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Il D. Lgs n.150/2009: la riforma del pubblico impiego.

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Presentazione sul tema: "Il D. Lgs n.150/2009: la riforma del pubblico impiego."— Transcript della presentazione:

1 Il D. Lgs n.150/2009: la riforma del pubblico impiego

2 Il vecchio regime ante riforma D.Lgs 150/2009 Le tappe del lungo processo di riforma

3 Le tappe verso la meritocrazia Con la pubblicazione in G.U. n.254 del 31 ottobre 2009 s.o. n.197 del D.Lgs 27 ottobre 2009, n.150, prende lavvio il quarto tentativo del legislatore di rivisitare la disciplina del lavoro pubblico 3

4 Il primo tentativo: la legge quadro , n.93 Ideologia dominante: suggestioni anglo-americane (Thatcher / Reagan) -> eliminazione di tutte quelle regole legislative che impedivano laffermarsi di dinamiche di mercato e cristallizzavano assetti di potere anacronistici Accordo del 22 gennaio 1983 riconduce la contrattazione collettiva, privata e pubblica, allinterno di vincoli fissati al centro del sistema politico sindacale La contrattazione collettiva assurge al rango di fonte sostanziale dellimpiego pubblico: espediente il recepimento dellaccordo collettivo in un D.P.R. 4

5 Il secondo tentativo: 1992/1993 La deregulation confluisce nellideologia della privatizzazione Modello regolativo fondato sui meccanismi di di funzionamento e di gestione del privato, anziché del pubblico Influenza del pensiero politico riformatore anglo-americano (Bill Clinton, Tony Blair) Prende avvio la privatizzazione (formale) dellindustria pubblica Legge delega 23 ottobre 1992, n.421 e D.Lgs 3 febbraio 1993, n.29: il rapporto di lavoro perde la configurazione di rapporto speciale regolato dal diritto pubblico e viene ricondotto al diritto privato Concilia la volontà di smantellare ogni vincolo esterno allesercizio dei poteri datoriali di gestione dellorganizzazione e dei rapporti di lavoro (aziendalizzazione degli apparati pubblici come mezzo di controllo della spesa), con la volontà di individuare il contratto collettivo come fonte principale della disciplina del lavoro pubblico 5

6 La seconda privatizzazione: 1997/1998 Superato il gradualismo della riforma del 1992 Federalismo a Costituzione invariata (Bassanini) Esaltazione del ruolo della contrattazione (collettiva e individuale) e spinta verso la delegificazione: Legge e Contratto fonti di produzione normativa tendenzialmente equiparate Il CCNL successivo prevale sulla norma di legge, regolamento o statuto che introduca una particolare disciplina dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti pubblici o ad alcune categorie di essi (art.2, 2° comma D.Lgs n.165/2001) Nel 1998 viene superato il limite per materia originariamente lasciato alla contrattazione collettiva e aumentano le materie negoziabili, anche a livello microorganizzativo (fermo il baluardo delle prerogative manageriali) 6

7 La lotta ai fannulloni delle amministrazioni pubbliche: Polemica Prof. Ichino / Corriere della Sera Introduzione del tema meritocrazia Rivisitazione delle riforme degli anni novanta Il D.Lgs n.150/2009 si inserisce in un ampio e articolato quadro di riforme, quali lintroduzione della class action nei confronti della pubblica amministrazione (D.Lgs 20 dicembre 2009, n.198), lapprovazione del codice della giustizia amministrativa (D.Lgs 104/2010), la riforma del processo civile (L. 18 giugno 2009, n.69). 7

8 La riforma Brunetta

9 La legge n.15/2009 Il D.Lgs. n. 150/2009 trae origine da una legge delega Legge 4 marzo 2009, n. 15 (Delega al Governo finalizzata allottimizzazione della produttivitàdel lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenzadelle pubbliche amministrazioni) 9

