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Corso di Istituzioni, opinione pubblica e politiche pubbliche in Europa anno accademico2013-13 Lezione IV Caratteristiche generali del policy-making europeo:

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1 Corso di Istituzioni, opinione pubblica e politiche pubbliche in Europa anno accademico Lezione IV Caratteristiche generali del policy-making europeo: la politica degli interessi e la generazione e utilizzo della conoscenza nel policy-making

2 Gruppi di interesse Sono quei gruppi che dalla politica ricercano “contenuti di politica pubblica” (“che cosa”) Utilizzano le risorse, di cui dispongono in forma organizzata, per fare pressione sui decisori pubblici per ottenere contenuti di policy conformi ai propri interessi e valori Scambio di sostegno e risorse contro contenuti di policy

3 LOBBYING definizioni del Libro Verde sulla Trasparenza del 2006 della Commissione COM(2006)194 final “Lobbying” sono tutte le attività che mirano a influire sull’elaborazione delle politiche e i processi decisionali delle istituzioni europee Lobbyisti sono le persone che dedicano a questo tipo di attività e lavorano in una serie di organizzazioni come uffici di consulenza specializzati in questioni pubbliche,ONG, gruppi di riflessione, gruppi di pressione interni, gruppi professionali Il lobbying è un’attività legittima nel quadro di un sistema democratico sia che si a condotta da cittadini, imprese, organizzazioni della società civile, gruppi di interesse o consulenti.

4 Attori della politica degli interessi europea EUROGRUPPI-gruppi di interesse che si organizzano per la pressione a livello europeo. Si possono distinguere (Nugent) Gruppi sezionali –interessi di settori funzionali (lavoro, impresa etc) Gruppi promozionali-interessi diffusi Eurogruppi che rappresentano interessi territoriali delle regioni o delle città

5 Altri attori della politica di pressione europea: Singole imprese Lobbisti di professione Coalizioni ad hoc su singole questioni di policy “comunità epistemiche” Rappresentanze di governi regionali e locali Rappresentanze da paesi terzi

6 La politica degli interessi nell’Unione Europea L’Unione Europea costituisce un’arena politica aperta all’azione dei gruppi di interesse Il processo di policy making europeo implica la cooperazione di più istituzioni e più livelli di governo ed offre una molteplicità di punti di accesso a gruppi che vogliano influenzare il contenuto delle politiche

7 Eurogruppi Federazioni transnazionali di associazioni nazionali di rappresentanza degli interessi. Associazioni di secondo livello, a membership indiretta (“associazioni ombrello”): i singoli membri aderiscono all’associazione nazionale, che aderisce alla federazione transnazionale

8 Eurogruppi- Interessi imprenditoriali UNICE-Business Europe- riunisce le associazioni imprenditoriali degli s.m. Creata nel 1958 Ha un ruolo di primo piano nel processo politico europeo,con contatti continui con le burocrazie della Commissione e fornendo membri ai gruppi di lavoro e ai comitati consultivi e di esperti E’ uno dei partner del Dialogo Sociale Il problema dell’UNICE è che le associazioni aderenti hanno più potere di quella europea e tendono a seguire strategie proprie se non si sentono rappresentate dall’UNICE

9 Eurogruppi-Interessi Imprenditorali Tavola Rotonda Europea degli Industriali (ERT)–a membership diretta, riunisce un numero ristretto di grandissime imprese industriali. Creata nel 1983.La sua attività è più settoriale di quella dell’UNICE e riguarda soprattutto il mercato unico Amcham-EU-rappresenta gli interessi delle imprese americane che operano in Europa UNICE, ERT e Amcham rappresentano la “troika delle grandi imprese “(Hix) al centro della politica di pressione europea.

10 Eurogruppi-Interessi Imprenditoriali CEEP- Centro Europeo delle Imprese Pubbliche. Rappresenta a livello europeo gli interessi delle imprese pubbliche. E’ uno dei partner del Dialogo Sociale Europeo

11 EUROGRUPPI-Interessi del lavoro ETUC (CES)- Confederazione Europea dei Sindacati. Fondata nel 1972 Riunisce i sindacati degli s.m. e candidati La sua coesione è stata storicamente abbastanza debole per la diversità degli orientamenti politici delle associazioni partecipanti Rappresenta il lavoro nel Dialogo Sociale

12 EUROGRUPPI-Interessi del lavoro Segretariato Europeo delle Professioni Liberali Indipendenti e Sociali Confederazione Europea dei Quadri (Eurocadres)

