quando, perché, come, dove, cosa

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Università degli Studi di Napoli “L’Orientale” CeSEC – Centro Studi Europa Contemporanea IL CeSEC racconta l’Europa Corso di “alfabetizzazione europea” L’Unione Europea: quando, perché, come, dove, cosa Napoli, gennaio 2014

Il CeSEC racconta l’Europa Corso di “alfabetizzazione europea”
L’Unione Europea: quando Il processo d’integrazione europea: gli aspetti storici e politici Paolo Wulzer

L’Unione Europea: quando Il processo d’integrazione europea
28 stati membri

Eurozona: 18 stati membri

Le ragioni del processo: i fattori strutturali Le tappe storiche (1945 – 1989) Un bilancio storico (1945 – 1989) L’integrazione europea nel sistema post-bipolare (1989 – 2013) L’Unione Europa oggi: problemi e prospettive

Il processo d’integrazione europea I fattori strutturali
Tradizione “europeista” nel continente europeo: aspirazione politica e culturale all’unità europea come antidoto alle guerre del sistema europeo; Europeismo tra le due GM: sicurezza (crisi SdN); concorrenza; tradizione degli imperi; crisi economica. Movimento Paneuropa. Piano Briand. Europeismo durante la II GM: arma “ideologica” contro il “Nuovo Ordine” nazi - fascita; sovranità nazionale “virus mortifero” (Manifesto di Ventotene, 1941); nazione o nazionalismo?

Il processo d’integrazione europea I fattori strutturali
Alla fine della IIGM l’europeismo si trasforma da corrente culturale a proposta politica. Perché? Nuova struttura politica (guerra fredda, decolonizzazione) del sistema internazionale Esigenze economiche: superare le distruzioni della guerra ed avviare la ripresa economica Ruolo esterno degli Stati Uniti: motivo politico (containment); motivo economico (Europa controparte attiva); fine dell’isolazionismo Questione tedesca: l’europeismo consente il ritorno della Germania alla piena sovranità, tenendola sotto controllo Interessi nazionali (Francia, Germania, Italia, Gran Bretagna) Relazioni transatlantiche: squilibrio “interno” del Patto Atlantico Ruolo dei movimenti federalisti?

Il processo d’integrazione europea Le tappe
Periodizzazione per decenni 1947 – 1957: “cuore” dell’integrazione europea 1958 – 1969: l’Europa di De Gaulle 1969 – 1979: ampliamento, approfondimento, allargamento 1979 – 1989: questione “democratica” ed adeguamenti istituzionali : eredità della guerra fredda; “war on terror”; “crisi”

Il processo d’integrazione europea Le tappe: 1947 - 1957
OECE (1948) ERP come esempio di “politica estera strutturale”; Motivazioni USA: questione tedesca; interessi economici; containment Condizioni: globalità; iniziativa europea; unione doganale o area di libero scambio; Conseguenze: “divisione” dell’Europa (responsabilità sull’inizio della guerra fredda); OECE (1948); marchio britannico (solo collaborazione economica)

Patto di Bruxelles (1948) Motivazioni: GB e FR: “dalla garanzia economica alla garanzia militare”; USA: “mettete insieme le vostre risorse”; Patto di Dunquerke (marzo 1947): contenuto antitedesco; allargamento ai paesi del Benelux (Italia non partecipa); aggiunta di contenuti europeistici; Patto di Bruxelles (UO): alleanza militare a garanzia automatica; Consiglio Consultivo su collaborazione economica, sociale e culturale; “porta d’ingresso” verso il Patto Atlantico; aspetti europeistici progressivamente svuotati

Consiglio d’Europa (1949) Movimenti federalisti: idea di fondo: stato-nazione come principio generatore di conflitti (nazione o nazionalismo?); obiettivo: Stati Uniti d’Europa (no al “centro federatore”) Congresso dell’Aja (maggio 1948): contrasto tra federalisti e unionisti; quale Assemblea europea? Consiglio d’Europa (5 maggio 1949): organizzazione consultiva con il compito di “conseguire una più stretta unione tra i suoi stati membri”; Consiglio d’Europa: nessuna importanza nel processo d’integrazione europea (utilizzo strumentale da parte dei paesi impegnati nei negoziati del Patto Atlantico); competenza sui diritti umani

Patto Atlantico (1949) Fine dell’isolazionismo americano: risoluzione Vandenberg (giugno 1948); rielezione di Truman (novembre 1948); Negoziati: estensione geografica; comunità atlantica (art.2); tipo di garanzia (art.5); copertura (art.6) Conseguenze: scelta strategica; “squilibrio” interno (burden sharing); “squilibrio” esterno (questione tedesca) Conseguenze sull’europeismo: superare lo squilibrio interno; freno alla politica estera europea

Europeismo britannico (1947 – 1949) Ruolo dell’europeismo nella formazione del blocco occidentale? Marginale e strumentale Che tipo di europeismo prevale? Stampo britannico (collaborazione intergovernativa) Conseguenze sul processo di integrazione europea? a) Europeismo come mezzo per superare lo “squilibrio con gli Stati Uniti”; b) Sicurezza europea dipende dagli Stati Uniti

CECA (1951) Questione: sovranità economica della RFT; posizioni a confronto Integrazione europea come soluzione: l’ispirazione è statunitense (Legge Fondamentale), le posizioni francese e tedesca convergono; Piano Schuman e CECA: carattere sovranazionale (Alta Autorità); Importanza: economica; politica; metodo funzionalista

CED (1952) Questione: riarmo della RFT; Pressioni degli Stati Uniti (guerra di Corea), timori francesi, posizione tedesca (governo e opinione pubblica); Piano Acheson: creazione di una forza militare integrata NATO, partecipazione truppe tedesche (solo “truppe assegnate”, non un esercito nazionale); art.10 Patto Atlantico Piano Pleven: schema della CECA: creazione di un esercito europeo; un Ministro della Difesa comune ed un bilancio comune; RFT no esercito nazionale