10 La legge n.15/2009 Contiene, oltre alla delega, anche norme immediatamente esecutive Stabilisce che una norma in materia di lavoro può essere derogata da parte dei contratti -> ma solo se espressamente previsto dalla norma stessa (art. 1, comma 1) Vale per le norme emanate dopo il 4 marzo

11 La legge n.15/2009 Principi e i criteri direttivi per la delega, poi attuata con il D.Lgs. n. 150/2009 valutazione delle strutture e del personale delle P.A. performance trasparenza delle P.A. valorizzazione del merito premialità 11

12 La legge n.15/2009 Principi e i criteri direttivi per la delega, poi attuata con il D.Lgs. n. 150/2009 ai fini della migliore organizzazione del lavoro e della qualità del servizio, revisione delle norme su: dirigenza pubblica procedure di contrattazione collettiva Responsabilità e sanzioni disciplinari dei dipendenti 12

13 TITOLO I -> principi generali TITOLO II -> misurazione, valutazione e trasparenza della performance TITOLO III -> merito e premi TITOLO IV -> nuove norme generali sullordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche TITOLO V -> norme finali e transitorie 13 Il decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009 n.15

14 in vigore dal 15 novembre Il D.Lgs n.150/2009

15 La privatizzazione è stata tenuta ferma Ribadito il principio secondo cui le determinazioni per lorganizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione del rapporto di lavoro sono assunte con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro I rapporti di lavoro dei dipendenti (eccettuate le categorie escluse) restano disciplinati dalle disposizioni del capo I, titolo II, libro V c.c. e dalle leggi sul lavoro subordinato nellimpresa (art.2,II, D.Lgs n.165/2001) Mantenuta la devoluzione delle controversie al giudice ordinario 15

16 Cambia il rapporto tra la legge e la contrattazione collettiva Rafforzamento della fonte legislativa -> allargamento dellambito ad essa riservato, con esclusione in tale ambito di ogni intervento della contrattazione collettiva Ribaltato il principio di preferenza per la fonte contrattuale che era sancito nel comma 2 dellart.2 del D.Lgs 165/

17 Il ridimensionamento della contrattazione collettiva La contrattazione collettiva può derogare alla legge solo quando essa disponga espressamente in tal senso I rapporti di lavoro sono disciplinati dalle disposizioni del c.c. … fatte salve le diverse disposizioni contenute nel decreto n.165 che hanno valore imperativo (art.2,II D.165) Oggetto del ccnl la determinazione dei diritti e degli obblighi del lavoratore -> diretta pertinenza al rapporto di lavoro (art.40 D.165) Evidenziata esclusione per lorganizzazione degli uffici In ambito disciplinare ->solo nei limiti previsti dalla legge 17

18 Alla contrattazione collettiva resta competenza esclusiva In relazione allattribuzione dei miglioramenti economici; Le disposizioni di legge che li attribuiscono cessano a far data dallentrata in vigore del rinnovo contrattuale (art.2,III, D. 165) 18

19 Rafforzamento dei poteri del dirigente Le determinazioni per lorganizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dalla dirigenza in via esclusiva … fatta salva la sola informazione ai sindacati La riserva dirigenziale riguarda in particolare le misure inerenti la gestione delle risorse umane … nonché la direzione, lorganizzazione del lavoro nellambito degli uffici (art.2,V, D.165) Le prerogative NON sono negoziabili 19

20 Misurazione,valutazione e trasparenza La gestione del ciclo della performance 20

21 Principi generali (art.3 D.150) Ogni P.A. è tenuta a misurare e valutare la performance con riferimento a: amministrazione nel suo complesso unità o aree in cui si articola singoli dipendenti 21

22 Il ciclo della gestione della performance (art.4 D.150) definizione e assegnazione di obiettivi (commisurati ai valori di riferimento derivanti da standard) collegamento fra obiettivi e risorse monitoraggio, misurazione e valutazione assegnazione di premi secondo i meriti rendicontazione a vertici dellamministrazione, organi esterni, cittadini, utenti dei servizi 22

