ECONOMIA DELLE AZIENDE PUBBLICHE ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTUDISTU (Dipartimento di istituzioni linguistico- Letterarie, Comunicazionali.

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1 ECONOMIA DELLE AZIENDE PUBBLICHE ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTUDISTU (Dipartimento di istituzioni linguistico- Letterarie, Comunicazionali e Storico- Giuridiche dell'Europa) LEZIONE DEL 15/11/12

2 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 PROGRAMMA 1. LA STRATEGIA E LA GOVERNANCE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE. 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione 1.2 Le tendenze di modernizzazione delle pubbliche amministrazioni 1.3 La evoluzione della pianificazione strategica 1.4. La pianificazione strategica nelle PA 1.5 Esperienze di pianificazione strategica 1.6 Le prospettive della pianificazione strategica 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI 2.1 Logiche e metodi 2.2 I bilanci di previsione 2.3 Le funzioni del bilancio 2.4 I principi di bilancio 2.5 La struttura del bilancio 2.6 Esecuzione e variazione di bilancio 2.7 La rendicontazione 3 IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione 3.2 La classificazione dei controlli 3.3 La evoluzione dei controlli 3.4 Le varie tipologie di controllo 3.5 Riflessioni sul funzionamento del sistema dei controlli 4 I MODELLI TEORICI DELLA PUBBLICA AMMININISTRAZIONE 4.1 Il modello burocratico weberiano 4.2 Oltre il modello webewriano. DISTU

3 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: le vecchie e nuove prospettive. Mintzberg. LE PARTI DELL’ORGANIZZAZIONE Henry Mintzberg ha teorizzato un interessante modello di struttura organizzativa aziendale che definisce alcune componenti fondamentali dell’azienda: il vertice strategico, lo staff di supporto, la linea intermedia il nucleo operativo. VERTICE STRATEGICO (in un eell puo’ essere individuato nella giunta comunale) LINEA INTERMEDIA (in un eell puo’ essere individuata nei responsabile dei servizi) NUCLE OPERATIVO (in un ente locale puo essere individuato nel personale con qualica non dirigenziale) ) ORGANI DI STAFF (in un eell possono essere individuati negli organi di controllo iinterno e nei consluenti)

4 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il D.Lvo 77/95 (poi trasfuso nel TUEL unitamente alla legge 142/90), nell’introdurre anche per l’ente locale, la contabilità economica rivede lo stesso assetto della contabilità finanziaria precedentemente regolata dal D.P.R.421/79 e richiede una nuova rilevazione del valore del "patrimonio“. La contabilità economica, correttamente tenuta, risolve sicuramente quest’ultimo problema in quanto, come in ogni azienda, anche nell’ente locale il risultato economico di esercizio, positivo o negativo, non è altro che l’incremento o il decremento che il valore del patrimonio ha subito nell’esercizio considerato per effetto della gestione. La prassi, la metodologia con cui viene attuata la contabilità (contabilità semplificata, metodo della "partita doppia" o altro) non influenza il principio di fondo. Con la contabilità economica viene realizzato un collegamento diretto tra i due risultati. Una prima considerazione può riferirsi al modo con cui il Legislatore ha affrontato l'introduzione dell'innovazione delle regole contabili: agli enti è stata lasciata la massima libertà di impostazione delle procedure, libertà che si riscontra nell'art. 74. Infatti non esiste l'obbligo di adottare particolari metodologie, prassi di scritturazione (il legislatore utilizza, forse impropriamente ma con grande efficacia, il termine di "sistema") per la rilevazione dell'aspetto economico dei fatti di gestione). DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI- LOGICHE E METODI

5 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Le voci di entrate sono suddivise in titoli e categorie, ognuna identificata da un codice numerico. Ogni risorsa e' identificata utilizzando il codice del titolo, della categoria e della risorsa separati tra loro da un punto. Ad esempio la tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, facente parte delle entrate correnti, e' codificata come 01.02.0300.tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani Entrate correnti Rientrano nelle entrate correnti le imposte e le tasse, i trasferimenti da altri enti pubblici e i proventi da servizi erogati dal comune. La struttura delle entrate correnti è la seguente:impostetasse Titolo I – Entrate tributarie; Titolo II - Entrate derivanti da trasferimenti da altri enti pubblici; Titolo III - Entrate extratributarie. Entrate in conto capitale Rientrano nelle entrate in conto capitale i finanziamenti statali per la realizzazione di opere pubbliche e i trasferimenti in conto capitale da parte di altri soggetti, in quest'ultima voce spiccano i proventi da concessioni edilizie ossia gli oneri di urbanizzazione. La struttura delle entrate in conto capitale è la seguente:concessioni edilizieoneri di urbanizzazione Titolo VI - Entrate da servizi per conto terzi. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI PREVISIONE

6 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Spese. Le voci di spesa sono suddivise in titoli, funzioni e servizi, ognuna identificata da un codice numerico. Ogni intervento e' identificato utilizzando il codice del titolo, della funzione, del servizio e dell'intervento separati tra loro da un punto. Ad esempio la spesa per il personale del comune legato allo smaltimento dei rifiuti e' codificata come 01.09.05.01. Spese correnti Rientrano nelle spese correnti tutte le spese legate al funzionamento dell'ente e ai servizi erogati dal comune. Spese in conto capitale Con questa voce si identificano le spese per investimenti. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI PREVISIONE

7 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 I concetti contabili nei riferimenti legislativi del D. Lgs 267/2000 FASI dell’ENTRATA FASI della SPESA Accertamento Art. 179 Impegno Art. 183 Riscossione Art. 180 Liquidazione Art. 184 Versamento Art. 181 Ordinazione e pagamento Art. 185 Avanzo di amministrazione Art. 187 Disavanzo di amministrazione Art. 188 Residui attivi Art. 189 Residui passivi Art. 190 DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA

8 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 179 -Accertamento 1. L'accertamento costituisce la prima fase di gestione dell'entrata mediante la quale, sulla base di idonea documentazione, viene verificata la ragione del credito e la sussistenza di un idoneo titolo giuridico, individuato il debitore, quantificata la somma da incassare, nonchè fissata la relativa scadenza. 2. L'accertamento delle entrate avviene: a) per le entrate di carattere tributario, a seguito di emissione di ruoli o a seguito di altre forme stabilite per legge; b) per le entrate patrimoniali e per quelle provenienti dalla gestione di servizi a carattere produttivo e di quelli connessi a tariffe o contribuzioni dell'utenza, a seguito di acquisizione diretta o di emissione di liste di carico; c) per le entrate relative a partite compensative delle spese, in corrispondenza dell'assunzione del relativo impegno di spesa; d) per le altre entrate, anche di natura eventuale o variabile, mediante contratti, provvedimenti giudiziari o atti amministrativi specifici. 3. OMISSIS 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA DISTU