CED (1952) Problemi: contingenti tedeschi (Adenauer: “non siamo lanzichenecchi”) e bilancio comune (presuppone un governo comune); I proposta italiana: bilanci nazionali, ma la Francia si oppone; II proposta italiana: creazione dell’unione politica (esercito come “leva per gli Stati Uniti d’Europa”); Trattato CED (maggio 1952): riarmo della Germania su un piede di parità; percorso verso l’unione politica (art.38); mancata ratifica francese Il metodo funzionalista non funziona se applicato ai temi della difesa e della sicurezza

UEO (1954) Rimane aperto il problema del riarmo tedesco; Idea britannica: Patto di Bruxelles come quadro europeo in cui realizzare il riarmo tedesco e l’ingresso della RFT nella NATO; Accordi di Parigi (23 ottobre 1954): restituzione alla Germania di tutte le competenze in materia di Esteri e Difesa; ingresso di Germania e Italia nell’UEO (cade la clausola antitedesca); adesione della Germania all’Alleanza Atlantica; impegno tedesco a non dotarsi dell’arma nucleare e a non utilizzare le proprie forze armate come strumento per la riunificazione; UEO ruolo secondario: art.IV riconosce la preponderanza della NATO; foro di discussione tra Regno Unito e CEE e dopo il 1966 strumento tecnico di raccordo tra NATO e Francia

Europeismo francese (1949 – 1955) Ruolo dell’europeismo tra il 1949 e il 1955? Centrale, perché collegato al problema tedesco; Che tipo di europeismo prevale? Funzionalismo. Ha successo sul piano economico, non ha successo a livello militare Conseguenze del fallimento della CED? a) Il processo d’integrazione europea perde la sua dimensione federale; b) Il processo d’integrazione europea perde la sua dimensione di sicurezza e di difesa. La difesa europea rimane legata esclusivamente alla NATO. Il dibattito sul ruolo di sicurezza dell’Europa rinviato alla fine della guerra fredda

CEE ed EURATOM (1957) Il “rilancio europeo”. Fattori endogeni: a) Politici: Ideale europeista (far sopravvivere l’europeismo ai motivi che lo hanno generato: guerra fredda e questione tedesca); ripartire dalla CECA b) Economici: carbone (concorrenza dell’atomo); acciaio (concorrenza di nuove leghe metalliche) Il “rilancio europeo”. Fattori esogeni: a) Crisi d’Ungheria: questione tedesca; il blocco sovietico si sta riorganizzando? b) Crisi di Suez e sue ripercussioni - Conseguenze generali: decolonizzazione, guerra fredda, Medio Oriente, rapporti transatlantici; - Collegamento con l’integrazione europea: “riequilibrare” la NATO; problema energetico; europeismo francese; “controllare” la decolonizzazione

CEE ed EURATOM (1957) L’Italia prende l’iniziativa: uomini di governo con idee europeiste; Francia e Germania non disposte ad assumere un ruolo guida Conferenza di Messina e Commissione Spaak: creare un’ organizzazione separata per l’atomo; ampliare l’integrazione da carbone e acciaio a tutti i settori della produzione e creare uno spazio economico comune Negoziati: Due questioni: quali organi comuni? Le colonie? Motivazioni politiche nazionali decisive (Italia: interna; Francia: Suez; Germania: “atomo” e riunificazione) I Trattati di Roma: CEE (integrazione economica orizzontale) ed EURATOM (energia atomica).

La CEE diviene il “cuore” del processo d’integrazione europea Obiettivi di natura economica: creazione di un mercato comune; abbattimento dazi interni; unione doganale esterna; libera circolazione dei fattori della produzione (capitale, lavoro); coordinamento ed armonizzazione politiche economiche. La CEE senza poteri in materia di politica estera e di sicurezza, ma ha tuttavia una serie di competenze “esterne” (natura “aperta” dei Trattati di Roma) Adesione. Art.237: stato europeo, decisione del Consiglio; Associazione. Artt : associazione territori coloniali. Art.238: accordi di associazione con altri paesi; Relazioni commerciali. Artt : gli Stati membri si impegnano ad agire nelle OO.II. di natura economica solo con “azioni congiunte” Conseguenze: la CEE gioca un ruolo economico internazionale, si creano aspettative anche per un ruolo politico, ma mancano strumenti e volontà politica

Successo dell’integrazione economica: CEE potenza economica mondiale. PNL lordo medio: + 50%; commercio intracomunitario: + 20%; commercio con paesi terzi: triplicato; Unione Doganale realizzata nel 1968; PAC; FSE. Preoccupazioni degli Stati Uniti: CEE concorrente economico. Riflessioni americane: Piano Marshall; NATO; impegni mondiali degli Stati Uniti per “coprire i vuoti” degli Europei. Presidente Kennedy: atteggiamento “anti-europeo”; Comunità Atlantica; sostegno all’ingresso della Gran Bretagna nella CEE. Modifica dell’atteggiamento britannico: euro-scetticismo britannico: motivazioni; europeismo britannico: caratteri; creazione dell’EFTA (1960: Austria, Danimarca, Norvegia, Portogallo, Svezia, Svizzera, Regno Unito. Oggi Norvegia, Svizzera, Islanda, Liechtenstein); richieste di adesione alla CEE:

