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Corso di Organizzazione Politica Europea Corso di Organizzazione Politica Europea anno accademico 2012-13 Lezione VII Il Consiglio dei Ministri.

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1 Corso di Organizzazione Politica Europea Corso di Organizzazione Politica Europea anno accademico Lezione VII Il Consiglio dei Ministri

2 Origini del Consiglio dei Ministri Le origini del Consiglio sono, come per la Commissione,nella costituzione della CECA, da una proposta olandese per introdurre un collegio di rappresentanti dei governi. Il Trattato di Roma riprese questo organismo estendendone le competenze e rafforzando gli aspetti intergovernativi della CEE rispetto alla CECA. In base al Trattato CEE il Consiglio dei Ministri (art. 145) “ha il compito di coordinare le politiche economiche generali dei paesi membri e di prendere le decisioni”.

3 La sede del Consiglio dei Ministri – L’edificio Justus Lipsius

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5 ORIGINE ED EVOLUZIONE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI Le origini del Consiglio sono, come per la Commissione,nella costituzione della CECA, da una proposta olandese per introdurre un collegio di rappresentanti dei governi. Il Trattato di Roma riprese questo organismo estendendone le competenze e rafforzando gli aspetti intergovernativi della CEE rispetto alla CECA. In base al Trattato CEE il Consiglio dei Ministri (art. 145) “ha il compito di coordinare le politiche economiche generali dei paesi membri e di prendere le decisioni”.

6 Evoluzione del Consiglio Del modello originario restano: a) la procedura di voto (a maggioranza semplice, qualificata o all’unanimità). b) la presidenza assunta a rotazione, per un semestre, da ciascuno dei paesi membri c) limitati poteri di emendare le proposte della Commissione, solo con voto all’unanimità d) il fatto che l’agenda sia in gran parte predefinita dai Trattati.

7 Evoluzione del Consiglio AU (1986) estese VMQ e affidò compiti al Consiglio per la CPE Trattato di Maastricht ne fa l’istituzione centrale nel II e III Pilastro. Coi Trattati di Maastricht e Amsterdam il potere legislativo viene condiviso col PE nella procedura di codecisione in una gamma crescente di materie Trattato di Nizza estende ulteriormente l’uso del VMQ e modifica della procedura di VMQ (voti ponderati e determinazione della maggioranza) Trattato di Lisbona abolisce la ponderazione dei voti e introduce doppia maggioranza (2014)

8 Funzioni del Consiglio dei Ministri Nugent le classifica in tre tipi -funzioni legislative e di policy making -funzioni esecutive -funzioni di mediazione

9 Funzioni legislative e di policy-making Il Consiglio dei Ministri è il principale legislativo dell’Unione Europea. Tuttavia esistono differenze significative tra il Consiglio e i legislativi nazionali.

10 Il Consiglio come legislativo 1)innanzitutto non ha poteri formali di iniziativa legislativa; decide su proposte della Commissione. 2)a differenza dei legislativi nazionali non è eletto direttamente; gli stati sono rappresentati in Consiglio da ministri (o equivalenti) dei governi nazionali. Esso non ha dunque, rispetto ai Parlamenti, legittimità democratica diretta, ma trae la propria legittimità da quella dei governi nazionali. 3) le decisioni del Consiglio richiedono talvolta l’unanimità, (anche se in un numero sempre più limitato di questioni) o,quando i Trattati prevedono il voto a maggioranza qualificata, maggioranze molto ampie. 4) rispetto ai legislativi nazionali ha limitati poteri di emendamento: esso infatti può emendare una proposta della Commissione solo con un voto all’unanimità 5) rispetto ai lavori dei Parlamenti nazionali quello del Consiglio avviene in condizioni di minore trasparenza e visibilità

11 Poteri di iniziativa del Consiglio Trattati (art 241 prima art.208) prevedono esplicitamente che il Consiglio possa chiedere alla Commissione di studiare una questione e di preparare una proposta legislativa. Talvolta le istruzioni del Consiglio alla Commissione sono così dettagliate da lasciare davvero poco spazio all’autonomia di iniziativa della Commissione. Comunque la Commissione deve anticipare le preferenze e le possibili reazioni del Consiglio alle proprie proposte e quindi vi è un condizionamento di fatto della sua autonomia di iniziativa legislativa.(reazioni anticipate)

