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F. Osculati, G. Panella, A. Zatti Dipartimento di economia pubblica e territoriale Università di Pavia La tassazione ambientale come fonte di finanziamento.

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1 F. Osculati, G. Panella, A. Zatti Dipartimento di economia pubblica e territoriale Università di Pavia La tassazione ambientale come fonte di finanziamento degli Enti locali: un tabù da riconsiderare? Federalismo fiscale e tassazione ambientale Ancona, 11 dicembre 2009 Facoltà di Economia Giorgio Fuà

2 Ciò che rileva è la capacità di esercitare, almeno in parte, un effetto disincentivante (price signal) su comportamenti e scelte potenzialmente dannosi sullambiente Non è decisivo che la finalità ambientale sial lelemento esplicito del presupposto Non rileva che vi sia una destinazione delle entrate a interventi in campo ambientale. La logica di scopo può o meno essere abbinata allimposta ambientale Tassazione ambientale: cosa includere imposte la cui base impositiva è costituita da una grandezza fisica (eventualmente sostituita da una proxy) che ha un impatto negativo provato e specifico sullambiente (OCSE, EUROSTAT, EEA, ISTAT)

3 Imposte pigouviane in senso stretto: la funzione allocativa è prevalente (PPP). Ad es. La tassa sulle emissioni di anidride solforosa e ossidi dazoto o il tributo speciale sui conferimenti in discarica Imposte con prevalente natura fiscale e a-causale, ma che esercitano anche un effetto disincentivante (accise, imposta sul consumo di gas metano, addizionale comunale sui consumi di energia elettrica, tasse automobilistiche, etc) Contributi o tributi speciali: tributi che valorizzano, sul versante della spesa, il principio di correlazione e la logica compensativa (UPP), senza configurarsi come vere e proprie imposte di scopo (contributo di costruzione, contributi di ingresso e di soggiorno, TOSAP, etc). Per alcuni strumenti possono coesistere diverse delle suddette caratteristiche (ad es. road pricing norvegesi) Si escludono le tariffe e i prezzi pubblici che, pur potendo esercitare un effetto disincentivante, rispondono strettamente alla logica del corrispettivo Imposte ambientali: casistica (1)

4 Presentano importanti elementi di contatto con: Tributi paracommutativi Vantaggio goduto dal contribuente (gruppo di contribuenti) o necessità di compensare un costo generato sugli altri contribuenti o sulla collettività in generale Tassazione selettiva Differenziano la struttura dellimposta da applicare alle basi imponibili scelte Imposte ambientali: casistica (2)

5 Imposte ambientali: ipotesi applicative a livello comunale Tributo Ipotesi applicativa Comune Parking & Road pricing Congestion charge differenziata nel tempo e nello spazio Proventi multe e sanzioni Tassa di possesso delle auto Differenziazione locale a partire da un valore minimo regionale Contributo di costruzione e imposte uso del suolo Valorizzazione della parte commisurata al costo di costruzione come tassa pigouviana per il consumo di suolo Tassa occupazione di spazi ed aree pubbliche (TOSAP) Imposte sul consumo di energia elettrica Aliquota locale aggiuntiva rispetto a valore minimo regionale Imposte sul consumo di gas metano Aliquota locale aggiuntiva rispetto a valore minimo regionale Contributo di soggiorno

6 Fonti manovrabili in alcuni dei principali parametri applicativi Fonti visibili e trasparenti (tariffe, ma anche altre forme con riferimenti al principio del beneficio e della correlazione) Fonti adeguate quantitativamente e con una certa elasticità automatica rispetto al reddito e alle spese Fonti stabili e prevedibili Basi imponibili poco mobili e che limitino le possibilità di concorrenza fiscale Forme che garantiscano la corrispondenza fiscale (i.e. un corretto livello di esportabilità) Fonti con oneri amministrativi contenuti Fonti non troppo sperequate sul territorio (equità orizzontale) Forme dentrata compatibili con i principi equitativi generali (equità verticale) Il tax assignment a livello locale