23 Particolare rilievo assumono gli obiettivi (art.5 D.150) Gli obiettivi devono essere: Rilevanti e pertinenti Specifici e misurabili Sfidanti (tali da determinare un significativo miglioramento) Riferibili ad un arco temporale determinato Commisurati a valori di riferimento Confrontabili Correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili 23

24 Gli attori del ciclo della performance (art.12 D.150) la «Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche»(organo centrale) gli Organismi indipendenti di valutazione della performance(per ogni amministrazione) l'organo di indirizzo politico amministrativo di ciascuna amministrazione i dirigenti di ciascuna amministrazione 24

25 Merito e premi 25

26 Criteri e modalità (art.18 D.150) Le P.A. promuovono il merito utilizzano sistemi premianti selettivi per attribuire incentivi economici e/o di carriera E vietata la distribuzione indifferenziata e/o automatica Obbligatorie le verifiche di performance 26

27 Criteri di differenziazione delle valutazioni (art.19 D.150) Tre fasce di merito per i dipendenti: Alta (25% dipendenti; 50% risorse) Media (50% dipendenti; 50% risorse) Bassa (25% dipendenti; 0% risorse) Vale anche per i dirigenti, con riferimento alla retribuzione di risultato La contrattazione collettiva può modificare (con limiti, vedi comma 4) 27

28 Strumenti (art.20 D.150) Bonus annuale delle eccellenze Premio annuale per linnovazione Progressioni economiche Progressioni di carriera Attribuzione di incarichi e responsabilità Accesso a percorsi di alta formazione e di crescita professionale 28

29 Inderogabilità (art.29 D.150) Le disposizioni su merito e premi Sono norme imperative Sono norme imperative In quanto tali, sono inserite di diritto nei contratti collettivi In quanto tali, sono inserite di diritto nei contratti collettivi non posso essere (più) derogate dalla successiva contrattazione collettiva non posso essere (più) derogate dalla successiva contrattazione collettiva 29

30 Trasparenza Accessibilità totale= La trasparenza è intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dellorganizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e allutilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dellattività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei princìpi di buon andamento e imparzialità. Essa costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dellarticolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. Accessibilità totale= La trasparenza è intesa come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle amministrazioni pubbliche, delle informazioni concernenti ogni aspetto dellorganizzazione, degli indicatori relativi agli andamenti gestionali e allutilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dellattività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei princìpi di buon andamento e imparzialità. Essa costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche ai sensi dellarticolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione. 30

31 Trasparenza D.Lgs. n. 198 del 20 dicembre 2009 (class action) Obiettivo della class action nei confronti della pubblica amministrazione è di indurre il soggetto pubblico o concessionario di servizi pubblici ad assumere comportamenti virtuosi nel suo ciclo di produzione. La sentenza finale di accoglimento ordina alla pubblica amministrazione o al concessionario di servizi pubblici di porre rimedio al disservizio, ma non provvede al risarcimento dell'eventuale danno cagionato dallinefficienza, in quanto le disposizioni contenute mirano a realizzare un controllo esterno di tipo giudiziale sul rispetto, da parte delle pubbliche amministrazioni, degli standard (di qualità, di economicità, di tempestività) loro imposti. 31

32 CIVIT DELIBERA n. 104/2010 – DEFINIZIONE DEI SISTEMI DI MISURAZIONE E VALUTAZIONE DELLA PERFORMANCE ENTRO IL 30 SETTEMBRE 2010 DELIBERA n. 89/2010: Indirizzi in materia di parametri e modelli di riferimento del Sistema di misurazione e valutazione della performance (articoli 13, comma 6, lett. d) e 30, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150). DELIBERA N. 88/2010: Linee guida per la definizione degli standard di qualità (articolo 1, comma 1, del decreto legislativo 20 dicembre 2009, n. 198) e Tabelle esemplificative degli standard di qualità di alcuni servizi pubblici 32

