Roma, Aspetti Economici della Corruzione Prof. Elisabetta Iossa Università di Roma Tor Vergata e EIEF.

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1 Roma, Aspetti Economici della Corruzione Prof. Elisabetta Iossa Elisabetta.Iossa@uniroma2.it, Università di Roma Tor Vergata e EIEF

2 2 Sommario L’approccio degli economisti Definizione Effetti della corruzione Come misurarla I dati La corruzione nel procurement: le tre fasi Gli incentivi dei funzionari politiche anti-corruzione

3 3 Definizione 1: Banca Mondiale: “the offering, giving, receiving or soliciting, directly or indirectly, of anything of value to influence improperly the actions of another party”. Include Corruzione e concussione. Implica l’esistenza di qualcuno che avvii il gesto improprio Essenzialmente una relazione bilaterale

4 4 Definizione 2: Lambdsorff (2007) “Uso improprio del potere per ottenere benefici privati [in procurement]” Nessun riferimento a un momento specifico o ad uno scambio specifico né a 2 individui

5 5 Gli effetti Le tangenti sono come le tasse?  Entrambi aumenta il costo del servizio/bene  Ma le tangenti implicano maggiori distorsioni e costi di transazione Le tangenti sono come le attività di lobbying?  Risorse spese per ottenere un beneficio / per influenzare una politica  Ma le tangenti beneficiano solo chi le paga  Le tangenti non portano cambiamenti di lunga durata

6 6 Gli effetti Distributivi  Arricchimento di alcuni (a danno di altri). Da impresa efficiente ad impresa corrotta  Trasferimento di denaro (da impresa corrotta a funzionario) Efficienza allocativa  Costo bene e servizi inefficiente per incentivi distorti  Imprese inefficienti /Individui meno meritevoli selezionato  Costi di transazione  Produzione inefficiente, incentivi scarsi, poco investimento  Ma anche casi in cui corruzione aumenta efficienza! Se aiuta ad evitare la burocrazia inutile, leggi inefficienti (Chicago School).

7 7 E’ una questione culturale? I parcheggi e le multe a NY Fissman e Miguel (2006)

8 8 Fissman e Miguel (2006) Diplomatici Nazioni unite a New York Parcheggi in aree vietate Dati 2000 ; immunità per diplomatici fino al 2002 Diplomatici di paesi ad alta corruzione commettono più infrazioni Diplomatici del Kuwait: 526 multe; Norvegesi e Svedesi: 0 multe Non tutti approfittano dell’assenza di penali La “cultura” nazionale esportata E’ una questione culturale? Riflette le norme sociali?

9 9 L’approccio dell’Economia Incentivi: Benefici vs Costi Opportunità Assenza cultura dell’integrita’...Ma la cultura si cambia...anche se il cambiamento richiede molto tempo. Meglio iniziare ad operare su benefici costi ed opportunità.

10 10 Corte dei Conti (2011) Nel 2010 dalle forze dell’ordine sono stati segnalati 237 casi di corruzione (+30,22% rispetto al 2009), 137 di concussione (-14,91%), 1090 di abuso di ufficio (-4,89%) In calo, le persone denunciate nel 2010: 709 per corruzione (-,39% rispetto al 2009), 183 per concussione (-18,67%) e 2.290 per abuso di ufficio (-19,99%) Condanne per danni da reato contro la Pubblica amministrazione per 90 agenti pubblici, un importo complessivo di 32 milioni 199 mila euro per danni patrimoniali e 4 milioni 731 mila per danni all’immagine

11 11 Come misurare la corruzione? Difficile Guardare al numero di reati di corruzione, od al numero di denunce, oppure al numero di condanne non offre una misura chiara della corruzione effettiva Non chiaro se a cambiare sia la corruzione effettiva (più reati commessi) o quella denunciata; la corruzione denunciata o quella effettiva; il sistema giuridico e l’efficienza magistratura o il fenomeno.

12 12 Misurare la corruzione Corruption Perception Index (CPI) – Transparency International Indagini sul campo: (International Crime Victim Survey: 49 paesi; indagine campionaria sui pagamenti illeciti richiesti ai cittadini dai funzionari; World Bank Enterprise Survey: indagine sui pagamenti illeciti richiesti alle imprese dai funzionari). Misura la corruzione effettiva ma difficile indurre dichiarazioni veritiere: sottostima della corruzione. Stime per sottrazione (Public Expenditure Tracking Survey) : confronto esborso finanziamenti del Gov Centrale e finanziamenti ricevuti dalle scuole locali. Problema: impossibile distinguere corruzione da mancata rendicontazione. Stime per rilevazione sul campo

