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Dott.ssa Nadia Carboni Martedì 18 Novembre 2008, 15.00 – 17.00 SPISA - Bologna Seminari su Politica e Amministrazione Lo spoils system in prospettiva comparata.

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1 Dott.ssa Nadia Carboni Martedì 18 Novembre 2008, – SPISA - Bologna Seminari su Politica e Amministrazione Lo spoils system in prospettiva comparata

2 Scuola di Specializzazione in Studi Amministrativi - Università di Bologna «…l’indispensabilità dell’apparato [pubblico] una volta che è stato creato, con le sue peculiarità, il ‘carattere impersonale’, fa sì che il meccanismo funzioni facilmente per chiunque sappia come ottenerne il controllo» Max Weber 1946 IL PROBLEMA DEL CONTROLLO POLITICO DELLA BUROCRAZIA Il problema del controllo politico della burocrazia è cruciale in qualsiasi sistema democratico. Sia nelle teorie che sostengono la separazione che negli approcci sulla commistione tra politica e amministrazione, occorre individuare delle modalità di controllo dell’autonomia burocratica per assicurare l’efficacia nell’implementazione delle politiche pubbliche. E’ possibile definire il controllo politico come: «l’insieme degli strumenti, delle risorse e delle procedure in possesso della classe politica al governo per cercare di ottenere la coincidenza di intenti tra la volontà politica e l’azione burocratica».

3 Scuola di Specializzazione in Studi Amministrativi - Università di Bologna Meccanismi istituzionali di controllo politico della burocrazia: - controllo da parte del parlamento (normativa di dettaglio, limiti di spesa, etc.) - controllo da parte degli organi giudiziari (giusta applicazione delle leggi e dei regolamenti amministrativi) - controllo da parte del governo (nomina politica, staff, consulenti politici, etc.) Lo Spoils System ( efficace sintesi dell'espressione “to the victor belong the spoils"), si origina dall'esperienza dell'ordinamento nordamericano, e indica l'insieme delle regole che comportano l'automatica cessazione degli incarichi conferiti ai titolari degli uffici pubblici, conseguente al mutamento dell'organo di governo politico. «The true test of a good government is its aptitude and tendency to produce a good administration» Alexander Hamilton, The Federalist, n. 68 POSSIBILI SOLUZIONI …

4 Scuola di Specializzazione in Studi Amministrativi - Università di Bologna Ogni paese ha un proprio «sistema delle spoglie», che presenta caratteristiche che lo distinguono dal modello americano in relazione al diverso modo in cui si struttura il rapporto politica-amministrazione e al funzionamento del sistema politico. Il controllo politico esiste in qualsiasi regime democratico, secondo gradi e modalità diverse. I differenti modelli di controllo politico dipendono: (a) dal contesto politico-istituzionale; (b) dalle caratteristiche organizzative degli apparati burocratici che in tali contesti agiscono (processo di selezione e reclutamento, pattern di carriera, cultura e struttura organizzativa). La prospettiva comparata: Stati Uniti, Francia e Olanda rappresentano modelli dissimili – così come argomentato in letteratura – che consentono di affrontare una gamma elevata di tipologie di controllo. ….DIVERSI MODELLI DI CONTROLLO POLITICO

5 Scuola di Specializzazione in Studi Amministrativi - Università di Bologna STATI UNITI: “GLI UOMINI DEL PRESIDENTE E LO SPOILS SYSTEM” Separazione dei poteri + sistema di check and balance La burocrazia americana nasce come risposta alla democrazia (“burocrazia democratica e tecnocratica” Heclo) Le origini dello spoils system affondano nel sentimento populista che attribuiva alla burocrazia la funzione di garantire la rappresentanza egalitaria degli interessi della società (1800 Jackson) Istituzionalizzazione e legittimazione dello spoils system americano : il processo di nomina politica è accettato e giustificato dal sistema, in quanto risponde alla necessità di avere un apparato amministrativo responsive ad ogni cambiamento di governo Nonostante l’introduzione del merit system (Pendleton Act 1883), lo spoils system continua ad essere utilizzato dal Presidente americano per ricoprire circa 6000 posizioni ai vertici della burocrazia federale