12 il Consiglio può esercitare un’iniziativa autonoma attraverso: - l’emanazione di atti normativi non vincolanti (comunicazioni, raccomandazioni, opinioni) che però hanno un peso politico che la Commissione non può ignorare. -dal fatto che all’interno del Consiglio possano essere avanzate nuove idee di policy (tipicamente lo fa la Presidenza) -dal ruolo sempre più importante che decisioni non vincolanti (che non hanno lo statuto di leggi) svolgono in certi settori di policy (coordinamento aperto e strategia di Lisbona)

13 Funzioni esecutive del Consiglio dei Ministri Attraverso la “comitologia” e la possibilità che in caso di disaccordo tra Commissione e comitati le decisioni vengano deferite al Consiglio. Nella politica estera e di difesa il Consiglio ha poteri esecutivi diretti: -per es. decisioni che rendono operative posizioni di principio sviluppate dal Consiglio Europeo -decisioni operative che riguardano missioni di pace o l’invio di rappresentanti della UE

14 FUNZIONI DI MEDIAZIONE Essendo composto di rappresentanti nazionali il Consiglio rappresenta la sede dove viene costruito il consenso e negoziati i compromessi tra preferenze nazionali e ideologiche diverse. Con il crescere degli stati membri e l’ampliarsi dei settori di intervento questa funzione è diventata sempre più importante. Mediazione anche tra le istituzioni (Commissione, Consiglio e PE). Lavoro di mediazione ricade soprattutto sulla Presidenza del Consiglio

15 POTERI DEL CONSIGLIO: ACCRESCIUTI O DIMINUITI NEL TEMPO? Sviluppo istituzionale : Da un lato l’estendersi delle competenze e l’introduzione di nuove modalità di policy making (coordinamento aperto) hanno implicato estensione delle competenze del Consiglio. Dall’altro: - lo sviluppo del Consiglio Europeo come vertice istituzionale della UE ha limitato il potere del Consiglio dei Ministri (soprattutto per le “decisioni storiche”). Il potere legislativo del Consiglio è stato sempre più limitato, a partire dall’Atto Unico, dagli accresciuti poteri legislativi del Parlamento Europeo.

16 La gerarchia del Consiglio Consiglio Europeo Consiglio dei Ministri COREPER GRUPPI DI LAVORO

17 COMPOSIZIONE Il Consiglio è un’istituzione unica, ma si articola in diverse formazioni. Infatti il lavoro del Consiglio è diviso in settori funzionali, cui partecipano di volta in volta i rappresentanti degli stati (di norma a livello ministeriale) competenti per i diversi settori funzionali.

18 Le “formazioni”del Consiglio negli anni Novanta erano arrivate a 22 Nel 1999 (Cons. Eur. Di Helsinki) ridotte a 16 Nel 2002 (Con Eur di Siviglia) ridotte a 9. Col Trattato di Lisbona  10

19 - Consiglio Affari Generali Consiglio delle Relazioni Esterne - Consiglio per gli affari economici e finanziari (ECOFIN) - Consiglio Giustizia e affari interni (JHA) - Consiglio per l’occupazione, le politiche sociali, la sanità e la tutela dei consumatori - Consiglio per la concorrenza - C onsiglio per l’agricoltura e la pesca - Consiglio per i Trasporti, l’energia e le telecomunicazioni Consiglio per l’ ambiente - Consiglio per l’istruzione la gioventù e la cultura

