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IL CONTROLLO DEI SERVIZI ESTERNALIZZATI LESTERNALIZZAZIONE DEI SERVIZI E IL NUOVO CODICE APPALTI Flavia Dal Bosco – Regione del Veneto Centro Regionale.

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1 IL CONTROLLO DEI SERVIZI ESTERNALIZZATI LESTERNALIZZAZIONE DEI SERVIZI E IL NUOVO CODICE APPALTI Flavia Dal Bosco – Regione del Veneto Centro Regionale Acquisti per la Sanità Venerdì 26 marzo 2010 – Verona – Hotel Ambasciatori 1

2 IL CONCETTO DI ESTERNALIZZAZIONE NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE Esternalizzazione (Outsourcing) Trasferimento, in base a un rapporto di tipo contrattuale, della produzione di servizi e attività strumentali di pubbliche amministrazioni ad imprese private, ovvero far svolgere ad altre unità produttive attività che, in precedenza, erano svolte dalle amministrazioni al proprio interno. 2

3 SOGGETTI DELLESTERNALIZZAZIONE UNA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE che effettua la scelta di esternalizzare determinati servizi destinati a soddisfare bisogni interni della P.A., ovvero attività produttive il cui output è destinato a soddisfare, in via diretta, bisogni di soggetti esterni allamministrazione UN SOGGETTO ESTERNO rappresentato da un soggetto diverso dalla P.A., (imprese operanti sul mercato, aziende speciali, società di capitali, consorzi, fondazioni) al quale viene affidato il compito di fornire i servizi 3

4 OBIETTIVI DELLESTERNALIZZAZIONE Il processo di esternalizzazione è una scelta strategica con cui la P.A. si propone di rideterminare il proprio ruolo e il proprio rapporto, modificando profondamente le logiche e le relazioni di tipo organizzativo, per passare da una struttura verticale e gerarchica, ad una a rete, in cui gli attori sono molteplici e i risultati sono leffetto di azioni concomitanti che devono essere coordinate e dirette in una logica di cooperazione REGOLATA CONTRATTUALMENTE. 4

5 I PRESUPPOSTI L esternalizzazione implica un rapporto contrattuale tra buyer e provider che, per essere efficace, deve basarsi sui seguenti presupposti: –una adeguata definizione delle prestazioni e delle performance richieste –la capacità della p.a. di monitorare la performance richiesta –la previsione di un sistema sanzionatorio chiaro e facilmente applicabile in caso di mancato rispetto dei vincoli contrattuali 5

6 ESTERNALIZZAZIONE E FORNITURA DI SERVIZI Contratto esternalizzazione Attivazione di una partnership cliente – fornitore in cui la p.a. è responsabile della verifica della qualità delle prestazioni, del controllo strategico e della valutazione delle performance, nel riconoscimento dellautonomia imprenditoriale del fornitore in merito alle modalità più opportune di offerta e di introduzione di innovazioni Contratto (normale) fornitura servizi Ha ad oggetto il semplice rapporto di fornitura di un servizio, derivante da esigenze di opportunità contingenti 6

7 Riduzione dei costi (economie di scala – conoscenze) Innalzamento qualità dei servizi (garanzia di standard di performance) Attenuazione di logiche burocratiche Superamento delle rigidità dovute al blocco delle assunzioni consentendo, nel contempo, di liberare risorse umane per altre attività ritenute maggiormente strategiche Definizione di un corrispettivo contrattuale vincolato ad un risultato o performance Perseguimento di scelte coordinate tra diverse amministrazioni pubbliche 7 I BENEFICI ATTESI 7

8 LE FASI DEL PROCESSO DI ESTERNALIZZAZIONE individuazione dei servizi da esternalizzare valutazione delle condizioni di esternalizzazione definizione dei criteri di scelta del fornitore gestione del contratto e monitoraggio valutazione dellesperienza e riprogettazione delle attività 8

9 LA SCELTA DELLESTERNALIZZAZIONE (1) Spetta allente valutare le modalità ottimali di espletamento del servizio con riguardo ai costi, ai margini di copertura degli stessi, alle migliori modalità di organizzazione del servizio in termini di efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto dei principi di tutela della concorrenza da un lato e della universalità e dei livelli essenziali delle prestazioni dallaltro (Corte dei Conti, Sez. controllo Lombardia, deliberazione. n. 195 dell 11/05/2009). A livello comunitario il coinvolgimento nella gestione dei servizi di soggetti privati viene visto con favore, potendo essi apportare alla P.A. know how e una gestione più manageriale – Cons. St., Ad. Plenaria, Decisione 1/2008 9

