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ECONOMIA DELLE AZIENDE PUBBLICHE ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTUDISTU (Dipartimento di istituzioni linguistico- Letterarie, Comunicazionali.

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1 ECONOMIA DELLE AZIENDE PUBBLICHE ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTUDISTU (Dipartimento di istituzioni linguistico- Letterarie, Comunicazionali e Storico- Giuridiche dell'Europa) LEZIONE DEL 15/10/12

2 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 PROGRAMMA 1. LA STRATEGIA E LA GOVERNANCE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE. 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione 1.2 Le tendenze di modernizzazione delle pubbliche amministrazioni 1.3 La evoluzione della pianificazione strategica 1.4. La pianificazione strategica nelle PA 1.5 Esperienze di pianificazione strategica 1.6 Le prospettive della pianificazione strategica 2 LA CONTABILITA' DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI 2.1 Logiche e metodi 2.2 I bilanci di previsione 2.3 Le funzioni del bilancio 2.4 I principi di bilancio 2.5 La struttura del bilancio 2.6 Esecuzione e variazione di bilancio 2.7 La rendicontazione 3 IL SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI 3.1 Il sistema dei controlli interni come elemento di aziendalizzazione 3.2 La classificazione dei controlli 3.3 La evoluzione dei controlli 3.4 Le varie tipologie di controllo 3.5 Riflessioni sul funzionamento del sistema dei controlli 4 I MODELLI TEORICI DELLA PUBBLICA AMMININISTRAZIONE 4.1 Il modello burocratico weberiano 4.2 Oltre il modello webewriano. DISTU

3 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE Quando parliamo di bilancio comunale, intendiamo: il bilancio di previsione, che viene approvato prima dell'inizio dell'anno di riferimento, normalmente entro il 31/12 dell'anno precedente; il rendiconto della gestione (o conto consuntivo), che da invece atto dei risultati della gestione dell'esercizio precedente e che viene apprivato entro il 30 aprile dell'anno successivo a quello di riferimento. Il bilancio di previsione è lo strumento di pianificazione e gestione economica e finanziaria dei comuni italiani. In esso vengono dettagliate tutte le entrate e le spese dell'ente divise in parte corrente e parte in conto capitale.comuni italiani Nel corso di ciascun anno, che viene chiamato esercizio, ci sono passaggi precisi che hanno lo scopo di redigere il bilancio di previsione, di verificarlo durante l'anno e di consolidarlo, o meglio assestarlo, ad esercizio completato. Il bilancio è sempre materia di Consiglio Comunale. I contenuti, la sua struttura e il processo di stesura del bilancio sono normati per legge e sono di competenza del Ministero dell'Economia e delle Finanze (MEF).Consiglio ComunaleMinistero dell'Economia e delle Finanze Il rendiconto della gestione, è composto dal conto economico, dal conto del patrimonio e dal prospetto di conciliazione e viene redatto utilizzando il principio di competenza.conto economico DISTU

4 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE Il bilancio di previsione che va in consiglio comunale ha una serie di documenti obbligatori per legge: bilancio di previsione: contiene le previsioni contabili delle entrate e delle spese dell'anno a cui il bilancio si riferisce; bilancio pluriennale: ha un'esposizione per programmi del bilancio del triennio. Differisce dal bilancio di previsione soprattutto perché non contiene le partite di giro; relazioni previsionale programmatica: coincide esattamente con il bilancio pluriennale perché contiene il programma dell'amministrazione per il triennio. Comprende una sezione con le caratteristiche generali dell'ente che non hanno una valenza statistica ma hanno lo scopo di confrontare il comune con enti similari per fissare dei parametri a cui i comuni di quel tipo si devono conformare. Il mancato rispetto dei parametri può comportare la riduzione dei finanziamenti da parte dello stato. Contiene anche i conti consolidati delle società partecipate. Nella relazione c'e' anche la spiegazione del bilancio per quanto riguarda le entrate, analisi delle risorse e spiegazione di come le stime sono state fatte. Ogni programma viene identificato, descritto e motivato, vengono specificate gli investimenti da fare, le risorse umane destinate alla realizzazione del programma. Ulteriori allegati al bilancio di previsione sono: piano esecutivo di gestione: che dettaglia al massimo le varie voci di bilancio. Il PEG illustra come le voci di bilancio sono composte; relazione dei revisori dei conti: documento redatto dal collegio dei revisori dei conti. DISTU

5 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE La dimostrazione dei risultati di gestione avviene mediante il rendiconto, il quale comprende: - il conto del bilancio; - il conto economico; - il conto del patrimonio.conto del bilancioconto economicoconto del patrimonio Sono allegati al rendiconto: a) la relazione dell ’ organo esecutivo di cui all ’ articolo 151, comma 6; b) la relazione dei revisori dei conti di cui all ’ articolo 239, comma 1, lettera d); c) l ’ elenco dei residui attivi e passivi distinti per anno di provenienza. DISTU

6 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE Per quanto riguarda il d.lgs. n. 286/1999, il sistema dei controlli è ben delineato dall’art.1, comma 1, il quale prevede quattro tipi di controllo: il controllo di regolarità amministrativa e contabile, finalizzato a garantire la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa e svolto, negli enti locali, dagli uffici di ragioneria e dagli organi di revisione; il controllo di gestione, finalizzato a verificare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità dell’azione amministrativa. Tale controllo possiamo dire che competa direttamente ai responsabili dei servizi; la valutazione della dirigenza, finalizzata a valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale. Tale controllo è svolto dal nucleo di valutazione; il controllo strategico, finalizzato a verificare la congruenza tra i risultati conseguiti e gli obbiettivi predefiniti dagli amministratori. DISTU

7 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE Per quanto riguarda il d.lgs. n. 267/2000, la norma di riferimento è data dall’art. 147 in base alla quale gli enti locali, nell’ambito della loro autonomia organizzativa, devono strutturare un sistema di controlli che permetta di: controllo di regolarità amministrativa e contabile -garantire attraverso il controllo di regolarità amministrativa e contabile, la legittimità, la regolarità e la correttezza dell’azione amministrativa (competenza dell’organo di revisione e del responsabile del servizio finanziario); -verificare attraverso il controllo di gestione, l’efficacia, l’efficienza e la economicità dell’azione amministrativa ( competenza dei responsabili dei servizi); -valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale (competenza del nucleo di valutazione); -valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani di indirizzo politico (competenza del nucleo di valutazione). DISTU

8 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 INTRODUZIONE In definitiva gli enti locali debbono dotarsi di due organi di controllo interno: l’organo di revisione, a cui demandare il controllo di regolarità amministrativa; il nucleo di valutazione, a cui è possibile demandare, oltre che il controllo strategico e la valutazione della dirigenza, anche il controllo di gestione, estendendo appositamente la convenzione dei componenti del nucleo stesso. DISTU

9 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 1. LA STRATEGIA E LA GOVERNANCE DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE. 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione 1.2 Le tendenze di modernizzazione delle pubbliche amministrazioni 1.3 La evoluzione della pianificazione strategica 1.4. La pianificazione strategica nelle PA 1.5 Esperienze di pianificazione strategica 1.6 Le prospettive della pianificazione strategica DISTU

10 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM Il NPM è definibile come uno stile di gestione del settore pubblico, che sull'esempio delle pubbliche amministrazioni anglosassoni, vuole integrare il diritto amministrativo e le pratiche gestionali tradizionali di un ente pubblico con una metodologia più orientata al risultato (l'interesse pubblico). Il NPM si diffonde in particolare nei paesi anglosassoni, tuttavia ciò avviene a partire da elaborazioni e revisioni della tradizione di business administration statunitense, che successivamente si sono diffuse anche in Europa. DISTU

11 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il modello del NPM viene creato sostanzialmente in risposta alla crisi finanziaria che, avendo colpito gli stati capitalistici a partire dagli anni '80, ha portato l'autorità pubblica a cercare di svolgere un ruolo di coordinatore, legando le risorse pubbliche a quelle private. Si è arrivati quindi, ad una ridefinizione dei ruoli dei soggetti pubblici: all'autorità politica compete di operare ad un livello strategico, mentre le azioni politiche e amministrative portano a favorire la concertazione tra pubblico e privato. 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM DISTU

