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Il ciclo di programmazione e controllo Il controllo di gestione nella P.A.  16 marzo 2007.

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1 Il ciclo di programmazione e controllo Il controllo di gestione nella P.A.  16 marzo 2007

2 2 Indice dell’intervento Evoluzione dei controlli in P.A Evoluzione dei controlli in P.A Dal D.lgs 29 al D.lgs 286/99 Dal D.lgs 29 al D.lgs 286/99 Il controllo di gestione: glossario, definizione e processo Il controllo di gestione: glossario, definizione e processo Il ciclo di programmazione e controllo Il ciclo di programmazione e controllo Controllo di gestione: Innovazione per confronto ed innovazione per concorrenza Controllo di gestione: Innovazione per confronto ed innovazione per concorrenza Il controllo di gestione e la misurazione Il controllo di gestione e la misurazione I sistemi di rilevazione il 286/99 (integrazione tra strumenti) I sistemi di rilevazione il 286/99 (integrazione tra strumenti)

3 3 Evoluzione dei controlli in P.A.

4 4 La trasposizione Il controllo di gestione per esigenza ed il controllo di gestione per norma Il controllo di gestione per esigenza ed il controllo di gestione per norma la norma non basta…….. la norma non basta……..

5 5 Controllo di gestione Controllo di gestione Attori che generano conoscenza Agenzie di regolazione Attori a monte del processo di traslazione Attori a valle del processo di traslazione  Università  Centri di ricerca   Ministero della Funzione Pubblica  Presidenza del Consiglio  Corte dei Conti  AIPA  Norme: D.Lgs. 29, D.Lgs 286  Fornitori HW/SW  Società di consulenza  Manager a contratto  Politici/Manager  Tecnici Manager  Enti Inerti  Enti Imitatori  Enti Pionieri  Associazioni professionali (Lobby interne)

6 6 Il calendario delle norme e delle norme e dei controlli dei controlli

7 7 Evoluzione normativa dei controlli interni:le principali tappe OGGETTO Legge 5026/1869 Legge di contabilità e nascita del controllo interno (Ragioneria generale dello Stato) Legge 2440/1923 Si attribuisce al Tesoro il controllo di legittimità, il controllo contabile ed il controllo di “proficuità” della spesa DPR 748/72 Riforma dirigenza statale Legge 833/1978 Legge 468/1978 Riforma sanitaria Riforma del bilancio Legge 241/1990 Legge 142/1990 Disciplina del procedimento amministrativo Riforma dei poteri degli Enti Locali D.Lgs. 29/1993 Introduzione del controllo interno nella PA Legge 20 /1994 Riforma dei controlli della Corte dei conti D.Lgs. 286/1999 Attuazione della L. 59/97 ed ulteriore individuazione del sistema dei controlli interni NORMA

8 8 …le principali tappe L. 2440/1923 controllo sulla proficuità della spesa (una sorta di controllo di merito che valuta la convenienza della spesa) controllo sulla proficuità della spesa (una sorta di controllo di merito che valuta la convenienza della spesa) conferisce alla dirigenza statale autonomi poteri negoziali e di spesa, come contrappeso una specifica responsabilità dei dirigenti sui risultati. La “responsabilità dirigenziale” rimase sulla carta per: conferisce alla dirigenza statale autonomi poteri negoziali e di spesa, come contrappeso una specifica responsabilità dei dirigenti sui risultati. La “responsabilità dirigenziale” rimase sulla carta per:  Assenza di parametri  Assenza di strumenti per la valutazione D.P.R. 748/72

9 9 La riforma dei primi anni Novanta 241/ / / / / / / / /95 77/95  unità organizzative  soggetti responsabili dei risultati separazione indirizzo politico/amministrativo uffici di controllo interno riforma della Corte dei conti  controllo di gestione  P.E.G.

10 10 Legge 241/1990 “Le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale” Capo II: “Il responsabile del procedimento” Art. 4 comma 1

11 11 “Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all’unità, la responsabilità dell’istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell’adozione del provvedimento finale.” Art. 5 comma 1 Legge 241/1990 Capo II: “Il responsabile del procedimento”

12 12 “Il responsabile del procedimento:  valuta, ai fini istruttori, le condizioni di ammissibilità, i requisiti di legittimazione ed i presupposti che siano rilevanti per l’emanazione di provvedimento;  accerta d’ufficio i fatti;  propone l’indizione delle conferenze di servizi;  cura le comunicazioni, le pubblicazioni e le modificazioni previste dalle leggi e dai regolamenti;  adotta, ove ne abbia la competenza, il provvedimento finale, ovvero trasmette gli atti all’organo competente per l’adozione.” Art. 6 Legge 241/1990

13 13 Legge 142/1990  Esigenza di dare nuova centralità e autonomia agli enti locali, specie ai comuni  Esigenza di valutare analiticamente le modalità connesse all’erogazione dei pubblici servizi e di garantire, dal punto di vista economico, una gestione efficiente ed efficace

14 14 Legge 142/1990 Co. 1 “Le comunità locali, ordinate in comuni e province, sono autonome” Co. 4 “I comuni e le province hanno autonomia statutaria e finanziaria, nell’ambito delle leggi e del coordinamento della finanza pubblica” Co. 5 “I comuni e le province sono titolari di funzioni proprie. Esercitano, altresì, secondo le leggi statali e regionali, le funzioni attribuite o delegate dallo Stato e dalle regioni” “Autonomia dei comuni e delle province” Art. 2:

15 15 Legge 142/1990 “I comuni, le province e gli altri enti territoriali,…, provvedono alla determinazione delle proprie dotazioni organiche, nonché all’organizzazione e gestione del personale nell’ambito della propria autonomia normativa e organizzativa” Capo XII: “Uffici e personale”

16 16 Legge 142/1990 “Spetta ai dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettate dagli statuti e dai regolamenti che si uniformano al principio per cui i poteri di indirizzo spettano agli organi elettivi mentre la gestione amministrativa è attribuita ai dirigenti” Capo XII: “Uffici e personale”

