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8/11/2006Giulia Michetti Legge 7.8.1990, n. 241 Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi.

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1 8/11/2006Giulia Michetti Legge , n. 241 Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi Legge , n. 15 Modifiche ed integrazioni alla legge 241/90 D.P.R , n. 184 Regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi D. Lgs , n. 82 Codice dellamministrazione digitale Disegno di legge Nicolais del n. 16 Efficienza delle P.A. e riduzione degli oneri burocratici

2 Strutturadella legge 241/90 Struttura della legge 241/90 Capo I – PrincipiCapo I – Principi Capo II – Responsabile del procedimentoCapo II – Responsabile del procedimento Capo III – Partecipazione al procedimento amministrativoCapo III – Partecipazione al procedimento amministrativo Capo IV – Semplificazione dellazione amministrativaCapo IV – Semplificazione dellazione amministrativa Capo IV bis – Efficacia ed invalidità del provvedimento amministrativo. Revoca e recessoCapo IV bis – Efficacia ed invalidità del provvedimento amministrativo. Revoca e recesso Capo V – Accesso ai documenti amministrativiCapo V – Accesso ai documenti amministrativi Capo VI – Disposizioni finaliCapo VI – Disposizioni finali

3 Nei Capi I, II, III e IV …. Si parla del procedimento amministrativo

4 Il procedimento amministrativo La nozione di procedimento amministrativo esprime lidea di una azione amministrativa che procede finalizzata alla decisione da assumere nel caso concreto.

5 Il procedimento amministrativo Il procedimento può essere concepito come una sorta di itinerario che lautorità amministrativa deve seguire nellesercizio di un suo potere. In definitiva ogni procedimento consiste nella sequenza di atti ed attività previste in via astratta per arrivare al provvedimento e alla sua efficacia. In concreto ogni procedimento è ben più di una sequenza di atti, è la sede e lo strumento di formazione progressiva di quel dossier di documenti, informazioni, osservazioni, elementi valutativi, atti preliminari e simili che conducono ad una specifica decisione.

6 Le fasi del procedimento Preparatoria: comprende la fase delliniziativa, in cui si collocano gli atti propulsivi del procedimento e la fase dellistruttoria, in cui si procede allacquisizione e allelaborazione dei dati, ponderando i diversi interessi in gioco. Dispositiva: in questa fase viene adottato il provvedimento finale. Integrativa dellefficacia: vi rientrano la fase del controllo, per conferire esecutività al provvedimento e la fase della comunicazione, con cui si rende legalmente noto il provvedimento e lo si rende obbligatorio.

7 Principi Principi generali dellazione amministrativa EconomicitàEconomicità EfficaciaEfficacia PubblicitàPubblicità TrasparenzaTrasparenza Principi dellordinamento comunitario

8 Uso della telematica Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, è incentivato l'uso della telematica - nei rapporti interni, - tra le diverse amministrazioni - tra le amministrazioni e i privati

9 Obblighi di responsabilità Obbligo di determinare per ciascun tipo di procedimento l'unità organizzativa responsabile del procedimento, nonché dell'adozione del provvedimento finale Obbligo di individuare il responsabile del singolo procedimento, nonché dell'adozione del provvedimento finale (il dirigente o altro dipendente cui è assegnata la responsabilità)

10 Obblighi di semplificazione Obbligo di non aggravare il procedimentoObbligo di non aggravare il procedimento Obbligo del responsabile del procedimento di adottare ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoriaObbligo del responsabile del procedimento di adottare ogni misura per l'adeguato e sollecito svolgimento dell'istruttoria (per lesame contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento)Conferenza di servizi (per lesame contestuale dei vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento) (nei procedimenti ad istanza di parte il silenzio dellamministrazione equivale al provvedimento di accoglimento della domanda)Silenzio assenso (nei procedimenti ad istanza di parte il silenzio dellamministrazione equivale al provvedimento di accoglimento della domanda)

11 Obblighi di autocertificazione Obbligo di acquisire dufficio i documenti attestanti atti, fatti, qualità e stati soggettivi necessari per l'istruttoria del procedimento, in possesso dell'amministrazione procedente, o detenuti istituzionalmente da altre pubbliche amministrazioni Obbligo di accertare d'ufficio fatti, stati e qualità che la stessa amministrazione procedente o altra pubblica amministrazione è tenuta a certificare

12 Obblighi di trasparenza Obbligo di determinare i del procedimento.Obbligo di determinare i termini di conclusione del procedimento. Obbligo di adottare un provvedimento espresso.Obbligo di adottare un provvedimento espresso. Obbligo di motivare ogni provvedimentoObbligo di motivare ogni provvedimento compresi quelli concernenti l'organizzazione amministrativa, lo svolgimento dei pubblici concorsi ed il personale. Obbligo di indicare negli atti notificati al destinatario il termine e l'autorità cui è possibile ricorrere.