12 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 La teoria del NPM va a mettere in discussione le tradizioni forme di gestione del settore pubblico in quanto sostiene la necessità di applicare ad esse, adattandoli opportunamente, i principi e le tecniche del management privato. La spinta decisiva in questo senso si è avuta da due delle più grandi organizzazioni a livello internazionale quali l'OCSE e la Commissione Europea, che cominciarono a sollecitare i governi nazionali perché si adoperassero a migliorare la competitività del settore pubblico. Questa competitività poteva essere raggiunta attraverso determinati passaggi, già usati nel settore privato, tra i quali è importante ricordare la riduzione e il controllo della spesa e la riorganizzazione del personale. 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM DISTU

13 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 I punti fondamentali che vanno a comporre il paradigma del NPM possono essere riassunti in cinque parole: a) professionalità; b) standard e parametri pre-definiti; c) controllo; d) competizione; e) potenziamento. Professionalità perché il settore pubblico deve avvicinarsi sempre di più ad una gestione più specialistica e tecnicamente competente delle attività. Parametri pre-stabiliti, perché essi sono utili come indicatori delle prestazioni che vanno eseguite. Controllo e competizione, perché il settore pubblico deve confrontarsi con la realtà del privato prendendo spunto da esso. Infine potenziamento, perché il dipendente pubblico deve aumentare la propria autodisciplina e deve essere parsimonioso nell'allocazione delle risorse. 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM DISTU

14 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 In questo senso, è importante ricordare che negli Stati Uniti, nella prima metà degli anni novanta, vennero utilizzati questi principi col fine di modernizzare il settore pubblico, in particolare i consulenti dell'allora presidente Clinton, Osborne e Gaebler, stilarono dei principi sulla "Reinvenzione del governo”. Secondo Osborne e Gaebler, le pubbliche amministrazioni non funzionano bene perché sono “dispersive e pigre”, ossessionate dalle norme e dalle regole. I due autori, ci suggeriscono così una sorta di “Settore pubblico imprenditoriale”, ovvero un'amministrazione in grado di competere con i business for-profit, con le agenzie no-profit e anche con il settore privato. 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM DISTU

15 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Quindi, secondo il paradigma del NPM, questa “Amministrazione imprenditoriale” dovrebbe essere:: -gestita da una comunità responsabilizzata; -competitiva secondo logiche di mercato; -guidata da una logica di orientamento al risultato; -orientata al cittadino cliente. Il fine ultimo deve essere soddisfare le esigenze del cliente; - spendere bene le risorse pubbliche; - decentralizzata. Non più livelli gerarchici ma partecipazione e gioco di squadra. 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM DISTU

16 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 LA PUBLIC GOVERNANCE Lo scenario in cui agiscono le PA si caratterizza sempre più per una crescente dispersione tra una pluralità di attori delle leve che influenzano la tutela degli interessi pubblici ( CFR Longo, 2005; Peters & Pierre, 1998). In quest’ambito il management è chiamato ad agire in un contesto di rete ( CFR Meneguzzo & Cepiku, 2008) ed a coordinare, attraverso regole formali ed informali, strutture organizzative e processi ( cfr Bovaird & Loffler, 2002) i comportamenti di coloro che sono detentori di tali leve critiche verso il perseguimento delle finalità dell’istituto pubblico. In altri termini al management è richiesto di guidare l’azienda pubblica secondo una logica di governance ( cfr Borgonovi, 2000; Panozzo, 2005). La public governance può definirsi come il governo (steering) di complesse relazioni di sistema caratterizzate da attori interdipendenti di diverso tipo, i quali vengono influenzati ed indirizzati in vario modo dall’istituto pubblico al fine di ottenere dei condivisi obiettivi di interesse pubblico (cfrKickert, 1997: 737; Rhodes, 2000). 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione DISTU

17 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 La diffusione di tale paradigma di riferimento per la gestione delle aziende pubbliche è stata favorita da numerosi fattori, tra cui si possono annoverare la crescente consapevolezza che numerosi attori esterni all’istituto pubblico esercitano un’importante influenza sull’esito della sua attività, l’affermazione del principio di sussidiarietà, il decentramento amministrativo, lo sviluppo di partnership pubblico-privato e l’evoluzione delle modalità di intervento pubblico (cfr Borgonovi, 2004). In quest’ottica, se dal punto di vista teorico il concetto di public governance è stato oggetto di ampio dibattito ed utilizzo per descrivere i processi di cambiamento e di modernizzazione in atto nelle amministrazioni pubbliche (cfr Cepiku, 2005), si è indubbiamente prestata meno attenzione alle ricadute operative ed allo stato di attuazione di tale paradigma (cfr Longo, 2005: 101), la cui interiorizzazione sembra richiedere dei cambiamenti sostanziali nel comportamento del management, degli strumenti manageriali in grado di realizzarlo 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione LA PUBLIC GOVERNANCE DISTU

18 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Quando si parla di riforme amministrative, ci si riferisce a “una serie di interventi promossi dal corpo politico o da quello amministrativo per adattare le pubbliche amministrazioni al cambiamento economico-sociale. Si tratta di interventi che non hanno riscontro nel settore privato, dove, infatti, il termine riforma è sconosciuto. Gli interventi riformistici sulla Pubblica Amministrazione Italiana presero avvio in forma organica e strutturata solo nei primi anni Novanta e si perfezionarono soprattutto con la Riforma Bassanini nella seconda metà dello stesso decennio. In realta’ le riforme degli anni ‘90, mutuate dalla dottrina economica del NPM, muovoni i primi passi negli anni Ottanta, fase denominata “delle riforme mancate”, in quanto, nonostante gli intensi studi e le Commissioni istituite, tutte le proposte presentate per la modifica dell’amministrazione italiana rimasero sulla carta o furono vanificate dalle resistenze burocratiche e politiche. Tale periodo, però, portò alla stesura di un rapporto di fondamentale importanza per le riforme successive, l’unico documento globale elaborato in Italia nel secondo dopoguerra: il Rapporto Giannini che ha fatto si che gli anni Novanta del XX secolo diventasse “l’età delle riforme amministrative”: la n.142 del 1990 sulle autonomie locali ; la legge n.241 sempre del 1990 sul procedimento amministrativo e la legge sul pubblico impiego del 1993. DISTU 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM

19 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM DISTU La legge 241 del 7 agosto 1990, recante Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, ha rappresentato un evento fondamentale per l'attività della pubblica amministrazione e più in generale per il diritto amministrativo. La 241 del 1990, è più nota come legge sulla trasparenza amministrativa, dato che ha profondamente rinnovato il rapporto tra i cittadini e la pubblica amministrazione, informandolo secondo tale principio. Da questo si comprende l'importanza della legge, che ha trasformato, almeno nel principio amministrativo, il rapporto tra amministrazione e cittadini da un rapporto di tipo autoritativo ad uno di tipo paritario e collaborativo. La legge ha rinnovato profondamente l'attività amministrativa.7 agosto1990pubblica amministrazionediritto amministrativoleggecittadiniprincipio amministrativo

20 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Art. 196 Controllo di gestione 1.Al fine di garantire la realizzazione degli obiettivi programmati la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l'imparzialita' ed il buon andamento della pubblica amministrazione e la trasparenza dell'azione amministrativa, gli enti locali applicano il controllo di gestione secondo le modalita' stabilite dal presente titolo, dai propri statuti e regolamenti di contabilita'. 2.Il controllo di gestione e' la procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmanti e, attraverso l'analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantita' e qualita' dei servizi offerti, la funzionalita’ dell'organizzazione dell'ente, l'efficacia, l'efficienza ed il livello di economicita‘ nell'attivita' di realizzazione dei predetti obiettivi. DISTU 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM

21 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 LA LEGGE 142/90 DISTU 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM Il nuovo ruolo assunto dalla figura del revisore degli enti locali, in virtù della legge 142/90 e del D.Lgs.n.77/95, si propone come una sorta di verifica e controllo sulla spesa degli enti locali, finalizzati alla efficiente allocazione delle risorse finanziarie. La normativa vuole sottolineare la netta separazione fra ruolo tecnico e ruolo politico, quale premessa indispensabile ai fini della necessaria individuazione delle responsabilità da accertarsi anche attraverso il controllo economico. Ma affinché tale controllo economico risulti efficientemente svolto è necessario che si realizzino le seguenti condizioni : · l’affermarsi negli enti locali di una cultura di tipo aziendale; · l’esistenza di principi contabili e di principi di revisione; · la piena professionalità dei revisori; · la fissazione di compensi adeguati per i revisori.