17 17 D.Lgs. 29/93  responsabilizzazione dei dirigenti per i risultati dell’attività svolta  istituzione di nuclei di valutazione o servizi di controllo interno  posizione di autonomia di questi uffici che rispondono solo agli organi di indirizzo politico  possibilità di composizione mista di detti uffici

18 18 D.Lgs. 29/93 “ I dirigenti generali ed i dirigenti sono responsabili del risultato dell’attività, della realizzazione dei programmi e dei progetti loro affidati in relazione agli obiettivi dei rendimenti e dei risultati della gestione finanziaria, tecnica ed amministrativa” Art. 20: “Verifica dei risultati. Responsabilità dirigenziali” Comma 1

19 19 D.Lgs. 29/93 “Ove già non esistano, sono istituiti servizi di controllo interno, o nuclei di valutazione, con il compito di verificare, mediante valutazioni comparative dei costi e dei rendimenti, la realizzazione degli obiettivi, la corretta ed economica gestione delle risorse pubbliche, l’imparzialità e il buon andamento dell’azione amministrativa” Art. 20: “Verifica dei risultati. Responsabilità dirigenziali” Comma 2

20 20 D.Lgs. 29/93 “Gli uffici di cui al co. 2 operano in posizione di autonomia e rispondono esclusivamente agli organi di direzione politica” Art. 20: “Verifica dei risultati. Responsabilità dirigenziali” Comma 3

21 21 D.Lgs. 29/93 “I nuclei di valutazione sono composti da dirigenti generali e da esperti anche esterni alle amministrazioni” Art. 20: “Verifica dei risultati. Responsabilità dirigenziali” Comma 4

22 22 Alcune considerazioni sul D.Lgs. 29/93  Incertezze concettuali e ridondanze lessicale servizi/nuclei servizi/nuclei proliferazione lessicale proliferazione lessicale  Diffidenza nell’applicazione Controllo interno Valutazione della dirigenza scarsa padronanza del legislatore della economia d’azienda dalla “cultura della norma” alla “cultura del risultato” Diffidenza negli strumenti del controllo interno

23 23 La riforma dei controlli della Corte dei Conti: legge 20/1994  limitazione dei controlli preventivi di legittimità  attribuzione di ampi poteri successivi  attribuzione di compiti di vigilanza sul funzionamento dei controlli interni (organo di controllo di secondo grado)

24 24 Limitazione dei controlli preventivi di legittimità Il controllo dei legittimità viene limitato ad una serie di atti del Governo di particolare rilevanza: Il controllo dei legittimità viene limitato ad una serie di atti del Governo di particolare rilevanza: atti normativi atti normativi atti di programmazione che implicano spesa o ripartizione di risorse finanziarie atti di programmazione che implicano spesa o ripartizione di risorse finanziarie atti generali attuativi di norme comunitarie atti generali attuativi di norme comunitarie atti di indirizzo per lo svolgimento generale dell’azione amministrativa atti di indirizzo per lo svolgimento generale dell’azione amministrativa

25 25 Attribuzione di ampi poteri successivi Il potere di controllo successivo si esercita sull’intera gestione del bilancio e del patrimonio di tutte le Pubblica Amministrazione, sulla gestione fuori bilancio e sui fondi di provenienza comunitaria  controllo sull’attività complessiva della PA e non sul singolo atto  finalità di verifica, non della mera conformità-difformità a norme giuridiche, ma della rispondenza-mancata rispondenza dei risultati dell’attività agli obiettivi stabiliti dalla legge

26 26 Attribuzione di compiti di vigilanza sul funzionamento dei controlli interni L’indicazione del D.Lgs. 29/93 di istituire gli organi di controllo interno riconosce alla Corte dei conti un ruolo di vigilanza forte che se opportunamente esercitato può costituire la vera leva del cambiamento

27 27 D.Lgs. 77/1995 “Il controllo di gestione è la procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso l’analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantità e la qualità dei servizi offerti, la funzionalità dell’organizzazione dell’ente, l’efficacia, l’efficienza ed l’economicità nell’attività di realizzazione degli obiettivi” Art. 39: “Controllo di gestione” Comma 2

28 28 D.Lgs. 77/1995 “Il controllo di gestione si articola almeno in tre fasi:  predisposizione di un piano dettagliato di obiettivi  rilevazione dei dati relativi ai costi ed ai proventi nonché rilevazione dei risultati raggiunti  valutazione dei dati predetti in rapporto al piano degli obiettivi al fine di verificare il loro stato di attuazione” Comma 2 Art. 40: “Modalità del controllo di gestione”

29 29 D.Lgs. 77/1995 “Il controllo di gestione è svolto in riferimento ai singoli servizi e centri di costo, verificando i mezzi finanziari acquisiti, i costi dei singoli fattori produttivi, i risultati qualitativi e quantitativi ottenuti e, per i servizi a carattere produttivo, i ricavi” Comma 3 Art. 40: “Modalità del controllo di gestione”

30 30 D.Lgs. 77/1995 “I servizi di controllo interno o nuclei di valutazione, a cui è assegnata la funzione del controllo di gestione, forniscono le conclusioni del predetto controllo agli amministratori, ai fini della verifica dello stato di attuazione degli obiettivi programmati ed ai dirigenti, affinché abbiano gli elementi necessari per valutare l’andamento della gestione dei servizi di cui sono responsabili” Comma 1 Art. 41 : “ Referto del controllo di gestione ”

31 31 D.Lgs. 77/1995 GIUNTA Responsabile risorse obiettivi APPROVAZIONE P.E.G. Responsabile risorse obiettivi Responsabile risorse obiettivi

32 32 Il Piano Esecutivo di Gestione  E’ una sottograndezza analitica del bilancio di previsione  Ha una valenza organizzativa: assegnazione di budget ed obiettivi di gestione assegnazione di budget ed obiettivi di gestione individuazione dei responsabili dei servizi (centri di costo) individuazione dei responsabili dei servizi (centri di costo)

33 33 Il Piano Esecutivo di Gestione Ai centri di responsabilità gestori del PEG sono assegnati:  autonomie operative  obiettivi  responsabilità: raggiungimento degli obiettivi raggiungimento degli obiettivi corretto impiego delle risorse corretto impiego delle risorse Il PEG con i centri di responsabilità ed i centri di costo pone in essere la possibilità di un reale controllo di gestione dell’ente