20 L’evoluzione del Consiglio Affari Generali e elle relazioni esterne (CAGRE) Formato dai Ministri degli Esteri degli s.m. cumulava due tipi di compiti: -quelli relativi alla politica estera --quelli di coordinamento dei lavori delle altre formazioni del Consiglio, di affrontare temi politicamente sensibili Dal Trattato di Maastricht il volume di lavoro in politica estera è cresciuto riducendo lo spazio per il coordinamento nelle politiche interne (20-25% delle questioni nell’agenda). Questo ha portato a trasferire sempre più spesso problemi di coordinamento delle politiche interne al Consiglio Europeo, la cui agenda risultava sovraccarica e inadatta alle sue caratteristiche istituzionali. Siviglia attribuisce a CAGRE funzioni di preparazione dei lavori del Consiglio Europeo ; dispone che le due funzioni debbano essere trattate in sedute diverse

21 Il CAGRE e il Trattato di Lisbona Il Trattato formalizza la divisione del CAGRE in 2 formazioni distinte: Il Consiglio degli Affari Esteri formato dai Ministri degli Esteri e presieduto dall’Alto Rappresentante per la Politica Estera/Commissario alle Relazioni Esterne (lady Ashton) Il Consiglio Affari Generali con presidenza a rotazione che svolge compiti di coordinamento del Consiglio e in collaborazione col Presidente dell’Unione Europea e la Commissione prepara le riunioni del Consiglio Europeo

22 LE RIUNIONI DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI Le diverse formazioni del Consiglio dei Ministri si riuniscono un centinaio di volte l’anno, generalmente a Bruxelles, con un infittirsi delle riunioni alla fine dei due semestri di presidenza. Le formazioni che si riuniscono più spesso sono:  I CONSIGLI AFFARI GENERALI, AFFARI ESTERI e l’ ECOFIN (Ministri economici e finanziari) si riuniscono almeno una volta al mese  Anche il CONSIGLIO DEI MINISTRI DELL’AGRICOLTURA e il CONSIGLIO PER LA GIUSTIZIA E GLI AFFARI INTERNI si riuniscono in media tutti i mesi. Gli altri almeno 2 volte per semestre

23 Il Consiglio Affari Generali e l’ECOFIN tengono anche dei meeting informali, in cui non si prendono decisioni ma si discutono questioni rilevanti e si confrontano i punti di vista nazionali, spesso all’inizio dei semestri di presidenza

24 Affari Esteri Ministri degli Esteri – Due volte all’anno partecipano anche i Ministri per la Difesa, che tengono anche 2 meeting informali Presieduto da Alto Rappresentante per la PESD (Commissaria a Relazioni Esterne)

25 Consiglio Affari Esteri Council of the European Union - Foreign Affairs Foreign Affairs - Press conference Monday, November 19, 2012 at cket= http://video.consilium.europa.eu/webcast.aspx?ti cket= Alto Rappresentante Questioni: Gaza, Siria, Mali. Discussione con Ministri della difesa

26 ECOFIN Riunisce i Ministri economici e finanziari degli s.m.. Presidenza a rotazione Riunioni ordinarie mensili + riunioni straordinarie frequenti dall’avvio della crisi finanziaria dal Con il PE approva bilancio e prospettiva finanziaria Ha assunto un’importanza crescente in particolare dopo l’avvio dell’Unione Monetaria. Le sue riunioni sono in genere precedute dalle riunioni dell’Eurogruppo Quando l’ECOFIN tratta questioni relative all’UEM i ministri di paesi estranei all’Eurozona non hanno diritto di voto.

27 ECOFIN Council of the European Union - Economic and Financial Affairs Economic and Financial Affairs - Press conference Tuesday, March 5, 2013 at http://video.consilium.europa.eu/webcast.aspx?ticket= Figure chiave: Presidenza a rotazione (Ministro Affari Economici Irlandesi) – Commissario Affari Economici e Finanziari Agenda – prestito Irlanda e Portogallo, Budget Europeo, richiesta Lettonia di accedere a Zona Euro, Cypro, bonuses per managers settore finanziario

28 EUROGRUPPO Nasce come gruppo informale ed ha una prima ufficializzazione nel protocollo 14 annesso al Trattato di Lisbona. Riunisce i Ministri economici e finanziari dei paesi (17) che adottano l’euro (Eurozona). Ha un presidente eletto, dal 2005 al 2013 il Lussemburghese Jean Claude Junker e attualmente l’Olandese Jeroen Dijsselbloem. Normalmente si riunisce una volta al mese la vigilia dell’ECOFIN