33 PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI Dipartimento della Funzione Pubblica Circolare 19 luglio 2010 n 8 (Oggetto: assenze dal servizio per malattia dei pubblici dipendenti) Circolare 13 maggio 2010 n. 7 (Oggetto:Contrattazione integrativa. Indirizzi applicativi del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n Circolare 17 febbraio 2010 n 3 (Oggetto: art. 55 novies del D.Lgs 165/2001: identificazione del personale a contatto con il pubblico) Circolare 14 gennaio 2010 n 1 (Oggetto: Pubblicazioni e comunicazioni dei dati inerenti PA e dipendenti: pubblicazioni dati curricolari e retributivi della dirigenza e dati sulle assenze del personale) 33

34 Le novità in materia disciplinare 34

35 LE RESPONSABILITA DEL DIPENDENTE PUBBLICO PENALE conduce allirrogazione di una sanzione predefinita prevista dal codice in relazione alla lesione di particolari interessi tassativamente individuati CIVILE obbliga al risarcimento del danno ingiusto subito dal danneggiato secondo i principi del codice civile DISCIPLINARE consiste nella reazione del datore di lavoro nei confronti del lavoratore per infrazioni previste dal CCNL AMMINISTRATIVA – CONTABILE sanziona limperizia e la negligenza che determinano il danno erariale 35

36 Cosè il potere disciplinare? Un potere presente nei fatti e nelle entità superindividuali ancor prima e a prescindere di una norma che ne fornisse diretta legittimazione giuridica La mancanza di una previsione normativa espressa non ha mai impedito, sin dalle origini, laffermazione e il riconoscimento del potere disciplinare del datore di lavoro Nel contratto di lavoro rappresenta lanomalia e lalterazione più notevole al sinallagma Strumento di organizzazione 36

37 La responsabilità dirigenziale (art.21 D.Lvo n.165/2001) Il mancato raggiungimento degli obiettivi, ovvero linosservanza delle direttive imputabili al dirigente, valutati con i sistemi e le garanzie di cui allart.5 del D.Lvo , n.286, comportano, ferma restando leventuale responsabilità disciplinare….., limpossibilità di rinnovo dello stesso incarico dirigenziale. In relazione alla gravità dei casi, lamministrazione può, inoltre, revocare lincarico …., ovvero recedere dal rapporto di lavoro secondo le disposizioni del contratto collettivo. Rapporti con la responsabilità disciplinare Applicazione dellart.1218 c.c.? 37

38 E un documento che riassume nel dettaglio i comportamenti vietati (le infrazioni), costituenti inadempimento contrattuale e assoggettabili a sanzioni specificamente previste in corrispondenza di ciascuna potenziale infrazione. Il codice disciplinare 2) Affissione Non ammette equipollenti 1)Predeterminazione Nullum crimen, nulla poena sine lege 3) Conformità a ccnl/accordi, se esistenti REQUISITI PRINCIPALI:

39 La contestazione delladdebito Costituisce linizio effettivo del procedimento disciplinare e determina la decorrenza di tutti i termini che lo scandiscono (Cons. Stato, Sez.IV, n.1382) 39 atto scritto con il quale il datore di lavoro imputa al lavoratore il compimento di uninfrazione. Precede ogni provvedimento disciplinare ad eccezione del rimprovero verbale Il procedimento non comincia con la sospensione cautelare che ha carattere non sanzionatorio

40 La contestazione delladdebito: il requisito della tempestività REQUISITI: 1. Tempestività: stretta connessione temporale con levento, da intendersi però in senso relativo, secondo il criterio della c.d. ragionevole immediatezza. 40 Tempestività codificata -> tutti i contratti collettivi hanno previsto che la contestazione debba avvenire non oltre venti giorni da quando il soggetto competente è venuto a conoscenza del fatto Finalità: risponde allesigenza di tutelare linteresse del lavoratore a che il procedimento intervenga in tempi brevi, al fine di consentirgli, per il più preciso ricordo dei fatti, una difesa più agevole (Cass n. 3964)