34 34 D.Lgs. 286/99 La disciplina del D.Lgs. 286/99 sostituisce quella introdotta dall’articolo 20 del D.Lgs. 29/1993 che aveva previsto l’istituzione in tutte le PA di “servizi di controllo interno” o “nuclei di valutazione”, operanti in “posizione di autonomia”, ma posti alle dipendenze dell’organo di indirizzo politico Il D.Lgs. 29/1993 non distingueva tra controlli interni con referenza agli organi di indirizzo politico- amministrativo e controlli interni con referenza ai dirigenti

35 35 D.Lgs. 286/99 Il D.Lgs. 286/99 rafforza il principio già introdotto con il D.Lgs. 29/93 in materia di responsabilità dirigenziale, ora tale responsabilità non solo viene enunciata, ma anche valutata

36 36 D.Lgs. 29/93 D.Lgs. 286/99 Istituzione di servizi di controllo interno o nuclei di valutazione Istituzione del controllo: o amm. e contabile o gestione o strategico o valutazione del personale Integrazione delle diverse tipologie di controllo Posizione di autonomia dei servizi o nuclei che rispondono solo agli organi di indirizzo politico Distinzione degli organi che rispondono al livello politico amministrativo e alla dirigenza Responsabilizzazione dei dirigenti sui risultati dell’attività Responsabilizzazione e valutazione della dirigenza Qualità dei servizi pubblici

37 37 Gli obiettivi del decreto  individuare distintamente le attività da demandare alle strutture di controllo interno  prevedere l’affidamento di tali attività a distinte strutture  fissare criteri di incompatibilità fra le diverse funzioni di controllo interno

38 38 “Le pubbliche amministrazioni si dotano di strumenti adeguati a:  garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa (controllo di regolarità amministrativa e contabile)  verificare l’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare il rapporto tra costi e risultati (controllo di gestione)… Comma 1 D.Lgs. 286/99 Art. 1: “I principi generali del decreto”

39 39 “Le pubbliche amministrazioni si dotano di strumenti adeguati a:  …valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale (valutazione della dirigenza)  valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (valutazione e controllo strategico)” Comma 1 (segue) D.Lgs. 286/99 Art. 1: “I principi generali del decreto”

40 40 Il sistema dei controlli interni Garanzia della regolarità e correttezza dell’azione e correttezza dell’azione amministrativa amministrativa Verifica dell’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa sulla base del rapporto tra costi e risultati raggiunti Verifica della congruenza tra gli obiettivi fissati dai piani e programmi dell’organo politico ed i risultati dell’organo politico ed i risultati raggiunti raggiunti Valutazione delle prestazioni del personale con qualifica dirigenziale IL NUOVO SISTEMA DEI CONTROLLI INTERNI Valutazione e controllo strategico Valutazione dei dirigenti Controllo di regolarità amministrativo-contabile Controllo di gestione

41 41 “Ai controlli di regolarità amministrativa e contabile provvedono … gli organi di revisione, ovvero gli uffici di ragioneria, nonché i servizi ispettivi,…” D.Lgs. 286/99 Art. 2: “Il controllo interno di regolarità amministrativa e contabile” Comma 1 “Le verifiche di regolarità amministrativa e contabile devono rispettare, …, i principi generali della revisione aziendale asseverati dagli ordini e collegi professionali operanti nel settore” Comma 2

42 42 “Il controllo di regolarità amministrativa e contabile non comprende verifiche da effettuarsi in via preventiva se non nei casi espressamente previsti dalla legge …” D.Lgs. 286/99 (segue) Art. 2: “Il controllo interno di regolarità amministrativa e contabile” Comma 3 Comma 4 “I membri dei collegi di revisione degli enti pubblici... Le amministrazioni pubbliche, ove occorra, ricorrono a soggetti esterni specializzati nella certificazione dei bilanci”

43 43 a) l'unità o le unità responsabili … b) le unità organizzative a livello delle quali si intende misurare l'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa D.Lgs. 286/99 Art. 4: “Il controllo di gestione” Comma 1 “Ai fini del controllo di gestione, ciascuna amm. pubbl. definisce:

44 44 c) le procedure di determinazione degli obiettivi gestionali e dei soggetti responsabili d) l'insieme dei prodotti e delle finalità dell'azione amministrativa, … e) le modalità di rilevazione e ripartizione dei costi tra le unità organizzative e di individuazione degli obiettivi per cui i costi sono sostenuti D.Lgs. 286/99 (segue) Art. 4: “Il controllo di gestione” Comma 1 Ai fini del controllo di gestione, ciascuna amm. pubbl. definisce:

45 45 gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed economicità gli indicatori specifici per misurare efficacia, efficienza ed economicità la frequenza di rilevazione delle informazioni” la frequenza di rilevazione delle informazioni” D.Lgs. 286/99 (segue) Art. 4: “Il controllo di gestione” Comma 1 Ai fini del controllo di gestione, ciascuna amm. pubbl. definisce:

46 46 “Le pubbliche amministrazioni, sulla base anche dei risultati del controllo di gestione, valutano, …, le prestazioni dei propri dirigenti, nonché i comportamenti relativi allo sviluppo delle risorse professionali, umane e organizzative ad essi assegnate (competenze organizzative)” D.Lgs. 286/99 Art. 5: “La valutazione della dirigenza” Comma 1

47 47 “La valutazione delle prestazioni e delle competenze organizzative dei dirigenti tiene particolarmente conto dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione. … “ D.Lgs. 286/99 (segue) Art. 5: “La valutazione della dirigenza” Comma 2

48 48 “L'attività di valutazione e controllo strategico mira a verificare, …, l'effettiva attuazione delle scelte contenute nelle direttive ed altri atti di indirizzo politico. L'attività stessa consiste nell'analisi, preventiva e successiva, della congruenza e/o degli eventuali scostamenti tra le missioni affidate dalle norme, gli obiettivi operativi prescelti, le scelte operative effettuate e le risorse umane, finanziarie e materiali assegnate, nonché nella identificazione degli eventuali fattori ostativi, delle eventuali responsabilità per la mancata o parziale attuazione, dei possibili rimedi” D.Lgs. 286/99 Art. 6: “La valutazione e controllo strategico” Comma 1