29 Eurogruppo su situazione economica a Cipro Eurogroup Eurogroup - Press conference Monday, March 25, 2013 at Presidente di Eurogruppo e Commissario Olli Rehn Christine Lagarde del FMI K. Regling per European Stability Mechanism (ESM)

30 Chi siede al tavolo? Delegazioni nazionali degli stati membri e delegazione della Commissione Delegazioni nazionali, in genere presiedute dal Ministro competente, affiancato da sottosegretari o da Ministri di materie affini a quelle discusse (per es. i Ministri del Commercio affiancano quello degli Esteri al Cons. Affari Generali quando si discutono le relazioni commerciali esterne o il Ministro del Bilancio fa parte della delegazione all’ECOFIN se si discute di bilancio europeo) alti funzionari col compito di aggiornare il Ministro sulle questioni in discussione.Sull’esempio della Germania, la cui delegazione comprende, per questioni di rilievo per i Länder la figura di un Länderbeobachter (Osservatore dei Länder), ci può essere un rappresentante delle regioni. Può essere stabilito che le riunioni del Consiglio avvengano in formazioni ridotte (il Ministro +1 o 2 o i soli Ministri) Delegazione della Commissione Per la Commissione uno o più Commissari responsabili del settore di policy assistiti da funzionari Segretariato generale del Consiglio

31 LA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI (1) Fino al Trattato di Lisbona :detenuta a rotazione semestrale (I-VI; VII-XII) da uno s.m. secondo uno schema fisso. Dagli anni ’80 introdotto un meccanismo di coordinamento tra presidenza uscente, presidenza in corso e prossima presidenza (“troika”) Originariamente rotazione in ordine alfabetico. Riorganizzata nel 2004 secondo una successione di gruppi di 3 stati, in modo che i nuovi s.m., con minore esperienza, potessero sempre venire affiancati da almeno un vecchio s.m.

32 LA PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI (2) Il Trattato di Lisbona istituzionalizza il meccanismo della “troika” dichiarando che la presidenza viene tenuta da gruppi prestabiliti di 3 stati (Trio Presidency)per un periodo di 18 mesi. Rimane però il principio che spetta a uno dei tre assumerne la guida e presiedere tutti i meeting per 6 mesi, mentre gli altri due lo assistono, sulla base di un programma comune. Attualmente (gen- giu 2013)la guida dei meeting spetta all’Irlanda assistita da Lituania (lug-dic 2013) e Grecia (gen-giu 21014)

33 Compiti della Presidenza Organizzare e presiedere tutte le riunioni del Consiglio dal livello ministeriale in giù. Il Trattato di Lisbona ha ora trasferito le responsabilità per le questioni politicamente più sensibili, che riguardano il Consiglio Europeo, alla nuova Presidenza dell’Unione. Paese che detiene la Presidenza esprime anche presidenza del COREPER e dei gruppi di lavoro

34 Compiti della Presidenza 2 Costruire il consenso intono alle iniziative (il successo di una Presidenza normalmente si misura dal grado in cui riesce a finalizzare i progetti: es dalla produzione legislativa etc.). E’ un compito sempre più delicato stante il numero e la complessità delle materie trattate, l’aumento degli stati e della diversità delle loro preferenze. L’estensione della regola del VMQ ha accresciuto il lavoro della Presidenza, che prima deve verificare se esiste su una proposta almeno una maggioranza qualificata, e poi cerca di estendere ulteriormente il livello del consenso (cfr. infra preferenza per il consenso)

35 Compiti della Presidenza 3 Assicurare leadership Per poter costruire consenso (cfr.supra) Ma anche per portare avanti in particolare le iniziative proposte nel Programma della Presidenza Per rispondere a eventi di crisi (es. crisi economica II sem. 2008)