6 Scuola di Specializzazione in Studi Amministrativi - Università di Bologna I vertici della burocrazia americana hanno una natura «duale»: ai livelli più alti si trovano ad interagire sia i dirigenti di nomina politica (i «political appointees» o «in-and-outers»), sia i dirigenti di carriera (i «career bureaucrats») La burocrazia americana rappresenta il sistema amministrativo con la più esplicita e riconosciuta tensione tra la necessità di un apparato pubblico fedele al Presidente, e quindi strumento di esecuzione delle politiche di governo (responsive competence), e il rispetto dei principi democratici di una burocrazia neutrale (neutral competence). Il processo di nomina dei vertici dell’amministrazione americana è un fenomeno alquanto complesso, in cui si intrecciano elementi culturali, politici, comportamentali e sociali propri della tradizione americana. Si tratta di una dinamica altamente istituzionalizzata, che coinvolge non solo il Presidente, ma anche il Congresso, le Corti, i gruppi di interesse e la burocrazia stessa (considerata la “quarta branca”). STATI UNITI: “GLI UOMINI DEL PRESIDENTE E LO SPOILS SYSTEM”

7 Scuola di Specializzazione in Studi Amministrativi - Università di Bologna FRANCIA: “IL COUNTRY CLUB E LA NOMINA POLITICA” Ruolo cruciale dell’élite burocratica nel processo di state-building, di supplenza del potere politico nei periodi di instabilità. La burocrazia francese gode di ampia legittimazione sociale e i suoi membri sono visti dalla collettività come «difensori di una concezione imparziale e legale di interventismo statale contrapposto ad interessi particolaristici» (Rouban 1995, 37) Forte coinvolgimento politico della burocrazia. Due sono, in particolare, i fattori che incentivano forme politico-amministrative ibride: (a) un sistema di training finalizzato a creare un’élite selettiva di esperti; (b) una cultura politica che legittima la possibilità di ricoprire allo stesso tempo cariche amministrative e politiche. Grands Corps e Grandes Ecoles (ENA): circolo virtuoso legittimante che rende possibile per i vertici dell’amministrazione ricoprire posizioni “politiche”, e al di fuori della pubblica amministrazione (pantouflage) “A state-created élite”: lo stato sovvenziona la propria classe di governo.

8 Scuola di Specializzazione in Studi Amministrativi - Università di Bologna L’alta burocrazia francese è un corpo professionale selezionato in modo rigoroso, tramite un meccanismo concorsuale affidato all’ENA. L’élite burocratica francese si distingue per l’elevato spirito di corpo, che ne garantisce l’autonomia rispetto alla politica. Formalmente non esiste un sistema delle spoglie, ciò non toglie che nella prassi si verifichi un tipo di divisione delle spoglie dal carattere più celato e discreto, che combina criteri politici con valutazioni di tipo professionale e personale. La dirigenza rappresenta un bacino da cui tutti i partiti, indipendentemente dal colore politico, possono attingere personale, accomunato dall’appartenenza ad uno stesso percorso di eccellenza. FRANCIA: “IL COUNTRY CLUB E LA NOMINA POLITICA”

9 Scuola di Specializzazione in Studi Amministrativi - Università di Bologna OLANDA: “LE POLICY COMMUNITIES E L’AUTOREGOLAZIONE BUROCRATICA” L’Olanda ha maturato un apparato pubblico piuttosto frammentato, per effetto degli assetti politico-istituzionali improntati ad una logica di tipo consociativo (influenza delle divisioni – cleavages – linguistiche, culturali, religiose, etniche del paese) ; Ciascuna singola amministrazione costituisce una realtà a sé stante, dotata di elevata autonomia professionale, ed è indipendente dalla politica, Le policy communities, che si formano di volta in volta sui singoli settori di policy, godono infatti di un ampio margine di autonomia nella gestione delle politiche pubbliche, concordate attraverso pratiche di negoziazione tra la burocrazia, il governo e i gruppi di interessi coinvolti.