49 49 “Gli uffici ed i soggetti preposti all'attività di valutazione e controllo strategico riferiscono in via riservata agli organi di indirizzo politico, … Essi di norma supportano l'organo di indirizzo politico anche per la valutazione dei dirigenti che rispondono direttamente all'organo medesimo per il conseguimento degli obiettivi da questo assegnatigli” D.Lgs. 286/99 (segue) Art. 6: “La valutazione e controllo strategico” Comma 2

50 50 “Presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri è costituita una banca dati, accessibile in via telematica e pienamente integrata nella rete unitaria della pubblica amministrazione, alimentata dalle amministrazioni dello Stato, alla quale affluiscono, in ogni caso, le direttive annuali dei Ministri e gli indicatori di efficacia, efficienza, economicità relativi ai centri di responsabilità e alle funzioni obiettivo del bilancio dello Stato” D.Lgs. 286/99 Art. 7: “Strumenti del controllo” Comma 1

51 51 “Per il coordinamento in materia di valutazione e controllo strategico nelle amministrazioni dello Stato, la Presidenza del Consiglio dei Ministri si avvale di un apposito comitato tecnico scientifico e dell'osservatorio di cui al comma 3. Il comitato e' composto da non più di sei membri, scelti tra esperti di chiara fama, …” D.Lgs. 286/99 (segue) Art. 7: “Strumenti del controllo” Comma 2

52 52 “L'osservatorio e' istituito nell'ambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri ed è organizzato con decreto del Presidente del Consiglio. L'osservatorio, …, fornisce indicazioni e suggerimenti per l'aggiornamento e la standardizzazione dei sistemi di controllo interno, con riferimento anche, …, alle amministrazioni pubbliche non statali” D.Lgs. 286/99 (segue) Art. 7: “Strumenti del controllo” Comma 3

53 53 “I servizi pubblici nazionali e locali sono erogati con modalità che promuovono il miglioramento della qualità e assicurano la tutela dei cittadini e degli utenti e la loro partecipazione, nelle forme, anche associative, riconosciute dalla legge, alle inerenti procedure di valutazione e definizione degli standard qualitativi” D.Lgs. 286/99 Art. 7: “Qualità dei servizi pubblici” Comma 1

54 54 I principi organizzativi 1) Pertinenza delle strutture di controllo agli organi cui è strumentale la loro attività: Controllo strategico Strutture collocate presso l’organo di indirizzo politico amministrativo Controllo di gestione Strutture dipendenti dagli organi amministrativi di vertice

55 55 I principi organizzativi (segue) 2) Le strutture di controllo strategico svolgono anche l’attività di valutazione dei dirigenti 3) Si fa divieto di affidare alle strutture di controllo menzionate la verifica di regolarità amministrativa e contabile

56 56 I principi organizzativi (segue) 4) Si fa obbligo degli addetti al controllo strategico ed al controllo di gestione di riferire esclusivamente agli organi di vertice (politico- amministrativi) per i quali svolgono la loro attività, gli addetti alla regolarità amministrativo e contabile anche alla Corte dei conti per fatti suscettibili di recare danno all’erario. 5) I compiti di controllo interno devono essere esercitati in modo integrato

57 57 TIPOLOGIA DI CONTROLLO REGOLARITÀ AMM. CONT. DI GESTIONE VAL. DELLA DIRIGENZA VAL. E CONTR. STRATEGICO FUNZIONE GARANZIA LEGITTIMITÀ REGOLARITÀ E CORRETTEZZA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA VERIFICA DELL’EFFICACIA EFFICIENZA ED ECONOMICITÀ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA VALUTAZIONE DELLE PRESTAZIONI DEL PERSONALE DIRIGENZIALE VALUTAZIONE DELLA CONGRUENZA TRA RISULTATI CONSEGUITI ED OBIETTIVI PREDEFINITI OGGETTO ATTI AMMINISTRATIVI UNITÀ ORGANIZZATIVE PROCEDUREPRODOTTI SERVIZI AMM. PRESTAZIONI E COMPETENZE ANALISI DELL’ATTIVITÀ SIA PREVENTIVA CHE SUCCESSIVA OTTICA PUBBLICISTICA(TRAS PARENZA ED IMPARZIALITÀ) PRIVATISTICA (MIGLIORE GESTIONE) PRIVATISTICA (INCENTIVI) PRIVATISTICA (EFFICACIA DELLA GESTIONE) SOGGETTO UFFICIO DI RAGIONERIA INTERNO, SERVIZI ISPETTIVI, ORGANI DI REVISIONE STRUTTURE E SOGGETTI CHE RISPONDONO AI DIRIGENTI POSTI AL VERTICE DELL'UNITÀ ORGANIZZATIVA INTERESSATA STRUTTURE CHE RISPONDONO DIRETTAMENTE AGLI ORGANI DI INDIRIZZO POLITICO- AMMINISTRATIVO STRUMENTI  PRINCIPI DI REZISIONE AZIENDALE  NORME  INDICATORI DI EFFICACIA EFFICIENZA ED ECONOMICITÀ  BUDGET  INDICATORI DI PERFORMANCE  REPORTS  STRUMENTI E SISTEMI INFORMATIVI

58 58 Il controllo di gestione: glossario, definizione e processo

59 59 Analisi logica della parola Controllo: ??????????? Controllo: ??????????? Gestione: ??????????? Gestione: ???????????