22 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Gli uffici di controllo interno facevano diretto riferimento all’art. 20 del D.lgs. n. 29/93, e successive integrazioni e modificazioni. Una serie di interventi successivi, sia di natura legislativa sia di natura contrattuale, hanno poi incrementato le competenze specifiche di questi servizi ed in particolare si sono occupati della materia: -l’art. 20, commi 1, 2, 3 e 5 del d.lgs 29/93 – “Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n 421”; -gli artt. 7 e 14 del D.P.R. n. 573/94: “Regolamento recante norme per la semplificazione dei procedimenti di aggiudicazione di pubbliche forniture di valore inferiore alla soglia di rilievo comunitario”; -l'art. 6, comma 3, del D.P.R. n. 338/94 – “Regolamento recante semplificazione del procedimento di conferimento di incarichi individuali ad esperti da parte dei Ministri”; -l'art. 8 del D.P.R. n. 367/94: “Regolamento recante semplificazione e accelerazione delle procedure di spesa e contabili”; -l'art. 44, comma 1, del D.P.R. n. 724/94. DISTU 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM IL DLGS 29/93

23 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 La revisione del sistema dei controlli interni, introdotta con il Decreto Legislativo 30 luglio 1999, n. 286 e la distinzione fra poteri di indirizzo e controllo e compiti di gestione, hanno dato l'avvio a nuovi processi organizzativi e gestionali indirizzati all'attività di programmazione-controllo e alla valutazione dei risultati conseguiti. Il sistema di controllo di gestione, trova i suoi primari principi normativi nel D.Lgs. 77/95 poi trasfuso nel D.Lgs. 18 Agosto 2000, nel quale, al fine di dare concreta attuazione alla logica della gestione per obiettivi e all'analisi del rapporto costi/risultati, agli articoli 196 e seguenti, sono illustrate le finalità del controllo, le fasi in cui si articola il processo e le attività oggetto di referto. L'attribuzione ai dirigenti di un'aumentata autonomia nella gestione ha conseguentemente determinato una maggiore responsabilità diretta nella realizzazione degli obiettivi, nella gestione amministrativa, finanziaria e tecnica e nel raggiungimento dei risultati in termini di efficacia efficienza ed economicità. In tale contesto, il controllo di gestione, che è uno dei quattro controlli interni previsti dall'art. 147 del D.Lgs 267/2000, assume una funzione trasversale di supporto alle decisioni di gestione, con il compito di verificare l'efficacia, l'efficienza e l'economicità delle azioni condotte, al fine di ottimizzare, anche mediante interventi correttivi, il rapporto costi/risultati. Da ultimo, il D.L. 168/2004, convertito con modificazioni nella Legge 30 luglio 2004 n. 191, introducendo l'art. 198 bis al D.Lgs. 18 Agosto 2000, ha disposto affinché la conclusione dell'attività del controllo di gestione (referto), oltre che agli Amministratori ed ai Responsabili dei Servizi, sia trasmessa anche alla Corte dei Conti. DISTU 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM ALTRI RIFERIMENTI NORMATIVI

24 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Nel caso di processi di benchmarking, il presupposto è quello di vedere, imparando da altri, come si possano migliorare i processi. Il confronto avviene sulle modalità di gestione dei processi aziendali ed in particolare su quelli che realizzano un output con maggior valore aggiunto per i clienti, in tal senso si parla di benchmarking qualitativo. Come si è già precisato, ci sono differenti livelli di benchmarking: il confronto infatti può avvenire, a prescindere dalla modalità scelta di benchmark con unità operative differenti ma della stessa organizzazione (interno), con altre organizzazioni (funzionale), con quelle organizzazioni che sono viste come competitor (competitivo), al fine di comprendere i fattori che determinano il vantaggio competitivo, nonché con quelle organizzazioni che sono considerate essere le migliori della classe nei termini di un particolare processo, funzione o strategia (best in class). Il benchmarking interno e funzionale sono i livelli di confronto più semplici da realizzare: le informazioni sono facilmente ottenibili anche se hanno un valore strategico poco significativo ed i risultati raggiunti sono accettati. Comunque il benchmarking, inteso come confronto tra perfomances di diverse PA, puo’ essere o di carattere temporale o di carattere spaziale. Nel benchmarking temporale, si prende una singola unita’ organizzativa di una PA e si vede come questa evolve nel tempo. Nel benchmarking spaziale, in uno stesso momento, si confrontano le perfomances di unita’ organizzative similari di diverse PA. Seguono esempi di benchmarking temporale e spaziale DISTU 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione Le tecniche benchmarking nel NPM

25 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 BENCHMARKING TEMPORALE COMUNE DI………………. INDICATORI TipoFormula ANNO NANNO N+1ANNO N+2Trend Autonomia finanziaria (valore positivo se elevato) Ent. Trib. + Ent. Extratr. Ent. Trib.+Trasf.+Ent. Extr. Autonomia impositiva (valore positivo se elevato) Entrate Tributarie Ent. Trib.+Trasf.+Ent. Extr. Pressione finanziaria (valore positivo se basso) Ent. Trib. + Trasferimenti Popolazione Pressione tributaria(valore positivo se basso) Entrate Tributarie Popolazione Incidenza residui attivi (valore positivo se basso) Tot. residui attivi Tot. accert. di compet. Incidenza residui passivi (valore positivo se basso) Tot. residui passivi Tot. impegni di compet. Indebitamento locale pro cap. (valore positivo se basso) Residui debiti mutui Popolazione Velocità riscos. entrate proprie(valore positivo se elevato) Riscos. Ent. Tr. + Ent. Extr. Accer. Ent. Tr. + Ent. Extr. Rigidità spesa corrente(valore positivo se basso) Spese pers.+Ammort.mutui Ent. Trib.+Trasf.+Ent. Extr. Velocità gest. spesa corrente (valore positivo se elevato) Pagamento Spesa corrente Impegni Spesa corrente Redditività del patrimonio(valore positivo se elevato) Entrate patrimoniali Valore patr. Disponibile

26 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM Il New Public Management propone la traslazione alle pubbliche amministrazioni delle logiche e delle tecniche manageriali tradizionalmente impiegate nel settore privato nonché il superamento della logica burocratica secondo la quale il raggiungimento dei risultati è garantito dal rispetto formale di regole di funzionamento predefinite (CFR Borgonovi, 2005). Si assiste all’affermazione della logica della misurazione della performance e del controllo dei risultati che pregna di sé tutte le azioni di rinnovamento, quali quelle adottate nell’ambito della gestione del personale, dei sistemi informativi contabili, dei sistemi di comunicazione con l’ambiente esterno. Il modello burocratico di derivazione weberiana, presupponeva la perennità e la continuità del sistema attraverso (CFR Borgonovi, 2005: 216-219): · la specializzazione tecnico-operativa interna secondo criteri funzionali; · la gerarchia verticale e carriere fondate sull’anzianità di servizio; · la regolamentazione dettagliata degli aspetti formali di attività, mansioni ed operazioni, in modo da renderli verificabili, · il funzionamento, interno ed esterno dell’organizzazione, spersonalizzato e poco attento alla missione istituzionale di soddisfazione dei bisogni collettivi. La NPM introduce almeno tre nuovi paradigmi: -lo stato efficiente non piu’ indirizzato alla logica della procedura ma alla logica del risultato (modello di mercato e di stato efficiente); -la sburocratizzazione delle procedure ed il decentramento amministrativo (modello di stato decentralizzato e flessibile); -lo stato che punta ad un sistematico miglioramento dei servizi ed ad una partecipazione dei cittadini al procedimento amministrativo (modello dello stato partecipativo e della qualita’ di servizi):

27 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Le azioni assunte nell’ambito del New Public Management hanno avuto come finalità quello di avvicinare il pubblico impiego agli altri lavori. Innanzitutto, si è cercato di rendere meno rigidi i percorsi di carriera, favorendo il ricambio di personale, sia nell’ambito della stessa organizzazione sia tra organizzazioni, al fine di diffondere diverse culture gestionali. La promozione è stata in parte svincolata da elementi statici e poco espressivi della professionalità acquisita e della capacità di rispondere alle esigenze organizzative, a favore di sistemi ancorati agli obiettivi. L’orientamento ai risultati raggiunti rispetto agli obiettivi affidati è supportato dal collegamento della retribuzione a tali parametri. Comunque, possiamo dire che i riflessi normativi del NPM sono stati sostanzialmente di due tipi: processi orizzontali, con un impatto sulla intera burocrazia italiana. Si pensi ad esempio alla legge 241/90 che mutua dallo ordinamento giuridico tedesco il concetto della partecipazione del cittadino al procedimento amministrativo; processi verticali, con un impatto su una sola parte della PA. Si pensi alla legge 142/90 di riforma dello ordinamento delle autonomie locali. DISTU 1.1. Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione NPM