9 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 180 - Riscossione 1. La riscossione costituisce la successiva fase del procedimento dell'entrata, che consiste nel materiale introito da parte del tesoriere o di altri eventuali incaricati della riscossione delle somme dovute all'ente. 2. La riscossione è disposta a mezzo di ordinativo di incasso, fatto pervenire al tesoriere nelle forme e nei tempi previsti dalla convenzione di cui all'articolo 210. 3. L'ordinativo d'incasso è sottoscritto dal responsabile del servizio finanziario o da altro dipendente individuato dal regolamento di contabilità e contiene almeno: a) l'indicazione del debitore; b) l'ammontare della somma da riscuotere; c) la causale; d) gli eventuali vincoli di destinazione delle somme; e) l'indicazione della risorsa o del capitolo di bilancio cui è riferita l'entrata distintamente per residui o competenza; f) la codifica; g) il numero progressivo; h) l'esercizio finanziario e la data di emissione. 4. Il tesoriere deve accettare, senza pregiudizio per i diritti dell'ente, la riscossione di ogni somma versata in favore dell'ente anche senza la preventiva emissione di ordinativo d'incasso. In tale ipotesi il tesoriere ne da' immediata comunicazione all'ente, richiedendo la regolarizzazione. 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA DISTU

10 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 183 - Impegno di spesa 1. L'impegno costituisce la prima fase del procedimento di spesa, con la quale, a seguito di obbligazione giuridicamente perfezionata è determinata la somma da pagare, determinato il soggetto creditore, indicata la ragione e viene costituito il vincolo sulle previsioni di bilancio, nell'ambito della disponibilità finanziaria accertata ai sensi dell'articolo 151. 2. Con l'approvazione del bilancio e successive variazioni, e senza la necessità di ulteriori atti, è costituito impegno sui relativi stanziamenti per le spese dovute: a) per il trattamento economico tabellare già attribuito al personale dipendente e per i relativi oneri riflessi; b) per le rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti, interessi di pre ammortamento ed ulteriori oneri accessori; c) per le spese dovute nell'esercizio in base a contratti o disposizioni di legge. 3. OMISSIS 4. OMISSIS 5. OMISSIS 6. OMISSIS 7. OMISSIS 8. OMISSIS 9. OMISSIS DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA

11 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 185- Ordinazione e pagamento 1. L'ordinazione consiste nella disposizione impartita, mediante il mandato di pagamento, al tesoriere dell'ente locale di provvedere al pagamento delle spese. 2. Il mandato di pagamento è sottoscritto dal dipendente dell'ente individuato dal regolamento di contabilità nel rispetto delle leggi vigenti e contiene almeno i seguenti elementi: a) il numero progressivo del mandato per esercizio finanziario; b) la data di emissione; c) l'intervento o il capitolo per i servizi per conto di terzi sul quale la spesa è allocata e la relativa disponibilità, distintamente per competenza o residui; d) la codifica; e) l'indicazione del creditore e, se si tratta di persona diversa, del soggetto tenuto a rilasciare quietanza, nonchè, ove richiesto, il relativo codice fiscale o la partita IVA; f) l'ammontare della somma dovuta e la scadenza, qualora sia prevista dalla legge o sia stata concordata con il creditore; g) la causale e gli estremi dell'atto esecutivo, che legittima l'erogazione della spesa; h) le eventuali modalità agevolative di pagamento se richieste dal creditore; i) il rispetto degli eventuali vincoli di destinazione. 3. OMISSIS 4. OMISSIS 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA DISTU

12 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 186 - Risultato contabile di amministrazione. 1 - Il risultato contabile di amministrazione è accertato con l'approvazione del rendiconto dell'ultimo esercizio chiuso ed è pari al fondo di cassa aumentato dei residui attivi e diminuito dei residui passivi. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA

13 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 187 - Avanzo di amministrazione 1. L'avanzo di amministrazione è distinto in fondi non vincolati, fondi vincolati, fondi per finanziamento spese in conto capitale e fondi di ammortamento. 2. L'eventuale avanzo di amministrazione, accertato ai sensi dell'articolo 186, può essere utilizzato: a) per il reinvestimento delle quote accantonate per ammortamento, provvedendo, ove l'avanzo non sia sufficiente, ad applicare nella parte passiva del bilancio un importo pari alla differenza; b) per la copertura dei debiti fuori bilancio riconoscibili a norma dell'articolo 194; c) per i provvedimenti necessari per la salvaguardia degli equilibri di bilancio di cui all'articolo 193 ove non possa provvedersi con mezzi ordinari, per il finanziamento delle spese di funzionamento non ripetitive in qualsiasi periodo dell'esercizio e per le altre spese correnti solo in sede di assestamento; d) per il finanziamento di spese di investimento. 3. OMISSIS DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA

14 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 188 - Disavanzo di amministrazione 1. L'eventuale disavanzo di amministrazione, accertato ai sensi dell'articolo 186, è applicato al bilancio di previsione nei modi e nei termini di cui all'articolo 193, in aggiunta alle quote di ammortamento accantonate e non disponibili nel risultato contabile di amministrazione. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA

15 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 189 - Residui attivi 1. Costituiscono residui attivi le somme accertate e non riscosse entro il termine dell'esercizio. 2. Sono mantenute tra i residui dell'esercizio esclusivamente le entrate accertate per le quali esiste un titolo giuridico che costituisca l'ente locale creditore della correlativa entrata. 3. Alla chiusura dell'esercizio costituiscono residui attivi le somme derivanti da mutui per i quali è intervenuta la concessione definitiva da parte della Cassa depositi e prestiti o degli Istituti di previdenza ovvero la stipulazione del contratto per i mutui concessi da altri Istituti di credito. 4. Le somme iscritte tra le entrate di competenza e non accertate entro il termine dell'esercizio costituiscono minori accertamenti rispetto alle previsioni ed tale titolo, concorrono a determinare i risultati finali della gestione. 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA DISTU

16 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 190 - Residui passivi 1. Costituiscono residui passivi le somme impegnate e non pagate entro il termine dell'esercizio. 2. È vietata la conservazione nel conto dei residui di somme non impegnate ai sensi dell'articolo 183. 3. Le somme non impegnate entro il termine dell'esercizio costituiscono economia di spesa e, a tale titolo, concorrono a determinare i risultati finali della gestione. 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA DISTU

17 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 A INCASSI DELLE ENTRATE (+) B PAGAMENTI DELLE SPESE(-) A-B Saldo (=) 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA DISTU A SUP B AVANZO DI CASSA A INF B DISAVANZO DI CASSA

18 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 A ACCERTAMENTO DELLE ENTRATE (+) B IMPEGNO DELLE SPESE(-) A-B Saldo (=) DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA A SUP B AVANZO DI COMPETENZA A INF B DISAVANZO DI COMPETENZA

19 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Riscossioni (+) Pagamenti (-) Residui attivi (+) Residui passivi (-) Saldo cassa iniziale (+/-) Saldo (R) DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-IL BILANCIO DI COMPETENZA ED IL BILANCIO DI CASSA R SUP 0 AVANZO DI AMMINISTRAZIONE R INF 0 DIAVANZO DI AMMINISTRAZIONE

