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Ministero delleconomia e delle finanze Scuola superiore delleconomia e delle finanze Percorso seminariale di alta formazione "Lo stato di attuazione della.

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Presentazione sul tema: "Ministero delleconomia e delle finanze Scuola superiore delleconomia e delle finanze Percorso seminariale di alta formazione "Lo stato di attuazione della."— Transcript della presentazione:

1 Ministero delleconomia e delle finanze Scuola superiore delleconomia e delle finanze Percorso seminariale di alta formazione "Lo stato di attuazione della riforma del federalismo fiscale I fabbisogni standard degli Enti locali Alberto Zanardi Università di Bologna Commissione tecnica paritetica per lattuazione del federalismo fiscale Roma, 3 giugno

2 Che cosa sono i fabbisogni standard? Indicatori «giustificati» di variabilità nei bisogni locali e nei costi di produzione su cui basare lattribuzione delle risorse finanziarie a tali enti (a fini perequativi o di consolidamento dei conti pubblici) => superamento delle distorsioni della spesa storica Strumenti di monitoraggio ed efficientamento della spesa locale che consentano di incentivare gli amministratori locali ad una maggiore accountability I fabbisogni standard sono richiamati dalla normativa su: i trasferimenti perequativi la determinazione degli obiettivi del PSI (criteri di virtuosità dal 2014) il riparto dei tagli sulle risorse comunali (legge stabilità 2013) 2

3 I fabbisogni standard nella perequazione Legge delega sul federalismo fiscale (42/2009) Regioni RSO D.lgs. 68/2011 1)spese regionali relative ai livelli essenziali delle prestazioni (art. 117, c.2, lettera m) (circa l80% dellattuale spesa corrente delle Regioni) Perequazione sui fabbisogni standard integrale verticale 2)spese regionali con portata equitativa minore (spese autonome) (circa il 20% dellattuale spesa corrente delle Regioni) Perequazione sulla capacità fiscale incompleta orizzontale 3

4 I fabbisogni standard nella perequazione Legge delega sul federalismo fiscale (42/2009) Comuni D.lgs. 23/2011 1) funzioni fondamentali (su spesa corrente al netto degli interessi) Perequazione sui fabbisogni standard integrale verticale 2) funzioni non fondamentali (su spesa corrente al netto degli interessi) Perequazione sulla capacità fiscale incompleta orizzontale (?) 4

5 Quali fabbisogno standard? 5 Approccio bottom-up Il fabbisogno standard è calcolato come prodotto tra una certa quantità-obiettivo di prestazioni ed il loro costo unitario standardizzato Pro: tutela dei diritti di cittadinanza Contro: forti requisiti informativi; determinazione endogena dellammontare complessivo delle risorse finanziarie, aggiustamenti per assicurare coerenza tra il finanziamento necessario per la fornitura del paniere e il vincolo di bilancio aggregato Approccio top-down Il fabbisogno standard per ciascuna giurisdizione locale deriva dallapplicazione di formule di riparto territoriale (basate su un insieme di parametri-chiave che spiegano i bisogni di spesa) su un fondo complessivo, la cui dimensione è decisa a livello nazionale in relazione alle compatibilità macro-finanziare Pro: programmabilità delle risorse; requisiti informativi relativamente limitati Contro: rischio di divari bisogni-finanziamento

6 6 Il criterio della spesa storicaSpesa procapite uniforme Representative Expenditure System (RES) Regression-based Cost Approach (RCA) Funzione di costo Funzione di spesa Fabbisogni o costi standard Tecniche di valutazione dei fabbisogni standard

7 Tecniche di valutazione dei fabbisogni standard: RES Nel Representative Expenditure System (RES) il fabbisogno relativo di ogni ente è determinato in base alla combinazione lineare di una serie di fattori di carico ottenuta in relazione al peso che questi fattori hanno nella determinazione delle necessità di spesa Tra i fattori di carico possono essere inclusi sia caratteristiche ambientali come: la superficie il numero dei residenti la composizione della popolazione residente per età la lunghezza delle strade, ecc. sia elementi strutturali relativi alla quantità di servizi prodotti e agli input impiegati per la fornitura dei servizi pubblici locali Di solito la scelta di questi fattori è rimessa allanalisi di esperti oppure a scelte di carattere politico. La determinazione dei pesi segue di solito logiche di tipo statistico 7