36 Compiti della Presidenza 4 Assicurare continuità e coerenza all’attività decisionale del Consiglio Rappresentare il Consiglio nei rapporti con le altre istituzioni. A questo fine è stata creata la troika e oggi il meccanismo della Presidenza “ a trio” con un programma comune Enfasi crescente su programmazione a medio termine Programma corrente: enfasi su rilancio crescita e occupazione (“jobs and growth”) (http://eu2013.ie/media/eupresidency/content/documents/EU- Pres_Prog_A4.pdf)

37 Compiti della Presidenza 5 Rappresentare il Consiglio nelle relazioni con altre istituzioni Istituzioni UE- col PE, Presidenza si presenta davanti a Commissioni parlamentari e, meno spesso, al plenum Non UE- per PESC/PESD compiti passati ad Altro Rappresentante; restano in settori come politica energetica, ambiente

38 Vantaggi e svantaggi di detenere la Presidenza VANTAGGI Visibilità e prestigio anche per i piccoli stati Possibilità di influire sull’agenda UE : ogni Presidenza ha un programma di lavoro (oggi “trio”) in cui può inserire issues cui attribuisce importanza SVANTAGGI Carico di lavoro amministrativo Perdita di prestigio se fallisce (Francia 2000; Italia 2003) Difficoltà di difendere gli interessi nazionali se si vuole costruire consenso tra gli stati (conflitto di ruoli)

39 Cosa fa una buona Presidenza? Dopo Lisbona il compito prioritario è costruire consenso  “credible and honest broker” Qualità richieste: Leadership politica dedicata e credibile. Conta anche stabilità del governo: crisi di politica interna possono minarne la credibilità Dipende fortemente da presenza di funzionari competenti

40 Il livello burocratico e la preparazione delle decisioni Rappresentanze permanenti, comitati e gruppi di lavoro del Consiglio

41 Le Rappresentanze Permanenti Ogni paese ha una Rappresentanza Permanente a Bruxelles, capeggiata da un Rappresentante Permanente, un ambasciatore che ricopre uno dei più importanti ruoli nelle diplomazie nazionali, con uno staff composto per metà da diplomatici e per metà da alti funzionari dei ministeri (soprattutto Min. Agricoltura, Commercio, Economia) quelli tecnici). Per i paesi grandi si può arrivare a 60 funzionari + lo staff tecnico-amministrativo

42 La Rappresentanza Permanente Italiana presso la UE u/Ambasciata/http://www.italiaue.esteri.it/Rapp_UE/Men u/Ambasciata/

43 Il COREPER E’ il più importante organismo della gerarchia del Consiglio sotto il livello politico dei Ministri Autorizzato dal Trattato di Roma. Evolve da comitati di coordinamento di alti funzionali che si formano in ambito CECA e CEE. Le sue funzioni sono state definite dal Trattato di Fusione (1965) che unifica i due comitati, in: preparazione dei lavori del Consiglio e svolgimento dei compiti assegnati dal Consiglio. I membri delle Rappresentanze permanenti formano i 2 COREPER, che di norma hanno incontri settimanali

44 COREPER II -Delegazioni normalmente presiedute dal Rappresentante permanente e formate da funzionari di grado più elevato Lavora sulle questioni politicamente più “sensibili”, preparando il lavoro del Consiglio Affari Generali, dell’ECOFIN, del Consiglio Giustizia e Affari Interni o su questioni particolarmente controverse. Il suo lavoro è assistito dal Gruppo Antici formato da funzionari di alto grado delle Rappresentanze nazionali.

45 IL COREPER I Rappresentanti permanenti aggiunti- Agisce per i Consigli tecnici (tranne che per quello dei Ministri dell’Agricoltura) E’ assistito da un equivalente del gruppo Antici, il Gruppo Martens

46 RUOLO DEL COREPER OCCUPA UN RUOLO STRATEGICO NEL PROCESSO DECISIONALE DELL’UNIONE Prepara le riunioni del Consiglio classificando le questioni in: punti A- sui quali il consenso è raggiunto ai livelli burocratici e che il Consiglio si limita a ratificare le decisioni punti B-sui quali non vi è consenso e che sono rinviate per la discussione e il voto al livello politico del Consiglio