20 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Dunque il BPA e' un documento contabile che contiene le previsioni di entrata e di spesa relative all'esercizio cui il bilancio si riferisce. Per i comuni e le province deve essere redatto osservando i principi contabili e rispettando la struttura fissata dalla legge. Il bilancio finanziario e' definito autorizzatorio o vincolante perché gli stanziamenti di spesa costituiscono limite agli impegni fatta eccezione per i servizi in conto terzi, mentre gli stanziamenti in entrata autorizzano il reperimento delle relative forme di finanziamento. Il principio di competenza finanziaria impone che nel bilancio preventivo di competenza debbono essere indicate, relativamente all‘esercizio considerato, le entrate che si prevede di accertare e le spese che si prevede di Impegnare. I principali principi del bilancio degli enti locali sono: 1.annualità; 2.unità; 3.universalità; 4.competenza finanziaria; 5.integrità; 6.pareggio; 7.equilibrio economico-finanziario; 8.pubblicità; 9.veridicità; 10.trasparenza; 11.attendibilità. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-FUNZIONI E PRINCIPI DI BILANCIO

21 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Articolo 175 TUEL. Variazioni al bilancio di previsione…1. Il bilancio di previsione puo' subire variazioni nel corso dell'esercizio di competenza sia nella parte prima, relativa alle entrate, che nella parte seconda, relativa alle spese. 2. Le variazioni al bilancio sono di competenza dell'organo consiliare. 3. Le variazioni al bilancio possono essere deliberate non oltre il 30 novembre di ciascun anno. 4. Ai sensi dell'articolo 42 le variazioni di bilancio possono essere adottate dall'organo esecutivo in via d'urgenza, salvo ratifica, a pena di decadenza, da parte dell'organo consiliare entro i sessanta giorni seguenti e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso se a tale data non sia scaduto il predetto termine. 5. In caso di mancata o parziale ratifica del provvedimento di variazione adottato dall'organo esecutivo, l'organo consiliare e' tenuto ad adottare nei successivi trenta giorni, e comunque sempre entro il 31 dicembre dell'esercizio in corso, i provvedimenti ritenuti necessari nei riguardi dei rapporti eventualmente sorti sulla base della deliberazione non ratificata. 6. OMISSIS. 7. OMISSIS. 8. Mediante la variazione di assestamento generale, deliberata dall'organo consiliare dell'ente entro il 30 novembre di ciascun anno, si attua la verifica generale di tutte le voci di entrata e di uscita, compreso il fondo di riserva, al fine di assicurare il mantenimento del pareggio di bilancio. 9. Le variazioni al piano esecutivo di gestione di cui all'articolo 169 sono di competenza dell'organo esecutivo e possono essere adottate entro il 15 dicembre di ciascun ann o. DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-LE VARIAZIONI DI BILANCIO

22 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Aspetto Finanziario Gestione Aspetto Economico Gestione Aspetto Patrimoniale Gestione DISTU 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI-LA RENDICONTAZIONE Conto del bilancio Conto economico Conto del patrimonio

23 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Premessa: azienda e funzioni aziendali. In questo capitolo esaminiamo nuovamente il percorso delle riforme ( culturali, scientifiche, tecniche, economiche, giuridiche) che hanno condotto verso l’aziendalizzazione degli enti locali. Interpretiamo l’azienda come un organismo economico, dinamico, durevole nel tempo, che impiega i fattori produttivi capitale e lavoro per produrre beni economici e servizi idonei al soddisfacimento di bisogni umani e per creare valore (economico o sociale o culturale o ambientale o territoriale). Come abbiamo goa’ visto, le aziende possono essere pubbliche e private con riferimento al loro soggetto giuridico e a quello economico; possono essere for profit e no profit con riferimento alla finalità di natura lucrativa e non; possono essere di produzione e di erogazione a seconda che abbiano per oggetto la produzione di beni e servizi o la gestione del consumo. Gli enti locali, come abbiamo visto, sono aziende pubbliche territoriali; sono aziende no profit; sono aziende composte. In tutte le aziende si individuano le funzioni di gestione, organizzazione e rilevazione amministrativa. Come pure in tutte le aziende, le risorse impiegate si distinguono in tre specie: umane, finanziarie e strumentali. I risultati ottenuti sono: beni o servizi o altro (documenti, pratiche amministrative, certificazioni, ecc.). DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione

24 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il passaggio dell’amministrazione pubblica dal modello burocratico legittimistico a quello manageriale. DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione Questa evoluzione del modello amministrativo significa che i soggetti dell’azione amministrativa non devono curare solo la corretta applicazione delle leggi e dei regolamenti, in altre parole, non soltanto l’aspetto giuridico formale degli atti amministrativi. Essi devono considerare anche gli effetti che le decisioni e le azioni dell’amministrazione comportano sulla gestione, sulle performance di produttività, economicità, efficienza, efficacia, sulla qualità dei risultati, sulla loro adeguatezza e coerenza rispetto ai bisogni sociali della collettività amministrata nel periodo di tempo considerato nel programma. Quindi, si deve porre attenzione alle dimensioni sostanziali di natura economica, sociale e ambientale della gestione. Al livello politico dell’amministrazione locale compete la definizione dell’indirizzo strategico fondamentale (la mission aziendale, le finalità e le vie strategiche delle varie funzioni aziendali); mentre al livello tecnico-gestionale della dirigenza competono le scelte di programmazione degli obiettivi, delle azioni, delle modalità, dei tempi di realizzazione dell’indirizzo politico strategico fondamentale. E’ nella fase di programmazione, di budgeting e di attuazione della gestione che si impongono i principi economico-aziendali di produttività, economicità, efficienza ed efficacia.

25 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 La trasformazione dell’amministrazione pubblica (a tutti i livelli, anche se in questa sede ci riferiamo a quella locale) dal modello burocratico legittimistico a quello manageriale comporta l’implementazione delle funzioni caratterizzanti il management, che sono: 1) programmazione economica e finanziaria; 2) alta direzione e coordinamento generale di tutte le attività aziendali; 3) controllo di gestione sulla realizzazione degli obiettivi di programma e sui livelli di performance gestionale. Pertanto, l’amministrazione aziendale si qualifica manageriale quando sono implementate le funzioni di programmazione, alta direzione e controllo di gestione. La programmazione è una funzione e un processo aziendale: essa si inserisce in una “filiera” logica costituita da varie fasi elementari che, seppur consequenziali, sono però coordinate tra loro, anche con interventi di retroazione, in un unico sistema: raccolta di informazioni sull’ambiente esterno in tutti gli aspetti che interessano le decisioni aziendali; raccolta di informazioni sulla struttura aziendale, sulla composizione quali-quantitativa delle risorse umane, finanziarie, materiali e tecnologiche a disposizione e sulle loro possibili variazioni; definizione della strategia aziendale e delle finalità strategiche; pianificazione strategica di lungo periodo e descrizione delle sue finalità; programmazione e budgeting di breve periodo e definizione di obiettivi quantitativi; attività operativa; rilevazione dei dati consuntivi; budgetary control; rilevazione degli scostamenti totali fra dati di budget e dati consuntivi; analisi degli scostamenti per individuare quelli controllabili e non controllabili dal soggetto decisorio; azione correttiva di retroazione. DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione Il passaggio dell’amministrazione pubblica dal modello burocratico legittimistico a quello manageriale.