13 13 Corruption Perception Index Transparency International 2 Fonti: business people / gruppo di esperti istituzioni internazionali “ To what extent are there legal or political penalties for officeholders who abuse their positions?” [10-9] As a rule, corrupt officeholders are prosecuted rigorously under established by laws. [8-6] As a rule, corrupt officeholders are prosecuted under established laws but also slip through political, legal or procedural loopholes. [5-3] Corrupt officeholders are not prosecuted adequately under the law but occasionally attract adverse publicity. [2-1] Officeholders can exploit their offices for private gain as they see fit without fear of legal consequences or adverse publicity. “To what extent can the government successfully contain corruption? [10-9] All integrity mechanisms are reasonably effective. They are actively supported by the government. [8-6] Most integrity mechanisms are functioning, albeit partly with limited effectiveness. The government provides almost all integrity mechanisms. [5-3] Some integrity mechanisms are implemented. Often, they remain ineffective; their operation is impeded by private interests. The government’s motivation and capacity to implement reforms is mixed. [2-1] Portions of the state are controlled by private interest groups; reform is impeded by private interests, rendering most integrity mechanisms nonexistent or ineffective

14 14 Italia rispetto ad altri paesi Transparency International Corruption Perceptions Index

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16 16 CPI 2010 1. Denmark 2. New Zealand 3. Singapore 4. Sweden...67: Italy

17 17 Ma quale relazione tra corruzione percepita e corruzione effettiva? Olken (2009 J.Pub.Eco): Dati su progetti per la costruzione di strade in villaggi in Indonesia Indagine con operatori: misura della CP Misura corruzione effettiva (CE) confrontando la spesa effettiva con la stima di spesa di un gruppo di esperti indipendenti CP e CE correlati ma solo debolmente Gonfiamenti del prezzo piu’ percepiti di gonfiamenti quantità Caratteristiche individuali (istruzione) influenzano CP Maggiore eterogeneità del gruppo maggiore CP ma non CE Maggiore partecipazione cittadini minore CP ma non CE

18 18 Fi =Firm Characteristics Foreign/domestic Headquarters location Size Ownership structure Contract type Lobbying Si =Sector Characteristics Si (Sector Characteristics) Sector Competition Selection procedures Ownership criteria Regulatory institutions Perc’d sector corruption Ci =Country Characteristics Ci (Country Characteristics) Competition body Government institutions Legal institutions CPI General development Political accountability 4. I dati per capire le determinanti della corruzione Y i = αF i + βS i + γC i + δ Y i = Firm involvement in / reports of corruption (has paid a bribe/reports sector corruption) Enterprise data?Governance indicators?

19 19 Determinanti: cosa dicono i dati (Svensson 2005) I paesi con più alti indici di corruzione sono quelli: In via di sviluppo Con basso reddito pro-capite Bassi livelli di istruzione (anni di istruzione pro-capite) Istituzioni (politiche, giuridiche) deboli Alta regolamentazione Economie chiuse con alte barriere doganali Non chiara la direzione di causalità

20 20 La diffusione della corruzione nel procurement: i dati mondiali Kauffman (2006) La corruzione nel mondo del procurement … bribery exchanging hands for public procurement bids can be estimated as US$200 billion per year. The overall annual volume estimate of the 'tainted' procurement projects, where such bribes take place, may be close to US$1.5 trillion or so … and does not account for the significant losses in investment, private sector development, and economic growth to a country, or to the increases in infant mortality, poverty and inequality all resulting from corruption and misgovernance.

21 21 La corruzione nel procurement: alcuni dati italiani Bandiera, Prat, Valletti, (2009) Quanti sprechi negli acquisti in Italia si eliminerebbero “portando il peggiore al livello del migliore”? 21%, ovvero l’1,6% del PIL! Studio dati CONSIP “Gli enti universitari e le ASL pagano i prezzi più bassi. Paragonati ad essi, il comune medio paga il 13% in più. La differenza aumenta ancora con i governi regionali (21%), gli enti di previdenza (22%), mentre il ministero “medio” supera tutto con prezzi maggiori del 40%”.

22 22 Ma attenti a comprendere bene gli sprechi! L’”efficienza” degli acquisti delle università: spesa per dipendente per telefonia: media 970 €; min 80€; max 2800€ Fonte: Giuseppe Catalano, il Mulino 2004.

23 23 Un trend non solo italiano ESPERIENZA DEL REGNO UNITO Intervallo tra prezzi massimi e minimi negli acquisti di 121 stazioni appaltanti, eliminando i casi estremi Intervallo Variazione% Cartuccia Toner (per cartuccia£41 a £89117 Elettricità (tasso giorn. rate kWh) 4.8p a 8.3p73 Box di 5x500 carta A4 (80g/m2) £6.95 a £14.95 115 Post It (pacco di 12) £4.41 to £10.55 139 Fonte: UK National Audit Office. “Assessing the value for money of OGCbuying solutions.” Report No 0103 2006—07, December 2006, available at http://www.nao.org.uk/publications/nao_reports/06-07/0607103.

