subalternità) rispetto alla politica La dirigenza pubblica: un mondo cristallizzato

5 La riforma della dirigenza pubblica italiana è peculiare in prospettiva comparata Negli altri paesi avanzati la maggiore autonomia e responsabilità dei dirigenti mirava a recuperare efficienza rispetto al modello burocratico tradizionale In Italia, invece, l’obiettivo era quello di costituire una elita amministrativa per il recupero di funzionalità e legittimità dell’amministrazione nel contesto della crisi del regime partitocratico Le riforme degli anni Novanta

6 1) il potere di indirizzo politico-amministrativo: individuare gli obiettivi dell’azione amministrativa; programmarne lo svolgimento; definire e ripartire le risorse disponibili 2) il potere di amministrazione concreta: adottare i provvedimenti, gli atti negoziali e di spesa 3) il potere di controllo sui risultati sotto il profilo di efficacia, efficienza, qualità 4) potere di scelta dei dirigenti Le quattro leve per la guida dell’amministrazione

7 Passaggio dalla gerarchia alla direzione nei rapporti tra politica e amministrazione: i vertici politici definiscono gli obiettivi attraverso l’emanazione di direttive e controllano i risultati avvalendosi di strutture qualificate (nuclei di valutazione/servizi di controllo interno); ai dirigenti spetta invece la gestione Accesso alla qualifica di dirigente generale e affidamento di incarichi riservati alla nomina politica Esiti: I vertici politici, sfruttando alcuni limiti della normativa, continuano a esercitare il potere gestorio mentre si disinteressano della formulazione di obiettivi e di verifica dei risultati D.Lgs 29/1993: La prima privatizzazione del pubblico impiego

8 Gestione: la distinzione funzionale tra politica e amministrazione diventa netta Indirizzo: la riforma del bilancio fa integrare programmazione strategica e programmazione finanziaria Verifica dei risultati: Controllo strategico, controllo di gestione e valutazione dei dirigenti affiancano il controllo di regolarità amministrativa-contabile D.lgs. 80/1998: La seconda privatizzazione del pubblico impiego

9 La privatizzazione del pubblico impiego si estende anche ai dirigenti generali Scissione tra stabilità del rapporto di lavoro (essere dirigente) e attribuzione temporanea di funzioni dirigenziali (da 2 a 7 anni) Spoils system negli Usa: Cessazione automatica dei rapporti di lavoro al cambio dei Governi Spoils system all’Italiana: Mancata conferma del dirigente alla scadenza dell’incarico senza alcuna valutazione circa il suo operato D.lgs. 80/1998: La precarizzazione della dirigenza

10 Come cambia il potere di nomina? Prima: Il potere di scelta era diluito, esso veniva esercitato quando un posto si liberava sovente per il pensionamento del titolare Dopo: Il potere di nomina è concentrato, esso viene esercitato su tutta l’alta dirigenza nel corso di un mandato di governo Assenza di vincoli procedurali all’esercizio del potere di nomina (nomine a maglie larghe) D.lgs. 80/1998: La precarizzazione della dirigenza

11 Come cambia il potere di nomina? Prima: Il potere di scelta era diluito, esso veniva esercitato quando un posto si liberava sovente per il pensionamento del titolare Dopo: Il potere di nomina è concentrato, esso viene esercitato su tutta l’alta dirigenza nel corso di un mandato di governo Assenza di vincoli procedurali all’esercizio del potere di nomina (nomine a maglie larghe) D.lgs. 80/1998: La precarizzazione della dirigenza

12 Nelle intenzioni dei riformatori la precarizzazione della dirigenza avrebbe dovuto stimolare la formazione di un mercato della dirigenza accentuandone la mobilità Introduzione del ruolo unico per spezzare il cordone ombelicale tra dirigente e dicastero di provenienza Spoils system una tantum: azzeramento degli incarichi per il primo inquadramento dei dirigenti nel ruolo unico Passaggio dalle qualifiche a due fasce Una quota di incarichi viene riservata agli esterni D.lgs. 80/1998: La precarizzazione della dirigenza