L’Europa di De Gaulle a) Europa delle Patrie. Motivazioni: insuperabilità del principio nazionale; supremazia francese. Conseguenze: no al federalismo; no al funzionalismo, si alla visione intergovernativa b) Europa carolingia (European Europe). Motivazioni: riequilibrio della NATO; superamento del sistema bipolare. Conseguenze: no alla “comunità atlantica”, no all’ingresso britannico, Europa “terza forza”. c) Europa “politica”. Motivazioni: funzionale al ruolo dell’Europa “terza forza”. Carattere: intergovernativo. Eredità sulla politica estera UE. La politica europeista di De Gaulle a) Blocca gli sviluppi dell’integrazione comunitaria. Crisi della “sedia vuota” (proposta Commissione: bilancio proprio e rafforzamento PE) e “compromesso del Lussemburgo” (unanimità per decisioni importanti) b) No alla Comunità Atlantica. No alla Gran Bretagna (propone in cambio un accordo di associazione); uscita dalla NATO nel 1966 (conseguenze sugli sviluppi della politica di difesa europea, fino agli accordi di Saint Malo del 1998) c) Tentativi di dar vita ad una Cooperazione Politica Organizzata (CPO), ma fuori dal quadro comunitario e a livello rigidamente intergovernativo

Riunioni dei Ministri degli Esteri (1960): confronto di posizioni sulla politica estera Summit informali dei Capi di Stato e di governo (1961): riunioni a “intervalli regolari” allo scopo di “pervenire a posizioni comuni” Piani Fouchet (1960 e 1962): preparare il terreno in vista dell’adesione britannica; creazione di un’Unione con una dimensione di politica estera e di sicurezza, a livello intergovernativo, parallela alla CEE, slegata dalla NATO; organi: Consiglio (unanimità) e Parlamento (consultivo) Reazioni partner europei: timori per: egemonia francese; indebolimento NATO; indebolimento CEE. Controproposta dei 5 partner europei: Consiglio (no unanimità); Parlamento (maggiori poteri); Segretariato indipendente Trattato dell’Eliseo (1963): De Gaulle spera in un “effetto trascinamento”; preambolo inserito dal Parlamento di Bonn

Uscita di scena di De Gaulle: la sua impostazione europeista ha diviso i paesi CEE e lo stesso mondo politico francese Mutamenti del contesto internazionale: Distensione; Ostpolitik; Praga; Vietnam; Medio Oriente; continuità Nixon – Kennedy sul rapporto con l’Europa Vertice dell’Aja (1969). Trittico: completamento, allargamento, approfondimento

Completamento: Portare a compimento l’integrazione economica. Realizzazione mercato unico; principio delle “risorse proprie”; istituzione del “serpente monetario”; piano Werner di Unione economica e monetaria. Decisioni economiche definite come “strumenti di un’Europa unita capace di assumere le sue responsabilità nel mondo” Allargamento: Gran Bretagna, Danimarca, Irlanda, Norvegia (“no” referendario); conseguenze immediate: accordo di libero scambio con EFTA e CEE-ACP; conseguenza a lungo termine: la Gran Bretagna non rinuncia alla sua idea d’Europa (DELAY, DILUTE, DESTROY) Approfondimento: I paesi CEE si impegnano a “studiare il modo migliore per ottenere progressi e risultati sul piano dell’unificazione politica”. Nasce la Cooperazione Politica Europea (CPE) Conseguenze degli anni Settanta: Processo d’integrazione europea su due pilastri: integrazione economica, collaborazione politica (struttura ereditata dagli accordi di Maastricht)

L’Europa dei “Dodici”: allargamento mediterraneo a Grecia (1981); Spagna e Portogallo (1986). Conseguenze: questione “democratica”; dialettica tra dimensione continentale e mediterranea della Comunità (Francia vs Germania); necessità di sostegno alle economie più arretrate (Italia vs nuovi membri); freno alla politica mediterranea; rapporti con l’America Latina (dialogo politico, cooperazione economica, Europa come modello di integrazione regionale) Maturano due esigenze: rafforzare la sfera politica e coordinarla meglio con quella economica

Piano “Genscher-Colombo”(1981) e Dichiarazione di Stoccarda (1983) Amplia gli scopi della CPE anche agli “aspetti politici ed economici della sicurezza” Necessità di coordinamento tra CEE e CPE Coordinamento questioni di giustizia e affari interni Progetto Spinelli (1984) Unione Europea con personalità legale Politica estera comune (anche questioni di difesa) Sostenuto dal Parlamento Europeo, bocciato dagli Stati membri Atto Unico Europeo (1987) CPE istituzionalizzata e istituzione di un Segretariato permanente Ruolo di Consiglio Europeo (centrale), Commissione Europea (possibilità di essere coinvolta), Parlamento Europeo (diritto di essere informato, potere sui futuri allargamenti) CPE estesa anche agli aspetti politici ed economici della sicurezza

Il processo d’integrazione europea: 1947 – 1989 Un bilancio storico
Tre binari: economico, politico, militare Tre strumenti: funzionalismo, unionismo, federalismo Cosa ha funzionato? Pace in Europa Stabilità democratica Ricostruzione e sviluppo economico Rapporto dialettico con gli Stati Uniti Fattore di promozione del dialogo Nord-Sud Cosa non ha funzionato? La dimensione politica e di sicurezza non ha compiuto gli stessi progressi di quello economico e commerciale Politica estera Deficit democratico e rappresentatività delle istituzioni L’Europa arriva impreparata alle sfide del sistema post-bipolare

L’integrazione europea Sistema post - bipolare
L’Europa e le sfide del sistema post-bipolare Questione tedesca: Trattato di Maastricht e Ue Nuovo ruolo internazionale: Trattato di Maastricht e Ue “Riunificazione” del continente europeo: Allargamento Adeguamenti istituzionali: Trattati di riforma