24 24 Cosa causa gli sprechi? Sprechi “attivi” come la corruzione? Sprechi “passivi” che derivano dal fatto che: “… gli acquirenti pubblici semplicemente non posseggono le conoscenze per minimizzare i costi [o] …non hanno incentivi per minimizzarli, anche se ne sarebbero capaci [o…] un approccio regolatorio oneroso può rendere costoso il processo di acquisto [/vendita] ed aumentare il prezzo medio che la stazione appaltante paga.”

25 25 (cont.) Ancora Bandiera-Prat-Valletti “Noi troviamo che, in media, almeno l’82% dello spreco stimato è passivo e che tale spreco passivo spiega la maggioranza degli sprechi in almeno l’83% del nostro campione di stazioni appaltanti. Rammentando che un ente pubblico al 90mo percentile pagava in media prezzi più alti del 55% di un ente pubblico al 10mo percentile, le nostre stime indicano come, ai valori medi, l’eliminazione degli sprechi passivi porterebbe a differenze [residuali] del solo 10%.”

26 26 La (non) barzelletta del carabiniere “Professor Piga, sono tutti sprechi attivi. Perché se anche fossero dovuti ad incompetenza…” Forse è inutile distinguere: l’incompetenza facilita la corruzione (perché si cattura più facilmente) e la corruzione frena la competenza (perché riduce gli incentivi a istruirsi), il circolo vizioso

27 27 Nepotismo e Lottizzazione nel Procurement Nepotismo nel procurement, i.e. favoritismo in cui un partito al potere premia gruppi, famiglie, etnie di riferimento. Può avvenire mesi dopo avere ottenuto supporto politico e per contratti solamente indirettamente legati al governo eletto, per esempio, a livello centrale (ad esempio, la vincita di una gara di un comune su cui il governo centrale ha una specifica influenza). Lottizzazione nel procurement, i.e. un politico che nomina un amico come capo di una importante stazione appaltante o di una autorità di controllo.

28 28 La corruzione nel procurement: alcune forme

29 29 I 3 momenti critici nel procurement Pre-gara: fabbisogno e tipo di procurement La stima del fabbisogno. Gara o affidamento? La scelta della procedura di gara. La cattura nella scelta del tipo di procurment (PPP vs TP). Gara: capitolato, criteri, scelta La cattura nella scrittura del bando La cattura nella scelta Post-gara: fase di esecuzione del contratto La qualità effettiva durante il contratto. La mancanza di controlli. La cattura nell’esecuzione del contratto

30 30 La fase pre-gara Q e La stima del fabbisogno. La scelta del tipo di procurement: appalto/concessione etc. La cattura nella scelta Rimedi? Concessioni che si autofinanziano e la finanza di progetto: la disponibilità dei privati ad investire come garanzia di bancabilità e utilità progetto Scuole, Ospedali più a rischio di trasporti Motivare la scelta del tipo di procurement e rendere pubblici le motivazioni. Es.: il Public Sector Comparator in UK

31 31 La fase pre-gara: La scelta della forma di procurement: gare o affidamento? Gare garantiscono più trasparenza e pubblicità ma non sempre ottimali Se il progetto è complesso e non tutti gli aspetti della performance del contraente sono specificabili ex-ante, una gara con procedura aperta è considerata un meccanismo sub- ottimale In questi casi e’ possibile che la gara al prezzo più basso aggiudichi il contratto al fornitore meno capace: o perché 1) questi ha sottostimato più degli altri i costi effettivi del progetto o perché 2) è a conoscenza di eventuali condizioni di favore di cui godrà sugli aspetti non contrattabili una volta aggiudicato il contratto.

32 32 La scelta della forma di procurement: gare o affidamento? Inoltre, un contratto incompleto in alcune parti a causa di un errore di capitolato dovuto alla complessità del progetto può portare un fornitore conscio dell’errore a non comunicarlo alla stazione appaltante, effettuando un’offerta più bassa per vincere la gara e poi rifarsi sui profitti una volta evidenziata durante il contratto la necessità, ad esempio, di una variante.