47 Ha una funzione di coordinamento del lavoro del Consiglio, e spesso di organismo che “risolve le grane” grazie alla capacità di padroneggiare e negoziare gli aspetti tecnici dei dossier..”Precisely because Coreper is the penultimate stage in a process which leads to the Council of Ministers, its members share a joint purpose in ironing out as many of the wrinkles as possible before a proposal reaches the politicians. “The strength of the group is that it can become very tense when it is a matter of defending national interests. But it is also a kind of club that has to make things work. To put it more crudely, there is a sort of shared interest which encourages plotting,” says one official. Cit da Coreper paves the way for political harmony, “European Voice” /

48 Spesso il suo ruolo è citato come un esempio di potere burocratico nel processo politico europeo: il COREPER prende rilevanti decisioni “sottratte” al livello politico del Consiglio. (“the power house”- “faceless and unaccountable men” The Economist) Secondo alcuni costituisce l’aspetto più “sovranazionale” di un’istituzione intergovernativa come il Consiglio (seniority dei rappresentanti permanenti, consuetudine a cooperare; spesso persuadono i governi piuttosto che rappresentarne le preferenze)

49 ALTRI ORGANISMI DEL CONSIGLIO CHE FANNO LAVORO DI PREPARAZIONE DELLE DECISIONI CSA (Comitato speciale per l’agricoltura)-opera per il Consiglio dei Ministri dell’Agricoltura Comitato politico e per la sicurezza- (COPS)opera in ambito PESD, formato da membri delle Rappresentanze Permanenti Comitato permanente per l’occupazione-istituito dal Trattato di Amsterdam, con l’avvio della SEO.Composto da rappresentanti dei governi (guidati dagli stessi ministri) ma anche dai rappresentanti degli interessi del lavoro e delle imprese si riunisce 2 volte all’anno per formulare raccomandazioni al Consiglio dei Ministri dell’Occupazione e degli Affari Sociali.

50 Nell’ambito della GIUSTIZIA e AFFARI INTERNI operano – Comitato articolo 36 (CATS)-che fa lavoro preparatorio per le materie di cooperazione giudiziaria e di polizia Comitato Strategico su Immigrazione, Frontiere e Asilo (SCIFA) Trattato di Lisbona ha creato il Comitato per la Sicurezza Interna (COSI)

51 COMITATO ECONOMICO E FINANZIARIO.Composto da esperti economici e finanziari (2 per s.m.) due rappresentanti di Commissione e due della Banca Centrale Europea. Istituito nel 1999, con la terza fase dell’Unione Monetaria

52 COMITATO articolo 133- opera nell’ambito della politica commerciale come supporto tanto di Consiglio che di Commissione e prepara gli commerciali con paesi terzi e assiste nei negoziati commerciali

53 Numerosi altri comitati in specifici settori di policy Comitati ad hoc, come i GRUPPI AD ALTO LIVELLO per lo sviluppo di nove iniziative di policy

54 - sono molti (circa 150) formati da 3-4 rappresentanti per stato membro - occupano dell’esame dettagliato delle singole proposte di legge della Commissione, prima di trasmetterle al COREPER o al Comitato Speciale per l’Agricoltura.

55 IL SEGRETARIATO GENERALE Organismo composto da circa 2500 funzionari, divisi in base ai settori di policy di competenza, ed è presieduto da un Segretario Generale nominato dal Consiglio Europeo all’unanimità. Funzioni: -assistere la Presidenza di turno nell’organizzazione dei lavori del Consiglio -garantire la continuità tra le Presidenze (“memoria del Consiglio” ) -ruolo di mediazione Le Presidenze di turno si avvalgono dei servizi del Segretariato o del proprio staff nazionale in misura variabile (consistenza e esperienza dello staff nazionale, preferenze ) elevata soprattutto per i paesi piccoli

56 Fino all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, e in base al Trattato di Amsterdam, il Segretario Generale del Consiglio era anche Alto Rappresentante per la PESC. A questo ruolo era stato designato nel 1999 Xavier Solana.


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