26 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Se le cause sono interne e controllabili da parte del soggetto decisorio aziendale, l’azione correttiva è volta a riportare la gestione operativa sulle linee di quella programmata; se, invece, le cause sono esterne e non controllabili, l’azione correttiva è volta a ridefinire gli obiettivi di budget, poiché non sono più realisticamente raggiungibili a causa del mutamento delle condizioni ambientali. Considerata come processo, la programmazione è un insieme coordinato di atti, adempimenti, documenti informativi preventivi, consuntivi e di controllo. La programmazione e il controllo di gestione sono tra loro complementari e coordinati, così che costituiscono un unico sistema informativo aziendale. Il controllo di gestione ha per oggetto tutte le operazioni di gestione di esercizio; esse sono considerate in tutti i loro aspetti economici e finanziari, qualitativi e quantitativi, di tempi di programmazione e di realizzazione, al fine di verificare le performance di produttività, economicità, efficienza ed efficacia della gestione operativa e, in ultima sintesi, la coerenza tra risultati consuntivi e obiettivi programmati. La programmazione comprende in sé anche il controllo di gestione; inversamente, il controllo di gestione non può essere attuato senza una precedente programmazione e determinazione di obiettivi. DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione Il passaggio dell’amministrazione pubblica dal modello burocratico legittimistico a quello manageriale.

27 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Le tecniche per realizzare il controllo di gestione sono: la contabilità analitica dei costi; i costi standard; il budgeting; il sistema degli indicatori, (contabili e di bilancio, extra-contabili di produttività, di economicità, di efficienza, di efficacia, di qualità); il benchmarking; l’analisi dei cash-flow; il punto di equilibrio; la balanced scorecard, ecc. Le riforme delle funzioni aziendali ( amministrazione, organizzazione,gestione, contabilità, programmazione, processo decisorio, controlli), sono state contemporanee perché, a motivo della unitarietà del sistema aziendale (interpretato come un organismo economico vivente) le riforme su una funzione, o un subsistema aziendale, devono necessariamente considerare le interrelazioni con tutte le altre funzioni aziendali e con gli altri subsistemi aziendali. Ecco allora che le nuove figure professionali dei dirigenti-manager nell’amministrazione pubblica richiedono necessariamente la riforma del sistema contabile e di bilancio: dalla contabilità generale finanziaria di esercizio a quella economico-patrimoniale; dal solo sistema di contabilità generale di esercizio al sistema di contabilità analitica per centri di costo. Il sistema dei controlli deve essere ampliato da quelli di sola legittimità e regolarità contabile amministrativa ai controlli di gestione (o controlli direzionali) sino ai controlli strategici, di più recente attuazione, e alla valutazione della dirigenza. DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione Il passaggio dell’amministrazione pubblica dal modello burocratico legittimistico a quello manageriale.

28 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione IL MODELLO AZIENDALE INPUT AZIENDA OUTPUT CICLO PRODUTTIVO FATTORI DELLA PRODUZIONE SERVIZI

29 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione IL MODELLO AZIENDALE CICLO DI GESTIONE PROGRAMMAZIONE GESTIONE CONTROLLO

30 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Legge n. 241/1990 E Legge n. 142/1990 Disciplina del procedimento amministrativo E Riforma dei poteri degli Enti Locali Decreto Legislativo n. 29/1993 Introduzione del controllo interno nella Pubblica Amministrazione Legge n. 20 /1994 Riforma dei controlli della Corte dei Conti DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI Le principali tappe dell’evoluzione dei controlli nella P.A.

31 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Decreto Legislativo n. 77/95 Nuovo ordinamento finanziario e contabile degli enti locali Decreto Legislativo n. 286/1999 Attuazione della L. 59/97 ed ulteriore individuazione del sistema dei controlli interni DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI Le principali tappe dell’evoluzione dei controlli nella P.A.

32 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 TUEL (D. Lgs. 267/2000) Testo Unico sugli Enti Locali DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI Le principali tappe dell’evoluzione dei controlli nella P.A.

33 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il processo di aziendalizzazione ed il sistema dei controlli interni Linea dell’aziendalizzazione La classificazione dei controlli nella P.A. Rispetto all’oggetto Rispetto al soggetto Rispetto al tempo Rispetto alla finalità Rispetto alla norma Sugli atti amministrativi (legittimità) Esterno (rispetto all’azienda pubblica, ma sempre interno alla P.A.: es. Corte dei Conti) Preventivo (ex ante) Autorizzatorio Obbligatorio (per osservanza di una norma) Sulla gestione degli aspetti organizzativi: gestione finanziaria; gestione del bilancio e del patrimonio; economicità; efficienza; efficacia; qualità dei servizi e delle prestazioni; coordinamento dei sistemi di controllo Interno (Nuclei di Valutazione, SECIN, controlli di regolarità amministrativo-contabile, ecc., …) Durante (monitoraggio) Per il governo ed il processo di automiglioramento Volontario Successivo (ex post) Per il giudizio finale Prof. Luciano Hinna L’evoluzione del controllo DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI ORIENTAMENTO AL RISULTATO ALTO ORIENTAMENTO ALLA NORMA BASSO

34 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Rispetto all’oggetto Rispetto al soggetto DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI Sugli atti amministrativi (legittimità) Sulla gestione (efficienza) Esterno (rispetto all’azienda pubblica, ma sempre interno alla P.A.: es. Corte dei Conti) Interno (Nuclei di Valutazione, SECIN, controlli di regolarità amministrativo- contabile, ecc., …)

35 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Rispetto al tempo Rispetto alla finalità DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI Preventivo (ex ante) Durante (in itinere Successivo (ex post) Per il governo ed il processo di automiglioramento Per il giudizio finale

36 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Rispetto alla norma DISTU 3.2 LA CLASSIFICAZIONE DEI CONTROLLI Obbligatorio (per osservanza di una norma) Volontario

37 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 L’evoluzione dei controlli interni nella pubblica amministrazione italiana ha una storia lunga: come sempre la storia della amministrazione pubblica affonda le sue radici nella fine dell’ottocento quando, parafrasando Cassese, la struttura dei controlli interni, in un andamento ondivago, registra alcuni segni di evoluzione negli anni venti, poi negli anni settanta fino ad arrivare alla riforma degli anni novanta. L’ultimo fotogramma di questa storia è recente: è il Decreto Legislativo 286 del 1999. L’evoluzione nel suo andamento registra una accelerazione forte a partire dalla prima metà degli anni novanta e si caratterizza per una forte connotazione di cultura economico aziendale che sembra porre in secondo piano quella giuridico amministrativa che aveva dominato incontrastata fino a tutti gli anni ottanta. Negli anni novanta nuovi strumenti per il governo della gestione vengono introdotti per norma, dal momento che la spinta delle esigenze operative non era così avvertita dal management pubblico e questo inevitabilmente ha gettato le basi per la creazione di una nuova cultura. Nuova cultura di controllo crea nuova domanda di controllo, nuova domanda di controllo crea un nuovo management e così in una giostra in cui norme, esigenze, strumenti e managerialità si rincorrono, si sta via via definendo una nuova fisionomia della struttura dei controlli nella P. A. italiana. La cornice normativa, presupposto per la riforma, è compiuta; anche alcuni strumenti per il nuovo governo della gestione delle Pubbliche Amministrazioni sono stati introdotti o sono in via di introduzione; la sfida ora è mettere a sistema ciò che ancora è solo a sommatoria e questo non è un compito semplice. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI

38 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Comprendere l’evoluzione ed in particolare le innovazioni apportate dal Decreto Legislativo 286 del 1999 può aiutare in questa impresa leggendo il tutto però in chiave strettamente aziendalistica. In Italia, il controllo interno nasce con la legge di contabilità 22 aprile 1869, n. 5026 e gradualmente trova una sua fisionomia giuridica fino ad arrivare all’assetto raggiunto con il Regio Decreto del 18 novembre 1923, n. 2440 che attribuisce al Tesoro, oltre al controllo di legittimità e quello contabile, anche il controllo sulla “proficuità” della spesa: una sorta di controllo che entra nel merito e valuta la convenienza della spesa. Questa norma è molto importante in quanto sposta l’assetto del controllo da valutazioni soltanto formali ad altre che tengono conto della economia d’azienda applicata al settore pubblico terreno di confronto quasi sempre dei soli giuristi. I nuovi controlli investono la sana gestione delle risorse, anticipando molte delle norme che verranno introdotte oltre un secolo dopo: tale norma, però, è rimasta inattuata fino agli inizi degli anni ’90; il controllo interno sulla spesa pubblica, infatti, riconosciuto dalla legge come competenza generale ed esclusiva del Tesoro, è stato il grande assente nello scenario dei controlli e si è limitato ad osservare la sola legittimità formale dei provvedimenti. Le ragioni di questa trascuratezza, sul piano della disciplina, sono diverse: la prima è che il controllo interno, dal momento che si occupa di organizzazione e funzionamento dell’amministrazione e, cioè, dei modi e dei tempi con i quali essa opera, è rimasto estraneo al dibattito sull’amministrazione come autorità-potere nei confronti dei cittadini; inoltre, la concezione formalistica dell’attività amministrativa, intesa come insieme di procedimenti volti all’emanazione di atti e provvedimenti amministrativi, ha fatto passare in secondo ordine l’importanza di organizzare nel modo più efficiente ed economico le risorse necessarie a perseguire i risultati che, attraverso le leggi, le pubbliche amministrazioni sono chiamate a onseguire e nei quali risiede uno dei compiti principali del controllo interno. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI

39 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Dopo una parentesi di quasi un secolo, si torna a parlare, ma purtroppo solo a parlare, di controllo interno con le grandi riforme degli anni Settanta: tra tutte vale la pena ricordare l’ambizioso modello di veri e propri controlli gestionali, disegnato dalla legge di riforma sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833 e quello della legge di riforma del bilancio 486 del 1978. Nella sostanza, tuttavia, anche queste norme sono state disattese e sul piano dell’attuazione concreta dei controlli interni, si è fatto poco o nulla, probabilmente anche perché è mancato un controllo attento inerente alla loro. Qualche anno prima, nel 1972, anche se con un riferimento indiretto ai controlli interni era stata emanata una norma, il DPR 748/72 che con l’art. 19 conferiva alla dirigenza statale autonomi poteri negoziali e di spesa e prevedeva, come contrappeso, una specifica responsabilità dei dirigenti sui risultati dell’organizzazione del lavoro e dell’azione degli uffici cui i dirigenti stessi erano preposti. Questo passo della legge, che anticipava alcuni dei contenuti del successivo D.Lgs. 29/93 sulla responsabilità dei dirigenti, fu salutato a suo tempo come un elemento qualificante della dirigenza statale. Esso testimoniava lo sforzo di trasformare la burocrazia da corpo meramente esecutivo a soggetto cogestore delle politiche pubbliche, nonché una attenzione verso una cultura dell’amministrazione non soltanto giuridica -formalistica. La cosiddetta “responsabilità dirigenziale” del DPR 748/72 sottendeva l’introduzione di sistemi di controllo interno per il governo della gestione. La “responsabilità dirigenziale”, infatti rimase sulla carta e fu ricordata come il simbolo del fallimento di quella prima riforma della dirigenza pubblica. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI

40 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI 1853 1975 1993 1997/1997 CAVOUR RILEVANZA DEI CONTROLLI GIANNINI CASSESE BASSANIN I

41 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 1. Le riforme degli anni novanta: i risultati acquisiti. Dopo alcuni anni di sostanziale inerzia (secondo e terzo governo Berlusconi, secondo governo Prodi), il quarto governo Berlusconi ha riaperto il cantiere dell’ammodernamento del sistema amministrativo italiano, che era stato, negli anni novanta, uno degli impegni cruciali dei governi Amato, Ciampi, Prodi e D’Alema. Nel merito, tra i due tentativi di riforme prevalgono gli elementi di continuità rispetto alle poche, ancorché non irrilevanti, innovazioni. Si tratta di un fatto inconsueto, in un paese abituato a ripartire da zero, nei processi di riforma, ad ogni cambio di maggioranza politica. Apprezzabile nel metodo, questa continuità pare apprezzabile anche nel merito, se si considera che le riforme degli anni novanta, ancorché incompiute, hanno pur sempre rappresentato ( nonostante contraddizioni, insuccessi e incertezze), il più importante tentativo di ammodernamento della P.A. italiana dall’Unità ad oggi, come dimostra un rapido bilancio di quella stagione e dei risultati da essa prodotti. Cominciamo da qualche dato numerico. E innanzitutto da quelli relativi alla riduzione dei costi della macchina amministrativa, che all’inizio degli anni Novanta rappresentò il primo obiettivo della riforma, di fronte alla impetuosa crescita del debito pubblico. Tra il 1992 e il 2000, il costo dell’aggregato “retribuzioni del personale pubblico”, complessivamente considerato (Stato, Regioni, enti locali, enti pubblici, Forze Armate e corpi di polizia), diminuì di due punti rispetto al PIL, dal 12,6% al 10,6% (dati Istat rettificati), dando così un notevole contributo (inferiore solo a quello derivante dalla riduzione della spesa per interessi sul debito pubblico) all’ operazione di risanamento della finanza pubblica, che consentì’ all’Italia di entrare nell’Unione monetaria europea. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI

42 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 1. Le riforme degli anni novanta: i risultati acquisiti. A fine 2000, l’Italia contava così quasi due milioni di dipendenti pubblici meno della Francia e del Regno Unito; il numero dei dipendenti pubblici rispetto alla popolazione ed il costo del personale rispetto al PIL erano entrambi discesi al di sotto della media dei Paesi OCSE. Dal 2000 in poi, è dunque lecito sostenere che il problema dell’amministrazione pubblica italiana non è tanto il costo delle PPAA (che naturalmente deve essere contenuto e se possibile ulteriormente ridotto), ma la qualità dei servizi e delle prestazioni che da esse vengono erogati ai cittadini ed alle imprese, nonché la qualità della regolazione e i costi regolativi e burocratici ai medesimi imposti. Non irrilevanti sono stati i risultati delle riforme degli anni novanta anche sul terreno qualitativo: importanti settori economici (dalla siderurgia alle telecomunicazioni, dal credito all’energia), fino ad allora dominati da monopoli o oligopoli pubblici, furono in quegli anni liberalizzati e privatizzati anche per lo effetto dello influsso della PG. Le istituzioni territoriali furono dotate di assetti istituzionali più moderni, di governi più stabili, di compiti, poteri e risorse molto più rilevanti, anticipando processi di decentramento oggi avviati in tutte le principali democrazie europee. La struttura del Governo fu totalmente ridisegnata, riaggregando e riaccorpando i ministeri per missioni omogenee e diversificando i modelli organizzativi, allineandosi (in questo caso con molto ritardo) ai modelli dei maggiori Stati europei. Sia pur con adattamenti e deroghe, furono largamente importati, nel settore pubblico, metodi gestionali e rapporti di lavoro da lungo tempo in uso nel settore privato (e nei sistemi amministrativi anglosassoni). DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI

43 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Programmazione strategica, controllo di gestione, valutazione delle performance, responsabilità, merito, customer satisfaction, cessarono di essere parole estranee alla cultura delle amministrazioni pubbliche e divennero, almeno sulla carta, strumenti ordinari della loro attività. Tra i primi al mondo, l’Italia si dotò degli strumenti necessari per la digitalizzazione dell’amministrazione (dal documento elettronico alla firma digitale, dalla informatizzazione del fisco alla sperimentazione della carta d’identità elettronica). Il successo della autocertificazione faceva sperare in una rapida realizzazione del progetto di totale decertificazione e di radicale digitalizzazione e reingegnerizzazione delle amministrazioni delineato nel piano di e-government del 2000. L’introduzione dell’analisi dell’impatto della regolazione prometteva un forte alleggerimento dei carichi regolativi e burocratici. Così alla fine del decennio, il rapporto OCSE del marzo 2001, sulla Regulatory Reform in Italia, attestava gli “impressionanti progressi” realizzati in pochi anni dal nostro Paese sul terreno della qualità della regolazione, della semplificazione burocratica e dell’ammodernamento dell’amministrazione, elencando dati positivi dei quali, per vero, né l’opinione pubblica né il ceto politico italiano sembravano consapevoli. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI 1. Le riforme degli anni novanta: i risultati acquisiti.

44 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 2. Un bilancio della c.d. riforma Bassanini: luci ed ombre. Che cosa è vivo e che cosa è morto di quella stagione di riforme a dieci anni dall’inizio del nuovo secolo? Che cosa è sopravvissuto e che cosa è abortito? Il “dimagrimento” delle dimensioni “fisiche” della macchina amministrativa italiana ha resistito nel tempo, mantenendoci al di sotto delle medie OCSE anche se il conseguente contenimento dei costi del personale è stato in parte compensato da un incremento delle spese per acquisto di beni e servizi (consulenze, uffici di diretta collaborazione, esternalizzazioni, ecc.). Risultati alterni (ma complessivamente inferiori alle attese) ha registrato il progetto, contenuto nella legge delega del 1997, di ripensare e rivedere il “perimetro” dell’intervento e dei servizi pubblici, concentrando le PP.AA. sul loro core business e facendo ricorso in modo sistematico a processi di esternalizzazione. Dalle liberalizzazioni non si è tornati indietro (anche se alcune tra esse hanno rivelato i difetti di una impostazione troppo dominata dalle esigenze di risanamento della finanza pubblica); ma non si è neppure andati avanti, estendendo l’apertura alla concorrenza a settori altrettanto importanti come le attività professionali. Per i servizi pubblici locali, ci si sta provando di nuovo ora, con una legge recentissima che è alla prova della sua implementazione. L’autocertificazione è stata e rimane un successo; ha eliminato tre quarti dei certificati e l’85% delle autentiche di firma richieste dalle amministrazioni pubbliche. Oggi gli italiani ricorrono all’autocertificazione perfino senza saperlo. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI

45 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 2. Un bilancio della c.d. riforma Bassanini: luci ed ombre. Ma il piano di radicale decertificazione delineato nel 2000 è rimasto al palo di partenza. La riorganizzazione dei grandi ministeri (Interni, Esteri, Difesa, Economia e Finanze), prodotta dal decreto legislativo 300/1999, è sopravvissuta pressoché intatta ai cambiamenti di maggioranza parlamentare e di governo; e la drastica semplificazione della struttura architetturale del Governo, smantellata dal II Governo Berlusconi e soprattutto dal II Governo Prodi con un irrazionale “spacchettamento” dei ministeri, è stata integralmente ripristinata dalla legge finanziaria per il 2008. Ma si è completamento rinunciato a quella coraggiosa semplificazione e snellimento dell’amministrazione periferica dello Stato che era delineata dal decreto 300 con la costituzione degli Uffici Territoriali del Governo. La riforma delle regole sulla rappresentanza e rappresentatività sindacale ha superato il vaglio di due cambi di maggioranza e di governo ed è stata collaudata da tre tornate di votazioni delle rappresentanze sindacali, sempre con un’alta partecipazione al voto (più dell’80% dei dipendenti pubblici). Non si tornerà più all’epoca nella quale il Governo doveva convocare 102 organizzazioni sindacali al tavolo delle trattative con l’Aran; ma la contrattazione integrativa, anche per carenza di risorse finanziarie, ha completamente fallito l’obiettivo affidatole dalle leggi di riforma, quello di essere uno strumento efficace di promozione della produttività e di valorizzazione del merito. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI

46 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI 3. QUADRO DI SINTESI LEGGE 241/90 DISCIPLINA DEL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO LEGGE 142/90 RIFORMA DELLE AUTONOMIE LOCALI DLGS 29/93 INTRODUZIONE DEI CONTROLLI INTERNI NELLE PA

47 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI 3. QUADRO DI SINTESI DLGS 77/95 RIFORMA DELLO ORDINAMENTO CONTABILE DELLE AUTONOMIE LOCALI DLGS 286/99 RIFORMA DEI CONTROLLI INTERNI DLGS 267/2000 TUEL

48 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI Il controllo successivo sulla gestione Qual è lo scopo del controllo sulla gestione? Per la legge 14 gennaio 1994 n. 20 e successive modifiche la Corte dei conti, nell’esercizio di detta funzione è chiamata a verificare “la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione. Accerta, anche in base all’esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge valutando comparativamente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa”. Come viene svolto il controllo sulla gestione? La Corte può richiedere alle amministrazioni pubbliche ed agli organi di controllo interno qualsiasi atto o notizia e può effettuare e disporre ispezioni ed accertamenti diretti.