13 Obblighi di trasparenza Obbligo di predeterminare e pubblicare i criteri e le modalità cui le amministrazioni devono attenersi per ladozione di provvedimenti attributivi di vantaggi economici a persone ed enti pubblici e privati (concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari).

14 Obblighi di comunicazione Obbligo di comunicazione dellavvio del procedimento, ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità ai destinatari del provvedimento e ai controinteressati. Le norme relative alla comunicazione all'interessato dell'avvio del procedimento e dell'indicazione del responsabile del procedimento, non si applicano alle procedure concorsuali, essendo queste iniziate ad istanza di parte (TAR Lazio – Roma Sez. II - sentenza 2 ottobre 2006, n. 9749).

15 Obblighi di comunicazione Obbligo di comunicazione dei motivi ostativi allaccoglimento dellistanza, prima della formale adozione di un provvedimento negativo (solo nei procedimenti ad istanza di parte). Il c.d. preavviso di rigetto non si effettua nelle procedure concorsuali. Diritto degli istanti di presentare per iscritto osservazioni e documenti (entro dieci giorni dal ricevimento della comunicazione). Obbligo di motivare nel provvedimento finale l'eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni.

16 Facoltà di partecipazione al procedimento Vale per qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici, privati o diffusi, a cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento.

17 Diritti dei partecipanti al procedimento presa visione degli atti del procedimento (accesso endoprocedimentale) presentazione di memorie scritte e documenti Obblighi dellamministrazione valutazione delle memorie scritte e documenti ove siano pertinenti all'oggetto del procedimento

18 Termini di conclusione del procedimento Previsti per legge Stabiliti con regolamenti adottati dalle singole amministrazioni, tenendo conto della loro sostenibilità, sotto il profilo dell'organizzazione amministrativa, e della natura degli interessi pubblici tutelati Altrimenti il termine è di novanta giorni

19 Disegno di legge Nicolais 21/9/06 Termini certi e più brevi Le amministrazioni sono tenute a definire e rendere pubblici i termini per la conclusione di un procedimento Altrimenti il termine è di trenta giorni I tempi massimi non possono comunque superarre i novanta giorni, salvo le eccezioni previste dalla legge o da appositi decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri (tenendo conto della sostenibilità dei termini, sotto il profilo dellorganizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento)

20 Disegno di legge Nicolais Monitoraggio dei tempi e valutazione ex post dellefficienza delle amministrazioni Monitoraggio da parte dei Servizi di controllo interno delle singole amministrazioni, anche avvalendosi dei sistemi di protocollo informatico, dei tempi medi di conclusione dei procedimenti Predisposizione di un rapporto (contenente numero e tipologie dei procedimenti che non si sono conclusi nei termini previsti), corredato da un piano di riduzione dei tempi, da presentare ogni anno alla Presidenza del Consiglio dei Ministri

21 Disegno di legge Nicolais Conseguenze per il mancato rispetto dei termini Risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dellinosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento, indipendentemente dalla spettanza del beneficio derivante dal provvedimento richiesto Il diritto al risarcimento si prescrive in 5 anni

22 Disegno di legge Nicolais Conseguenze per il mancato rispetto dei termini Sanzione per il mero ritardo, consistente nel pagamento di una multa a favore dei soggetti istanti nei casi di inosservanza dei termini di conclusione dei procedimenti amministrativi Il diritto alla somma di denaro si prescrive in 1 anno La misura della multa e le modalità di pagamento verranno stabilite con apposito regolamento

23 Disegno di legge Nicolais Pubblicità degli adempimenti richiesti ai cittadini Le pubbliche amministrazioni sono tenute a rendere disponibili, anche attraverso gli U.R.P.: lelenco della documentazione da presentare unitamente allistanza per ladozione del provvedimento amministrativo richiesto la relativa modulistica, anche ai fini delle dichiarazioni sostitutive di certificazione e delle dichiarazioni sostitutive di notorietà (le PA rendono disponibili tali moduli anche per via telematica)

24 Disegno di legge Nicolais Pubblicità degli adempimenti richiesti ai cittadini Le pubbliche amministrazioni non possono chiedere ulteriori informazioni o documenti oltre a quelli indicati nei moduli, nei formulari e negli elenchi, se non con atto motivato, il quale determina la sospensione del termine per la conclusione del procedimento.