8 Esempio semplificato di metodo RES Popolazione Superficie (km 2 ) Regione A Regione B Macro-budget Peso popolazione0,9 Peso superficie0,1 Fabb. Regione A=0,9X(2/3)+0,1X(1/3)=0,63 Fabb. Regione B=0,9X(1/3)+0,1X(2/3)=0,37 8

9 Tecniche di valutazione dei fabbisogni standard: RCA Nel Regression Cost Base Approach (RCA) il fabbisogno standard di ogni ente viene determinato come valore atteso di una funzione di spesa media o minimo stimata utilizzando la tecnica econometrica della regressione multipla Con lapproccio RCA la selezione delle variabili da inserire nel modello di stima è guidata da un modello teorico basato sullinterazione tra la domanda di servizio pubblico espressa dai cittadini lofferta di servizio pubblico espressa dal governo locale Offerta dei servizi locali (funzione di costo) Costo = c(prezzi input, output, contesto offerta) Domanda dei servizi locali Output = d(reddito, costo, contesto domanda) Forma ridotta (funzione di spesa) Spesa = f(reddito, prezzi input, contesto offerta, contesto domanda) Modelli econometrici per la stima dei pesi relativi alle variabili 9

10 Funzione di costo o funzione di spesa? Nella scelta tra la stima di una funzione di costo o di una funzione di spesa bisogna considerare le caratteristiche specifiche delle variabili di output disponibili per misurare il livello di servizio pubblico erogato in ciascuna funzione In particolare due caratteristiche delloutput sono rilevanti: 1) la misurabilità o meno delle prestazioni finali corrispondenti 2) lesogeneità di tali prestazioni rispetto allautonomia decisionale di ciascun ente locale. Sulla base delle combinazioni di queste due caratteristiche delloutput è possibile identificare 3 gruppi di funzioni a ciascuno dei quali far corrispondere un diverso modello di valutazione dei fabbisogni 10

11 Il D lgs. 216/2010: assegna il compito di determinare i fabbisogni standard degli enti locali (comuni e distintamente province) alla SOSE con la collaborazione scientifica di IFEL in rappresentanza degli enti locali (il metodo degli studi di settore) fornisce alcune indicazioni metodologiche: o individuazione dei livelli quantitativi delle prestazioni o analisi dei costi o specificazione di un modello di stima dei fabbisogni mediante la sperimentazione di diverse tecniche statistiche o definizione di indicatori per valutare l'adeguatezza dei servizi o necessità di considerare i modelli organizzativi adottati nelle singole realtà o possibilità che i fabbisogni standard siano calcolati con riferimento a singoli servizi o ad aggregati di servizi non fornisce indicazioni chiare rispetto alla scelta tra un approccio aggregato top-down oppure approccio analitico per prestazioni bottom-up. Forse una sorta di via di mezzo: i fabbisogni standard sono una regola di riparto e tuttavia la decisione sulle risorse e il loro riparto vanno inserite in una prospettiva (le «norme di coordinamento dinamico») di convergenza dei servizi effettivamente offerti (gli «obiettivi di servizio») e dei costi di fornitura verso standard nazionali 11 La determinazione dei fabbisogni standard dei Comuni: le procedure previste nel D lgs. 216/2010

12 Disposizioni finanziarie (1) Il complesso delle maggiori entrate devolute e dei fondi perequativi non può eccedere l'entità dei trasferimenti soppressi (art. 1, comma 2) Fermi restando i vincoli stabiliti con il patto di stabilità interno, dal presente decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato oltre a quelli stabiliti dalla legislazione vigente (art. 1, comma 3) e ciò almeno fino a che non si pervenga ad una nuova determinazione dei livelli essenziali in virtù della legge statale (art.1, comma 2) Differenti modalità attraverso cui questo vincolo di parità di risorse si realizzerà a seconda delle caratteristiche delle funzioni fondamentali per le funzioni in cui viene stimata una funzione di spesa => approccio top-down per cui la modalità con cui garantire il vincolo dellinvarianza di risorse si realizza attraverso la decisione sulla dimensione finanziaria del fondo per le funzioni in cui viene stimata una funzione di costo => approccio bottom- up per cui la modalità con cui garantire il vincolo delllnvarianza di risorse si realizza nella decisione sulle prestazioni da fornire (la fissazione dei livelli essenziali delle prestazioni) 12 La determinazione dei fabbisogni standard dei Comuni: le procedure previste nel D lgs. 216/2010