49 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Quali sono le amministrazioni pubbliche sottoposte al controllo sulla gestione? La Corte dei conti può sottoporre al controllo sulla gestione le amministrazioni pubbliche ai sensi dell’art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 29 del 1993 e cioè: le amministrazioni dello Stato, ivi comprese gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane e loro consorzi ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni le aziende e gli enti del servizio sanitario nazionale, le gestioni fuori bilancio ed i fondi di provenienza comunitaria. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

50 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Anche le regioni sono sottoposte a detto controllo? La Corte dei conti, sulla base delle norme vigenti, svolge il controllo sulla gestione nei confronti delle amministrazioni regionali al fine della verifica del rispetto dei risultati previsti dalle leggi di principio e di programma. La Corte costituzionale in importanti pronunce (sentenza 25 gennaio 1995 n. 29; 20 luglio 1995 n. 335; 30 dicembre 1997 n. 470) ha ritenuto compatibile il controllo della Corte dei conti con l’autonomia delle Regioni. Per la Corte costituzionale, il sistema dei controlli non contrasta con l’autonomia regionale costituzionalmente garantita, ma si armonizza con essa per assicurare che ogni settore della pubblica amministrazione risponda al modello tracciato dall’art. 97 della Costituzione (principio del buon andamento dei pubblici uffici). La stessa Corte ha individuato negli articoli 97, 28 (responsabilità dei funzionari pubblici), 81 (tendenziale equilibrio del bilancio), 119 (coordinamento dell’autonomia finanziaria delle regioni con la finanza dello Stato, delle province, dei comuni) il fondamento costituzionale del controllo sulla gestione. Le intervenute modifiche del Titolo V della Costituzione (legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001), rafforzano, il ruolo della Corte dei conti di garante del rispetto degli equilibri di bilancio da parte delle regioni, province, comuni e città metropolitane ed ampliano gli ambiti del controllo sulla gestione in vista di obiettivi di sana gestione finanziaria. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

51 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 E i comuni? La legge 14 gennaio 1994 n. 20 ha mantenuto in vigore, per gli enti locali, i controlli già previsti dalla legge 26 febbraio 1982 n. 51 e successive modifiche e cioè, l’esame dei conti consuntivi delle province e dei comuni con popolazione superiore ad ottomila abitanti, con esito di referto al Parlamento. Il testo unico sulle autonomie locali 18 agosto 200 n. 267, capo IV, titolo VI, parte I, art. 148, per quel che concerne il controllo sulla gestione degli enti locali, ha rinviato alle norme della legge 14 gennaio 1994 n. 20. Per quel che riguarda gli intervenuti mutamenti costituzionali valgono le stesse considerazioni svolte per le Regioni e cioè una valorizzazione dei controlli sulla gestione della Corte dei conti quale strumento per garantire, anche attraverso analisi comparative tra le varie realtà locali, la maggior economicità, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

52 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 In cosa consiste il controllo della Corte dei conti sulla gestione dei fondi comunitari? La legge 14 gennaio 1994 n. 20 ha previsto il controllo successivo sulla gestione della Corte dei conti anche sui fondi di provenienza comunitaria. Nell’ambito di detta funzione la Corte dei conti controlla la gestione del fondi strutturali comunitari, verificando l’utilizzazione dei finanziamenti di provenienza comunitaria e l’efficacia della loro gestione rispetto agli obiettivi posti dalla normativa comunitaria e nazionale. La Corte verifica anche la consistenza e le cause delle possibili frodi, nonché le misure preventive e repressive adottate dalle amministrazioni pubbliche. Nell’esercizio di questa funzione la Corte dei conti collabora con la Corte dei conti europea e con gli altri istituti superiori di controllo europei e internazionali attraverso scambi di informazioni, valutazioni, dati ed altri elementi conoscitivi. Al termine del riscontro la Corte dei conti riferisce al Parlamento ed alle amministrazioni controllate. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

53 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Come avviene la programmazione del controllo? Le aree di gestione da sottoporre ad analisi sono individuate in un programma di lavoro che la Corte approva ogni anno per l’anno successivo. L’ambito oggettivo e soggettivo del controllo sulla gestione viene individuato sulla base di vari parametri quali l’importanza finanziaria, l’esistenza di notevoli rischi di irregolarità, i risultati di precedenti controlli, le richieste pervenute alla Corte da parte di altre istituzioni pubbliche. Anche le risorse umane e strumentali sulle quali la Corte può contare per l’esercizio di detto controllo influenzano, come ovvio, la programmazione. Il programma annuale viene preventivamente comunicato agli organi elettivi (presidenti di Camera e Senato e, nel caso di controlli sulle Regioni, presidenti dei Consigli regionali) ed alle amministrazioni controllate. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

54 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Qual è l’esito del controllo sulla gestione? A differenza del controllo preventivo di legittimità, l’esito del controllo non consiste nel mancato perfezionamento dell’efficacia di un atto, ma nella predisposizione di relazioni e osservazioni destinate alle amministrazione controllate: scopo del controllo è, infatti, quello di verificare se l’azione amministrativa sia stata economica, efficiente ed efficace ed abbia raggiunto gli obiettivi stabiliti. In caso di giudizio negativo, le amministrazioni dovranno attenersi alle indicazioni del controllore per eliminare i fattori di scarsa efficacia della gestione e migliorare la propria azione. La Corte riferisce, almeno annualmente, al Parlamento ed ai consigli regionali sull’esito del controllo eseguito. Le relazioni della Corte vengono anche comunicate alle amministrazioni interessate, alle quali la Corte formula, in qualsiasi altro momento le proprie osservazioni. Le amministrazioni sono tenute a comunicare alla Corte ed agli organi elettivi le misure adottate a seguito delle osservazioni della Corte dei conti(art. 3, comma 6 della legge n. 20 del 1994 e successive modificazioni). Nel caso in cui l’amministrazione non ritenga di ottemperare ai rilievi formulati dalla Corte a conclusione di controlli sulle gestioni, è tenuta ad adottare, entro trenta giorni dalla ricezione dei rilievi, un provvedimento motivato da comunicare alle Presidenze delle Camere, alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed alla Presidenza della Corte dei conti (art. 3, comma 64, della legge n. 244 del 2007). Recentemente la legge 4 marzo 2009 n. 15 (art. 11) ha previsto una misura maggiormente incisiva per l’eventualità che la Corte dei conti riscontri, nell’ambito del controllo su gestioni pubbliche in corso di svolgimento, gravi irregolarità gestionali od altre fattispecie di gravi inefficienze gestionali. In tali casi infatti la Corte, accertate le cause in contradditorio con l’a mministrazione, può darne comunicazione all’organo di governo (statale, regionale o dell’ente locale) competente, affinché questo adotti i provvedimenti necessari (ivi compresa la sospensione dell’impegno di somme già stanziate) ovvero comunichi alla Corte le ragioni che impediscono di ottemperare ai rilievi formulati dalla Corte medesima. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

55 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Come si valuta l’efficacia del controllo sulla gestione? Il fatto che il controllo successivo sulla gestione sia privo di una vera e propria “sanzione” non deve indurre a ritenere che esso non sia efficace, dal momento che è teso a provocare dei meccanismi di correzione spontanea da parte delle amministrazioni controllate. Nell’ipotesi in cui le amministrazioni non si attengano alle indicazioni del controllore potrà sempre scattare la responsabilità politica dei titolari degli organi ed uffici e sussistendone i presupposti, anche giuridica, dei singoli funzionari ed amministratori ove dalla condotta dei medesimi sia derivato un danno pubblico patrimoniale. Non vi è, comunque, un rapporto diretto e tanto meno un automatismo, tra esito negativo del controllo sulla gestione (che riguarda un’attività) e responsabilità di singoli funzionari o amministratori pubblici. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