60 60 Definizione del controllo di gestione L’espressione “controllo di gestione” è una sorta di contraddizione in termini che deriva dalla traduzione dell’espressione anglosassone “management control” va qui intesa in senso più ampio, ovvero in senso di “dominio”, “confidenza” del management sulla struttura organizzativa e produttiva di beni, servizi e prestazione

61 61 Il controllo in ambiente pubblico ed in ambiente privatistico Cultura giuridico amministrativa: Cultura giuridico amministrativa: controllo per il giudizio controllo per il giudizio  Cultura economico aziendale: controllo per il miglioramento

62 62 Dal “controllo” al “governo” della gestione

63 63 LIMITI ESTERNI LIMITI INTERNI DETERMINAZIONE DEGLI OBIETTIVI PIANIFICAZIONEPIANIFICAZIONE ORGANIZZAZIONEORGANIZZAZIONE COMUNICAZIONECOMUNICAZIONE AZIONEAZIONE MISURAZIONEMISURAZIONE CONTROLLOCONTROLLO CICLO GESTIONALE

64 64 La determinazione degli obiettivi “Risultati specifici attesi da realizzare con i seguenti caratteri”: chiari chiari misurabili (per ampiezza e tempi) misurabili (per ampiezza e tempi) raggiungibili raggiungibili coerenti tra loro coerenti tra loro coerenti con mission, risorse e contesto esterno coerenti con mission, risorse e contesto esterno condivisi all’interno condivisi all’interno

65 65 Limiti interni  Risorse umane  Tecnologie  Strutture organizzative esistenti  Regolamenti interni  …

66 66 I limiti esterni I limiti esterni sono determinati dall’ambiente nel quale la singola organizzazione opera, distinguiamo:  l’ambiente fisico-naturale  l’ambiente economico generale  l’ambiente sociale e culturale  …

67 67 La pianificazione Pianificare significa definire cosa fare per raggiungere un obiettivo Definiti gli obiettivi, tenuto conto dei vincoli esogeni ed endogeni dell’organizzazione, il piano fissa una sequenza logica di azioni che dovrebbero condurre ai risultati voluti

68 68L’organizzazione La fase dell’organizzazione mette in relazione il “chi” con il “che cosa” Il piano deve correlarsi alla struttura organizzativa dell’ente per assicurare il coordinamento e l’integrazione degli interventi previsti

69 69 La comunicazione Tale fase si riferisce al collegamento che deve esistere tra pianificazione e sistema informativo E’ necessario un elevato gradi di integrazione e collegamento tra le informazioni che vengono fornite alle diverse funzioni dell’ente

70 70 L’azione Messa in atto delle singole azioni previste nella fase di pianificazione

71 71 La misurazione La fase di misurazione trova supporto negli strumenti di rilevazione (contabilità generale, contabilità analitica, contabilità industriale,…) di cui dispone il singolo ente

72 72 Il controllo L’attivazione delle azioni di controllo è finalizzata alla verifica del raggiungimento degli obiettivi ed alla rilevazione degli eventuali scostamenti

73 73 Il “controllo di gestione” è il “governo” di ciascuna fase

74 74 Le variabili di complessità  Non esiste un modello di controllo di gestione unico e ben definito  Si definiscono con la stessa denominazione di “pubblico” strutture assai diverse tra loro  Il settore pubblico è in profonda e veloce trasformazione

75 75 Il controllo di gestione è funzione:  Obiettivi: Maggiore trasparenza nell’informativa;Maggiore trasparenza nell’informativa; Migliorare il livello di rendicontazione; Migliorare il livello di rendicontazione; Maggiore controllo dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità della gestione; Maggiore controllo dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità della gestione; …………. ………….  Valenze: Manageriale; Manageriale; Contabile Contabile Informatica; Informatica; di Controllo interno; di Controllo interno; ……... ……...

76 76 Controllo di gestione : Innovazione per confronto ed innovazione per concorrenza il caso della P.A. il caso della P.A.

77 77 Confronto ed innovazione nella Pubblica Amministrazione  Il confronto è l’enzima dell’innovazione nel settore pubblico come la concorrenza lo è nel settore privato  Il confronto è una forma di “concorrenza virtuale”: non ha come fine il profitto o la quota di mercato, ma altre caratteristiche che di seguito esamineremo

78 78 Il mancato confronto nel passato  Orientamento all’autoreferenzialità  Celebrazione dell’ “assoluta diversità”  Attenzione alle spese ma non ai costi  Ruolo della P.A. come “controllore” degli altri ma non dei propri risultati  Assoluta prevalenza della cultura giuridica a scapito di quella economico-aziendale, a fronte di esigenze organizzative e gestionali tipiche di strutture di grandi dimensioni ed ad elevata complessità

79 79 Le leve del confronto nel presente  Il fenomeno della globalizzazione ed il rispetto dei parametri di Maastricht implicano una concorrenza/un confronto tra sistemi Paese sia in merito all’attuazione di politiche economiche che di quelle sociali  Conseguentemente la competizione/confronto si estende: ai sistemi amministrativi e gestionali della P.A.ai sistemi amministrativi e gestionali della P.A. alla qualità dei servizi pubblici rispetto al loro costo diretto/indirettoalla qualità dei servizi pubblici rispetto al loro costo diretto/indiretto GLOBALIZZAZIONE

80 80 Le leve del confronto nel presente (segue)  La riforma dei sistemi elettorali ha permesso ed alimentato un confronto ed una concorrenza, in questo caso politica, che lega i candidati ai risultati ed alle prestazioni e non più solo alle parole ed ai programmi.  Tutto ciò ha risonanza sull’assetto organizzativo che nelle strutture pubbliche significa impattare sul fattore principale della gestione: il personale ed i suoi atteggiamenti.  Si sono resi necessari nuovi strumenti: criteri di selezione ed assunzione, premi di produttività, contratti a tempo determinato per i dirigenti. Si tratta di elementi che determinano una competizione sull’interno. RIFORMA DEL SISTEMA ELETTORALE

81 81 Le leve del confronto nel presente (segue) Il personale delle pubbliche amministrazioni, diversamente dal passato, sente l’esigenza di partecipare al processo organizzativo e non subirlo. Il personale delle pubbliche amministrazioni, diversamente dal passato, sente l’esigenza di partecipare al processo organizzativo e non subirlo. Si tratta di un “fenomeno contagioso”: si riscopre il senso di appartenenza alle istituzioni ed il senso del servizio. Si tratta di un “fenomeno contagioso”: si riscopre il senso di appartenenza alle istituzioni ed il senso del servizio. Sul piano individuale il lavoro e la soddisfazione sul lavoro è diventato uno dei valori portanti anche per chi opera nella P.A., pur in assenza delle incentivazioni tipiche del settore privato Sul piano individuale il lavoro e la soddisfazione sul lavoro è diventato uno dei valori portanti anche per chi opera nella P.A., pur in assenza delle incentivazioni tipiche del settore privato MOTIVAZIONI DEL PERSONALE