7 -Garantiscono autonomia e responsabilizzazione, minimizzando le perdite di benessere e le distorsioni legate alla tassazione (smart taxes; tax bads not goods) -Sono legate ai principi del beneficio, della correlazione e della territorialità -Possono corresponsabilizzare gli enti locali rispetto a obiettivi di carattere nazionale (emissioni di gas serra, efficienza energetica, tutela del suolo, etc): imposta come strumento attivo -Si prestano a finanziare esigenze di spesa con caratteristiche di specificità per determinate realtà territoriali (città metropolitane, città turistiche, comuni maggiori, etc.). -Si caratterizzano per semplicità ed economicità amministrativa, anche dal punto di vista del tema dellevasione -Comportano limitati problemi in termini di competizione fiscale Le imposte ambientali come fonte di finanziamento locale: le potenzialità (1)

8 - Garantiscono spazi per lidentificazione della materia imponibile senza sovrapposizioni con i principali tributi nazionali -Rispondono al principio di continenza, secondo cui le regioni hanno la potestà legislativa per tassare quelle materie imponibili rientranti nella sfera delle proprie competenze legislative (Ad es: turismo, mobilità locale, governo del territorio, e il tema più generale della valorizzazione ambientale). -Possono contribuire a internalizzare lonere dei non residenti: contribuiscono a sottoporre a tassazione i soggetti che effettivamente fruiscono di servizi e beni pubblici in maniera migliore di altri strumenti (ad esempio addizionali IRPEF). Le imposte ambientali come fonte di finanziamento locale: le potenzialità (2)

9 Imposte ambientali: quale ruolo nel processo di riforma? A. Garantire la flessibilità di spesa e intervento a livello locale oltre ai livelli normali (fondamentali) coperti da altre risorse a carattere generale. B. Ridurre le aliquote dei tributi propri derivati al di sotto degli standard, secondo la logica delle riforme fiscali verdi …Uno o più tributi propri comunali che, valorizzando lautonomia tributaria, attribuisca allente la facoltà di stabilirli e applicarli in riferimento a particolari scopi quali la realizzazione di opere pubbliche e di investimenti pluriennali nei servizi sociali ovvero il finanziamento degli oneri derivanti da eventi particolari quali flussi turistici è mobilità privata (art 12, comma d), L. 42/2009). In questo caso il doppio dividendo ottenibile è sia in termini di minori effetti distorsivi della tassazione, sia di maggiore trasparenza del finanziamento locale

10 -Adeguatezza e stabilità delle entrate -Problematiche redistributive -Race to the bottom della qualità ambientale -Eccessiva parcellizzazione del sistema tributario Le imposte ambientali come fonte di finanziamento locale: le criticità

11 Il tema delladeguatezza e stabilità delle entrate (1) Vanno intesi allinterno di un articolato mix of instruments Alcuni di essi possono garantire entrate significative e una buona stabilità Per diverse tipologie di tributi lo Stato o la Regione possono cedere spazio agli enti locali a parità di carico fiscale (tassa automobilistica, accise sui carburanti, tassazione sui consumi energetici finali) Le basi imponibili sono in continua crescita (motorizzazione e uso delle auto, consumi energetici, consumo di suolo): lobiettivo potrebbe essere quello della stabilizzazione Le fluttuazioni nel tempo possono essere espressione di minori esigenze di spesa, soprattutto per quanto riguarda la categoria dei contributi a valenza para-commutativa

12 Il tema delladeguatezza e stabilità delle entrate (2) Entrate in milioni di (2007) Imposte sullenergia elettrica Imposta sul gas metano Accise su oli minerali Tassa automobilistica Contributi di costruzione (dato 2005) Road pricing milanese 200 nellipotesi più estesa e senza coinvolgere i residenti (1/5 delle entrate tributarie) nella formulazione attuale

13 Il tema dellequità (1) -Equità orizzontale Lo stretto collegamento con i principi del beneficio e della compensazione fanno sì che non sia necessario/auspicabile coinvolgerli (per lo meno per la parte facoltativa) nella perequazione Vi saranno maggiori risorse: ove vi sono maggiori esigenze di spesa (il residuo fiscale non è quindi diverso) ove si mette in atto uno sforzo aggiuntivo verso obiettivi generali di sostenibilità ambientale Nel caso di sostituzione di tributi propri derivati, la perequazione orizzontale è comunque garantita dal meccanismo generale basato sulle aliquote standard