10 LA SCELTA DELLESTERNALIZZAZIONE (2) Risulta altrettanto evidente che la P.A., anziché procedere allesternalizzazione del servizio, può pure affidare convenzionalmente il servizio stesso ad altra amministrazione pubblica istituzionalmente competente a disimpegnarlo, e sempreché tale scelta risponda a criteri di economicità gestionale, secondo i fondamenti canonici enunciati dallart. 1 della legge 7 agosto 1990 n. 241 – TAR Veneto, Sez. I, n. 494/08 10

11 LESTERNALIZZAZIONE MEDIANTE CONTRATTI (1) Appalto – art. 3, comma 10, del D. Lgs.vo 163/2006 – gli appalti pubblici di servizi sono appalti diversi dagli appalti pubblici di lavori o forniture, aventi ad oggetto la prestazione di servizi di cui allallegato II Concessione di servizi - art. 3, comma 12, del D. Lgs.vo 163/2006 – la concessione di servizi è un contratto che presenta le stesse caratteristiche di un appalto pubblico di servizi, ad eccezione del fatto che il corrispettivo della fornitura di servizi consiste unicamente nel diritto di gestire i servizi o in tale diritto accompagnato da un prezzo 11

12 LESTERNALIZZAZIONE MEDIANTE CONTRATTI (2) Contratti di parternariato pubblico privato – art. 3, comma 15 ter, del D. Lgs.vo 163/2006: sono contratti aventi ad oggetto una o più prestazioni quali la progettazione, la costruzione, la gestione o la manutenzione di unopera, oppure la fornitura di un servizio, compreso in ogni caso il finanziamento totale o parziale a carico dei privati, anche in forme diverse, di tali prestazioni, con allocazione dei rischi ai sensi delle prescrizioni e degli indirizzi comunitari vigenti. 12

13 LESTERNALIZZAZIONE MEDIANTE FIGURE SOGGETTIVE Affidamento in house: a società di capitali controllate (per attività a rilevanza economica) a fondazioni o associazioni (per le attività a rilevanza non economica) 13

14 LA DEFINIZIONE DEI CRITERI DI SCELTA DEL FORNITORE Il quadro normativo in tema di esternalizzazione fa riferimento alla disciplina comunitaria degli appalti pubblici di servizi indicata nel D. Lgs.vo 163/2006. Le procedure possono essere classificate in: –Aperte –Ristrette –Negoziate 14

15 I SERVIZI RILEVANTI AI FINI DEL CODICE DEI CONTRATTI I servizi rilevanti ai fini dellapplicazione del D. Lgs.vo 163/06 sono quelli descritti allAllegato II. La caratteristiche generali dei servizi possono essere così riassunte: –esercizio del potere organizzativo e direttivo sul personale impiegato nellappalto –assunzione, da parte dellappaltatore, del rischio di impresa 15

16 I SERVIZI ESCLUSI Art. 19. Contratti di servizi esclusi a) aventi per oggetto l'acquisto o la locazione b) aventi per oggetto l'acquisto, lo sviluppo, la produzione o coproduzione di programmi destinati alla trasmissione da parte di emittenti radiotelevisive e appalti concernenti il tempo di trasmissione; c) concernenti i servizi d'arbitrato e di conciliazione d) concernenti servizi finanziari relativi all'emissione, all'acquisto, alla vendita e al trasferimento di titoli o di altri strumenti finanziari e) concernenti contratti di lavoro f) concernenti servizi di ricerca e sviluppo diversi da quelli i cui risultati appartengono esclusivamente alla stazione appaltante, perché li usi nell'esercizio della sua attività, a condizione che la prestazione del servizio sia interamente retribuita da tale amministrazione. 16

17 I SERVIZI DELLALLEGATO II B Appalti di servizi elencati nellAllegato II B: laggiudicazione degli appalti è disciplinata esclusivamente: – dallart. 68 (specifiche tecniche) –dallart. 65 (avviso sui risultati della procedura di affidamento) –dallart. 225 (avviso relativo agli appalti aggiudicati)., 17