10 Scuola di Specializzazione in Studi Amministrativi - Università di Bologna La burocrazia olandese si caratterizza per la professionalità e la neutralità politica dei funzionari sancita dalla costituzione e dal Civil Service Regulation Forte della propria specializzazione tecnica (sistema position oriented) la burocrazia esercita un ruolo di arbitro delle politiche pubbliche Il contributo tecnico e la professionalità della burocrazia creano un regime di continuità non sempre garantito dagli assetti politici Sistema basato sulla meritocrazia (competence based approach); tuttavia vige il criterio informale per cui va rispettata una certa distribuzione politica delle nomine tra i diversi partiti al governo. La nomina politica si basa sulla capacità di autoregolazione della burocrazia e di autocontrollo della politica, per cui la discrezionalità politica è utilizzata con una particolare attenzione alle competenze professionali dei candidati OLANDA: “LE POLICY COMMUNITIES E L’AUTOREGOLAZIONE BUROCRATICA”

11 Scuola di Specializzazione in Studi Amministrativi - Università di Bologna CONCLUSIONI (I) Ogni paese ha un proprio «sistema delle spoglie», che presenta caratteristiche che lo distinguono dal modello americano in relazione al diverso modo in cui si struttura il rapporto politica-amministrazione e al funzionamento del sistema politico. I modelli di controllo descritti scaturiscono dalle caratteristiche degli assetti politico-istituzionali dei paesi considerati, così come dai processi di formazione, selezione, reclutamento e carriera dei massimi vertici dell’amministrazione. Il controllo politico si manifesta differentemente nei paesi in esame, poiché deriva da tradizioni politiche e amministrative diverse, riflette valori sociali diversi e si orienta sulla base di differenti assetti/meccanismi costituzionali e di governo. Risulta fondamentale la presenza sia di reti istituzionali con una specifica funzione formativa, sia di forme di selezione della dirigenza su basi competitive (le Grandes Ecoles, gli istituti di policy analysis, le policy communities…)

12 Scuola di Specializzazione in Studi Amministrativi - Università di Bologna CONCLUSIONI (II) L’analisi comparata mette in luce un diffuso ruolo politico di carattere più tipicamente informale svolto dai dirigenti burocratici I funzionari «politici» sono incaricati di filtrare gli indirizzi provenienti dal vertice elettivo in indicazioni operative per il corpo burocratico che, privo di una legittimazione democratica autonoma, deve garantire continuità tra la propria azione e il programma del governo in carica. Se da una parte il principio della supremazia della politica sull’amministrazione è indiscutibile, poiché naturale conseguenza del processo tramite cui gli elettori scelgono da chi farsi governare, dall’altra bisognerebbe evitare che all’interno di una costituzione democratica in base alla quale al potere si alternano i partiti politici, l’amministrazione si trasformi in “un’amministrazione di partiti”.

13 Amministrazione CONFERMATINON CONFERMATI NUOVI INCARICHI TOTALE INCARICHI N°% INCARICHI EQUIVALENTI INCARICHI DI STUDIO TOTALE N°% % % % AMMINISTRAZIONE DEI MONOPOLI DI STATO CONSIGLIO NAZIONALE DELL'ECONOMIA E DEL LAVORO (CNEL) CORTE DEI CONTI - SEGRETARIATO GENERALE ISTITUTO SUPERIORE DI SANITA' (ISS) ISTITUTO SUPERIORE PER LA PREVENZIONE E LA SICUREZZA SUL LAVORO (ISPESL) MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI MINISTERO DEGLI AFFARI ESTERI - ISTITUTO AGRONOMICO PER L'OLTREMARE MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI MINISTERO DELLA DIFESA MINISTERO DELLA GIUSTIZIA MINISTERO DELLA SALUTE MINISTERO DELL'AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO MINISTERO DELLE ATTIVITA' PRODUTTIVE MINISTERO DELLE COMUNICAZIONI MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE E FORESTALI MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE MINISTERO DELL'INTERNO MINISTERO DELL'ISTRUZIONE, DELL'UNIVERSITA' E DELLA RICERCA MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA' CULTURALI PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI TOTALI E PERCENTUALI MEDIE 24454,35913, ,210122,5449