13 Disposizioni finanziarie (2) Fermo restando il rispetto degli obiettivi di servizio e di erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni, la differenza positiva, eventualmente realizzata in ciascun anno finanziario, fra il fabbisogno standard come determinato ai sensi del presente decreto e la spesa effettiva così come risultante dal bilancio dell'ente locale, è acquisita dal bilancio dell'ente locale medesimo (articolo 8, comma 2) => la determinazione dei fabbisogni standard incentiva lefficienza I trasferimenti perequativi che deriveranno dallapplicazione dei fabbisogni standard saranno erogati, come prevede lart. 119 della Costituzione, senza vincoli di destinazione => i fabbisogni standard costituiscono meri elementi contabili per guidare lallocazione delle risorse finanziarie tra Enti locali ma non possono in alcun modo vincolare le Autonomie territoriali nellutilizzo delle corrispondenti risorse 13 La determinazione dei fabbisogni standard dei Comuni: le procedure previste nel D lgs. 216/2010

14 14 Le funzioni fondamentali dei Comuni (RSO) su cui calcolare i fabbisogni di spesa Spese correnti da CCC (Interventi 1, 2, 3, 4, 5 e 7) SPESE RSO 2009Ml. pro-capite % Spese correnti Funzioni fondamentali Organi istituzionali, amministrazione, anagrafe, ufficio tecnico (solo 70%) Ambiente e territorio Servizi sociali Istruzione Trasporti e viabilità Polizia locale Funzioni non fondamentali (30% funz.1, cultura, sport, turismo, giustizia, servizi produttivi)

15 2012 Funzioni di Polizia Locale Funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo Aprile 2013 Funzioni di istruzione pubblica Funzioni nel Settore Sociale Giugno 2013 Funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti Funzioni riguardanti la gestione del territorio e dellambiente 15 La determinazione dei fabbisogni standard dei Comuni

16 I fabbisogni standard comunali per la polizia locale 16 Prima funzione fondamentale dei Comuni analizzata (7,87% del totale) Collaborazione tra SOSE, IFEL e COPAFF Approccio top-down coefficienti di riparto Funzione di spesa pro-capite per la funzione Polizia locale stimata econometricamente La determinazione dei fabbisogni standard è unoperazione tecnicamente complessa Raccolta di informazioni molto dettagliata attraverso appositi questionari inviati a Comuni/province standard.html

17 Questionari in collaborazione con IFEL e UPI distribuiti tramite un sistema web dedicato (portale Progetto Fabbisogni Standard) richieste ai Comuni e Unioni di Comuni: informazioni di natura strutturale relative alle modalità di svolgimento dei vari servizi o elementi di input (personale impiegato, dotazioni strumentali, unità locali utilizzate, ecc.) o gli output prodotti (servizi svolti) o le modalità di svolgimento dei servizi (Unioni di Comuni e altre forme di gestione associata oppure gestione diretta) informazioni di natura contabile che permettono di riclassificare e di integrare i dati contenuti nel Certificato di conto consuntivo per una più precisa rappresentazione della spesa storica https://opendata.sose.it/fabbisognistandard/ 17 I fabbisogni standard comunali per la polizia locale

18 18 o Variabile spiegata: spesa pro-capite (da Certificati di conto consuntivo) o Variabili esplicative (da questionari): variabili di contesto relative alla domanda (aspetti demografici e socio-economici) variabili di contesto relative allofferta (caratteristiche ambientali che influiscono sulla produttività totale dei fattori produttivi) prezzi dei fattori produttivi tipologia di servizio offerto fattori esogeni di carico modelli organizzativi di fornitura o Dai valori stimati della spesa pro-capite, tenendo conto della popolazione coefficienti di riparto per ciascun comune