82 82 Le leve del confronto nel presente (segue) Buona parte di chi entra oggi nella P.A. lo fa per scelta e con convinzione, spesso dopo aver investito personalmente in formazione e dopo aver superato tutte le “barriere all’accesso” ancora oggi esistenti nel settore pubblico. Buona parte di chi entra oggi nella P.A. lo fa per scelta e con convinzione, spesso dopo aver investito personalmente in formazione e dopo aver superato tutte le “barriere all’accesso” ancora oggi esistenti nel settore pubblico. Tutto ciò porta inevitabilmente ad una coesistenza di culture dominanti diverse: “vecchio stile” e “nuovo stile”. Tutto ciò porta inevitabilmente ad una coesistenza di culture dominanti diverse: “vecchio stile” e “nuovo stile”. Si tratta anche in questo caso di una spinta al confronto che, se adeguatamente gestita, può portare ad un allineamento verso l’alto ed incentivare l’innovazione. Si tratta anche in questo caso di una spinta al confronto che, se adeguatamente gestita, può portare ad un allineamento verso l’alto ed incentivare l’innovazione. MOTIVAZIONI DEL PERSONALE (segue)

83 83 Le leve del confronto nel presente (segue) E’ utile approfondire il rapporto tra cambiamento e conflittualità: senza conflittualità non c’è cambiamento ed innovazione. E’ utile approfondire il rapporto tra cambiamento e conflittualità: senza conflittualità non c’è cambiamento ed innovazione. Ad esempio, il settore privato si è avvantaggiato, nel lungo periodo, della conflittualità e della contrapposizione di interessi tra datore di lavoro e lavoratore. Ad esempio, il settore privato si è avvantaggiato, nel lungo periodo, della conflittualità e della contrapposizione di interessi tra datore di lavoro e lavoratore. Nella P.A. invece l’assenza di tale elemento ha determinato una situazione senza “né vincitori né vinti”, ma anche una situazione di ristagno e di disincentivazione dell’innovazione. Nella P.A. invece l’assenza di tale elemento ha determinato una situazione senza “né vincitori né vinti”, ma anche una situazione di ristagno e di disincentivazione dell’innovazione. Tutto ciò sta cambiando: la conflittualità aumenta. Si tratta di un segnale positivo, anche se è chiaro che il fenomeno va gestito. Tutto ciò sta cambiando: la conflittualità aumenta. Si tratta di un segnale positivo, anche se è chiaro che il fenomeno va gestito. CONFLITTUALITA’

84 84 Le leve del confronto nel presente (segue) La P.A. si divide in due grandi blocchi: quella che produce servizi alla collettività (Enti locali, Asl, Università, ecc.) e quella che dirige processi di regolamentazione (Ministeri e tutta l'amministrazione centrale) La P.A. si divide in due grandi blocchi: quella che produce servizi alla collettività (Enti locali, Asl, Università, ecc.) e quella che dirige processi di regolamentazione (Ministeri e tutta l'amministrazione centrale) Nel primo comparto il confronto è già partito, la sfida è portare la cultura del confronto sul secondo comparto, dove la cultura della “assoluta diversità” è maggiormente consolidata. Nel primo comparto il confronto è già partito, la sfida è portare la cultura del confronto sul secondo comparto, dove la cultura della “assoluta diversità” è maggiormente consolidata. Nel complesso si può concludere che è in atto una grande rivoluzione che può essere definita come “privatizzazione culturale”: una sorta di ibridizzazione di tecniche e sistemi di misurazione. Nel complesso si può concludere che è in atto una grande rivoluzione che può essere definita come “privatizzazione culturale”: una sorta di ibridizzazione di tecniche e sistemi di misurazione.

85 85 Il confronto nelle PA LIVELLO DEL CONFRONTO OGGETTO DEL CONFRONTO MOTIVI DEL CONFRONTO MODELLI DI RIFERIMENTO SEDI DEL CONFRONTO GIUDIZIO SULLE METRICHE SISTEMA PAESE Le politiche CONCORRENZA Tipici del settore pubblico o OECD o IOSCO o Network internazionale Esistenti ma non a modello AMM. CENTRALI Le politiche Le scelte Le soluzioni organizzat. CONFRONTO Tipici del Pubblico e del Privato Analisi della best practise Dipartimento della Funzione Pubblica Centri studi Centri studi Università Università Associazioni di professionisti (Cogest) Di fatto inesistenti AMM.LOCALI Scelte organizzat. Output di prodotto CONCORRENZA Tipici del pubblico e del privato Esistenti e formalizzate a sistema

86 86 La logica del confronto e delle riforme Globalizzazione Concorrenza tra sistemi economici Riforma della P.A. Decentramento amministrativo (norme) Domanda di Know How in materia di controllo di gestione, misurazione e valutazione dei risultati RISPETTO A Politiche Modelli Organizzativi Output

87 87 Conclusioni L’innovazione nella Pubblica Amministrazione deriva dal confronto piuttosto che dalla concorrenza tipicamente intesa L’innovazione nella Pubblica Amministrazione deriva dal confronto piuttosto che dalla concorrenza tipicamente intesa Sebbene si tratti di una “concorrenza atipica” il confronto si configura come una leva di cambiamento forte: è una competizione sui valori, sui fatti e sulla mission. Sebbene si tratti di una “concorrenza atipica” il confronto si configura come una leva di cambiamento forte: è una competizione sui valori, sui fatti e sulla mission.

88 88 Il controllo di gestione e la misurazione

89 89 Il controllo di gestione integrato ORGANIZ. $$FF QQ QUALITA’FATTICIFRE PP PERSON. EE ETICAMISSIONE MMOO

90 90 ORGANIZZAZIONE

91 91 Il controllo di gestione dell’organizzazione Si occupa di “spaccare” un’unica struttura organizzativa in tante unità organizzative, identificando le singole divisioni in centri di responsabilità e, pertanto, unità base di osservazione del controllo. Lo scopo è quello di identificare le unità organizzative cui riferire le misurazioni economiche, ovvero i centri di responsabilità.