33 33 La scelta della forma di procurement: gare o affidamento? MEGLIO, a seconda delle circostanze: a) trattativa privata con un fornitore che goda di buona reputazione; b) chiamata da albo fornitori che derivi da un sistema di vendor rating di qualità; Ma alto rischio corruzione per maggiore discrezione. Serve monitorare affidamenti SA Caso Paraguay; exeptional purchases; deroghe per appalti in urgenza AVCP in Italia e richiesta affidamenti

34 34 Le aste a prezzo discendente rimuovono l’incertezza riguardo al valore del bene e portano le imprese ad effettuare offerte in maniera più aggressiva. Ma le aste on-line possono portare a maggiore collusione: I concorrenti vedono, in tempo reale, se un accordo di cartello è “tradito” da un’impresa ed hanno la possibilità di replicare immediatamante ribassando anch’essi i prezzi. Sapendo ciò, non vi saranno tradimenti e la collusione sarà rafforzata, danneggiando Amministrazione Pubblica e contribuenti; La modalità del formato di gara può spaventare imprese più piccole che anticipano l’eventualità di essere facilmente e sistematicamente scavalcate da imprese più grandi durante l’asta. Di fatto le attuali pratiche mostarno un certo grado di cautela da parte delle PP.AA. nell’Unione Europea nello scegliere l’asta discendente anche se disponibile, preferendo le aste elettroniche ad “offerta secca”. In queste ultime, infatti, la reazione ad un tradimento del cartello non può che avvenire in un’asta successiva, se mai ve ne sarà una: i cartelli quindi saranno dunque meno sostenibili che non in un’asta elettronica a prezzo discendente. PERCHE’ SCEGLIERE LE ASTE ON LINE QUANDO NON SONO APPROPRIATE? Aste on-line e collusione da Albano e Spagnolo, Handbook of Procurement curato da Dimitri, Piga e Spagnolo, Cambridge University Press, 2006

35 35 110 120 130 140 150 160 170 180 190 200 ultimi 10 min. Migliore offerta a 147.500 Euro (-25,8%) € x 1000 Inizio autoestensione Migliore offerta a 137.000 Euro (-31%) Asta aggiudicata a 116.000 Euro (-42%) 2001030405060708090100110120 Minuti 7 fornitori 3 fornitori 6-5-4 fornitori8 fornitori2 fornitori Aste on line a prezzo discendente Fornitura Ausili per disabili Ente Appaltante ASL Umbria Prezzo base 199.000 € Prezzo di aggiudicazione 116.000 € Euro Riduzione spesa 42% N° di fornitori partecipanti 8

36 36 La fase di gara: Le specifiche tecniche nel capitolato Indagine (Soreide) di imprese norvegesi: “41% of the firms said that tender specifications happen to be designed to fit the offer of one specific company”. Aiuta il cartello di imprese a ottenere più profitti: inserendo nel bando “corrotto” aspetti a favore del cartello e riducendo il peso di cambiamenti di preferenza ottimi per la società

37 37 Il capitolato corrotto: attenti alla durata del contratto La teoria economica evidenzia che i contratti di maggior durata possono rendere la collusione meno sostenibile (meno contatti tra le imprese) ma d’altra parte questi ultimi legano l’amministrazione per lunghi periodi al fornitore, aumentando il rischio di lock-in. La durata dei contratti varia da istituzione a istituzione e dipende dall’oggetto messo a gara. I contratti per i beni sono generalmente di durata inferiore rispetto a quelli per i servizi. Per i contratti di costruzione e gestione la durata è tipicamente molto lunga. PERCHE’ SCEGLIERE UNA DURATA BREVE QUANDO QUESTA NON E’ APPROPRIATA? PER ESEMPIO GARE OGNI 3 MESI QUANDO SUL MERCATO VI SONO 4 FORNITORI?

38 38 Durata in Europa per carta per stampanti La durata degli Accordi varia sensibilmente al variare dell’istituzione. Perché? DURATA ACCORDO QUADRO (Mesi) Media 24 mesi ISTITUZIONE

39 39 Capitolato corrotto: Numero di lotti! L’ente di acquisto può aggiudicare una fornitura come singola oppure suddividerla in lotti, basandosi su elementi distinti. Perché? 3 ragioni principali: 1.Facilitare la partecipazione delle PMI; 2.Aumentare la partecipazione alla gara; 3.Aumentare l’efficienza nella fornitura (i.e. Ottimizzazione dei costi di trasporto, differenze di tipo qualitativo).  Struttura del mercato;  Distribuzione geografica dei fornitori;  Partecipazione delle PMI;  ecc. PERCHE’ SCEGLIERE 2 LOTTI QUANDO CI SONO SOLO 2 IMPRESE A CONTENDERSI LA DOMANDA PUBBLICA?