19 y i = α + β' X i + γ'W i + δ'Z i + ε i La specificazione del modello utilizzata per la determinazione dei fabbisogni standard - Variabili di contesto relative alla domanda - Variabili di contesto relative allofferta e alla tipologia di servizio - Prezzi dei fattori produttivi - Fattori esogeni di carico - Variabili di contesto relative alla domanda - Variabili di contesto relative allofferta e alla tipologia di servizio - Prezzi dei fattori produttivi - Fattori esogeni di carico Variabili che possono spiegare i differenziali di costo relativi ai modelli organizzativi e che non vengono considerate in fase applicativa Variabili obiettivo che, in fase di applicazione del modello, vengono sostituite con valori obiettivo in modo da evitare distorsioni La stima dei coefficienti della Funzione dei fabbisogni standard è stata determinata applicando il Metodo dei minimi quadrati ordinari (OLS) con errori robusti per leteroschedasticità Spesa corrente procapite Componente stocastica 19

20 20 Alcune variabili esplicative sono comunque rilevanti in fase di stima ma vanno normalizzate (valori effettivi sostituiti con valori obiettivo) nella fase applicativa: 1)prestazioni discrezionalmente decise dagli amministratori locali al di sopra dei livelli essenziali (es: servizio notturno nella funzione polizia locale) 2)caratteristiche considerate non meritorie per giustificare la variabilità dei fabbisogni (es: entrate standard, reddito, appartenenza territoriale) 3)costi degli input inefficienti (es: costo del lavoro elevato) La normalizzazione richiede in taluni casi adeguate indicazioni da parte dei responsabili politici I fabbisogni standard comunali per la polizia locale

21 Il fabbisogno è stato calcolato per tutti i Comuni delle RSO Fabbisogno Standard Teorico (FST) = Il fabbisogno standard teorico è stato calcolato sui dati consolidati relativi alle Unioni di Comuni, per essere poi distribuito ai singoli Comuni che appartengono allUnione in base alla popolazione residente 21

22 I fabbisogni standard stimati non hanno diretta valenza dal punto di vista finanziario, ma sono solo di ausilio al calcolo dei coefficienti di riparto relativamente alle Funzioni di Polizia Locale Coefficienti di riparto basati sul fabbisogno teorico = 22

23 I fabbisogni standard dei Comuni per la polizia locale: le determinanti 23

24 I fabbisogni standard dei Comuni per la polizia locale: i risultati 24

25 I fabbisogni standard dei Comuni per la polizia locale: i risultati 25 Classi dimensionaliNumerosità Popolazione al 31/12/2009 Spesa corrente utilizzata per la stima dei fabbisogni standard % del totale (A) Fabbisogno Standard % del totale (B) Differenza % (B-A)/A Meno di 500 Abitanti ,26650,326622, Abitanti ,89090,984610, Abitanti ,41092,58497, Abitanti ,54092,5138-1, Abitanti ,48554,78626, Abitanti ,92969,37154, Abitanti ,499611,52720, Abitanti ,355018,0019-1, Abitanti ,64937,5234-1, Abitanti ,71098,3885-3, Abitanti ,39255,1284-4,9 Oltre Abitanti ,868428,8628-0, ,0000 0,0

26 I fabbisogni standard dei Comuni per la polizia locale: i risultati 26 Area territorialeNumerosità Popolazione al 31/12/2009 Spesa corrente utilizzata per la stima dei fabbisogni standard % del totale (A) Fabbisogno Standard % del totale (B) Differenza % (B-A)/A Nord-ovest ,510231,52920,1 Nord-est ,451015,78369,2 Centro ,616828,1164-1,7 Sud ,422024,5707-3, ,0000 0,0