92 92 ORGANIZZAZIONE DISAGGREGAZIONE DELL’ORGANIZZAZIONE CENTRI DI RESPONSABILITA’ CENTRI DI COSTO

93 93 Il Centro di Responsabilità è una unità organizzativa guidata da un responsabile che ha:  l’autorità di gestire le risorse finanziarie, umane e materiali  la responsabilità del raggiungimento di un obiettivo definito I centri di responsabilità

94 94  Il driver degli obiettivi  Il driver della norma  Il driver dell’organizzazione esistente  Il driver della nuova organizzazione  Il driver della disponibilità del pacchetto informatico  Il driver della possibilità contabile I diversi driver per l’individuazione dei centri di responsabilità

95 95 I Centri di Responsabilità si costruiscono tenendo conto degli obiettivi da realizzare VANTAGGI:  la struttura è organizzata in funzione dell’obiettivo  le risorse sono assegnate sulla base delle responsabilità VANTAGGI:  la struttura è organizzata in funzione dell’obiettivo  le risorse sono assegnate sulla base delle responsabilità PRESUPPOSTI:  la struttura deve essere flessibile rispetto agli obiettivi PRESUPPOSTI:  la struttura deve essere flessibile rispetto agli obiettivi Il driver degli obiettivi

96 96 I Centri di Responsabilità possono essere ispirati dalla norma VANTAGGI:  la linea guida è l’applicazione della norma VANTAGGI:  la linea guida è l’applicazione della norma SVANTAGGI:  la norma detta principi la cui applicazione è demandata alla struttura SVANTAGGI:  la norma detta principi la cui applicazione è demandata alla struttura Il driver della norma

97 97 VANTAGGI:  la struttura non viene disorientata da grandi novità VANTAGGI:  la struttura non viene disorientata da grandi novità SVANTAGGI:  si mantengono più o meno inalterati i rapporti di potere all’interno della struttura  non è detto che le gerarchie formali coincidano con le reali capacità  la struttura non percepisce la novità della introduzione del controllo di gestione  la struttura potrebbe non essere orientata al raggiungimento dell’obiettivo SVANTAGGI:  si mantengono più o meno inalterati i rapporti di potere all’interno della struttura  non è detto che le gerarchie formali coincidano con le reali capacità  la struttura non percepisce la novità della introduzione del controllo di gestione  la struttura potrebbe non essere orientata al raggiungimento dell’obiettivo Consiste nel fotografare la struttura organizzativa esistente individuando i Centri di Responsbilità Il driver dell’organizzazione esistente

98 98 VANTAGGI:  processo di cambiamento senza norma  Messaggi forti di cambiamento alla struttura e agli “utenti/clienti” VANTAGGI:  processo di cambiamento senza norma  Messaggi forti di cambiamento alla struttura e agli “utenti/clienti” SVANTAGGI:  rischio di superficialità  rischio di emarginazione del vecchio e mitizzazione del nuovo SVANTAGGI:  rischio di superficialità  rischio di emarginazione del vecchio e mitizzazione del nuovo Consiste nel far migrare la struttura organizzativa verso una nuova struttura attesa facendo leva su concetti aziendali Il driver della nuova organizzazione

99 99 VANTAGGI:  risparmio in tempi e costi di analisi e programmazione  orientamento alla rendicontazione in unità organizzative non soltanto contabili (appunto i centri di responsabilità)  familiarizzazione anche dei non addetti alla contabilità con i dati contabili aggregati e configurati in maniera nuova VANTAGGI:  risparmio in tempi e costi di analisi e programmazione  orientamento alla rendicontazione in unità organizzative non soltanto contabili (appunto i centri di responsabilità)  familiarizzazione anche dei non addetti alla contabilità con i dati contabili aggregati e configurati in maniera nuova SVANTAGGI:  il pacchetto potrebbe non essere flessibile e quindi non adattarsi alle esigenze organizzative della struttura  l’orientamento è quello di adattare l’organizzazione allo strumento informatico e non viceversa SVANTAGGI:  il pacchetto potrebbe non essere flessibile e quindi non adattarsi alle esigenze organizzative della struttura  l’orientamento è quello di adattare l’organizzazione allo strumento informatico e non viceversa Si ritiene che il controllo di gestione sia un problema di informatizzazione e che la definizione e la suddivisione dei Centri di Responsabilità debba essere adattata alle esigenza del pacchetto informatico disponibile Il driver della disponibilità del pacchetto informatico

100 100 VANTAGGI:  non si modifica l’atteggiamento a gestire i dati contabili VANTAGGI:  non si modifica l’atteggiamento a gestire i dati contabili SVANTAGGI:  i sistemi di aggregazione possono non conciliare con la struttura organizzativa esistente  la responsabilità non è strettamente legata al budget nè alla realizzazione di un obiettivo SVANTAGGI:  i sistemi di aggregazione possono non conciliare con la struttura organizzativa esistente  la responsabilità non è strettamente legata al budget nè alla realizzazione di un obiettivo Il Centro di Responsabilità essendo un’unità organizzativa contabile può essere individuato basandosi sulle capacità del “sistema contabile” di aggregare voci di spesa e di entrata Il driver della possibilità contabile

101 101 CIFRE $$

102 102 Il controllo di gestione delle cifre Si occupa di predisporre la contabilità analitica per centri di responsabilità. Esso coincide con il cosiddetto “controllo di gestione tradizionale” rivolto, nel caso specifico delle aziende pubbliche, al controllo dei costi e delle spese dell’Ente ed alla valorizzazione dell’output con metodologie diverse a seconda della situazione. Consiste nella determinazione dei redditi parziali, nel caso di centri di profitto, e la suddivisione di tanti prospetti di rendicontazione per quanti sono i centri di responsabilità, operando la rilevazione contabile per destinazione.