56 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Qual è la differenza fra controllo di legittimità sugli atti e controllo sulla gestione? Fra i due tipi di controllo vi sono differenze circa : l’oggetto (singoli atti o attività amministrativa nel suo complesso); il parametro (conformità ex ante dell’atto a norme di legge, verifica ex post dei risultati raggiunti rispetto agli obiettivi programmati); l’esito (inefficacia dell’atto, attivazione di meccanismi di adeguamento ed auto correzione da parte dell’amministrazione controllata). Quali sono le caratteristiche del procedimento di controllo sulla gestione? Il controllo sulla gestione a differenza del controllo preventivo di legittimità su atti è un controllo successivo di tipo collaborativo che, secondo la Corte costituzionale (sentenza n. 29 del 27 gennaio 1995) ha un carattere essenzialmente empirico… ” compiuto sulla base di criteri di riferimento e modelli operativi nascenti dalla comune esperienza”. Non essendo il procedimento di controllo assimilabile ad un procedimento di natura giurisdizionale, la Corte dei conti, nell’esercizio di detta funzione, non può sollevare questioni incidentali di legittimità costituzionale (sentenza n. 29/1995) ovvero sollevare questioni pregiudiziali innanzi alla Corte di Giustizia CE ai sensi dell’art. 234 del Trattato sulle Comunità europee (ordinanze della Corte di Giustizia del 26 novembre 1999). DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL CONTROLLO DELLA CORTE DEI CONTI

57 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il D.Lgs. 29/93 affermava il principio della gestione per obiettivi e disponeva l'istituzione dei nuclei di valutazione o servizi di controllo interno, con il compito di "verificare la realizzazione degli obiettivi, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l'imparzialità ed il buon andamento della gestione amministrativa”. Si stabiliva inoltre che i nuclei o servizi dovessero operare rispondendo unicamente agli organi di direzione politica. Il D.Lgs. 29/93, data anche la collocazione organizzativa dei servizi di controllo interno ed il legame con la valutazione dei dirigenti, ribadiva l'impostazione ispettiva tipica dei modelli tradizionali. L'innovazione è nell'esplicitazione della funzionalità dei sistemi di controllo interno. L'ordinamento finanziario e contabile, contenuto nel D.Lgs. 77/95 invece, introduceva in via obbligatoria il controllo di gestione, prevedendo che esso dovesse svolgersi secondo le modalità previste dal citato D.Lgs. 29/93. Questo ultimo provvedimento, ratificava la concezione ispettivo-valutativa del controllo introdotta nel 1993. Il D.Lgs. 77/95 espressamente assoggettava gli enti locali ai controlli della Corte dei Conti, nel frattempo modificati dalle leggi 19 e 20 del 1994, con le quali si è stabilito che la Magistratura contabile deve svolgere, anche in corso di esercizio, il controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche. Gli oggetti della verifica sono quindi: la legittimità e la regolarità delle gestioni; il funzionamento dei controlli interni delle amministrazioni. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL DLGS 29/93

58 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il controllo è un "meccanismo operativo" che va compiutamente specificato sulla base delle caratteristiche distintive di ogni singola amministrazione (Cfr. art. 20 D. Lgs. 29/93). La Corte è stata chiamata ad accertare, anche in base all'esito di altri controlli, la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dell'azione amministrativa. I servizi di controllo interno, dunque, erano i referenti primari della Corte dei Conti ai fini dei controlli esterni. A questo punto, il quadro di riferimento normativo definiva un'impostazione complessiva caratterizzata dall'istituzionalizzazione di comitati di auditors dotati di competenze ampie e di valenza "certificativa", favorita anche dai rinvii alle competenze dei nuclei di valutazione operati dai C.C.N.L.. Questi ultimi infatti attribuiscono a tali comitati la valutazione dei dirigenti ma anche il rilascio di attestazioni e pareri di legittimità e di congruità inerenti il salario accessorio per i dipendenti. Successivamente lo art. 20 del D.Lgs 29/93 che istitutiva i nuclei o servizi di controllo interno veniva abrogato. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL DLGS 29/93

59 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 La successiva abrogazione dello art 20 del dlgs 29/93 chiarifica, senza lasciare più alcuno spazio a fraintendimenti o a erronee interpretazioni, che non si possono concentrare a carico di un'unica struttura compiti sostanzialmente diversi; colloca la funzione di controllo gestionale in staff ai dirigenti di vertice anziché agli organi politici. E' una chiave organizzativa che di fatto serve per l'introduzione del cosiddetto controllo strategico: attività di supporto agli organi di governo nella formulazione e verifica dell'attuazione delle politiche di governo degli enti locali; introduce la distinzione, logica ed organizzativa, tra il controllo di gestione ed i controlli di regolarità amministrativa e contabile; supera la sovrapposizione tra funzioni di controllo gestionale e funzioni di valutazione della dirigenza; si prevede infatti che l'attività di valutazione dei dirigenti utilizza anche i risultati del controllo di gestione. Come vedremo, sara’ l'ultimo intervento legislativo in tema di controllo rappresentato dal D.Lgs. 286/99, che ha riordinato la materia dal punto di vista concettuale e ha dato uno schema più aziendalistico alle prescrizioni di operatività del controllo di gestione (Cfr. Mussari R., La revisione gestionale negli enti locali). DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL DLGS 29/93

60 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 D.LGS 286/1999 rivisita e puntualizza il sistema dei controlli interni, identificando al suo interno le varie tipologie di controllo ed i soggetti ad essi assegnati. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL DLGS 286/99

61 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Istituzione del controllo: amministrativo-contabile ; gestione ; strategico ; valutazione della dirigenza. DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL DLGS 286/99

62 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 CARATTERISTICHE DEI CONTROLLI Integrazione delle diverse tipologie di controllo Posizione di autonomia dei servizi o nuclei che rispondono solo agli organi di indirizzo politico Distinzione degli organi che rispondono al livello politico-amministrativo ed alla dirigenza Responsabilizzazione dei dirigenti sui risultati dell’attività Responsabilizzazione e valutazione della dirigenza Qualità dei servizi pubblici DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL DLGS 286/99

63 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Garanzia della regolarità e correttezza dell’azione amministrativa Verifica dell’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa sulla base del rapporto tra costi e risultati raggiunti Verifica della congruenza tra gli obiettivi fissati dai piani e programmi dell’organo politico ed i risultati Valutazione dei responsabili dei servizi DISTU 3.3 LA EVOLUZIONE DEI CONTROLLI IL DLGS 286/99 CONTROLLO DI LEGGITTIMITA COLLEGIO DEI REVISORI CONTROLLO DI GESTIONE DIRIGENTI CONTROLLO STRATEGICO NDV VERIFICA DEI RISCULTATI CONSEGUITI NDV