40 40 Capitolato corrotto: Raggruppamenti di imprese e vincoli di aggiudicazione Quasi tutte le istituzioni permettono alle imprese di raggrupparsi insieme per creare una entità in grado di presentare offerte economicamente e tecnicamente più grandi o complete Il vincolo di aggiudicazione impedisce al fornitore di aggiudicarsi una quota della fornitura maggiore di quella prefissata. Alcune istituzioni lo adottano per:  Aumentare la partecipazione;  Aumentare la competizione (grazie all’aumento della partecipazione);  Evitare il lock-in: quando vi sono più aggiudicatari l’amministrazione non è obbligata ad acquistare solo dal vincitore (unico fornitore). Costi potenziali: rischio di collusione elevato, perdita della possibilità di sfruttare le economie di scala. La legislazione UE non impone particolari restrizioni. Sono le istituzioni stesse che, discrezionalmente, ne regolamentano la formazione. PERCHE’ PERMETTERE A 2 IMPRESE DOMINANTI DI UNIRSI IN RTI ? Parere AGCM (AS 251, 17/2/2003)

41 41 Capitolato corrotto: i requisiti Requisiti per la partecipazione possono essere “disegnati” in modo da favorire l’impresa corrotta. Esempio: Se l’impresa corrotta e’ un’impresa dominante nel mercato, porre come requisito un fatturato superiore a X anche quando non e’ necessario puo’ favorire l’impresa corrotta.

42 42 Capitolato corrotto: base d’asta Se le offerte sono più alte di tale prezzo atteso, l’ente appaltante si riserva il diritto di:  Richiedere una spiegazione in merito;  Dichiarare la gara non aggiudicabile e ripeterla. Come fissare questa base d’asta? Dipende dal mercato! Se molto colluso, meglio non fissarla troppo alta per evitare che si addensino attorno ad essa. Se invece pochi pericoli di “naturale collusione” allora meglio gonfiare la base d’asta per attrarre più partecipanti, anche piccole imprese. Segretezza? Sì se c’è un cartello ma no se si teme anche corruzione. Base d’asta: ammontare massimo che l’ente appaltante è disposta a pagare per l’acquisto di un bene/servizio. PERCHE’ SCEGLIERE UNA BASE D’ASTA “ALTA” IN UN MERCATO DOVE E’ NOTA LA STRUTTURA DI POCHE IMPRESE CHE CONVIVONO DA TEMPO ASSIEME?

43 43 Capitolato corrotto: rimedi? Costruire (imporre?) benchmark sui capitolati; Processo interno ed esterno di validazione del capitolato.

44 44 La fase di gara: altri dati italiani (Coviello-Gagliarducci) Legami tra andamento delle gare di lavori pubblici comunali nel periodo 2000-2005 e la longevità del politico (il sindaco) in carica? Quali risultati aspettarsi da un sindaco che è rimasto più in carica di un altro a parità di tutti gli altri effetti? Migliori risultati di prezzo/qualità perché ha imparato col tempo a fare bene il suo mestiere o peggiori perché ha imparato a gestire meglio il suo potere e le connessioni con le imprese? Il lavoro misura dunque un effetto che si aggiunge al tipico e ben noto degradarsi degli esiti delle gare all’avvicinarsi del termine del mandato ed ha a che fare con lo sfilacciarsi della rappresentanza verso la cittadinanza mano a mano che si è rimasti sulla poltrona più a lungo.

45 45 Coviello et al (cont.) Tanto più un sindaco è stato in carica tanto minore il numero di partecipanti alle gare di lavori pubblici e tanto minore il ribasso di prezzo in gara. 2,8 anni di longevità politica in più portano ad un abbassamento dei partecipanti che va dal 2 a 14%, ed a una diminuzione degli sconti dall’1,6 all’8% rispetto alla media del campione. Tale effetto è anche presente se sussiste longevità non tanto nel sindaco quanto nel partito al potere. Rapidi calcoli mostrano come su gare di 500.000 euro circa, un sindaco che è rimasto più tempo al potere spende circa 10.000 euro in più per aggiudicare una gara di contenuto uguale rispetto alla spesa di un sindaco eletto da poco. Le gare sotto l’amministrazione del sindaco più longevo vedono aumentare del 24,5% la probabilità che il contratto sia affidato ad una ditta locale.

46 46 Coviello et al (cont.) Mentre è vero che non sempre minori ribassi sono da considerare come segno di assenza di corruzione (anzi, in alcuni casi di prezzo basso l’accordo potrebbe benissimo essere quello del tipo “ti faccio pagare di meno ma tu pretendi da me meno qualità rispetto a quella richiesta dal bando per farmi rientrare con profitto dal lavoro e guadagnarci tutti e due”) e che in alcune di queste gare di lavori le imprese sono tante non quando c’è concorrenza ma per aggiustare il prezzo con più sicurezza verso la media e risultare più facilmente vincitori, gli autori concludono credibilmente che la longevità in politica, malgrado possa avere i suoi vantaggi, ha uno svantaggio che va a danno della collettività: induce a comportamenti sempre meno virtuosi mano a mano che si ottiene con più precisione il controllo del territorio.