14 Tab. 35 Modelli e dimensioni del controllo politico della burocrazia VARIABILI POLITICO ISTITUZIONALI STATI UNITI spoils system FRANCIA nomina politica OLANDA autoregolazio ne burocratica ITALIA I REP colonizzazione partitica ITALIA II REP spoils system all’italiana Variabili politico- istituzionali Natura dello stato Federale- decentrata Unitaria- accentrata Unitaria- decentrata Unitaria- Accentrato Unitaria- Decentrata Forma di governo PresidenzialeSemi- presidenziale Parlamentare Sistema partitico Bipartitico (Repubblicani vs. democratici) Bipolare (gollisti- giscardiani vs. socialisti- comunisti) Multipartitico Bipolare Durata Media Governi a -1 anno e mezzo 2 anni e mezzo1 anno2 anni a Elaborazione originale dati dal sito web:

15 STATI UNITI spoils system FRANCIA nomina politica OLANDA autoregolazione burocratica ITALIA I REP colonizzazione partitica ITALIA II REP spoils system all’italiana Variabili Org.ve Reclutamento DecentratoCentralizzatoDecentratoCentralizzato SelezionePer titoliElitaria, sistema delle grandes ecoles e grands corps ad hoc, sistema «position oriented» Per ConcorsoPer concorso, o per chiamata diretta: dal 1998 possibilità di essere assunti a contratto Mobilità Bassa, specializzazione in determinati dipartimenti o aree di policy Elevata grazie all’intersca mbio con il mondo del privato e politico Bassa, carriera all’interno dello stesso dipartimento Bassa, carriera prevalenteme nte all’interno dello stesso dipartimento Formazione Di tipo specialistico Di tipo giuridico- formale Di tipo specialisticoDi tipo giuridico- formale Interscambio con il settore privato Sistema «in and outers» Pantouflage e tour exterieur LimitatoInesistenteLimitato (dal 1998 possono essere assunti dirigenti esterni o a contratto)

16 STATI UNITI spoils system FRANCIA nomina politica OLANDA autoregolazione burocratica ITALIA I REP colonizzazione partitica ITALIA II REP spoils system all’italiana Variabili Org.ve Struttura amministrat iva FrammentataGerarchico- piramidale FrammentataGerarchico-piramidaleGerarchico-piramidale tendente al decentramento Criteri utilizzati nella nomina dei vertici dell’ammini strazione Spoils-systemCombinazione di criteri politici e professionali. Importanza dei contatti personali. Merito ed esperienza maturata in ambito governativo, ma a livello informale non mancano considerazioni politiche Lottizzazione delle cariche Accentuazione del potere di nomina e immissione di personale dall’esterno secondo il modello dello spoils system Attivismo politico Non è permesso dalla legge Possibilità di «cumulo» di posizioni politiche e amministrative E’ permessa la partecipazione ad attività politiche Staff politico ministro Il Presidente dispone di un immenso staff personale nominato sulla base di criteri politici e personali Presenza di gabinetti ministeriali, la cui composizione è per la maggior parte di natura burocratica Non ci sono gabinetti ministeriali, ma funzionari politici personali del ministro di solito provenienti dalla burocrazia Presenza di gabinetti ministeriali composti da personale di fiducia del ministro: rappresentano una vera e propria amministrazione parallela rispetto a quella burocratica di carriera. Cultura Orga.vaPattern del patronagePattern della complementari età Pattern dello stato amministrativo Pattern del self-restraint (scambio potere vs. sicurezza) Verso il pattern della complementarietà


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