28 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: public governance Possiamo dire che la public governance, nel superamento del paradigma maggiormente statalista della NPM, dia grande spazio al principio della sussidiarieta’. Il principio della sussidiarietà (unitamente a quello della solidarietà) e’ un tema molto caro alla dottrina sociale cristiana e che trova nel terzo settore la loro applicazione pratica tramite gli enti non commerciali. Nel dibattito attuale il termine sussidiarietà è diventato un termine che sta assumendo centralita’ politica ed economica nell’ambito del dibattito culturale di matrice cattolica; peraltro gli studi piu’ recenti intendono focalizzare l’attenzione sulla sussidiarietà intesa come il riconoscimento, il rispetto ed il rifiorire di quelle diverse capacità che le organizzazioni del terzo settore devono valorizzare per sostenere una società civile e responsabile. La forza innovatrice del principio risiede nella promozione delle capacità dei soggetti in gioco, che vanno sostenute e mai sostituite, pena il ritorno ad un paradigma di welfare basato su una logica assistenzialistica e incapace di leggere la morfogenesi sociale contemporanea (paradigma supportato dal NPM

29 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Le sfide a cui il principio di sussidiarietà è chiamato a rispondere possono essere definite su tre dimensioni. Una dimensione comunitaria: se si vogliono realizzare politiche familiari che promuovano realmente la soggettività sociale della famiglia non si può prescindere dalla comunità in cui vive la famiglia; una comunità di relazioni non può però essere data per scontata come condizione di partenza, ma va continuamente ricostruita. Una dimensione "inter-istituzionale" dove vediamo l’emergere di nuove professionalità sociali appartenenti alla cooperazione sociale: esse hanno un ruolo chiave nell’interfacciarsi nei processi di promozione di sviluppo di comunità e, in particolare della famiglia, che devono essere altamente preparate per poter gestire in maniera riflessiva e consapevole la delicatezza e la fragilità di questi processi. Una dimensione familiare in cui il principio di sussidiarietà ha un ruolo fondamentale nella spinta al superamento della frammentazione e della privatizzazione della famiglia, valorizzandola in quanto rete primaria di relazioni, bene relazionale in sé, per i suoi membri e per la comunità. Per essere attuato, il principio di sussidiarietà necessita di una radicale revisione delle identità e delle funzioni degli attori in gioco e che tale sviluppo è possibile solo entro un quadro di nuova capacità riflessiva. La sussidiarietà è quindi intesa come modalità di lavoro e strettamente connessa alla riflessività dei servizi che vengono attuati. E’ chiaro dunque che la sussidiarieta’, che si esplica tramite gli enti non commerciali del terzo settore, ha anzitutto una dimensione sociologica, dimensione fondamentale per la trasformazione del welfare italiano attraverso lo sguardo dei servizi alla persona. Nello specifico, si evidenzia che nella realizzazione di tali servizi, la valorizzazione della capacità riflessiva degli attori in gioco non deve mai essere mai essere data per scontata, pur nella difficoltà e nella consapevolezza che questo implichi l’attuazione di una radicale revisione delle identità, delle funzioni degli attori in gioco. DISTU 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: public governance

30 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Il terzo settore è quel complesso di istituzioni che all'interno del sistema economico si collocano tra lo Stato ed il mercato, ma non sono riconducibili né all’uno né all’altro; sono cioè soggetti organizzativi di natura privata ma volti alla produzione di beni e servizi a destinazione pubblica o collettiva. Il terzo settore si differenzia dal Primo, lo Stato, che eroga beni e servizi pubblici e dal Secondo, il mercato o settore forprofit, che produce beni privati e va a colmare quell'area tra Stato e Mercato nella quale si offrono servizi, si scambiano beni relazionali, si forniscono risposte a bisogni personali o a categorie deboli secondo approcci che non sono originariamente connotati dagli strumenti tipici del mercato, né da puro assistenzialismo. Nel terzo settore vi sono numerosi soggetti attivi come formazioni sociali intermedie. Tra gli studiosi ed analisti non prevale una linea comune su quali organizzazioni o gruppi rappresentino il terzo settore; altri, invece, ritengono che solo le organizzazioni di privato sociale, come le associazioni di volontariato, le associazioni di famiglie, le cooperative sociali, le fondazioni, le banche etiche, siano reali rappresentanti del terzo settore.Statomercato assistenzialismocooperative sociali fondazioni È opportuno ricordare che qualunque definizione si voglia sostenere, il fenomeno studiato non si presta ad essere ricondotto a semplici e definitivi schemi definitori trattandosi di una realtà sociale, economica e culturale in continua evoluzione. DISTU 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: public governance

31 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 In Italia il termine si è diffuso verso la fine degli anni ottanta e, anche se non tipico del nostro contesto culturale, ha convogliato su di sé l'interesse degli studiosi che si occupano delle organizzazioni non profit. Proprio il tema del non profit fu oggetto dei primi studi da parte degli economisti, volti a individuare classificazioni di questo fenomeno, a conferirgli una piena dignità nell'analisi economica, a studiarne il ruolo all'interno del sistema di Welfare. Contemporaneamente viene formulato un approccio sociologico e ulteriormente approfondito l'approccio economico: entrambi utilizzano il termine per indicare pratiche e soggetti organizzativi di natura privata ma volti alla produzione di beni e servizi a valenza pubblica o collettiva. Con l'approccio sociologico si evidenzia la valenza espressiva e l'orientamento altruistico delle relazioni che si instaurano all'interno del TS implicando un coinvolgimento personale degli attori. Le indagini sociologiche mirano a individuare gli aspetti di natura motivazionale, culturale, valoriale ed etica dell’agire volontario nelle organizzazioni non profit. L'approccio economico sottolinea la partecipazione alla determinazione del benessere collettivo distinta da quella offerta dal Mercato essendo priva di fini lucrativi. Gli studi economici indagano sul contributo dato dal TS all'economia del Paese, soprattutto in termini di servizi di cura e accudimento delle fasce deboli della popolazione. Si analizzano le fonti di finanziamento delle ONP ed i flussi economico-finanziari intercorrenti tra queste e gli enti pubblici.Italianon profitWelfareMercatoenti pubblici DISTU 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: public governance

32 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Esistono differenti definizioni attribuite al non profit riconducibili ai diversi ambiti disciplinari, tuttavia studi recenti hanno evidenziato delle caratteristiche comuni che definiscono i criteri ai quali dovrebbe sottostare l’organizzazione operante nel TS: l'assenza di distribuzione dei profitti; l'avere natura giuridica privata; il disporre di un atto di costituzione formale oggetto di un contratto formalizzato o di un accordo esplicito fra gli aderenti; l'essere basata sull’autogoverno; il disporre di una certa quota di lavoro volontario; l'essere un'organizzazione con una base democratica. Come attestano i censimenti del 1999 e del 2001, l'ISTAT ha utilizzato solamente i primi due criteri citati mentre il requisito riguardante la base democratica è sancito da specifiche leggi nazionali. Tutte le caratteristiche sopraelencate tuttavia non si possono considerare come elementi che costituiscono la definizione di Terzo Settore, esse semmai si ritrovano spesso come criteri cui fanno riferimento gli interventi legislativi, ciò significa che non sempre sono tutte compresenti.non profitISTAT 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: public governance DISTU

33 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Secondo i teorici della public governance, attori fondamentali di questa prospettiva sarebbero in Italia le regioni che sarebbero una sorta di capogruppo di una holding di cui fanno parte una serie di attori come dimostrato nella slide successiva. DISTU 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: public governance e ruolo delle regioni.

34 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 COMUNI ASL SOCIETA’ PARTECIPATE A DI S U REGIONI

35 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Dunque la public governance porta al centro dell’attenzione il governo ed il coordinamento di reti: in tal senso, il modello della public governance è visto come un superamento del “paradigma” del New Public Management che interessa principalmente il rapporto tra livello politico e amministrativo e dunque un affinamento degli strumenti di coinvolgimento degli stakeholder nella definizione ed implementazione delle politiche pubbliche. La PG determina una evoluzione delle relazioni di collaborazione interne ed esterne alla PA e degli aspetti di accountability della PA verso i cittadini. La qualità e la solidità dei sistemi operativi interni, principale preoccupazione del New Public Management, sono del resto una condizione necessaria sebbene insufficiente per costruire un qualunque modello affidabile e credibile di governance. In ultima analisi, la public governance come evoluzione e superamento del modello di new public management si basa su tre prospettive: micro, meso e macro, oppure in altri termini, interna, interistituzionale ed esterna che riguardano, rispettivamente, un orientamento all’esterno del management pubblico, il governo delle relazioni tra diversi livelli di governo, una combinazione appropriata di stato, mercato e società civile, salvaguardare le leggi e l’allocazione costituzionale dei poteri.O DISTU 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: public governance e ruolo delle regioni.

