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Presentazione del volume Le agenzie Pubbliche: modelli istituzionali ed organizzativi Ed. Rubbettino – Soveria Mannelli (2006) Forum PA - Roma 8 maggio.

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1 Presentazione del volume Le agenzie Pubbliche: modelli istituzionali ed organizzativi Ed. Rubbettino – Soveria Mannelli (2006) Forum PA - Roma 8 maggio 2006

2 Introduzione: il fenomeno dei Quangos Un fenomeno “antico”: organizzazioni autonome e semi- autonome distinte dai ministeri, ma sottoposte a qualche forma di controllo e vigilanza sono sempre esistite Nel mondo anglosassone, verso la metà dei ’70, nasce l’acronimo Quangos (organizzazioni che operano al di fuori del Civil Service e non fanno parte dell’esecutivo pur svolgendo una funzione pubblica) Il concetto di Quangos è una categoria ampia ma concettualmente debole (Amato: Il polimorfo calderone)

3 Le agenzie esecutive A partire dalla fine degli anni ’80 il dibattito assume una prospettiva più ristretta: le agenzie esecutive Il modello di agenzia introdotto dal programma Next Steps (riforma delle amministrazioni centrali del Regno Unito) diviene l’idealtipo di “agenzia moderna” Le organizzazioni internazionali (OECD,World Bank) ne propugnano l’adozione L’agencification diviene un trend diffuso in diversi paesi

4 Agenzie esecutive: il Modello del “Tripode” La disaggregazione L’agenzia nasce per disaggregazione dal ministero/amministrazione; principio del arm’s length: separazione policy e operation L’autonomia L’ agenzia gode di alta autonomia manageriale nella gestione delle risorse; non può però dotarsi autonomamente di obiettivi strategici di policy La contrattualizzazione L’ agenzia regola i rapporti con il ministero attraverso un “contratto” (no “gerarchia”), strumento di performance management a disposizione del Ministero

5 Gli obiettivi della ricerca La ricerca illustrata nel volume si è posta tre obiettivi principali: Analizzare le caratteristiche di: disaggregazione strutturale, autonomia e contrattualizzazione nelle agenzie italiane (7 sotto-dimensioni e 25 variabili analizzate) Interpretare/spiegare il fenomeno di agencification del sistema pubblico italiano (Quali fattori influenzano le caratteristiche assunte da queste dimensioni nelle agenzie italiane) Formulare delle prime proposte di riforma (Servono più agenzie? Con quali caratteristiche? E come migliorare le performance delle agenzie già esistenti?) La ricerca ha analizzato le agenzie esecutive create dal ad oggi (riconoscibile una ispirazione NPM)

6 I casi analizzati Casi di studio selezionatiLivello di governoArea di policy Agenzia del Demanio CentraleEconomia/demanio Agenzia delle Entrate CentraleEconomia/fiscalità Agenzia Mobilità ed Ambiente – Comune di Milano LocaleMobilità Agenzia Italiana del Farmaco CentraleSanità Agenzia per la Protezione dell’Ambiente ed i servizi tecnici CentraleAmbiente Agenzia per la Rappresentanza Negoziale nelle Amministrazioni Pubbliche CentraleFunzione Pubblica Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura CentraleAgricoltura Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente – Piemonte RegionaleAmbiente Agenzia Torino 2006 Nazionale/LocaleInfrastrutture Ente Regionale per i Servizi all’Agricoltura ed alle Foreste – Lombardia RegionaleAgricoltura

7 I principali risultati della ricerca Il modello del Tripode è difficilmente riscontrabile nel caso delle agenzie italiane (Spesso assente il performance contract; in qualche altro caso, invece, le agenzie si occupano anche di formulare politiche) Il modello del Tripode rappresenta una limitata, seppur non trascurabile, porzione del mondo delle agenzie reali. (nè modello normativo, né tendenza necessaria) Esso può essere,in presenza di certe condizioni, un modello utile per migliorare i livelli di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa.