103 103 $$$$$$$$ $$ C.O.G.E.C.O.G.E.C.O.AN.C.O.AN. La contabilità per centri di responsabilità

104 104 $$ $$ $$ $$ $$ $$ $$ $$ $$ NELL’AMBITO DEI CENTRI DI RESPONSABILITA’ VANNO INDIVIDUATI I CENTRI DI COSTO E DI RICAVO I COSTI ED I RICAVI VANNO ATTRIBUITI AI CENTRI DI COSTO/RICAVO DIRETTAMENTE O INDIRETTAMENTE (ATTRAVERSO OPPORTUNI CRITERI DI RIPARTO) La contabilità per centri di responsabilità

105 105 I centri di responsabilità Centro di costo Centro di profitto costi costi ricavi “caratteristici” “non caratteristici” supporto servizio

106 106 I centri di responsabilità C. Responsabilità progetto programma missione

107 107 IL CENTRO DI COSTO/PROFITTO E’ UNA UNITA’: OMOGENEARESPONSABILIZZATAMISURABILE In relazione alle risorse utilizzate e alle attività svolte Con una dipendenza da un responsabile-gestore In relazione agli obiettivi da perseguire, ai risultati ottenuti ed ai costi sostenuti Il centro di costo/profitto

108 108 Il glossario Pubblica Amministrazione globale c. costo c. spesa c. responsabilità c. ricavo c. risultato

109 109 Il piano dei centri di costo  E’ una opportuna classificazione della struttura organizzativa per una sistematica e puntuale localizzazione dei costi sostenuti  E’ la premessa indispensabile al fine di attivare un controllo delle responsabilità  Il controllo di gestione per essere operativo deve riferirsi ad una struttura operativa in cui siano chiaramente attribuite le competenze e di conseguenza sia possibile attribuire obiettivi ai responsabili delle unità organizzative ai diversi livelli della struttura

110 110 FATTI FF

111 111 Si occupa di predisporre ed analizzare indicatori di economicità, di efficienza e di efficacia per la misurazione delle performance delle unità organizzative (centri di responsabilità) tenendo conto della diversità operativa delle singole unità. Esso risulta particolarmente importante in quanto ciascun reparto ed unità organizzativa dovrà misurarsi su parametri tra loro differenti anche se ovviamente collegati a sistema e che vanno al di là del semplice concetto economico. Il controllo di gestione dei fatti

112 112 Misure ed indicatori  Misure di risultato/output  Misure di processo/attività  Indicatori di efficienza complessiva, tecnica e gestionale  Indicatori di efficacia gestionale: grado di realizzazione del programma, grado soddisfazione della domanda, customer satisfaction  Indicatori di efficacia sociale  Indicatori finanziari, patrimoniali e di equilibrio economico-finanziario

113 113  Per rendere maggiormente significativi i valori economici, per poterli meglio intendere, interpretare, valutare  Occorre conoscere l’ente e i processi di erogazione dei servizi  Occorre considerare la correlazione temporale e causale tra fenomeni osservati tramite valori e fenomeni osservati tramite quantità economiche Il piano degli indicatori

114 114  Non devono essere falsificabili  Devono monitorare valore per l’utente (no N° atti!!!)  Un indicatore imperfetto è sempre meglio di niente  Confronto indicatori interni con quelli disponibili esterni  Tempestività dell’indicatore  Identificare indicatori diversi per scopi diversi  Sviluppare una gamma di indicatori (set base) che monitorizzano le variabili chiave del servizio  Pochi ma buoni! La proxy è solo una proxy! Le 7 regole d’oro per la definizione degli indicatori di output:

115 115 Centri di responsabilità Indicatori Rating(0-3) EfficaciaEfficienzaEconomicitàAltri Unità organizzativa A Unità organizzativa B Unità organizzativa C Intero ente

116 116 QUALITA’ QQ

117 117 Il controllo della qualità raccoglie e mette a sistema tutti quegli indicatori di qualità misurati sul fronte del cliente, che, nel caso di un centro di profitto classico può essere un soggetto esterno all’ente, nel caso di un centro di costo di supporto o di servizio può essere un “cliente interno”, ovvero il centro di responsabilità o i responsabili di altri centri di responsabilità. E’ legato ai normali standard della qualità dei servizi (ISO 9000 applicato alla P.A.). La qualità

118 118 PERSONALE PP

119 119 “Le pubbliche amministrazioni, sulla base anche dei risultati del controllo di gestione, valutano, …, le prestazioni dei propri dirigenti, nonché i comportamenti relativi allo sviluppo delle risorse professionali, umane e organizzative ad essi assegnate (competenze organizzative)… La valutazione delle prestazioni e delle competenze organizzative dei dirigenti tiene particolarmente conto dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione. … “ La valutazione della dirigenza Secondo la 286/99

120 120 Mette a sistema il controllo di gestione dell’organizzazione, delle cifre e dei fatti in modo da consentire la valutazione dei responsabili (dirigenti) delle unità organizzative. Il “ controllo e valutazione della dirigenza ”

121 121 Condizioni ambientali  Cultura della gestione  Coinvolgimento della struttura per l’individuazione degli indicatori di performance  Cultura della qualità e dell’orientamento al cliente, sia esso esterno che interno  Superamento della logica che la cultura contabile possa essere l’unico protagonista dell’attivazione del processo di introduzione del sistema di controllo di gestione  Apertura ed orientamento alla “contabilizzazione del non contabile”

122 122 Modello generale ORGANIZZAZIONECIFREFATTIQUALITA’ Disaggregazione della struttura  Co.An  Budget  ABC  Co.An  Budget  ABC indicatori di performance  Carta dei Servizi  Urp  Carta dei Servizi  Urp REPORTING

123 123 I sistemi di rilevazione il 286/99 (integrazione tra strumenti)

124 124 MISSIONIORGANIZZAZIONECIFREFATTIQUALITA’DIRIGENZA CO.AN. CO.IND. CO.GE. CO.AN. STANDARD Q. INDICATORI CONTROLLO STRATEGICO ART. 6 C. REG. CONT. VALUTAZIONE DIRIGENZA QUALITA’ SERVIZIO CONTROLLO DI GESTIONE OGETTIDICONTROLLO STRUMENTIDICONTROLLO TIPOLOGIEDICONTROLLO D.Lgs. 286/99 ART. 2ART. 11ART. 5 ART. 4 Il controllo di gestione integrato


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