La questione tedesca La possibilità della riunificazione tedesca diventa concreta dopo la caduta del muro di Berlino: per la RFT si trattava dell’obiettivo costantemente perseguito della sua politica estera; per la RDT si trattava della scelta obbligata (“La Polonia può rimanere Polonia se il regime comunista cade, ma senza comunismo la Germania Est non ha ragione di esistere”). Posizioni internazionali: gli Stati Uniti sostengono la riunificazione; l’URSS non è in grado di opporsi; i paesi europei temono la riunificazione tedesca (Francia: timori storici; Gran Bretagna: “il modo in cui i tedeschi stanno sgomitando suggerisce che non è cambiato molto dai tempi di Hitler”; Italia: “amiamo così tanto la Germania da preferirne due”). Negoziati bilaterali (adesione dei 5 Lander orientali alla Repubblica Federale Tedesca). Negoziati multilaterali 2+4 (piena indipendenza ad uno Stato tedesco riunificato). Riunificazione tedesca il 3 ottobre 1990 (legalmente si tratta di un’annessione; questo per evitare la creazione di una nuova costituzione e la sottoscrizione di nuovi trattati internazionali; la Germania unita rimane membro a pieno titolo di CEE e NATO

La questione tedesca Come vengono superati i timori europei? La soluzione è: una Germania unita in un’Europa più forte. Accordo informale franco-tedesco: il si europeo alla riunificazione in cambio della rinuncia al marco (euro) e del rafforzamento della CPE (PESC). Queste due condizioni come dimostrazione della volontà di pace della nuova Germania in Europa. L’euro rappresenta la rinuncia alla sovranità monetaria tedesca. La PESC la dimostrazione che la nuova Germania non intende approfittare del nuovo vuoto geopolitico ad Est per condurre una politica estera aggressiva. Come negli anni Cinquanta, la Francia lega la questione tedesca ad una soluzione di tipo europeo e la Germania non può che accettare questa impostazione (Kohl: la casa tedesca deve essere costruita sotto un tetto europeo).

Nuovo ruolo internazionale La sicurezza interna degli Stati europei non è quindi più legata indissolubilmente alla protezione americana; Gli Stati Uniti hanno inoltre bisogno del contributo europeo nella gestione delle crisi locali (per due motivi: gli USA hanno ridotto la consistenza delle proprie forze armate, ma il loro impegno è aumentato rispetto alla guerra fredda, in operazioni su piccola scala ma spesso prolungate nel tempo e concomitanti tra loro; necessità delle basi logistiche); La trasformazione dei paesi europei “da importatori a esportatori netti” di sicurezza consente a questi di avere un maggior grado di dissenso dalle posizioni americane; Esempio tedesco: nel 1989 la RFT un paese a sovranità limitata, con metà del territorio sottoposta ad una diversa autorità statale e con una Costituzione che le impediva di impiegare all’estero le proprie forze armate; nel 2003 lo stesso paese aveva contingenti militari impegnati con la NATO in Afghanistan e nei Balcani e assumeva una posizione di apertura rottura con gli USA sull’Iraq

Nuovo ruolo internazionale La CPE, istituzionalizzata con l’Atto Unico Europeo (1987), aveva due forti limiti: intergovernativa; mancanza di strumenti per mettere in pratica le posizioni comuni. L’insufficienza della CPE emerge chiaramente durante la I guerra del Golfo La I guerra del Golfo dimostra chiaramente: la divisione politica dell’Europa (nessuna posizione comune espressa dal Consiglio europeo; iniziative diplomatiche “nazionali”, come ad esempio il sostegno italiano ai piani di pace di Iran e Unione Sovietica); la divisione militare dell’Europa (Francia e Regno Unito partecipano attivamente a Desert Shield e Desert Storm; la Germania vincolata dalla sua Legge Fondamentale offre solo sostegno economico; gli altri paesi europei, compresa l’Italia, a metà tra queste due posizioni); l’impreparazione militare europea (impegno europeo nell’area “insignificante” rispetto a quello americano; impreparazione dei paesi europei di inviare forze militari fuori dai propri confini; il contingente maggiore quello britannico: personale professionista ed esperienza delle Falkland) L’Europa dimostrò nell’occasione di essere “an economic giant, a political dwarf, and a military worm” (M.Eyskens, ministro degli Esteri belga). La CPE non poteva più bastare

I motivazione di Maastricht: la riunificazione tedesca può essere accettata solo in cambio di una nuova prova della Germania del proprio impegno europeo. Inizialmente si pensa di limitare questa “prova” all’aspetto economico e monetario (euro). Successivamente però si arriva alla conclusione che per tenere legata la Germania all’Europa occorresse anche una seconda fune, quella politica. II motivazione di Maastricht: le vicende della I guerra del Golfo rafforzano questa seconda opinione. Occorre superare i limiti della CPE e rafforzare l’integrazione anche a livello politico e di sicurezza. La Gran Bretagna è fermamente contraria a questa prospettiva, per tre motivi: caratteri dell’europeismo britannico; contraria alla riunificazione tedesca (“l’integrazione europea è un imbroglio tedesco per assumere il comando dell’intera Europa”, N.Ridley, Ministro britannico dell’Industria, luglio 1990); timore di indebolire i legami transatlantici Nel corso del 1990, anche per i timori di rimanere isolata in Europa, la Gran Bretagna accetta l’unificazione monetaria, garantita dalla clausola dell’ opting out, cioè la possibilità per gli Stati membri di non far parte delle strutture comuni in un determinato campo (Europa a due velocità). Ma rimaneva forte la sua opposizione all’integrazione politica.