14 Il tema dellequità (2) -Equità verticale In termini formali, si potrebbe pensare che il collegamento con le materie di legislazione esclusiva e con le funzioni amministrative delle regioni e degli enti locali esenti in qualche modo dalla salvaguardia del sistema ex art. 53. Secondo la teoria del federalismo fiscale, la funzione redistributiva spetta prevalentemente al livello centrale La riforma della finanza locale iniziata negli anni 90 ha enfatizzato il tema dellefficienza rispetto a quello dellequità Ragazzi: questa è lautonomia! (Gerelli, 1961) La presenza di componenti redistributive nelle basi imponibili può porre dei problemi di compatibilità con lart. 53 della Costituzione. Regressività Vs Capacità contributiva

15 Il tema dellequità (3) Ma…. Se si vuole attribuire a questa tipologia di strumenti un ruolo crescente, anche in termini di sostituzione dei tributi tradizionali, il tema redistributivo non può essere sottaciuto A consequence of this regressivity is that the distributional effects of environmentally related taxes have become a key issue in the policy debate. Experience shows that it is important that the main effects are addressed where necessary, in order to build public support for such taxes (OECD, 2006)

16 Il tema dellequità (4) Gli ostacoli non sembrano comunque insormontabili: -La capacità dellattuale sistema impositivo di garantire la progressività è fortemente ridimensionata e risulta importante usare anche limposizione indiretta per fini redistributivi (Petretto, 2008) -Il profilo dellincidenza delle imposte ambientali non è univoco e si riscontrano in molti casi andamenti a campana e forti differenziazioni trasversali tra tipologie di contribuenti e territori -Il ricorso a mitigazioni e compensazioni per le categorie più colpite può modificare significativamente il risultato in termini di equità -Va valutato leffetto complessivo degli interventi, tenendo conto delle imposte sostituite (IRPEF, IVA, bollo, accise, etc), di quelle che sarebbero necessarie per avere lo stesso gettito, nonchè delle spese finanziate -La strutturazione del tributo può in molti casi introdurre elementi di progressività (maggiore incidenza su auto di cilindrata e volume elevati, differenziazione per tipologie dalbergo, etc) senza eliminare leffetto disincentivante

17 Il tema dellequità (5) Effetti complessivi della German Ecological Tax Teform come weakly regressive Danish Ecological Tax Reform: considerable redistribution in favour of people with lower income Nei Paesi Bassi lintroduzione e successivo incremento dellaregulatory energy tax su metano ed elettricità è stata accompagnata da una riduzione dellaliquota sul primo scaglione, espressamente adottata per affrontare gli impatti redistributivi. Un approccio analogo è stato adottato in DK. La tasse di registro sulle auto in DK hanno un chiaro profilo progressivo basato sul valore dacquisto, in Norvegia sui cm 3.

18 Conclusioni (1) -Autonomia finanziaria come principio costituzionale da valorizzare e promuovere -I passi avanti fatti nellapplicazione dellart. 119 sono insoddisfacenti -La tassazione ambientale può acquisire un ruolo chiave nel conciliare autonomia finanziaria e uniformità delle prestazioni essenziali -Essa entra comunque in un quadro generale di mix of intruments -Sino ad oggi si è ragionato di ETR a livello centrale, ma appare promettente riprendere lo stesso concetto a livello locale, ipotizzando un duplice passaggio: -dalle imposte generali alla tassazione ambientale -dallimposizione centrale a quella locale -Senza questa seconda componente, il tutto si complica….

19 Conclusioni (2) -E importante che lazione locale sia guidata e coordinata dai livelli di governo superiori per evitare forme competitive perverse e per garantire la mitigazione/prevenzione di effetti indesiderati -Il tema redistributivo diventa un fattore chiave, soprattutto in termini di accettabilità politica, quanto più si voglia estendere il ruolo attribuito ai prelievi ambientali -Lazione di sperimentazione ed esempio a livello decentrato, insieme allapprofondimento teorico su alcune questioni chiave, possono costituire fondamentali fattori di successo


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