25 Disegno di legge Nicolais Responsabilità dei dirigenti Il dirigente dellufficio inadempiente è penalizzato nel trattamento economico accessorio nel caso di gravi e ripetute violazioni dei seguenti obblighi: -dovere di concludere i procedimenti entro i termini previsti -dovere di non chiedere certificati e documenti in tutti i casi in cui è ammessa lautocertificazione o linformazione è in possesso della pubblica amministrazione -dovere di pubblicizzare lelenco aggiornato della documentazione richiesta

26 Attività consultiva Pareri obbligatori: entro quarantacinque giorni dal ricevimento della richiesta. Pareri facoltativi: immediata comunicazione alle amministrazioni richiedenti del termine entro il quale il parere sarà reso che comunque non può superare i quarantacinque giorni dal ricevimento della richiesta (aggiunto nel disegno di legge Nicolais).

27 Attività consultiva Legge 241/90 Inutile decorso del termine: è in facoltà dell'amministrazione richiedente di procedere indipendentemente dall'acquisizione del parere Disegno di legge Nicolais Decorrenza del termine per il parere obbligatorio: facoltà dellamministrazione richiedente di procedere indipendentemente dallemissione del parere. Decorrenza del termine per il parere facoltativo: lamministrazione richiedente procede indipendentemente dallemissione del parere. Salvo il caso di omessa richiesta del parere, il responsabile del procedimento non può essere chiamato a rispondere degli eventuali danni derivanti dalla mancata emissione dei pareri

28 Attività consultiva Legge 241/90 Esigenze istruttorie: il termine può essere interrotto per una sola volta e il parere deve essere reso definitivamente entro quindici giorni dalla ricezione degli elementi istruttori da parte delle amministrazioni interessate Parere favorevole, senza osservazioni: comunicato telegraficamente o con mezzi telematici Disegno di legge Nicolais Esigenze istruttorie: i termini possono essere interrotti per una sola volta e il parere deve essere reso definitivamente entro quindici giorni dalla ricezione degli elementi istruttori da parte delle amministrazioni interessate I pareri sono trasmessi con mezzi telematici

29 Valutazioni tecniche Legge 241/90 1.Acquisizione di valutazioni tecniche di organi od enti appositi: nei termini prefissati dalla legge o dal regolamento che prevede le valutazioni o, in mancanza, entro novanta giorni dal ricevimento della richiesta 2.Decorrenza del termine: il responsabile del procedimento deve chiedere le valutazioni tecniche ad altri organi dell'amministrazione pubblica o ad enti pubblici che siano dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti, ovvero ad istituti universitari. 6.Esigenze istruttorie: il termine può essere interrotto per una sola volta e le valutazioni devono essere rese definitivamente entro quindici giorni dalla ricezione degli elementi istruttori. Disegno di legge Nicolais 3.Decorsi inutilmente ulteriori novanta giorni, il responsabile del procedimento provvede comunque alladozione del provvedimento. 4.La richiesta di valutazioni tecniche determina la sopensione del termine di conclusione del procedimento 5.Salvo il caso di omessa richiesta della valutazione, il responsabile del procedimento non può essere chiamato a rispondere degli eventuali danni derivanti dalla mancata emissione delle valutazioni tecniche

30 Il Capo IV bis … Si parla del provvedimento amministrativo

31 Efficacia ed esecutività del provvedimento Provvedimenti efficaci: esecuzione immediata, salvo che sia diversamente stabilito dalla legge o dal provvedimento medesimo. Sospensione dellefficacia: per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario. Termine di sospensione: - esplicitamente indicato nell'atto che la dispone - può essere prorogato o differito per una sola volta - può essere ridotto per sopravvenute esigenze

32 Efficacia del provvedimento limitativo della sfera giuridica dei privati Il provvedimento acquista efficacia: con la comunicazione personale al destinatario (atti recettizi) con forme di pubblicità idonee nel caso di comunicazione personale impossibile o particolarmente gravosa per il numero dei destinatari immediata, nel caso di provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati aventi carattere cautelare ed urgente possibile clausola motivata di immediata efficacia, nel caso di provvedimenti limitativi della sfera giuridica dei privati non avente carattere sanzionatorio