13 Eurogruppi-Gruppi Promozionali Rappresentano interessi pubblici,diffusi Si sviluppano dagli anni ’80 e degli anni ’90 giocano un ruolo importante nel processo politico europeo Incoraggiati e spesso finanziati dalla Commissione che concede loro accesso stabile e spesso istituzionalizzato al policy making

14 Eurogruppi-Gruppi Promozionali Interessi dei consumatori: BEUC- Bureau Européen des Unions des Conummateurs-E’ la principale associazione di rappresentanza degli interessi dei consumatori e riunisce le associazioni nazionali

15 Eurogruppi-Gruppi Promozionali Ambientalismo EEB-European Environmental Bureau –la maggiore associazione ambientalista. Sovvenzionata dalla DG ambiente, cui ha accesso stabile Greenpeace-Unità Europea

16 Eurogruppi-Gruppi Promozionali EWL-European Women’s Lobby- raduna le associazioni peri diritti delle donne degli s.m. Si forma negli anni Ottanta da precedenti associazioni formatesi a partire dagli anni Sessanta E’ un attore importante delle politiche di parità, stabilmente consultato dalla DG Occupazione e Affari Sociali e con una relazione stretta con la Commissione Parlamentare per i Diritti della Donna

17 Associazioni transnazionali che rappresentano gli interessi dei governi regionali e locali Assemblea delle regioni europee Consiglio delle municipalità e delle regioni Sono le associazioni storiche delle regioni, che esprimevano il Consiglio Consultivo delle autorità regionali e locali,l’antenato del Comitato delle Regioni, creato col Trattato di Maastricht Eurocities –Associazione che rappresenta gli interessi delle grandi città europee Molte altre associazioni di rappresentanza di interessi regionali e locali, “generaliste” o “settoriali” Grandi regioni e città agiscono anche da sole.

18 “sedi” della pressione politica nella UE Pluralità di sedi :dipende dalla frammentazione istituzionale e dal livello di cooperazione interistituzionale richiesto dal processo legislativo europeo Dal fatto che il sistema politico europeo è un sistema di multi-level governance, in cui il processo di policy (dalla formazione dell’agenda all’implementazione delle politiche) coinvolge istituzioni al livello europeo, nazionale e regionale e locale

19 Destinatari della pressione a livello delle istituzioni europee La Commissione Europea:principale destinataria in quanto è responsabile preparazione legislativa, e delle norme applicative della legislazione.Il momento cruciale per esercitare influenza è quello della formulazione delle politiche La divisione per settori di competenza, la natura plurinazionale della burocrazia comunitaria predispongono ingressi molteplici al processo di policy. Per ragioni di efficacia e legittimità la Commissione è l’istituzione più recettiva nei confronti della società civile europea

20 Perché gli interessi organizzati scelgono come destinatario principale la Commissione (domanda di influenza ) Perché conviene esercitare inflenza nella fase iniziale del policy-making. Perché è comunque preferibile sapere in anticipo quale può essere il contenuto delle politiche per potersi adattare (il lobbying sulla Commissione conviene anche se non si riesce a influenzare il contenuto delle politiche, perché si acquisiscono precocemente informazioni)

21 Perché la Commissione sviluppa relazioni stabili con gli interessi organizzati (offerta di influenza) E’ razionale da parte di una burocrazia sviluppare relazioni stabili con gli interessi organizzati (Downs)e ciò vale a fortiori per la Commissione: Ha risorse limitate e un grande bisogno di informazioni sugli s.m.e creca di strutturarsi in modo da facilitare l’efficienza nella formulazione delle politiche. Ha bisogno di sostegno e legittimazione (dipendenza da legittimità dell’output) Ha bisogno di trovare degli alleati alle sue proposte (creare ampie coalizioni di advocacy) perché ha poteri di proporre ma non di decidere. Ha quindi interesse a creare relazioni istituzionalizzate coi gruppi di interesse

22 Altri destinatari della pressione a livello delle istituzioni europee Parlamento Europeo  La sua importanza come interlocutore dei gruppi cresce di pari passo al suo ruolo come legislativo- Soprattutto le Commissioni parlamentari sono interlocutori privilegiati dei gruppi attivi nei rispettivi settori di policy Il COREPER

23 Pressione multi level I gruppi tendono a esercitare influenza tanto a livello europeo che a livello nazionale. Per alcuni gruppi (interessi diffusi ) può esservi maggiore accesso a livello europeo che nazionale