47 47 La fase di gara: i criteri, la scelta Gara al minimo prezzo (MP) versus offerta economicamente più vantaggiosa (MEAT) MP utile per servizi standardizzati o quando la qualità e’ verificabile e può essere descritta nel capitolato. MEAT utile per beni e servizi complessi, concessioni. MEAT maggiore rischio manipolazione criteri Scoring rule: quale peso a qualità; e prezzo?

48 48 Possibili forme di corruzione: La distorsione del punteggio “qualità” in una gara all’offerta economicamente più vantaggiosa (vince chi ha il punteggio più alto). Con (a + b) = 1 e Q compreso tra 0 e 100 Grande discrezionalità nelle mani della commissione se è impossibile valutazione oggettiva. Con valutazione oggettiva è come gara a solo prezzo Criteri della scelta dei commissari: esterni/interni; sorteggio/chiamata; conflitto d’interessi anche solo potenziale; conflitto d’interesse sopravvenuto Il problema è... La formula.

49 49 (cont.) La formula In ambiente più proni alla corruzione, il peso della qualità viene ridotto dalla stazione appaltante o dal mandante. E’ una reazione con vantaggi e costi: “ridurre lo spazio discrezionale [...] benché prevenga che l’agente compia atti corrotti che sono (abbastanza) dannosi per il mandante, potrebbe al contempo impedire all’agente di effettuare azioni non corrotte che gli risulterebbero invece molto vantaggiose. Se solo perché deve prevenire la corruzione un agente riceve meno dicrezionalità di quella ottimale se non ci fosse corruzione, le perdite derivanti da questa minore discrezionalità sono da conteggiare tra i costi di impedire la corruzione”. RIDUCENDO IL PESO DELLA QUALITA’ ESSA VIENE PREMIATA MENO E OTTENUTA MENO!

50 50 (cont.) La formula Con formula dell’offerta economicamente più vantaggiosa, non sempre la corruzione è dannosa (Burguet e Che, RJE) Se l’agente nella stazione appaltante può manipolare la gara in maniera limitata, l’impresa migliore diventerà più aggressiva in termini di prezzo. In questo caso la corruzione beneficia il mandante! Ma se l’agente nella stazione appaltante ha potere di manipolare la gara in maniera sostanziale, il risultato può essere negativo per il mandante. Vi è più possibilità che vinca un’azienda meno efficiente e che più aziende rinuncino a competere, riducendo la competizione in gara e l’aggressività delle offerte. Ma è anche possibile che anche l’azienda più efficiente non perda dalla presenza di corruzione, visto che si riduce la pressione competitiva. In parte questa corruzione permette di coordinarsi meglio tra imprese, facilitando la collusione.

51 51 Alcune regole dannose – Gara Buoni Pasto 1 (pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 244 del 18 ottobre 2000) – Provvedimento AGCM 13/06/2002 – 8 partecipanti su 10 hanno costituito un cartello – Meccanismo di collusione basato sulla formula di aggiudicazione (di tipo “media” e “al prezzo minimo”)

52 52 La strategia collusiva

53 53 La fase post gara: i controlli e l’esecuzione del contratto Fase di gestione del contratto meno sotto i riflettori, più discrezionale; Prezzi alti e capitolati strani: pericoloso; Penali tradizionalmente poco utilizzate (si aggiunge la possibile corruzione degli ispettori) per motivi a volte comprensibili; Raccolta dati e benchmarking rarissimi; Il caso Consip. Nessun controllo MEF. Controlli Consip: verifiche ispettive 1428 (nel 2005-2007); non conformità accertate di entità grave (cioè quando è applicabile penale) 437; penali applicate 16. [Quaderno Consip 1/08] Formule innovative possono risolvere? E approcci istituzionali innovativi? Controllo da parte dei perdenti con dual sourcing? Oppure? La reputazione? Sistemi di Vendor Rating Ispezioni randomizzate e pubblicazione esiti ispezioni?