18 CategorieDenominazioneNumero di riferimento CPCNumero di riferimento CPV 17Servizi alberghieri e di ristorazione 64 da a , e da a Servizi di trasporto per ferrovia , e da a Servizi di trasporto per via d'acqua 72 da a , e da a Servizi di supporto e sussidiari per il settore dei trasporti , , , , da a (eccetto , , ), e , Servizi legali 861da a Servizi di collocamento e reperimento di personale 872 da a (eccetto ), e da a Servizi di investigazione e di sicurezza, eccettuati i servizi con furgoni blindati 873 (tranne 87304)da a Servizi relativi all'istruzione, anche professionale 92da a Servizi sanitari e sociali , e da a (eccetto e ) 26Servizi ricreativi, culturali e sportivi 96 da a , e da a (eccetto ) 27Altri servizi 18

19 APPALTI AVENTI AD OGGETTO SIA SERVIZI ELENCATI NELLALL. II A SIA SERVIZI ELENCATI NELLALL. II B Si applica il principio della PREVALENZA (art. 21) Pertanto si applica lart. 20, comma 1, se il valore dei servizi elencati nellAllegato II B sia superiore al valore dei servizi elencati nellAllegato II A, secondo la regola generale del Codice sugli appalti misti (prevalenza economica) 19

20 PRINCIPI RELATIVI AI CONTRATTI ESCLUSI Art. 27. Principi relativi ai contratti esclusi 1. L'affidamento dei contratti pubblici aventi ad oggetto lavori, servizi forniture, esclusi, in tutto o in parte, dall'applicazione del presente codice, avviene nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità. L'affidamento deve essere preceduto da invito ad almeno cinque concorrenti, se compatibile con l'oggetto del contratto. 20

21 IL CAPITOLATO I servizi oggetto del contratto Le attività e le responsabilità demandate al fornitore I livelli di qualità delle forniture del servizio Le modalità e i criteri per misurarne lefficienza Le conseguenze economiche e contrattuali del mancato rispetto degli standard minimo di servizi garantiti 21

22 LA SCELTA TRA LE DIVERSE OFFERTE La scelta delle offerte, a causa dei limiti che presentano i confronti basati solamente sul prezzo, viene normalmente effettuata con il criterio dellofferta economicamente più vantaggiosa (art. 83). I criteri di valutazione dellofferta economicamente più vantaggiosa possono essere definiti dallAmministrazione liberamente, anche prescindendo dallelenco contenuto nellarticolo predetto (il prezzo; la qualità; il pregio tecnico; le caratteristiche estetiche e funzionali; le caratteristiche ambientali e il contenimento dei consumi energetici e delle risorse ambientali dell'opera o del prodotto; il costo di utilizzazione e manutenzione; la redditività; il servizio successivo alla vendita; l'assistenza tecnica;la data di consegna ovvero il termine di consegna o di esecuzione; l'impegno in materia di pezzi di ricambio; la sicurezza di approvvigionamento…. ) 22

23 LE CLAUSOLE CONTRATTUALI Il codice dei contratti e la disciplina regolamentare vigente non recano alcuna disciplina per la stesura del contratto dappalto di servizi. I capitolati dovranno essere definiti secondo i principi generali dellautonomia negoziale e secondo la disciplina degli appalti del codice civile (artt e segg.), ad eccezioni di alcune singole previsioni, quali la risoluzione, la transazione, il collaudo. 23

24 GESTIONE DEL CONTRATTO Lattività dellAmministrazione non si conclude con la scelta del contraente: la gestione del contratto è altrettanto importante, e richiede, da parte della P.A., lo sviluppo di attività di monitoraggio Lattività di controllo è condizionata dalla bontà delle clausole contrattuali che consentano allamministrazione il controllo stesso, con particolare riguardo alla verifica del raggiungimento dei livelli minimi di servizio 24

25 CONSIDERAZIONI FINALI Lesternalizzazione, per produrre efficacemente i propri effetti, deve poggiarsi su una buona base contrattuale, quale punto di partenza per un adeguato sistema di controlli e verifiche e punto di arrivo per lutilità e la funzionalità dei sistemi rispetto agli obiettivi prefissati di costi e benefici, nella prospettiva del conseguimento di economicità e competitività della Amministrazione pubblica interessata. 25

26 Si ringrazia per lattenzione 26


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