8 I principali risultati della ricerca (ii) La contrattualizzazione è presente in misura limitata e parziale Alcune agenzie non regolano attraverso contratto/convenzione il rapporto con il principale in ragione delle caratteristiche della propria attività (output non misurabili nè standardizzabili) In altri casi il rapporto ministero-agenzia è improntato ad un diverso modello di governance (pur in presenza di output misurabili e standardizzabili) Il contratto non è mai l’unico snodo del sistema di governance ministero-agenzia (resta comunque in piedi il reticolo di atti di indirizzo e programmazione, controllo e vigilanza)

9 I principali risultati della ricerca (iii) Anche dove esiste la contrattualizzazione, il ricorso a pratiche e strumenti di performance contracting è tendenzialmente basso Diverse interpretazioni sono possibili (la natura dei compiti svolti dell’agenzia; obiettivi non dichiarati delle riforme; dinamiche temporali dell’implementazione) L’interpretazione di maggior rilievo teorico ricorre all’istituzionalismo storico (contrattualizzazione viene reinterpretata secondo modalità più coerenti con la cultura amministrativa prevalente)

10 I principali risultati della ricerca (iv) L’autonomia manageriale delle agenzie italiane è mediamente elevata, nonostante un basso grado di re- regulation Le agenzie considerate godono di un buon margine di autonomia manageriale (dato in linea con altri paesi) Non si è manifestata interamente, nel caso italiano, la cosidddetta re-regulation (riprogettazione delle modalità di funzionamento) Nel caso italiano, la re-regulation ha assunto semmai un altro significato (utilizzare al meglio i “margini di libertà” all’interno delle disposizioni normativo-regolamentare)

11 I principali risultati della ricerca (v) Autonomia finanziaria potenziale: molte agenzie possono espandere le proprie risorse attraverso la “cessione remunerata” dei propri prodotti Autonomia strategica: limitata (ma non in tutti i casi) influenza sulla formulazione delle policy; ma spesso autonomia nella scelta degli strumenti di policy Le agenzie operano in generale in un settore di policy, ma funzioni e prodotti erogati sono differenziati

12 Implicazioni per il ricorso al modello delle agenzie Servono “più” agenzie? Sì, ci sono ampi margini per estendere il ricorso alle agenzie, ma vanno identificati opportuni modelli di riferimento Quali modelli di riferimento? 1.l’Idealtipo contrattuale 2.L’idealtipo della neutralità e del centro di competenze

13 L’idealtipo contrattuale Caratteristiche: separazione fra policy e operations; autonomia manageriale ma non strategica; controllo su output/outcome Riferimenti: il modello britannico di Next Steps (e per molti versi il modello del Tripode) Condizioni di applicabilità: –Policy e operations facilmente separabili –Output ed outcome: facilmente osservabili, misurabili, correlabili tra loro In queste condizioni il modello dell’agenzia contrattuale può essere sicuramente sviluppato nel settore pubblico italiano

14 L’idealtipo del “centro di competenze” Caratteristiche: agenzia come “filtro” tra politica e gestione e serbatoio di competenze; policy e operations molto integrate; meccanismi di accountability mediati da complesse strutture di governance Riferimenti: le “tradizionali” (dal ‘700) agenzie svedesi Condizioni di applicabilità: –Criteri tecnico-professionali giustificano la discrezionalità esercitata ed il ruolo di “filtro” –Presenza di un “ corpo professionale” che svolge attività preminente In queste diverse condizioni, tale secondo modello di agenzia può trovare sviluppo nel settore pubblico italiano

15 Implicazioni per il ricorso al modello delle agenzie Come migliorare le performance delle agenzie già esistenti? Ricorso al Benchmarking strutturato, cioè –basato sulla comparazione condotta (anche) sulla base delle categorie di disaggregazione strutturale, autonomia, contrattualizzazione –Selezione delle prestazioni (di volta in volta) migliori (funzione delle caratteristiche della attività svolta) Le esperienze riportate nel libro

16 Ringraziamenti Al Dipartimento della Funzione Pubblica –Dott.ssa Pia Marconi e Dott. Giovanni Vetritto Alle agenzie studiate –ing. Giorgio Cesari e dott. Pietro Testai dell’APAT; dott. Franco Rocca dell’ARPA Piemonte; avvocato Antonio Bonfiglio e dott. Giancarlo Nanni dell’AGEA; dott.ssa Giuliana Cornelio della Regione Lombardia e dott. Ennio Granata dell’ ERSAF Lombardia; dott. Paolo Perico e arch. Andrea Sica dell’Agenzia Torino 2006; prof. ing. Giorgio Goggi del Comune di Milano e ing. Claudio Masi dell’AMA di Milano; dott. Giancarlo Tufariello, dott. Martini ed dott. Gianfranco Sorchetti dell’ARAN; dott. Nello Martini e dott.ssa Giovanna Romeo dell’AIFA; dott. Girolamo Pastorello e dott.ssa Tiziana Ciampetti dell’Agenzia delle Entrate; dott. Giuseppe Insolera, dott. Francesco Rotundo e dott. Stefano Iustulin dell’Agenzia del Demanio Ai nostri colleghi in Bocconi


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