54 54 Il vendor rating Con i parametri della formula che assumono i seguenti valori: a = 90 b = 10 PB = € 250.000 + a *a * b *b *

55 55 Il problema con le concessioni Iossa Martimort (2011) Allocazione del rischio tra concessionario e PA cruciale per il PF il rischio va allocato alla parte che e’ maggiormente in grado di controllarlo e gestirlo. Incentivi versus efficienza Ottima allocazione del rischio richiede clausole di indicizzazione o contingenti Ma alto rischio manipolazione durante fase di esecuzione contratto Se controlli bassi meglio concessioni con alto trasferimento del rischio o appalto tradizionale

56 56 Combattere la corruzione: gli incentivi dei funzionari Caso di un burocrate con potere decisionale p: prob di essere inquisiti, nel qual caso si ottiene v s: salario t: tangente d: costo morale disonesta Il burocrate accetta di farsi corrompere se: pv+(1-p)(s+t-d)>s

57 57 Oppure: (t-d)(1-p)>p(s-v) La corruzione si riduce con: - Aumento controlli (p) /riduzione prescrizione reato/aumento trasparenza/facilitazione accesso informazioni / coinvolgimento cittadini e stakeholders/protezione whistleblowers/autorita’ anticorruzione/riduzione opportunità - Aumento costo morale (d): “cultura integrità” - Riduzione tangente (t): Struttura PA/ Disegno processo decisionale /”competizione tra funzionari”/distribuzione del potere decisionale/aumento red tape/riduzione red tape. - Aumento salari funzionari (s)/ introduzione performance related pay. - Riduzione opportunità condannati (v)/aumento pena, interdizione pubblichi uffici

58 58 Combattere la corruzione con le leggi Undue influence/ corruption Legal approaches PreventionDisclosure Decisions regarding private sector Competition law, procurement rules, criminalization of corruption, employer liability, Audits, leniency, whistle-blower protection, confidentiality-rules, access to information laws Undue influence at political level Public lobby register, requirements as to impartiality Media, watchdogs, whistleblowers, auditors

59 59 Combattere la corruzione con i whistleblower Corruzione abbisogna di (almeno) 2 controparti! E c’è “sempre” un testimone Si possono indurre i testimoni a rivelare i corrotti. Ma in Italia c’è obbligo di azione obbligatoria e punizione! Come “uscire” dalla corruzione? Amnistia per il pentito. Come proteggerli se denunciano?

60 60 The whistle-blower mechanism (for individuals) – often inefficient  Power imbalance / resources  Rarely independent expert evaluation under trials  Lack of protection under conflict escalation  Lack of competence on conflict theory in the courts /among lawyers (Norway: around 20 cases, the whistle-blower won in one) Firms and whistle-blowing: under what conditions will firms speak out about corruption and unfair competition?  Depending on market, trust in legal institutions, political environment (will not work when needed the most). Søreide JITE 2008 + survey 2006.  New regulation proposed Combattere la corruzione con i whistleblower

61 61 Combattere la corruzione con i whistleblower Cittadini Grandi Imprese Whistleblower “The more profit in the market, the more likely corrupt politicians will be to protect the firms in the market. Hence, the more profit in the market, the more hazardous it will be for the potential whistleblower to speak out about a case of corruption when political corruption is a common problem.” Soreide (2008) Bur. + Pol. Piccole o nuove imprese

62 62 Combattere la corruzione con strategie di procurement Lo sviluppo di nuovi approcci all’approvvigionamento di beni e servizi sta assumendo un’importanza crescente, con la diffusione di iniziative volte a razionalizzare la spesa pubblica sospinte anche dallo sviluppo delle moderne tecnologie informatiche che hanno ridotto il costo di centralizzare gli acquisti pubblici. Sono società con forme giuridiche svariate, spesso SpA. Fonte: siti Internet ufficiali NB: l’elenco non intende essere esaustivo OGC - Inghilterra Risparmi complessivi conseguiti nel triennio 2000- 2003 pari a £ 1,6 mld UGAP – Francia 500 fornitori coinvolti nel 2003, di cui 80% PMI In fase di ridisegno organizzativo HANSEL – Finlandia Volumi gestiti pari a € 4 mln SKI – Danimarca 8500 enti pubblici 250 fornitori 45 convenzioni di beni/servizi CONSIP – Italia Nel 2004, ca. 44.000 punti ordinanti iscritti al Programma Ordini pari a € 1,9 mld ca. Ca. 60 convenzioni di beni/servizi BBG – Austria Ordini pari a € 378 mln nel 2003 BESCHA – Germania 26 istituzioni pubbliche 3000 contratti all’anno di beni/servizi STATSKONTORET – Svezia Ordini pari a € 1 mld Trattate 16 merceologie nel 2003

63 63 Un esempio  “The Bulgarian Cabinet has appointed Finance Minister Simeon Djankov in charge of all public procurement procedures handled by the state. “Minister Djankov becomes the Central Unit for Public Procurement,” states the government’s decision made Wednesday the rationale for the decision being that the new arrangement will help reduce spending and corruption when it comes to tenders. centralization The centralization of the public procurement procedures is supposed to save money and to hinder corruption schemes.” http://www.publictendering.com/corruption-costs-make-bulgarian-minister-take-over-public-procurement/