27 I fabbisogni standard dei Comuni per la polizia locale: i risultati 27 RegioneNumerosità Popolazione al 31/12/2009 Spesa corrente utilizzata per la stima dei fabbisogni standard % del totale (A) Fabbisogno Standard % del totale (B) Differenza % (B-A)/A PIEMONTE ,67307,9447-8,4 LOMBARDIA ,495419,48145,3 VENETO ,49347,763319,6 LIGURIA ,34184,1031-5,5 EMILIA ROMAGNA ,95768,02040,8 TOSCANA ,38917,42950,5 UMBRIA ,37501,514910,2 MARCHE ,25942,601015,1 LAZIO ,593316,5710-5,8 ABRUZZO ,81641,88393,7 MOLISE ,45430,508712,0 CAMPANIA ,430911,4911-7,6 PUGLIA ,81276,7919-0,3 BASILICATA ,87660,8446-3,7 CALABRIA ,03113,05060, ,0000 0,0

28 I fabbisogni standard dei Comuni per la polizia locale: i risultati 28 Modello Organizzativo Numerosit à Popolazion e al 31/12/200 9 Spesa corrente utilizzata per la stima dei fabbisog ni standard % del totale (A) Fabbisogn o Standard % del totale (B) Differenz a % (B-A)/A 1 - Comuni con gestione associata in Unione di Comuni ,93823,12156,2 2 - Comuni con gestione associata in Comunità montana ,24590,311226,6 3 - Comuni con gestione associata in Consorzio ,79010,85678,4 4 - Comuni con gestione associata in Convenzione tra Comuni o con altre forme ,48929,89014,2 5 - Comuni non in forma associata senza il servizio di polizia locale ,02970, ,2 6 - Comuni con gestione diretta del servizio di polizia locale ,506985,5446-1, ,0000 0,0

29 I fabbisogni standard dei Comuni per la polizia locale: i risultati 29

30 Livelli di prestazioni standard La possibilità di identificare distintamente costi unitari e livelli delle prestazioni standard (e non soltanto fabbisogni finanziari) dipende criticamente dalla natura delle funzioni considerate Solo nel caso di funzioni caratterizzate da prestazioni finali misurabili ed esogene rispetto allautonomia degli enti locali (Lep o standard di output stabiliti dallordinamento normativo) sarà possibile ricavare una stima distinta di output e di costi unitari (funzione di costo) => prossime funzioni sottoposte a standardizzazione: servizi dellistruzione (es. scuole materne) e servizi sociali (es. asili nido) 30 La determinazione dei fabbisogni standard dei Comuni: problemi e prospettive

31 Fabbisogni standard per Comuni inattivi La mancata offerta di servizi da parte di un Comune nellanno di osservazione non dovrebbe condizionare la determinazione del fabbisogno standard se le caratteristiche strutturali di quel comune comunque giustificano una domanda di tali servizi. Approccio coerente con la previsione di assenza di vincoli di destinazione nel finanziamento degli EELL (tributi+trasferimenti perequativi). Il monitoraggio sulle prestazioni effettivamente fornite andrebbe limitato alle sole funzioni su cui siano definiti Lep. 31

32 Impiego dei fabbisogni standard Costruzione del sistema perequativo Accelerare la stima delle capacità fiscali standard e il disegno normativo del sistema perequativo Rischio di un mancato utilizzo dei fabbisogni standard a fini perequativi 32 La determinazione dei fabbisogni standard dei Comuni: problemi e prospettive

33 Impiego dei fabbisogni standard Fabbisogni standard e revisione della spesa I fabbisogni standard sulle funzioni già stimate possono essere utilizzati per ripartire tra enti almeno una quota della riduzione complessiva delle risorse alle autonomie territoriali Da preferire rispetto al riparto sui consumi intermedi o altri criteri parziali 33 La determinazione dei fabbisogni standard dei Comuni: problemi e prospettive

34 Impiego dei fabbisogni standard Regioni a statuto speciale Auspicabile estendere, in via concordata e consensuale, lapplicazione dei fabbisogni standard anche agli EELL delle regioni a statuto speciale Lintera costruzione della riforma del federalismo fiscale è indebolita dalla sua limitazione ai soli territori delle RSO. Bisogna attendere il prossimo aggiornamento dei questionari 34 La determinazione dei fabbisogni standard dei Comuni: problemi e prospettive

35 35 FINE


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