Nel dicembre del 1990 si aprirono a Roma le due Conferenze intergovernative, una sull’unione economica e una sull’unione politica, i cui lavori dureranno per tutto il 1991. La conferenza sull’unione monetaria procede spedita: Banca Centrale Europea; tappe dell’unione monetaria; criteri di adesione all’euro; questione britannica. La conferenza sull’unione politica diventa invece la sede di un acceso dibattito sulle prospettive dell’unione politica. Due temi in discussione: a) L’Europa doveva dotarsi di una struttura militare integrata (permanente o semipermanente), oppure la cooperazione militare avrebbe assunto l’aspetto di iniziative ad hoc, con i contingenti assemblati caso per caso b) Rapporti con la NATO. La cooperazione politica e militare europea deve rappresentare in futuro una “alternativa” alla NATO, oppure deve rimanere saldamente inserita nei legami transatlantici? Su queste due questioni gli schieramenti erano così divisi: a) Francia e Germania: struttura militare integrata; alternativa alla NATO b) Regno Unito e Danimarca: no ad una struttura militare europea; mantenere la preminenza della NATO c) Italia e Olanda: si ad una struttura integrata europea; no all’indebolimento dei legami atlantici d) Irlanda: no ad una struttura europea; no ai legami con la NATO (paese “neutrale”)

Il Trattato sull’Unione Europea viene finalizzato l’11 dicembre del 1991 e firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992. Nasce l’Unione Europea fondata su tre pilastri: Comunità Europee (fusione di Ceca, CEE, Euratom): carattere sovranazionale PESC - Politica Estera e di Sicurezza Comune: carattere intergovernativo CGAI – Cooperazione Giustizia ed Affari Interni: carattere intergovernativo Organi dell’Unione Europea: quadro istituzionale unico comune a tutti e tre i pilastri Commissione Europea Consiglio dell’Unione Europea (o Consiglio dei Ministri) Parlamento Europeo Consiglio Europeo Corte dei Conti Corte di Giustizia Problemi della ratifica: un primo referendum in Danimarca boccia il Trattato; la Gran Bretagna subordina il suo si al nuovo referendum danese; i sondaggi sul referendum francese vedono un paese spaccato a metà; l’Italia provvede alla ratifica parlamentare tra settembre e ottobre del 1992 (comportamento diverso rispetto alla vicenda CED nonostante la crisi interna italiana); il referendum francese approva il Trattato; la Danimarca ottiene l’opting out per la PESC e il secondo referendum si conclude con un voto favorevole; Londra ratifica per ultima Il Trattato di Maastricht entra in vigore il 1 novembre del 1993

Europa dei Quindici (1995): Austria, Svezia, Finlandia Accordo di libero scambio tra CEE ed EFTA (Austria, Svezia, Norvegia membri EFTA): creazione dell’EEA (European Economic Area) nel maggio del 1992 Fine della guerra fredda: paesi “neutrali” (Austria, Svezia, Finlandia) Allargamento ad Est: l’inclusione di questi paesi ad economia avanzata avrebbe contribuito a sostenere il peso economico dell’allargamento orientale L’adesione della Norvegia bloccata da una nuova bocciatura refendaria L’allargamento nordico si “salda” all’avvio del processo di allargamento ad Est, e costituisce uno stimolo indiretto alla nascita del Processo di Barcellona per riequilibrare dimensione continentale e mediterranea dell’UE

Europa a Venticinque (2004): Slovenia, Ungheria, Slovacchia, Repubblica Ceca, Polonia, Lituania, Lettonia, Estonia, Malta e Cipro; Europa a Ventisette (2007): Bulgaria e Romania Europa a Ventotto (2013): Croazia Carattere unico dell’allargamento del 2004 – 2007 rispetto ai precedenti (big bang enlargement) Conseguenza di una modifica strutturale del sistema internazionale: fine del sistema bipolare e della divisione dell’Europa (allargamento come “riconciliazione” di storia e geografia dell’Europa) Numero di adesioni: Azione di politica estera UE motivata da un obiettivo di sicurezza: fronteggiare un cambiamento esterno di così ampia portata a garanzia della sicurezza europea

Allargamento (8) L’integrazione europea Sistema post - bipolare Crollo del blocco sovietico crea come conseguenza un “vuoto geopolitico” in Europa. Russia: mantenere una qualche forma di influenza in Europa orientale, ma allora non aveva gli strumenti per attuare questo disegno (continuità della dimensione “imperiale” della politica estera russa/sovietica) Stati Uniti: non lasciare ai russi ciò che era stato sovietico, ma si trattava di un problema interno all’Europa, la questione europea come centro della politica internazionale appare ormai superata Paesi Europa Centrale e Orientale (PECO): la priorità è la sicurezza (garanzia americana ed atlantica rispetto al possibile ritorno dello spettro dell’imperialismo russo); poi guardano all’Unione Europea, per due motivi: fondi europei, motivi di status Unione Europea: si confrontano due posizioni. Da un lato quella tedesca, che intravede nell’allargamento dell’UE ai PECO una grande occasione per costituire una propria area di influenza in Europa orientale e per mantenere un ruolo sempre più centrale nel processo di integrazione europea. Dall’altra quella britannica, che voleva collegare gli ex satelliti sovietici più al mondo atlantico che europeo, sia per il tradizionale europeismo britannico che per non lasciare alla Germania il predominio nella regione. Gli altri paesi europei ritenevano che i processi di transizione e stabilizzazione dei PECO non potessero non riguardare l’Alleanza Atlantica, ma l’Europa era chiamata allo sforzo principale nel momento in cui sembrava dotarsi anche di una più compiuta statura politica Da questo complesso di motivazioni nasceva l’allargamento ad Est, concepito come processo ed in qualche modo anticamera dell’ingresso di questi paesi nella NATO

Le condizioni per l’adesione Trattato di Maastricht (1992) Essere uno stato geograficamente europeo Rispettare i principi di libertà, democrazia, diritti umani e dello stato di diritto Criteri di Copenaghen (1993) Criterio politico: istituzioni stabili e capaci di garantire la democrazia, lo stato di diritto, i diritti dell’uomo, il rispetto delle minoranze e la loro tutela Criterio economico: presenza di una economia di mercato funzionante nonché di possedere la capacità di far fronte alle forze di mercato e alla pressione concorrenziale all’interno dell’Unione Capacità di far fronte agli obblighi derivanti dall’adesione, con particolare riferimento agli obiettivi dell’unione politica, economica e monetaria Criterio di Madrid (1995) Adeguamento delle strutture istituzionali ed amministrative per recepire all’interno degli ordinamenti nazionali il corpus della legislazione europea