41 La contestazione delladdebito: il requisito della specificità 41 (ivi compresa la recidiva) Trattasi di infrazione che in quanto reiterata, risulta meritevole di una reazione di maggior entità rispetto al semplice fatto considerato a se stante. Rappresenta una fattispecie disciplinare autonoma. La specificità non implica lobbligo di indicare le norme legali/contrattuali che si reputano violate (Cass. 9/4/90 n. 2940). Non devono essere rese note al lavoratore le prove delladdebito (Cass. 721 / 1984). Non deve essere indicata la sanzione applicabile. REQUISITI: 2.Specificità: esposizione precisa e puntuale di tutti gli elementi di fatto che individuano la condotta dellincolpato e identificano linfrazione

42 Il requisito della immutabilità 42 Riguarda solo gli elementi di fatto e non già la qualificazione giuridica dei medesimi La contestazione fotografa laccadimento storico che si addebita al lavoratore, cristallizzando sin dallinizio loggetto della procedura ->irrilevanza a tal fine di circostanze ulteriori, pur contestuali, non ritualmente citate nella contestazione.

43 Semplificazione dei procedimenti Estensione dei poteri del dirigente > del dipendente Riduzione dei termini Potenziamento dellistruttoria Abolizione dei collegi arbitrali Validità della pubblicazione del codice disciplinare sul sito telematico dellamministrazione Riforma del rapporto tra procedimento disciplinare e procedimento penale Definizione di una serie di comportamenti assoggettati per legge al licenziamento Previsione di varie ipotesi di responsabilità per condotte che arrecano danno alla P.A. (tra le quali la resp del dirigente o funzionario che determina la decadenza del potere disciplinare) 43 Il D.Lvo n.150: sintesi delle novità in materia disciplinare

44 La maggior parte delle disposizioni (tutte quelle inserite come artt. da 55 a 55 octies) è individuata come disposizione inderogabile inserita di diritto nel contratto collettivo ai sensi degli artt 1339 e 1419,II, c.c. Lart.54 D.Lgs Brunetta consente la contrattazione collettiva in materia disciplinare negli esclusivi limiti previsti dalle norme di legge Il nuovo art.55 D.Lgs 165 lascia spazio alla contrattazione solo in relazione alla tipologia delle infrazioni e delle relative sanzioni Eliminato il rinvio allart.7 dello Statuto dei Lavoratori e con esso la possibilità per il CCNL di intervenire in materia di procedure 44 Lambito lasciato alla contrattazione collettiva è circoscritto

45 Art. 55 bis -> diversa procedura a seconda gravità della sanzione o della qualifica del responsabile della struttura RIMPROVERO VERBALE -> rinvio al CCNL SANZIONE superiore al RIMPROVERO VERBALE e inferiore alla SOSPENSIONE DAL SERVIZIO per più di dieci giorni -> provvede il responsabile della struttura se riveste qualifica dirigenziale SANZIONE superiore alla SOSPENSIONE DAL SERVIZIO per più di dieci giorni -> provvede UCPD (ufficio competente per i procedimenti disciplinari) SANZIONI meno gravi (quando il capo struttura non è dirigente) -> provvede UCPD 45 organi competenti: art.55 bis

46 I termini sono perentori e non è ammessa la sospensione in pendenza di processo penale 46 Procedura per le sanzioni irrogate dal capo struttura dirigente ATTOTERMINE Contestazione di addebiti + convocazione a difesa MAX 20 GG dalla notizia AudizionePreavviso almeno 10 gg Richiesta rinvio del dipendente Nel termine assegnato il dipendente può: Inviare memorie Fare istanza motivata rinvio Eventuale ulteriore attività istruttoria Archiviazione o irrogazione sanzione 60 gg dalla contestazione + ev proroga