36 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Questo nuovo paradigma ha influenzato anche le politiche per la modernizzazione e l’innovazione dell’amministrazione pubblica, promosse dal Dipartimento della Funzione Pubblica attraverso i suoi due progetti: Cantieri e Progetto Governance. Il Progetto Governance Tra gli obiettivi del Progetto Governance del Dipartimento della Funzione Pubblica/Formez c’è l'individuazione di metodologie, modelli e sistemi che rendono possibile il funzionamento coerente e convergente delle diverse componenti ed articolazioni della pubblica amministrazione in un’ottica di governance interna, esterna e di cooperazione interistituzionale. Questo avviene attraverso la promozione e il supporto di tutte le iniziative volte a sostenere il cambiamento in atto per: monitorare e orientare il processo in corso nella PA, fornendo un supporto metodologico allo sviluppo di sistemi innovativi di programmazione, gestione e controlli; condividere nuovi modelli e strumenti di programmazione, bilancio e controllo, e metodologie di implementazione; favorire la cooperazione tra le istituzioni ai diversi livelli, per assicurare la congruenza delle politiche e dei programmi di intervento; accrescere le professionalità e le competenze interne della pubblica amministrazione, favorendo la diffusione della cultura del risultato e la responsabilizzazione degli amministratori/dirigenti. 138 I destinatari del Progetto Governance sono le amministrazioni centrali, regionali e locali che rivestono un ruolo chiave, poiché è solo attraverso il loro diretto coinvolgimento che si realizza la concreta partecipazione alle diverse attività previste. In generale, gli ambiti di approfondimento e di azione, previsti a ciascun livello di governo, riguardano la programmazione strategica, il riordino/implementazione dei sistemi di controllo interno, i rapporti tra i diversi livelli di governo e tra questi e le propri enti strumentali/società partecipate. Ciò si sostanzia in specifiche strutture logiche ed operative quali l’Osservatorio, sede di condivisione delle conoscenze ed esperienze in materia di governance, il Laboratorio, sede di elaborazione dei modelli di governance, di sperimentazione attraverso progetti pilota nelle amministrazioni, di diffusione del know-how, le Azioni di sostegno alle amministrazioni (Programma Cantieri), che sono volte a fornire il supporto all'implementazione di sistemi di programmazione, bilancio e controllo coerenti con i modelli di governance elaborati nelle amministrazioni. Sensibilizzazione e promozione, invece, è la linea di azione volta alla diffusione dei risultati del progetto, in termini sia di comunicazione istituzionale, sia di formazione degli specialisti delle amministrazioni pubbliche (si veda: www.progettogovernance.it). Con riferimento alle politiche sociali è possibile osservare in questo settore gli elementi salienti di un passaggio dal government alla governance soprattutto in seguito della Legge Quadro n. 328 del 2000 e della successiva riforma costituzionale del Titolo V (L. Cost. 3 del 2001). Infatti, il tema della multilevel governance viene indicato come punto di snodo degli sviluppi futuri del welfare italiano, benché in assenza di proposte che definiscono concretamente gli strumenti operativi.38 La Legge Quadro n. 328 del 2000 disegna un vero e proprio scenario di multilevel governance e conferma il ruolo di regia dei Comuni che concorrono alla programmazione regionale e promuovono l’attivazione di risorse nelle comunità locali. Essa introduce i piani di zona, strumento di pianificazione interistituzionale, volti a promuovere l’integrazione delle politiche. in questo contesto, La Regione definisce gli ambiti territoriali attraverso la concertazione con gli enti locali, mentre le Province concorrono alla programmazione regionale e di zona, con interventi prevalentemente nella formazione e nei sistemi informativi. La L. Cost. 3 del 2001 attribuisce potestà legislativa primaria alle Regioni che hanno la responsabilità di attuare le riforme del welfare locale. Aspetti peculiari nell’ottica di governance sono: le reti integrate di servizi sociali e sociosanitari; e i percorsi di inclusione ed attivazione di tutte le risorse delle comunità locali. La legge riserva alla potestà esclusiva dello Stato la determinazione dei livelli essenziali di prestazioni su tutto il territorio nazionale. Per i Comuni, che 38 Tardiola A., 2005, “Alla ricerca di una governance per le politiche sociali”, in Venturi P., e Montinari N., a cura di, Modelli e forme organizzative del decentramento: ruolo e sviluppo del terzo settore, AICCON. 139 rappresentano gli interessi della comunità, vengono previste forme associative, accordi di programma e modalità innovative di gestione dei servizi sociali. Il risultato finale è quello di estrema eterogeneità dei sistemi di offerta del welfare locale. Il sistema delle politiche sociali, quindi, manifesta le principali caratteristiche del paradigma di governance pubblica ed in particolare una molteplicità di attori più o meno attivi nelle diverse fasi delle politiche e relazioni improntate alla collaborazione ed alla partecipazione. Tuttavia, la non chiara definizione delle modalità di distribuzione delle funzioni tra Stato, Regioni ed enti locali e, soprattutto, l’enfasi assegnata al principio di collaborazione, che trova nel sistema della pubblica amministrazione italiana, un divario tra principi normativi e capacità effettiva di cooperazione interistituzionale, ha determinato una notevole disomogeneità nella legislazione regionale di attuazione. 140 Il passaggio da government a governance con riferimento alle politiche sociali Nella figura sono elencati solo i principali soggetti responsabili di ciascuna funzione. Infatti, come risulta anche dalla tabella seguente, alle funzioni di governo, produzione, e di tutela e promozione dei diritti sociali contribuiscono numerosi altri attori, sia assumendone la responsabilità diretta, sia in maniera indiretta qualora coinvolti dai primi.39 39 Formez, 2003, L’attuazione della riforma del welfare locale. 141 Governance delle politiche sociali: funzioni, ruoli ed attori Funzione di governo Funzione di produzione Funzione di tutela e promozione dei diritti sociali Soggetti responsabili Enti Locali Regioni Stato Amministrazioni pubbliche Organismi non lucrativi di utilità sociale, organismi della cooperazione, organizzazioni di volontariato, fondazioni, enti di patronato, ecc. Soggetti pubblici e privati (esempio Uffici regionali di pubblica tutela) Soggetti coinvolti Organismi non lucrativi di utilità sociale Organismi della cooperazione Associazioni ed enti di promozione sociale Fondazioni, enti di patronato Organizzazioni di volontariato Enti religiosi, ecc. Persone e nuclei familiari Solidarietà organizzata Cittadini, organizzazioni sindacali, associazioni sociali e di tutela degli utenti Principi di esercizio Sussidiarietà, cooperazione, efficacia, efficienza, economicità, omogeneità, copertura finanziaria e patrimoniale, responsabilità e unicità dell’amministrazione, autonomia organizzativa e regolamentare degli EELL Parità fra soggetti pubblici e privati nell’esercizio della funzione di produzione di servizi ed interventi (sia nella realizzazione, sia nella progettazione). Principio di sussidiarietà orizzontale La partecipazione attiva dei soggetti coinvolti è espressamente volta al raggiungimento dei fini istituzionali 142 5.2 Le variabili discriminanti per la classificazione dei percorsi regionali Al fine di offrire una riflessione complessiva sui processi di governance avviati dalle diverse Regioni per le politiche sociali, vengono di seguito identificate le principali variabili qualificanti la governance di tali politiche a livello regionale e definite alcune categorie analitiche di Regioni. Le variabili sono state selezionate in modo da riflettere sia la prospettiva interna delle singole Regioni, sia quella interistituzionale e, più propriamente, esterna, che comprende i rapporti tra enti pubblici di vario livello e tra Regioni e aziende for e non profit, nonché i rapporti con i cittadini/utenti. Le variabili discriminanti, illustrate nella tabella seguente, sono: Il livello di integrazione delle politiche; Il rapporto politica–amministrazione; Le innovazioni gestionali; I rapporti di sussidiarietà (verticale ed orizzontale); Il rapporto con i cittadini. L’ipotesi sottostante questo modello è che i risultati delle politiche sociali a livello regionale dipendono da un processo circolare che lega il contesto di riferimento generale con le scelte operate dal livello politico istituzionale che, a loro volta, influenzano l’azione posta in essere dal management che condiziona i comportamenti degli attori pubblici e privati sul territorio. In tal modo, si dedica attenzione non solo alla molteplicità di attori coinvolti (Stato, Regioni, Province, Enti Locali, parti sociali, soggetti produttori pubblici e privati, ecc.), ma anche alla tendenza a decentrare o meno le competenze istituzionali nell’ambito delle politiche sociali. Il modello di governance proposto evidenzia, da un lato, la necessità di enfatizzare il presidio delle prospettive interistituzionale ed esterna, e dall’altro, il ruolo della prospettiva interna di governance. Infatti, questa ultima si pone come requisito imprescindibile affinché si abbia un livello soddisfacente di governance delle politiche sociali. 143 Le variabili chiave del modello operativo di governance delle politiche sociali Livelli d’analisi Interno Interistituzionale Esterno Variabili Livello di integrazione delle politiche (strutture assessorili, meccanismi di coordinamento, strumenti di pianificazione integrata) Distinzione politica/amministrazione (presenza di agenzie operative, correlazione tra deleghe assessorili e strutture dipartimentali) Innovazioni gestionali Sussidiarietà verticale (altri livelli di governo: EELL, province, UE) Sussidiarietà orizzontale (relazioni di collaborazione con privato, for e non profit) Orientamento ai cittadini-utenti (carta dei servizi, carta della cittadinanza) 5.3 Le tipologie possibili di governance regionale Le sei variabili individuate – appartenenti ai tre livelli, interno, interistituzionale ed esterno – consentono, come già anticipato, di costruire un modello operativo di governance delle politiche sociali, attraverso il quale leggere la realtà delle Regioni analizzate. La tabella seguente si presta a una duplice lettura. In orizzontale, essa consente di analizzare lo stato della governance delle politiche sociali in una determinata Regione. Infatti, la letteratura ha concluso che uno stato soddisfacente di governance non può prescindere da un presidio equilibrato di tutti e tre i livelli. Tale lettura consente di fornire utili indicazioni operative ai responsabili regionali. La tabella può anche essere letta in verticale, consentendo così una comparazione della governance delle politiche sociali tra le diverse Regioni italiane. 