La “politica estera più riuscita dell’UE” Il processo di allargamento ha contribuito in maniera decisiva alla trasformazione, stabilizzazione e democratizzazione dell’Europa orientale dopo 40 anni di dominazione sovietica Quali sono stati i fattori chiave per la riuscita di questo processo, che lo ha reso un modello per l’azione esterna dell’UE, tuttavia difficilmente replicabile in altri contesti? Sforzo condiviso, sia a livello politico che economico, da tutti i paesi europei per affrontare a livello strutturale la questione della stabilizzazione dell’Europa orientale, percepita come direttamente collegata alla sicurezza europea Forze e dinamiche endogene ai singoli paesi (sia a livello di elite politica che di opinione pubblica) sostenevano lo sforzo esterno dell’UE. C’è stata una piena coincidenza tra impulso esterno e dinamiche interne Mancanza di conflitti di natura militare nell’area o di altre questioni di natura convenzionale (la tensione generale tra la Russia e i paesi baltici, la questione delle minoranze, la divisione della Cecoslovacchia non sono sfociati in episodi di violenza L’UE è stata percepita dagli altri attori esterni (USA e Russia) come un attore utile al processo di stabilizzazione, complementare e non concorrenziale per i loro interessi

Allargamento e processi di democratizzazione (a) Uno dei risultati più evidenti del processo di allargamento è stata l’estensione dell’area della democrazia all’Europa centro orientale Dopo il 1989 la questione della democrazia diventa da “criterio interno” del processo di integrazione europea a “criterio esterno”, posto alla base delle relazioni internazionali dell’UE Quali motivi? Sicurezza (esterna ed interna) ed identità (specificità europea, rafforzamento del processo d’integrazione) PESC: si basa sui principi di “libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dello Stato di diritto”. Accordi di cooperazione: La IV Convenzione di Lomè tra CEE e paesi ACP (1990) introduce il principio di condizionalità: obblighi politici come prerequisito per l’ottenimento di un aiuto economico Partenariato Euro – Mediterraneo: centralità della questione della democrazia; clausola di condizionalità negli accordi di associazione euro-mediterranei Trattato di Nizza: Centralità della questione democratica per la politica estera UE European Security Strategy (2003): “la promozione della democrazia, dello stato di diritto e del rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali costituisce uno degli obiettivi principali delle politiche esterne dell’UE” Trattato di Lisbona (2007): “l ’azione dell’Unione sulla scena internazionale si fonda sui principi che ne hanno informato la creazione, lo sviluppo e l’allargamento e che essa si prefigge di promuovere nel resto del mondo : democrazia, stato di diritto, universalità e indivisibilità dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali”

Allargamento e processi di democratizzazione (b) Solo con l’allargamento l’Unione Europea si è dimostrata in grado di giocare il ruolo di attore esterno nei processi di transizione democratica (democracy promotion through integration). Perché? La prospettiva dell’allargamento ha creato una relazione fortemente asimmetrica tra UE e paese candidato ed ha rappresentato il vincolo decisivo che ha permesso all’UE di entrare nelle scelte interne di questi paesi e di condizionarne in modo decisivo il cammino verso le riforme politiche ed economiche (secondo un calcolo “costi – benefici”: i paesi candidati adottano le regole UE se i benefici dell’adesione superano i costi di adattamento domestici) Quindi nel caso di Grecia, Spagna e Portogallo la CEE ha svolto un ruolo indiretto nei processi di democratizzazione (limitandosi semplicemente a fissare le regole per aderire al club europeo), mentre nel caso dei PECO ha svolto una funzione attiva e diretta (entrando in modo decisivo e preponderante nelle scelte di politica interna di questi Stati) In mancanza della prospettiva dell’allargamento, invece, la capacità dell’UE di supportare dall’esterno processi di transizione democratica è molto più debole (processo di Barcellona; accordi di cooperazione o di associazione; Politica Europea di Vicinato)

I lati “oscuri” Il processo di allargamento ha avuto tuttavia due aspetti negativi Mancato ancoraggio istituzionale. Il processo di adeguamento delle strutture comunitarie e dei processi decisionali dall’Europa a Quindici all’Europa a Ventisette non ha accompagnato in parallelo il processo di allargamento, ma è stato lasciato alla fine del processo, finendo quindi per creare tensioni e divisioni in Europa. L’equilibrio tra widening e deepening non è stato sempre mantenuto Eccessiva durata dell’allargamento. La lunghezza del processo è stata determinata dall’entità e dalla complessità della trasformazione in atto. Tuttavia l’eccessiva durata e la quantità degli impegni richiesti ha finito per creare una certa disaffezione in questi paesi, che hanno ad un certo punto dimostrato di preferire un rapporto più diretto con gli Stati Uniti (Iraq 2003: old and new Europe)

Nella seconda metà degli anni Novanta, la necessità di riformare Maastricht divenne un tema centrale nel dibattito europeo. Questo per tre motivi: Già nel vertice di Maastricht i Dodici avevano preso l’impegno di convocare entro il 1994 una Conferenza intergovernativa con l’obiettivo di rivedere e migliorare le disposizioni del TUE relative a PESC e CGAI. La scadenza non venne rispettata, ma tuttavia è indicativo che già a Maastricht i paesi europei si erano resi conto di aver creato un edificio sbilanciato, che si reggeva quasi completamente sul pilastro centrale della collaborazione economica La prova deludente offerta dalla PESC in Jugoslavia e Ruanda rafforza la consapevolezza europea della necessità di consolidare il pilastro PESC Nel 1998 scadeva il Trattato di Bruxelles, ed era quindi necessario giungere ad un accordo sul futuro della UEO Nel Consiglio europeo di Madrid (15-16 dicembre 1995), che ebbe significativamente inizio il giorno successivo alla firma degli accordi di Dayton, i 15 paesi UE (il 1 gennaio del 1995 Austria, Finlandia e Svezia erano divenute ufficialmente membri UE) decisero di convocare una nuova Conferenza intergovernativa con l’obiettivo di aggiornare i Trattati europei.