47 I termini, perentori, sono raddoppiati per sanzioni > a sospensione per più di 10 gg. Il termine per la conclusione decorre dalla data di prima acquisizione notizia. Consentita la sospensione penale 47 Procedura per le sanzioni irrogate dallUCPD ATTOTERMINE Trasmissione atti allUCPD5 gg dalla notizia con comunicazione al dipendente Contestazione addebiti + convocazione a difesa MAX 20 gg dalla notizia da parte dellUCPD Richiesta rinvio del dipendente Nel termine assegnato il dipendente può: Inviare memorie Fare istanza motivata rinvio AudizionePreavviso di almeno 10 gg Eventuale ulteriore attività istruttoria Archiviazione o irrogazione sanzione 60 gg dalla contestazione + ev proroga

48 Viene meno lobbligo di sospensione del procedimento disciplinare in caso di pendenza del procedimento penale > la PA ha facoltà di sospendere il procedimento disciplinare (solo per le infrazioni di maggiore gravità, quelle punibili con la sospensione dal servizio per un periodo superiore ai dieci giorni) nei casi di particolare complessità dellaccertamento del fatto addebitato e quando allesito dellistruttoria lUCPD non dispone di elementi sufficienti a motivare lirrogazione della sanzione Negli altri casi, lamministrazione ha lobbligo di iniziare o concludere il procedimento disciplinare -anche in pendenza di procedimento penale- per le infrazioni punibili con sanzioni superiori al rimprovero verbali ed inferiori alla sospensione dal servizio per più di dieci giorni 48 Rapporti tra procedimento disciplinare e procedimento penale (art.55 ter)

49 Se vi è stata sanzione disciplinare, ma il processo penale si conclude con sentenza di assoluzione (perché il fatto non sussiste, perché non costituisce reato, perchè il dipendente non lo ha commesso), su istanza del dipendente nel termine perentorio di sei mesi dallirrevocabilità della sentenza lamm.ne riapre il procedimento disciplinare modifica o conferma della sanzione 49 Raccordo tra i due procedimenti: Lassoluzione

50 Se vi è stata archiviazione del procedimento disciplinare, ma il processo penale si conclude con sentenza di condanna ovvero se vi è stata sanzione disciplinare inferiore al licenziamento, ma dalla sentenza di condanna risultano fatti comportanti il licenziamento lamm.ne riapre il procedimento disciplinare adegua le determinazioni disciplinari allesito del giudizio penale 50 Raccordo tra i due procedimenti: La condanna

51 Termini di ripresa o riapertura: 60 gg dalla comunicazione della sentenza allamm.ne (vedi art. 70 dlgs) o dallistanza di riapertura Termine di conclusione: 180 gg dalla ripresa o riapertura Forma: rinnovo della contestazione di addebito Procedimento: art 55 bis Conferma dellart 653 cpp 51 Raccordo tra i due procedimenti: termini e forma

52 a) falsa attestazione della presenza in servizio, mediante lalterazione dei sistemi di rilevamento della presenza o con altre modalità fraudolente, ovvero giustificazione dellassenza dal servizio mediante una certificazione medica falsa o che attesta falsamente uno stato di malattia (licenziamento senza preavviso) b) assenza priva di valida giustificazione per un numero di giorni, anche non continuativi, superiore a tre nellarco di un biennio o comunque per più di sette giorni nel corso degli ultimi dieci anni ovvero mancata ripresa del servizio, in caso di assenza ingiustificata, entro il termine fissato dallamministrazione c) ingiustificato rifiuto del trasferimento disposto dallamministrazione per motivate esigenze di servizio; 52 Ipotesi di licenziamento disciplinare (art.54 quater)

53 d) falsità documentali o dichiarative commesse ai fini o in occasione dellinstaurazione del rapporto di lavoro ovvero di progressioni di carriera (licenziamento senza preavviso) e) reiterazione nellambiente di lavoro di gravi condotte aggressive o moleste o minacciose o ingiuriose o comunque lesive dellonore e della dignità personale altrui (licenziamento senza preavviso) f) condanna penale definitiva, in relazione alla quale è prevista (è da ritenersi anche se non applicata in concreto) linterdizione perpetua dai pubblici uffici ovvero lestinzione, comunque denominata, del rapporto di lavoro (licenziamento senza preavviso) 53 Ipotesi di licenziamento disciplinare (art.54 quater)


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