144 Governance I n t e r n a Interistituzionale E s t e r n a Regioni Integrazione delle politiche Rapporto politica – amm.ne Innovazioni gestionali Sussidiarietà verticale Sussidiarietà orizzontale Rapporto con i cittadini Abruzzo Più assessorati e, dal 2000, due direzioni diverse (politiche sanitarie e politiche sociali). Pronto Abruzzo Sociale, Portale OSR. Gruppo di coordinamento per la definizione del modello distrettuale Non ci sono agenzie nell’ambito delle politiche sociali. Abruzzo Lavoro Politiche formative per la qualificazione delle risorse umane Definizione degli ambiti territoriali sociali. Conferenza permanente Regione – Enti Locali. Tavoli di programmazione partecipata con le Province. Progetto COESO (livello europeo) Regolamentazione delle autorizzazioni al funzionamento e accreditamento dei soggetti erogatori di servizi alla persona Carta per la cittadinanza sociale (sperimentazioni) Basilicata (segue) Unico assessorato “Salute, sicurezza e solidarietà sociale, servizi alla persona e alla comunità”. Unico dipartimento omonimo. Ciononostante, insufficiente integrazione politiche sanitarie e socioassistenziali e Piano Socio-assistenziale 2000/02 non prevede Non ci sono agenzie nell’ambito delle politiche sociali. Agenzia per l’istruzione, la formazione professionale, l’orientamento e l’impiego L’Istituto “Nitti”, Agenzia regionale per lo sviluppo delle risorse amministrative ed organizzative, organizza seminari/laboratori su innovazioni organizzative, valutazione della dirigenza, bilancio sociale, Assistenza tecnica ai Comuni per l’attuazione PRS. Definizione degli ambiti territoriali sociali. Conferenza dei Sindaci e Gruppi di Piano. Convenzioni e accordi di programma (azione coordinata Regioni, province, Comuni, AUSL e altri soggetti pubblici) 145 Governance I n t e r n a Interistituzionale E s t e r n a Regioni Integrazione delle politiche Rapporto politica – amm.ne Innovazioni gestionali Sussidiarietà verticale Sussidiarietà orizzontale Rapporto con i cittadini (segue) Basilicata interventi per l’integrazione. Fondo Regionale Politiche Sociali comunicazione istituzionale, ecc. Bolzano PA (segue) Piano sociale e piano sanitario. Unico assessorato alla sanità e al servizio sociale. Dipartimento alla sanità e politiche sociali. Altri Dipt. sono lavoro, innovazione e ricerca, cooperative, pari opportunità e formazione professionale italiana; formaz. prof. tedesca e ladina, diritto allo studio e università; famiglia, beni culturali e cultura tedesca; amministrazione del patrimonio, cultura Aggiornamento e formazione continua, relazione sociale annuale, pianificazione annuale per obiettivi, sistema di P&C anche verso gli enti gestori dei servizi, catalogo delle prestazioni dei servizi sociali, contabilità analitica Passaggio ai Comuni ed alle comunità comprensoriali delle competenze amministrative per la gestione dei servizi sociali. Conferenza regionale per le politiche sociali e Tavolo di coordinamento provincia, comuni e terzo settore. Raccordo tra gli strumenti di pianificazione È in via di definizione un quadro generale per l’esternalizzazione dei servizi Nel Piano Sociale sono definiti i diritti civili sociali fondamentali 146 Governance I n t e r n a Interistituzionale E s t e r n a Regioni Integrazione delle politiche Rapporto politica – amm.ne Innovazioni gestionali Sussidiarietà verticale Sussidiarietà orizzontale Rapporto con i cittadini (segue) Bolzano PA italiana e edilizia abitativa. A livello territoriale, i distretti sociali si sovrappongono a quelli sanitari Calabria (segue) Politiche sociali affidate ad un unico assessorato. Struttura organizzativa in cui le rilevanti responsabilità sono concentrate in un unico settore con un unico servizio. Distretti socio-sanitari, ma il PRS 2004/06 contrasta con quanto previsto dalla L.R. n. 23/03 in tema di integrazione delle politiche. In via di creazione il Tavolo Regionale integrato tra sanitario e In via di costituzione il CRES (centro regionale per l’economia sociale). Agenzia Calabria Lavoro. Osservatorio lavoro minorile Interventi formativi Finanziamenti ai Comuni per servizi realizzati in partnership. Individuati gli ambiti territoriali in 35 distretti socio-sanitari. Tuttavia difficoltà di cooperazione con i Comuni. Tavolo permanente per la programmazione partecipata (Regione, OOSS, ANCI, UPI, Terzo Settore). Non ancora istituita Conferenza permanente Regionale tra Consulta Autonomie Locali e Definite le norme per la promozione e lo sviluppo per la cooperazione sociale. Mancato completamento dell’istituzione dell’Albo regione delle cooperative sociali 147 Governance I n t e r n a Interistituzionale E s t e r n a Regioni Integrazione delle politiche Rapporto politica – amm.ne Innovazioni gestionali Sussidiarietà verticale Sussidiarietà orizzontale Rapporto con i cittadini (segue) Calabria sociale Consulta del Terzo Settore Campania Debole integrazione tra Assessorato Politiche Sociali e Assessorato Sanità. Si rilevano quattro aree diverse competenti di politiche sociali. Esistono dei vincoli per la presenza di referenti ASL ai tavoli di concertazione e nel coordinamento istituzionale degli ambiti Agenzia Regionale Sanità. Agenzia per il Lavoro (ARLAV). In corso di realizzazione l’Osservatorio regionale sociale, gli Osservatori povertà e Condizione dell’infanzia adolescenza Semplificazione e informatizzazione del procedimento amm.vo. Riqualificazione e valorizzazione delle competenze Determinati nel 2001 gli ambiti territoriali. Linee guida e assistenza tecnica e formativa agli ambiti per la gestione associata dei servizi. Istituita nel 2002 la Consulta Regionale dei Sindaci. Tavolo tecnico (Province, Comuni, Assessorati Regionali, OOSS, terzo settore) per l’attuazione della L. n. 328/2000 L.R. n. 8/2003 regolamentazione, realizzazione, organizzazione e funzionamento delle RSA private. Delibera 2002 determina gli indirizzi per la selezione di soggetti del terzo settore. Tavolo permanente di concertazione all’interno dell’Osservatorio regionale del Volontariato All’esame del Consiglio Regionale il disegno di legge per la dignità e la cittadinanza sociale 148 Governance I n t e r n a Interistituzionale E s t e r n a Regioni Integrazione delle politiche Rapporto politica – amm.ne Innovazioni gestionali Sussidiarietà verticale Sussidiarietà orizzontale Rapporto con i cittadini Emilia- Romagna Assessorato politiche sociali e Assessorato sanità. Numerosi gruppi di lavoro interassessorili. A seguito dell’accorpamento delle direzioni generali, si è unificata la Direzione politiche sociali con quella della sanità. Coincidenza delle zone sociali con i distretti sanitari. Piano integrato Sociale e Sanitario 2005/07. Conferenza territoriale sociale e sanitaria e il Comitato di Distretto Alto livello di corrispondenza tra livello politico e tecnicoamm. vo. Agenzia sanitaria, articolata in aree programma, compresa una sulle politiche sociali Ampliamento platea dei destinatari dell’assegno di cura, fondo sociale per soggetti non autosufficienti, reddito minimo d’inserimento, aziendalizzazione delle IPAB, modernizzazione della P&C Conferenza Regionale Autonomie Locali, composta da amministratori regionali, comunali e provinciali, Cabina di Regia che vede la partecipazione di Comuni e Province nella valutazione delle politiche regionali. Approvati i Piani di Zona. Partnership con Toscana e Marche in Brasile, programmazione zonale con Campania e Toscana Conferenza regionale del Terzo Settore Sportello sociale, quale porta unitaria d’accesso al sistema, volto a garantire l’integrazione socio-sanitaria e i diritti di cittadinanza, in raccordo con punti già attivati dal privato sociale e con la rete sportelli sanitari 149 Governance I n t e r n a Interistituzionale E s t e r n a Regioni Integrazione delle politiche Rapporto politica – amm.ne Innovazioni gestionali Sussidiarietà verticale Sussidiarietà orizzontale Rapporto con i cittadini Friuli- Venezia Giulia Unico Assessorato alla salute e protezione sociale. Indicazioni verso politiche integrate nelle Linee guida su PAT e PDZ. Unica Direzione centrale salute e protezione sociale. Conferenza permanente per la programmazione sanitaria, sociale e socio-sanitaria regionale (ANCI, UPI, Federsanità-ANCI, terzo settore. Gli ambiti territoriali coincidono con i distretti sanitari Agenzia regionale della sanità (si tenta di integrare le sue competenze con quelle sociali e Socio-assistenziali) e Agenzia del lavoro e della formazione professionale Riordino delle IPAB, riorganizzazione della macrostruttura per aree omogenee di attività, programmazione strategica e gestione per obiettivi, semplificazione livelli gerarchici, valutazione dirigenza, momenti formalizzati di coordinamento interno, AIR Definiti gli ambiti territoriali sovracomunali nel 1988. Disposizioni sulla partecipazione degli enti locali alla programmazione sanitaria, sociale e socio-sanitaria, valorizzando la gestione associata, il ruolo dei Comuni e del Terzo Settore. Gruppo di lavoro tecnico PDZ e PAT. Tavoli di concertazione in materia sociale e socio-sanitaria sovracomunali. Partnership Regioni europee Tra le strategie prioritarie di intervento i processi di accreditamento e qualità Il piano strategico 2005/08 prevede il potenziamento della comunicazione tra sistema dei servizi sociali e sanitari e cittadini, a supporto di un corretto accesso e fruizione 150 DISTU 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: public governance. Se nel paradigma della NPM era determinate principalmente la efficacia e la efficienza della azione amministrativa, il PG pur recependo questi concetti li proietta in una logica di governo del territorio. Le dinamiche PG sono sintetizzate nella tabella di cui sotto. DINAMICA AMBIENTALE COMPITI GOVERNO FUNZIONI MANAGERIALI PROBLEMATICHE DI FONDO COMPLESSITA’ COORDINAMENTO SELETTIVITA’COERENZA TRA GLOBALE E PARTICOLARE DIVERSITA’CALIBRATURA DEGLI INTERVENTI TRASPARENZAQUALITA’ DEGLI INTERVENTI DINAMICITA’ REGOLAMENTAZIONE EFFICACIAUSO FFICACE DEGLI STRUMENTI INFORMATICI