Trattato di Amsterdam (firma: 1997; in vigore: 1999) Integrazione economica e monetaria: confermata la preminenza del pilastro economico nel quadro UE; prevale l’impostazione rigorista di stampo tedesco; unica concessione alle pressioni francesi fu l’aggiunta al testo del Trattato di un Titolo VIII dedicato ai temi dell’occupazione, che prevedeva però solo misure di indirizzo restando su un piano strettamente intergovernativo; Giustizia e affari interni: ribadita la libertà di circolazione (Trattato di Schengen, a cui non partecipavano però né Irlanda né Regno Unito); mantenuto il principio di unanimità; intesa di rivedere tale impostazione entro cinque anni; PESC: introdotte modifiche superficiali che non intaccano i meccanismi di base del suo funzionamento. Essi riguardano i seguenti ambiti: obiettivi, processo decisionale, rapporti UE - UEO

Il Consiglio Europeo di Nizza (7 - 8 dicembre 2000) fu dominato dalla necessità di riformare le strutture decisionali dell’UE in vista dell’allargamento dell’Unione ai paesi dell’Est. Il contrasto tra Germania e Francia sulla modifica del sistema di voto (la prima richiedeva il riconoscimento del peso della sua maggiore popolazione, mentre la seconda insisteva sul mantenimento della parità formale tra i due Paesi) blocca però ogni prospettiva di riforma ambiziosa Per quanto riguarda la politica di sicurezza, i Quindici furono d’accordo nell’inserire all’interno del Trattato le strutture PESD create nel corso del biennio precedente Ma la Gran Bretagna si oppone all’idea di superare il vincolo dell’unanimità in qualsiasi ambito non solo della PESD ma anche della PESC. Di conseguenza, il Trattato di Nizza rappresenta un compromesso al ribasso volto ad evitare il fallimento del vertice, con la maggior parte delle decisioni che furono nuovamente rinviate a tempi migliori Al Consiglio Europeo di Nizza proclamata la “Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea” (affermati i diritti e i principi che devono essere rispettati dall’UE nell’applicazione del diritto comunitario: dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza, giustizia). Diviene giuridicamente vincolante solo con il Trattato di Lisbona

Trattato di Nizza (firma: 2001, in vigore: 2003) Il Referendum irlandese (7 giugno) boccia il Trattato: timore che l’istituzionalizzazione della PESD comprometta la neutralità del paese Consiglio Europeo di Siviglia (21-22 giugno 2002): viene ribadito il principio che le Forze Armate irlandesi sarebbero state impegnate in operazioni a guida UE solo nel caso in cui la missione fosse stata sanzionata dall’ONU ed approvata sia dal governo che dal Parlamento irlandese. Queste tre condizioni devono essere soddisfatte contemporaneamente per permettere la partecipazione irlandese a missioni PESD (“sistema della tripla chiave”) Su queste basi, il nuovo referendum irlandese approva il Trattato, che viene ratificato dall’Irlanda il 18 dicembre 2002 Italia: la Lega critica il Trattato ma, a differenza di quello di Amsterdam, lo approva; Rifondazione Comunista è l’unica formazione politica che vota contro. Il Trattato entra in vigore il 1 febbraio del 2003 La necessità di ulteriori riforme era però talmente evidente che al testo del Trattato viene inserita una “Dichiarazione relativa al futuro dell’Unione”, che impegnava le due presidenze del 2001 (svedese e belga) a promuovere un “dibattito più ampio ed approfondito” sul futuro dell’Unione europea” e fissava la data del dicembre 2004 per la Convocazione di una nuova Conferenza intergovernativa volta ad aggiornare nuovamente i Trattati.

L’esigenza di riformare l’insufficiente quadro istituzionale creato a Maastricht e modificato poi ad Amsterdam e Nizza è fortemente avvertita dai paesi europei, soprattutto in vista dello storico allargamento ad Est Il Consiglio Europeo di Laeken (dicembre 2001) convoca una Convenzione europea presieduta dall’ex Presidente francese Giscard D’Estaing, e con il belga Dehaene e l’italiano Amato come vicepresidenti Significato della Convenzione: tentativo di coinvolgere un più ampio spettro di attori nella riforma dei Trattati La Convenzione conclude i propri lavori nel luglio del 2003 e consegna all’Italia, presidente di turno dell’UE, il “Progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa” La Conferenza intergovernativa, che si apre a Roma il 4 ottobre del 2003, evidenzia però ben 95 argomenti sui quali mancava un accordo definitivo. Da sottolineare, in linea con lo spirito della Convenzione, la gestione più diretta e trasparente rispetto alle CIG precedenti (coinvolgimento di rappresentanti del Parlamento Europeo, pubblicazione on line dei documenti e dei verbali delle sedute) Il Consiglio Europeo di Bruxelles (17-18 giugno 2004), sotto la Presidenza irlandese, approva il testo definitivo del Trattato costituzionale. Il Trattato viene firmato a Roma il 29 ottobre 2004, nella sala degli Oriazi e dei Curiazi in Campidoglio dove il 25 marzo del 1957 erano stati firmati i trattati CEE ed EURATOM Lituania, Ungheria, Slovenia, Italia (no di Lega e di Rifondazione Comunista) sono i primi paesi a ratificare il trattato Il processo di ratifica fu però bloccato dai “no” scaturiti dai referendum in Francia (29 maggio 2005) e in Olanda (1 giugno) Il Consiglio Europeo del giugno proclama una “pausa di riflessione”