33 Esecutorietà Provvedimento costitutivo di obblighi: indica il termine e le modalità dell'esecuzione da parte del soggetto obbligato. Non ottemperanza dell'interessato: - diffida dellamministrazione - esecuzione coattiva nelle ipotesi e secondo le modalità previste dalla legge

34 Invalidità del provvedimento Nullità mancanza degli elementi essenziali difetto assoluto di attribuzione (incompetenza assoluta: diverse amministrazioni) violazione o elusione del giudicato negli altri casi espressamente previsti dalla legge (es. L. 444/94) Annullabilità vizi di legittimità: violazione di legge eccesso di potere incompetenza relativa (organi o uffici della stessa amministrazione)

35 Non annullabilità del provvedimento Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Non è annullabile il provvedimento amministrativo per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

36 Annullamento dufficio Soggetto agente: l'organo che ha emanato latto o altro organo previsto dalla legge Oggetto: provvedimenti amministrativi illegittimi Presupposti: - ragioni di interesse pubblico - entro un termine ragionevole - tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati Effetti ex tunc È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole

37 Revoca del provvedimento Soggetto agente: l'organo che ha emanato latto o altro organo previsto dalla legge Oggetto: provvedimenti amministrativi ad efficacia durevole Presupposti: - sopravvenuti motivi di pubblico interesse - mutamento della situazione di fatto; - nuova valutazione dell'interesse pubblico originario Effetti ex nunc Obbligo di indennizzo, se la revoca comporta pregiudizi ai soggetti direttamente interessati

38 Recesso dai contratti della P.A. Ammesso nei casi previsti dalla legge o dal contratto. Es: lart. 11 del codice dei contratti pubblici prevede che la stipulazione del contratto non avviene nel termine fissato, laggiudicatario può, mediante atto notificato alla stazione appaltante, sciogliersi da ogni vincolo o recedere dal contratto.

39 Il Capo V Accesso ai documenti amministrativi

40 Diritto di accesso ai documenti amministrativi prendere visione (esame) estrarre copia

41 Oggetto del diritto di accesso Documento amministrativo: ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale.

42 Oggetto del diritto di accesso D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184 Regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi Documenti amministrativi materialmente esistenti al momento della richiesta e detenuti alla stessa data dalla P.A. La P.A. non è tenuta ad elaborare dati in suo possesso al fine di soddisfare le richieste di accesso.

43 Titolarità del diritto di accesso Interessati: tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento per cui è chiesto l'accesso.

44 Controinteressati al diritto di accesso Controinteressati: tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall'esercizio dell'accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza. Regolamento Obbligo della P.A. che riceve la richiesta di accesso di notificarla ai controinteressati (invio di copia con raccomandata a.r. o per via telematica). Possibilità per i controinteressati, entro dieci giorni, di presentare, anche per via telematica, una motivata opposizione alla richiesta di accesso. La P.A., decorso tale termine, provvede sulla richiesta, accertata la ricezione della comunicazione.

45 Accesso ai documenti amministrativi Accesso ai documenti amministrativi: Ha rilevanti finalità di pubblico interesse È principio generale dell'attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l'imparzialità e la trasparenza Attiene ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale A brogato nel disegno di legge Nicolais

46 Regola Tutti i documenti amministrativi sono accessibili …. fino a quando la pubblica amministrazione ha l'obbligo di detenere i documenti amministrativi a cui si chiede di accedere. L'accesso ai documenti amministrativi non può essere negato ove sia sufficiente fare ricorso al potere di differimento.

47 Esclusi dal diritto di accesso documenti coperti da segreto per legge o per regolamento procedimenti tributari attività della P.A. diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi

48 Escluse dal diritto di accesso Le informazioni in possesso della P.A. che non abbiano forma di documento amministrativo, salvo quanto previsto dal decreto legislativo in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono (in questo caso si applica la disciplina del codice della privacy). Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell'operato delle P.A.

49 Esclusi dal diritto di accesso I documenti amministrativi individuati con regolamento del Governo in relazione a: –sicurezza, difesa nazionale e relazioni internazionali –politica monetaria e valutaria –tutela dellordine pubblico, prevenzione e repressione della criminalità, attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini –riservatezza di persone fisiche, di persone giuridiche, gruppi, imprese e associazioni –attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro e atti interni connessi allespletamento del relativo mandato Le categorie di documenti individuate dalle singole pubbliche amministrazioni

50 Deve comunque essere garantito ai richiedenti laccesso ai documenti amministrativi per la cura e difesa dei propri interessi giuridici.