24 Influenza di un gruppo di interesse nel processo politico UE Dipende da una serie di fattori: Controllo di informazioni chiave Entità delle risorse del gruppo Peso economico Peso politico (anche a liv.nazionale) Rappresentatività Coesione Accesso istituzionalizzato a organi decisionali

25 Lo sviluppo della politica di pressione a livello europeo Fattori “di domanda”-tendenza dell’attività di pressione politica a dirigersi dove vi è potere politico (sedi da cui vengono prese decisioni vincolanti). Fattori “di offerta”- offerta di accesso al policy making europeo in particolare da parte della Commissione che ricerca risorse di informazione per le politiche, cooperazione all’implementazione,legittimazione

26 Evoluzione della politica di pressione nella UE I fase  dal Tr. di Roma all’AU: Ricerca da parte delle istituzioni europee di coinvolgere nel policy making i gruppi di rappresentanza degli interessi Collocarsi dei gruppi di interesse rispetto alle nuove sedi di potere decisionale Mobilitazione reattiva degli interessi rivali: i primi a mobilitarsi sono gli interessi di impresa (UNICE, COPA) seguono quelli del lavoro con ritardo (ETUC solo nel 1976) Nel 1970 circa 300 gruppi, nel 1980, 440 Sede di pressione  Commissione-costituzione di una moltitudine di comitati consultivi Anni 70->tentativi di conferenze tripartite su occupazione e politiche dei redditi-falliscono nel 1978 per il ritiro dell’ETUC

27 Evoluzione della politica di pressione nella UE Dopo l’Atto Unico e il Trattato di Maastricht: Moltiplicazione degli attori della politica di pressione (crescita delle competenze comunitarie)->in particolare regioni (riforma politica strutturale 1988) imprese e lobbisti (mercato unico) Aumento delle sedi della pressione (crescita dei poteri del PE) Dialogo sociale->concertazione tripartita istituzionalizzata nel Protocollo sociale del trattato di Maastricht ; sviluppo di metodi di policy making inclusivi (Coordinamento aperto)

28 Modelli interpretativi della politica degli interessi e policymaking comunitario Pluralismo Neo-corporativismo Policy network

29 Pluralismo Modalità di rappresentanza degli interessi- >molteplicità di gruppi tra loro in competizione, che non monopolizzano rappresentanza di un settore, bassa concentrazione delle risorse di influenza Modalità di influenza sul policy making  pressione pluralista in un’arena di policy relativamente aperta

30 Corporativismo Modalità di rappresentanza degli interessi-la rappresentanza degli interessi fa capo a un numero limitato di gruppi unici, non in competizione tra loro, gerarchicamente ordinati, funzionalmente differenziati, autorizzati dalle autorità pubbliche che riconoscono loro il monopolio della rappresentanza di un determinato settore funzionale Modalità di influenza sul policy making- tramite la concertazione tripartita tra e grandi associazioni degli interessi e lo stato Caratteristico Europa Continentale e Nordeuropa

31 Policy network Reti di attori (di tipo diverso e che controllano risorse diverse) attivi in un settore di politiche pubbliche che definiscono le soluzioni di policy in un determinato settore. Differiscono per grado di chiusura/ apertura/ e coesione/conflittualità (policy community policy network)

32 Lez 5 Generazione e utilizzo della conoscenza nel policy-making europeo

33 Bibliografia di riferimento EPII e TP : P. Vesan, Conoscenza e apprendimento nella governance europea, in M. Ferrera, M.Giuliani (a cura di), Governance e politiche nell’Unione Europea,Bologna, Il Mulino, 2008, pp oppure – URGE Working paper 5/2006 (http://www.urge.it)(EPII)http://www.urge.it)(EPII) TP: Radaelli C.M. The public policy of the European Union: Whither politics of Expertise, Paper presented at the ECSA International Conference, Pittsburgh 1999 (on line) (EPII e TP)

34 Il ruolo della conoscenza nel policy making europeo Un tratto caratteristico del policy making europeo è il ruolo che vi svolge la conoscenza. In linea generale ciò rimanda a : la prevalenza delle politiche di tipo regolativo La complessità dei problemi di policy (contesto multinazionale, in rapido mutamento)

35 Conoscenza e policy making Come la letteratura sull’analisi delle politiche pubbliche ha inteso il rapporto tra conoscenza e policy making

36 3 modalità principali -modalità razionale -modalità argomentativo- persuasiva -modalità riflessiva