37 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: public governance. ALTRE LEVE DELLA PG CONTRACTING OUT AFFIDAMENTO DEI SERVIZI A IMPRESE PRIVATE CONTRACTING IN AFFIDAMENTO DI DETERMINATE ATTIVITA’ AD ALTRI ENTI PUBBLICI- ASSOCIAZIONISMO INTERCOMUNALE

38 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Ma L’organizzazione può essere definita come un aggregato di persone, oltre ad un aggregato di risorse materiali e immateriali, che sono deliberatamente connesse e coordinate. Un’organizzazione ha confini relativamente identificabili e opera con continuità. Un’altra caratteristica è l’essere insieme per raggiungere un obiettivo comune o un insieme di obiettivi. Perché ci vuole l’organizzazione? Per un’azienda è necessario specializzarsi e per specializzarsi ci vuole coordinamento. Per lo svolgimento di qualsiasi attività umana organizzativa ci vogliono due cose: il frazionamento del lavoro in singoli compiti da eseguire; la coordinazione di queste singole azioni. Mintzberg supera la NPM, da un lato, asserendo la diversita’ ontologica della PA rispetto alle aziende private; supera anche il modello burocratico weberiano, perche’ asserisce che questo e’ piu’ concentrato sulle procedure che sugli obiettivi. DISTU 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: nuove prospettive.

39 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Mintzberg ha individuato cinque modelli complessi, ovvero cinque forme di coordinamento organizzative e sostiene che nessuna di esse può essere ritenuta valida a priori. Egli ritiene che la forma di coordinamento deve essere scelta in base alle caratteristiche dell’organizzazione e dell’ambiente in cui essa opera. Esistono quindi contingenze che non possono essere ignorate nella progettazione: per essere efficaci le organizzazioni devono raggiungere una certa armonia e coerenza interna e allo stesso tempo anche una coerenza con i fattori situazionali o contingenti esterni. Per creare configurazioni ottimali bisogna combinare sia i parametri della progettazione organizzativa, sia i fattori situazionali. DISTU 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: nuove prospettive.

40 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Le forme organizzative in Mintzberg. 1.Adattamento reciproco o adhocrazia. Si tratta di un meccanismo di coordinamento non gerarchico e la comunicazione interpersonale è informale e immediata: di tipo orizzontale. Questa forma di coordinamento è più frequente nei primi stadi di vita delle organizzazioni e ai vertici dell’azienda qualora siano ampiamente strutturati e lungamente operanti sul mercato. 2.La supervisione diretta. Il coordinamento più elementare; una persona responsabile del lavoro dà ordini e controlla le azioni della parte operativa dell’organizzazione. Questo meccanismo di coordinamento non ha bisogno di burocrazia, né di organi di staff. E’ presente nelle organizzazioni più piccole, di breve durata, ma anche in quelle chiamate “organizzazioni sintetiche”, ovvero nelle organizzazioni con un forte accentramento dove gli sforzi vengono coordinati in una situazione particolare e di breve durata. La supervisione diretta non è più sufficiente quando l’organizzazione cresce. In tal caso per rimanere efficiente è necessario passare ad un altro meccanismo di coordinamento: la standardizzazione: DISTU 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: nuove prospettive.

41 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Le forme organizzative in Mintzberg. 3.La standardizzazione degli output. La terza forma di coordinamento di Mintzberg, anche nominata “la soluzione divisionale”, consiste nella specificazione del risultato, degli output, del lavoro. Si trova nelle organizzazioni di grandi dimensioni con un mercato eterogeneo. Il controllo si concentra sul prodotto finale, l’output, e non sulle persone singole. Questo meccanismo è caratterizzato da una forte divisione del lavoro tra la direzione centrale e le singole divisioni che hanno una grande autonomia interna. Secondo Mintzberg questo meccanismo non rappresenta un’organizzazione completa, ma un’organizzazione sovrapposta ad altre organizzazioni. Gli obiettivi delle divisioni possono essere quantificati e controllati e, inoltre, può essere assegnato un insieme di obiettivi. Quindi esiste una forte interdipendenza all’interno delle divisioni e poca interdipendenza fra divisioni. DISTU 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: nuove prospettive.