Costituzione Europea (2004) A livello generale La Costituzione avrebbe abrogato tutti i Trattati esistenti, rimanendo l’unico trattato di codificazione Una serie di elementi simbolici di grande rilievo (inno, bandiera, motto comune, riferimento a termini di carattere costituzionale : Costituzione, Ministro degli esteri, legge europea). Una serie di riforme istituzionali poi assorbite dal Trattato di Lisbona A livello di politica estera e di difesa Clausola di difesa comune e di solidarietà comune tra i paesi membri Istituzione del Ministro degli Esteri europeo al posto dell’Alto Rappresentante Istituzione di una Agenzia Europea di Difesa con il compito di coordinare le industrie di difesa nazionali

Mentre nel 1954 con il voto contrario dell’Assemblea Nazionale Francese la CED venne definitivamente accantonata, in questo caso la bocciatura franco – olandese non bloccò completamente l’iter del Trattato costituzionale “Dichiarazione di Berlino” (25 marzo 2007, cinquantesimo anniversario dei Trattati di Roma): il cancelliere tedesco Merkel, il premier italiano Prodi e il Presidente della Commissione Europea Barroso esprimono l’intenzione di “dare all’Unione europea […] una base comune rinnovata” entro le elezioni del Parlamento Europeo del giugno Doppio significato: procedere alla stesura di un nuovo Trattato invece di completare il processo di ratifica del Trattato costituzionale; firmare e far ratificare il nuovo Trattato entro le elezioni del Parlamento Europeo, per contrastare l’euroscetticismo Consiglio Europeo (21 – 22 giugno 2007): viene adottata ufficialmente la proposta di Germania e Italia, decidendo di abbandonare il Trattato costituzionale sia nel nome che nella forma sostitutiva di tutti i Trattati precedenti, per varare un semplice Trattato di modifica che però contenesse le innovazioni principali del testo costituzionale Trattato di Lisbona: la CIG si apre ad ottobre, il Trattato viene firmato il 13 dicembre 2007, meno di nove mesi dopo la Dichiarazione di Berlino. Questa velocità sia per rispettare la scadenza del giugno 2009, sia perché il Trattato recepiva gran parte della Costituzione Problemi con la ratifica: bocciatura nel referendum irlandese (giugno 2008); eccezione di costituzionalità sollevata in Germania (per le cessioni di sovranità contenute nel Trattato); problema del valore giuridico della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione (opting out ottenuto da Polonia, Gran Bretagna e Repubblica Ceca); caduta del governo Prodi (Lisbona ratificato dall’attuale Camera con voto unanime del Parlamento, anche della Lega). Il 2 ottobre 2009 il secondo referendum irlandese dice “si” al Trattato. Il Trattato di Lisbona entra in vigore il 1 dicembre del 2009

Il Trattato di Lisbona (firma: 2007; in vigore: 2009) Non si è arrivati a redigere un unico trattato (come la Costituzione europea) ma sono stati riformati i vecchi Trattati: Trattato sull’Unione Europea (TUE) e Trattato che istituisce la Comunità Europea (TCE). Il primo mantiene il suo titolo attuale, mentre il secondo è stato denominato “Trattato sul funzionamento dell’Unione europea” (TFUE). Il Trattato di Lisbona consta pertanto di due articoli, uno per ciascun Trattato modificato, a cui si aggiungono il preambolo e le disposizioni finali. Il TUE contiene gli articoli che stabiliscono la struttura istituzionale dell’Unione ed i principi che la governano (una “Costituzione senza nome”), il TFUE riunisce invece le regole di funzionamento delle varie istituzioni e la regolamentazione delle varie discipline settoriali (“legge organica” dell’UE) Ad essi vanno aggiunti la “Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea” (non integrata nel Trattato, ma vi è un riferimento ad essa. Gran Bretagna, Polonia e Repubblica Ceca hanno ottenuto l’ out put) e il “Trattato Euratom” (che non era stato integrato nella Costituzione europea). La CECA ha terminato di esistere nel Le fonti di diritto rimangono multiple, ma riguardano adesso un unico soggetto Eliminata quindi la struttura a pilastri del Trattato di Maastricht a favore di una struttura sostanzialmente unitaria

Eliminati i riferimenti “costituzionali” nel testo (simboli, etc..) e si è tornati alla vecchia nomenclatura per gli atti dell’UE (“regolamenti” e “direttive” al posto di “leggi europee” e “leggi quadro”), ma gran parte delle innovazioni contenute nel Trattato costituzionale sono state mantenute. Istituita la figura del presidente del Consiglio europeo, non più a rotazione e per mandato semestrale ma con elezione a maggioranza qualificata del Consiglio europeo per un mandato di due anni e mezzo, rinnovabile una volta (Il belga Herman Van Rompuy è il primo ad occupare questa carica). Il Consiglio dei Ministri conserva invece il sistema della presidenza di turno semestrale Miglioramento del processo decisionale: estensione del voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio, basata sulla doppia maggioranza degli Stati membri e della popolazione (55% degli Stati membri che rappresentino almeno il 65% della popolazione dell'Unione) La Commissione europea viene “collegata” all’esito delle elezioni europee. Il presidente viene proposto dal Consiglio Europeo (maggioranza qualificata), sulla base dei risultati delle elezioni europee. Il candidato deve essere poi “eletto” dal Parlamento europeo (maggioranza assoluta). Se il candidato non ottiene l’elezione, il Consiglio europeo deve presentare un nuovo candidato. Se eletto, il presidente della Commissione scegli i commissari sulla base delle nomine proposte da ciascuno degli stati membri. Alla fine tutta la Commissione deve essere approvata dal Parlamento Europeo Ruolo rafforzato del Parlamento Europeo, maggiore coinvolgimento dei Parlamenti nazionali, “iniziativa popolare” (un gruppo di almeno un milione di cittadini di un certo numero di Stati membri può invitare la Commissione a presentare nuove proposte) Uscita dall’Unione: per la prima volta, il trattato di Lisbona riconosce espressamente agli Stati membri la possibilità di uscire dall’Unione

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