37 Modalità razionale Conoscenza esperta per ottimizzare il raggiungimento di determinati fini (decisore razionale) Conoscenza risorsa esterna immessa nel processo di policy making Conoscenza è detenuta da esperti e tecnici ed entra episodicamente nel processo di formazione delle politiche (“consulenza”)

38 Modalità argomentativo-persuasiva Conoscenza emerge all’interno del processo decisionale dal confronto e dall’interazione discorsiva tra diversi soggetti. La conoscenza è diffusa tra una pluralità di soggetti che partecipano al policy making che sono portatori di interessi, informazioni, valori e punti di vista rilevanti Nella modalità razionale la conoscenza entra temporaneamente nel processo di policy, mentre nelle modalità argomentativo-persuasivo e riflessiva implica un impiego permanente o reiterato della conoscenza

39 Modalità argomentativo- persuasiva Due varianti (a) Conoscenza nasce dalla negoziazione tra diversi interessi che cercano le soluzioni politicamente fattibili, su cui si trova consenso (Lindblom:mutuo aggiustamento partigiano).Aggiustamento incrementale dei fini ai mezzi disponibili, avvicinamento progressivo alla soluzione accettabile

40 Modalità argomentativo-persuasiva (b) conoscenza nasce dall’argomentazione, dal confronto tra punti di vista e visioni del mondo (Habermas “agire comunicativo”) Conoscenza emerge dal dibattito aperto tra una pluralità di soggetto finalizzato a trovare una visione comune Arene deliberative Preferenze degli attori possono essere “endogene”

41 Modalità riflessiva Anche qui conoscenza emerge all’interno del processo decisionale dall’interazione tra più soggetti Basata sul confronto e la messa in discussione dei costrutti e cognitivi su cui gli attori fondano la propria azione, sull’attivazione di dinamiche di autocritica e autoconsapevolezza, in modo di individuare punti di forza e debolezza dei propri modelli. Scambi di esperienze, valutazione delle azioni interprese

42 Modalità di conoscenza e policy making europeo Tutte e tre presenti nel policy making europeo Ma nelle diverse modalità di governance e nei diversi settori di policy una modalità può prevalere sulle altre o si ha una combinazione delle modalità.

43 Conoscenza e policy making europeo Conoscenza esperta (mod.razionale) incertezza Ruolo delle politiche regolative Molte politiche hanno una forte caratterizzazione “tecnica” (es.ambiente) Tendenza a depotenziare conflitto politico formulando le questioni in termini tecnici. Fase della Commissione : Comitati di esperti

44 Conoscenza e policy making europeo Progressivo diffondersi di modalità di policy making di tipo inclusivo e partecipativo Coinvolgimento di stakeholders in formulazione e implementazione delle politiche Es: Dialogo sociale (policy making concertato) Metodo di coordinamento aperto Libro bianco sulla governance della Commissione Prodi (2001)

45 Politiche europee e strategie di produzione della conoscenza Strumenti e strategie conoscitive incentrati sull’interazione di una pluralità di attori: Benchmarking Procedure di revisione periodica Mainstreaming (ambientale, di genere, degli obiettivi sociali) parternariato

46 Benchmarking Comparazione sistematica dei risultati di un organizzazione (o di uno stato) al fine di comparare le sue prestazioni con quelle valutate, sulla base di determinati parametri, come le migliori Nasce nell’ambito del management Es: SEO e Strategia di Lisbona –Componente centrale del metodi di coordinamento aperto (target quantitativi e qualitativi); scoreboards (concorrenza e mercato interno e implementazione) Richiede consenso preventivo su obiettivi e metodi di misurazione Responsabilizza gli stati verso alcune tematiche o aspetti salienti di una politica, sprona alla riflessione sulle proprie politiche  apprendimento

47 Le procedure di revisione periodica (coordinamento aperto) Analisi dettagliata delle politiche di un paese che viene condotta -da uno o un gruppo di altri paesi (Peer review) Da un organismo internazionale Scopo è esaminare e valutare nel dettaglio gli interventi adottati sulla base di obiettivi e standard concordati, per trarne indicazioni utili alla formulazione di linee guida o raccomandazioni

48 Mainstreaming Un obiettivo non è più perseguito solo attraverso politiche settoriali ma viene integrato in tutti i settori di policy attraverso l’analisi della relazione che i problemi di policy in ciascun settore hanno con quell’obiettivo, e la valutazione ex ante delle conseguenze di ciascuna delle opzioni di policy rispetto a quell’obiettivo. UE  Gender mainstreaming, ambiente


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