42 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Le forme organizzative in Mintzberg. 4.La standardizzazione professionale: con questo meccanismo viene specificato il tipo di formazione richiesto per eseguire il lavoro, ovvero si tratta della standardizzazione degli input, delle capacità dei dipendenti. Il nucleo operativo è formato da professionisti dipendenti. Si può pensare per esempio a ospedali dove ogni professionista, solitamente molto specializzato, svolge il suo lavoro in autonomia, mantenendo il controllo sul proprio lavoro. Si opera a diretto contatto con il pubblico. In base alle esigenze dell’utente viene stabilito quale programma standard viene utilizzato. Di conseguenza non è l’organizzazione che controlla i professionisti, ma i singoli utenti. Lo staff di supporto garantisce la disponibilità degli strumenti necessari per lo svolgimento del proprio lavoro. DISTU 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: nuove prospettive.

43 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: le vecchie e nuove prospettive. Già Mintzberg ribadiva la necessità di tenere distinte le logiche manageriali svolte dal settore pubblico da quelle proprie del settore privato, questa premessa, tuttavia, non può negare valore al disegno strategico proprio di Andrews in cui vi è una ricerca di coerenza tra punti di forza e debolezza interni all’organizzazione e le minacce o opportunità che provengono dall’ambiente esterno, ciò comporta l’opportunità di dare centralità ai processi formali e razionali così come supportati dalle tecnologie secondo una focalizzazione per obiettivi, budget e programmi (Ansoff). Dalla fine degli anni settanta in poi si sono sviluppate varie scuole che sono andate da quella di Porter centrata sulla competitività, a quelle centrate sulla capacità creativa e la positività dei cambiamenti quale realizzazione non tanto di necessità impellenti bensì di visioni, rifacendosi al pensiero di Schumpeter. Un ulteriore filone di studi ha riguardato l’aspetto relazionale derivante dal processo di negoziazione ( potere ) e dai fattori culturali ( processo sociale), i quali possono essere visti sia come processi cognitivi mentali dei diversi attori sia come frutto di processi interni di apprendimento, questa attenzione alle dinamiche interne alle organizzazioni non possono pur tuttavia distogliere l’attenzione dall’ulteriore aspetto ambientale o meglio degli ambienti di riferimento. L’adozione di logiche privatistiche all’interno delle amministrazioni pubbliche, con la conseguente autonomia dei dirigenti pubblici, rendono ancora più urgente la necessità della presenza di disegni strategici che mettano in grado di verificare il raggiungimento degli obiettivi ed orientano l’azione operativa dei responsabili, tuttavia rispetto al modello privato nel pubblico diventa prevalente e centrale la strategia ambientale in rapporto al processo di apprendimento relativo alle esigenze del territorio, la struttura tuttavia resta più facilmente condizionabile da interessi estranei alla missione non avendo come riferimento obiettivi economici chiari e semplici di utile oltre che per la complessità strutturale del pubblico stesso.

44 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Altri grandi autori degli anni ‘70 sono Normann e Rhenman. Richard Normann va considerato un grande intelletuale poliedrico. Ebbe certo la fortuna dalla sua, perché in Svezia fu allievo prediletto di Eric Rhenman. Non solo ne frequentava le lezioni, ma viveva accanto alla casa del maestro. Durante le passeggiate serali nascevano spesso idee nuove o inediti approfondimenti. Rientrato in casa, Normann diligentemente prendeva appunti, abitudine che non ha mai perso. È significativa questa simbiosi, a conferma che un maestro cerca il discepolo migliore e l’alunno ideale cresce all’ombra di un grande insegnante. Attraverso un’eccellente società di consulenza, la SIAR (Scandinavian Institutes for Administrative Research), fu sempre Rhenman a introdurre nel mondo della consulenza l’allievo prediletto che, con il tempo, troverà la sua strada, fondando il SMG (Service Management Group). In occasione dei meeting annuali di questo Gruppo, potevamo incontrare personaggi come Chris Argyris, Michel Crozier, Manfred Kets De Vries, Erik Johnsen. Con il tempo, si moltiplicarono le persone che accompagnarono Normann nella sua crescita professionale. Tutti lo ricercavano perché, pur ricevendo qualche spunto interessante, sapeva donare agli altri il meglio di sé. Le numerose persone che cita nelle varie introduzioni ai suoi libri hanno la consapevolezza di aver ricevuto più di quanto abbiano dato. Posto al crocevia di persone che lo inducono a pensare in un contesto di grande amicizia, ha sempre svolto un ruolo unico di raccordo e di stimolo. La scuola di pensiero di Normann si basa, da un lato, sulla interdisciplinarieta’ e dall’altro sulla integrazione pubblico-privato. Quella di Normann viene considerata una scuola soft ed informale 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: le vecchie e nuove prospettive. DISTU

45 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 DISTU A partire dagli anni ’50 del 1900, grazie agli apporti di March e Simon, numerosi sforzi sono stati compiuti al fine di approfondire l’analisi della “razionalità” nella scelta economica. Un contributo decisivo in questa direzione è stato fornito dalla scuola comportametale americana. Partendo da un approccio di tipo sperimentale fortemente “grounded on reality”, questa scuola critica la nozione di razionalità propria dell’approccio neoclassico concentrando l’attenzione sui limiti computazionali, cognitivi e informativi propri dell’agente economico pervenendo alla definizione di una concetto più “debole” di razionalità comunemente noto in letteratura con il termine di “razionalità limitata” (bounded rationality). Questi autori hanno mostrato che, dati i loro limiti cognitivi, piuttosto che essere dei perfetti ottimizzatori gli agenti economici adottano regole pratiche di comportamento (heuristics) che consentono loro di semplificare i propri modelli decisionali. 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: le vecchie e nuove prospettive.

46 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 Come vederemo, uno degli apporti fondamentali rimane quello di Mintzberg. Secondo H. Mintzberg, la progettazione dell'organizzazione aziendale si basa su due esigenze fondamentali: 1. la divisione del lavoro in vari compiti da eseguire; 2. il coordinamento di questi compiti. L ‟ organizzazione può essere definita come il complesso delle modalità secondo le quali viene effettuata la divisione del lavoro in compiti distinti e quindi viene realizzato il coordinamento tra tali compiti. Come dovrebbe essere progettata tale organizzazione? Secondo Mintzberg le variabili o gli elementi dell’organizzazione debbono essere scelti in modo da raggiungere un ‟ armonia o una coerenza interna e nel contempo anche una coerenza di fondo con la situazione dell ‟ azienda. Ciò porta alla conclusione che sia i parametri della progettazione organizzativa sia i fattori situazionali dovrebbero essere combinati per creare quelle che noi chiamiamo configurazioni. Se in teoria tali configurazioni sono illimitate, nella pratica, per progettare un ‟ organizzazione, basta considerarne solo alcune. DISTU 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: le vecchie e nuove prospettive.

47 ELABORAZIONE EMILIO CORTESELLI ANNO 2012 I CINQUE MECCANISMI DI COORDINAMENTO DEL LAVORO 1.Adattamento reciproco: consegue il coordinamento attraverso il semplice processo della comunicazione informale. Il controllo del lavoro resta nelle mani di chi lo esegue. La conoscenza di quello che va fatto si sviluppa man mano che il lavoro procede. Tale meccanismo è adatto alle organizzazioni più semplici. 2.Supervisione diretta: il coordinamento avviene tramite una persona che assume la responsabilità del lavoro di altri dando loro ordini e controllando le loro azioni. 3. Standardizzazione dei processi di lavoro: quando si programmano i contenuti del lavoro. 4. Standardizzazione degli output: quando si specificano i risultati del lavoro. 5. Standardizzazione degli input: quando viene specificato il tipo di formazione richiesto per eseguire il lavoro, si apprendono cioè modelli di comportamento. Via via che l ‟ attività diviene più complessa, il metodo di coordinamento sembra passare dall’adattamento reciproco agli altri metodi, per poi ritornare alladattamento reciproco. La maggior parte delle organizzazioni combina tutti e 5 questi metodi. Fino agli anni ‘50 due scuole hanno dominato la letteratura relativa ai meccanismi di coordinamento: 1. con a capo Fayol che privilegiava la supervisione diretta; 2. che privilegiava la standardizzazione del lavoro. Due gruppi: i. Taylor e la programmazione del contenuto del lavoro operativo; ii. Weber e le strutture burocratiche il cui funzionamento era formalizzato attraverso regole, descrizione delle mansioni e formazione. 1 Pianificazione e gestione strategica nella pubblica amministrazione: le vecchie e nuove prospettive. Mintzberg. DISTU


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