51 Il procedimento di accesso Accesso informale In assenza di controinteressati Richiesta, anche verbale, all'amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente - indicando loggetto della richiesta - specificando l'interesse connesso all'oggetto - dimostrando la propria legittimazione Esame immediato e senza formalità Accoglimento della richiesta: indicazione della pubblicazione contenente le notizie esibizione del documento estrazione di copie ovvero altra modalità idonea Accesso formale Sorgono dubbi: –sulla legittimazione del richiedente –sulla sussistenza del suo interesse –sull'accessibilità del documento –sull'esistenza di controinteressati Richiesta formale La P.A. rilascia ricevuta tramite il protocollo Responsabile del procedimento: il dirigente, il funzionario preposto all'unità organizzativa o altro dipendente addetto all'unità competente a formare il documento o a detenerlo stabilmente Termine del procedimento: trenta giorni, decorsi i quali la richiesta si intende respinta

52 Il procedimento di accesso Richiesta presentata ad amministrazione incompetente: immediata trasmissione a quella competente, con comunicazione all'interessato. Richiesta irregolare o incompleta: comunicazione al richiedente con invito a regolarizzarla, entro dieci giorni, con raccomandata a.r. o con altro mezzo idoneo a comprovarne la ricezione Sospensione del termine fino alla presentazione della richiesta corretta

53 La fase dispositiva del procedimento di accesso Accoglimento della richiesta indicando: l'ufficio presso cui rivolgersi un congruo periodo di tempo, comunque non inferiore a quindici giorni, per prendere visione dei documenti o per ottenerne copia Modalità di accesso: esame dei documenti copia dei documenti su richiesta dell'interessato, le copie possono essere autenticate Non accoglimento della richiesta, motivato: rifiuto limitazione differimento (specificarne la durata) Il differimento è disposto ove sia sufficiente per assicurare una temporanea tutela agli interessi per cui è prevista lesclusione per salvaguardare specifiche esigenze dell'amministrazione, specie nella fase preparatoria dei provvedimenti, per non compromettere il buon andamento dell'azione amministrativa

54 Uso della telematica L. 241/90 Per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, è incentivato l'uso della telematica - nei rapporti interni, - tra le diverse amministrazioni - tra le amministrazioni e i privati D.P.R.184/06 Le P.A. assicurano che il diritto d'accesso possa essere esercitato anche in via telematica (rinvio al CAD) D. Lgs 82/05 (CAD) Il Codice dellamministrazione digitale prevede: la partecipazione al procedimento amministrativo, nonché il diritto di accesso ai documenti (art. 4 ); lo scambio di documenti e informazioni con i soggetti interessati che ne fanno richiesta e che hanno preventivamente dichiarato il proprio indirizzo di posta elettronica certificata (art. 6); modalità di accesso e di presentazione delle istanze da parte dei cittadini e delle imprese (art. 15); la comunicazione di avvio del procedimento, con cui si rendono note agli interessati le modalità per esercitare in via telematica i diritti di presa visione degli atti del procedimento e di presentazione di memorie scritte e documenti (art. 41) la convocazione della conferenza dei servizi, previo accordo tra le amministrazioni coinvolte (art. 41).

55 D.P.R. 12 aprile 2006, n. 184 Il regolamento disciplina le modalità di esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi. Rinvia a provvedimenti generali organizzatori per l'esercizio del diritto di accesso che le amministrazioni devono adottare entro 1 anno dalla data di entrata in vigore del regolamento stesso, dandone comunicazione alla Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi.

56 Contenuto minimo degli atti delle P.A. Modulistica per la compilazione delle richieste di accesso. Categorie di documenti di interesse generale da pubblicare in luoghi accessibili a tutti e servizi volti ad assicurare adeguate e semplificate tecniche di ricerca dei documenti, anche con la predisposizione di indici e la indicazione dei luoghi di consultazione. Ammontare dei diritti e delle spese da corrispondere per il rilascio di copie dei documenti. Accesso alle informazioni contenute in strumenti informatici, adottando le misure atte a salvaguardare la distruzione, la perdita accidentale, nonché la divulgazione non autorizzata. In tali casi, le copie dei dati informatizzati possono essere rilasciate sugli appositi supporti, ove forniti dal richiedente, ovvero mediante collegamento in rete, ove esistente.


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