64 64 Combattere la corruzione con strategie di procurement: la centrale d’acquisto a) + Sfrutta economie di scala nei controlli! Ma grande tentazione da bassa probabilità di essere beccati una tantum. b) + Più trasparenza formale con le centrali d’acquisto: aumentano le gare sopra soglia sul totale del procurement! c) + o - Cosa avviene al controllo qualità ex post? d) + o - Potere decisionale concentrato ma anche maggiore visibilità

65 65 Governance PA: incentivi e accountability John Roberts, The Modern Firm Organizational Design for Performance and Growth, Oxford University Press  La leadership. Per ottenere una buona performance all’interno di una organizzazione non è necessario ricorrere ad incentivi economici: “avere un leader con visione molto chiara e sicura può essere fortemente motivante per i dipendenti e tale da indurre più sforzo meglio indirizzandolo, perché sanno per certo per cosa saranno ricompensati per ciò.” (Roberts, p. 164)  Carriera a promozioni legati all’efficienza dei servizi pubblici.  Creazione di un unico centro di responsabilità. Identificazione delle responsabilità. Accountability  Bonus legati alla performance? Come misurarla? E’ impossibile corrispondere bonus per sforzo deontologico. Possibilie crowding out incentivi economici e intrinsic motivation. Corrispondere bonus ai dipendenti di una stazione appaltante sulla base dei capitolati effettuati porterebbe questi ad abbandonare la necessaria attenzione a comportamenti etici appropriati.

66 66 Governance PA: salari Svezia: nell’800 e 900 era considerata come uno dei paesi al mondo piu’ corrotti Becker e Sigler (1974): salari alti, al disopra del salario di riserva, possono aiutare a combattere corruzione (efficiency wage) Ma salari più alti possono anche significare tangenti maggiori (maggiore potere negoziale del funzionario). Dati: evidenza non chiara. Relazione non confermata per livelli bassi o alti di monitoraggio. Solo per livelli intermedi

67 67 Governance PA: il ruolo della reputazione “However, this system was disastrous when the city had become corrupt. For then it was not the most virtuous but the most powerful who stood for election, and the weak, even if virtuous, were too frightened to run for office” Machiavelli Tirole (1996, RES) La Porta Vannucci (2009): : da tangentopoli ad oggi Il caso Singapore: dura selezione, altissime competenze, professionalità, alti salari. Valorizzare la reputazione.

68 68 Una cultura della reputazione per la PA Facendo attenzione a che la qualità sia misurata ex-post, si dovrebbero raccogliere dati, normalizzati, e pubblicarli su INTERNET: “i cittadini interessati potrebbero poi esprimere una loro opinione, contribuendo così alla formazione di una reputazione delle imprese e degli amministratori responsabili. Si raggiungerebbe un risultato duplice: - per primo, si darebbe visibilità massima a tutte le situazioni critiche, così indirizzando le ispezioni dell’amministrazione, ed eventualmente le indagini della magistratura. - Inoltre, le amministrazioni, gli amministratori, e le imprese, si vedrebbero fortemente spinti a costruire una loro reputazione positiva per evitare lo stigma pubblico, la punizione degli elettori o dei superiori gerarchici, ed eventuali danni economici.” (Dini-Spagnolo; Picci-Piga). L’esperienza dei mimi di Mockus, il sindaco.

69 69 Stakeholder collaboration Multistakeholder initiatives for better sector performance Players with different interests in the project - value for (public) money, private sector profits, quality in service delivery/construction, efficient regulation, protection for vulnerable groups, prices for end-users Access to information, independent control, reduce risk of corruption Players engaged in the MSG should represent their institutions and get their rights supported by law No silver bullet but more multistakeholder collaboration and civil society engagement correlate with less corruption

70 70 Cittadini possono controllare? Cittadini Grandi Imprese La base funziona? Olken (2007) shows however that increasing grass-roots participation in monitoring has little impact, due to elite capture and free-rider problems Bur. + Pol. (disonesti) Piccole Imprese

71 71 Voluntary self-regulation (often expressed in corporate governance codes) Statutory self-regulation (or meta-regulation/semi-self-regulation). Internal control regimes required by law Indirect statutory self-regulation Not required by law, but the law rewards companies that have established self- regulation (e.g. employers with internal control systems established to prevent corruption is not liable for damages caused by employee-conducted corruption.) Integrity pact Self-regulation

72 72 Cosa funziona See also early slide – on apparently simple solutions Democracy and political will... Enforcement and implementation Procedures for an accountable state Access to information on decisions, outcomes and performance Safe ways of blowing the whistle and (sharp) lenience Rewarding self-regulation Encouraging civil society and multistakeholder initiatives