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1 Le burocrazie pubbliche Definizioni di burocrazia La crescita della burocrazia pubblica Limiti alla razionalità Limiti alla neutralità Limiti alla competenza.

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2 1 Le burocrazie pubbliche Definizioni di burocrazia La crescita della burocrazia pubblica Limiti alla razionalità Limiti alla neutralità Limiti alla competenza La riforma amministrativa: evoluzioni recenti

3 2 Definizioni di burocrazia Pubblica amministrazione Organizzazione Cattiva amministrazione Sistema organizzativo che massimizza lefficienza Governo dei funzionari Amministrazione da parte di funzionari stipendiati

4 3 Definizione di burocrazia di Weber Organizzazioni che funzionano secondo il principio delle competenze di autorità attribuite a uffici e specificate attraverso regole impersonali ed universali.

5 4 Weber on Bureaucracies The power position of the bureaucracy is always overtowering. The political master finds himself in the position of dilettante who stands opposite the expert, facing the trained official who stands within the management of administration. The objective indispensability of the once- existing apparatus, with its peculiar, impersonal character, means that the mechanism… is easily made to work for anybody who knows how to gain control over it.

6 5 Caratteristiche della burocrazia razionale legale Esistenza di un sistema si regole generali che vincoli allo stesso modo i detentori del potere, lapparato amministrativo, e coloro su cui si esercita il potere Organizzazione gerarchica e monocratica Sistema di divisione del lavoro formalizzato, procedure amministrative standardizzate Reclutamento tramite concorsi che accertino la competenza Separazione fra persone e uffici Esercizio delle funzioni amministrative su basi continuative e ufficialità degli atti Impersonalità dellatteggiamento del funzionario (sine ira ac studio)

7 6 Specificità dello stato moderno burocratico (Weber) Laccentramento del potere Il monopolio della forza legittima Limpersonalità del comando

8 7 Tipologia del potere in Weber Potere tradizionale : basato sulla credenza nel carattere sacro delle tradizioni valide da sempre e della legittimità di coloro che sono chiamati a rivestire unautorità. Potere carismatico: legato ad una dedizione straordinaria al carattere sacro o alla forza eroica, o al valore esemplare di una persona. Potere razionale-legale: fondato sulla credenza nella legalità di ordinamenti statuiti e nel diritto di comando di coloro che sono chiamati ad esercitare il potere in base ad essi.

9 8 Fattori che influenzano la crescita della burocrazia Affermazione delleconomia monetaria Progressiva specializzazione degli organi amministrativi Fattori internazionali Macchine da guerra Amministrazioni residui della guerra Diritti acquisiti con la guerra Gestione dei debiti Crescita burocratica Con laffermarsi della democrazia pressioni provenienti dai gruppi sociali Spinte provenienti da interessi propri e della stessa burocrazia

10 9 Tre fasi principali nello sviluppo delle burocrazie moderne: Periodo assolutista: nascita delle burocrazie moderne e loro consolidamento con le caratteristiche di corpi gerarchicamente ordinati di funzionari stipendiati. Periodo liberale: le burocrazie ereditate dagli anciens régimes sono sottomesse a sistemi di diritto positivo nel quadro dellaffermazione dello Stato di diritto Periodo della democrazia di massa: la struttura burocratica si carica di nuovi compiti e si espande.

11 10 Le diversita dei percorsi storici Il modo in cui nei diversi paese sono vissute le diverse fasi ed in particolare la rilevanza della fase assolutista spiegano gran parte delle differenze fra : 1.Francia 2.Prussia-Germania 3.Gran Bretagna 4.Stati Uniti

12 11 I limiti alla concezione weberiana di burocrazia Limiti alla razionalità Limiti alla neutralità Limiti alla gerarchia Limiti alla competenza

13 12 Limiti alla razionalità Razionalità: presenza di scopi definiti, valutazione delle alternative e scelta di quella meno costosa Razionalità limitata [Simon]: linformazione costa, soluzione soddisfacente Incrementalismo [Lindblom]: processo decisionale tramite aggiustamenti adattivi e manipolativi Garbage can: organizzazioni come aggregati instabili di attori con fini diversi e contraddittori Neoistituzionalismo: organizzazioni come tessuto di regole, procedure e valori (logica della appropriatezza, logica della conseguenza)

14 13 Limiti alla neutralità Il particolare profilo sociale dei burocrati Limportanza delle conoscenze specialistiche (Weber) Lautonomizzazione e lassunzione del ruolo di negoziatori. Obiettivi burocratici –Budget – risorse (Niskanen) –Minimizzazione dello sforzo (Horn) –Bureau-shaping (Dunleavy) –Sicurezza e status –Politiche pubbliche (teoria dellagenzia)

15 14 Limiti alla gerarchia Conflitto fra autorità basata sulla competenza e autorità basata sulla gerarchia Limportanza e lautonomia dei burocrati di base La frammentazione nella pubblica amministrazione

16 15 Limiti alla competenza Il controllo politico sulla selezione e sulla carriera

17 16 Modelli di burocrazia Modello franceseModello statunitense FormazioneFormazione ad hoc per pubblica amministrazione Acquisizione di competenze anche attraverso esperienze professionali AccessoConcorso pubblicoPossibilità di nomine politiche CarriereInterna alla pubblica amministrazione Permeabile a ingressi dallesterno CompetenzeProfilo generalistaSpecializzate Sistema decisionaleAutorità gerarchica interna (struttura per ministeri) Organizzazione intorno a progetti (struttura per agenzie) Cultura amministrativa Legittimazione tramite applicazione di norme impersonali Costruzione di decisioni su casi individuali Rapporti con lesterno Formale chiusura rispetto allesterno Funzione attiva di mediazione

18 17 Rapporti politica-amministrazione: la prospettiva dualista Sono riconducibili a questa prospettiva sia i sostenitori della tesi dello Stato Amministrativo sia quelli che sostengono ancora il primato della politica elettiva 1.Metodi di controllo dei politici sui burocrati: a)Autoregolazione burocratica b)Sistema delle spoglie c)Clientelismo d)Nomina di funzionari politici

19 18 Rapporti politica-amministrazione: la prospettiva dualista 2.Analisi delle risorse di cui dispongono le due classi di attori nel processo decisionale : POLITICI Legittimità Controllo bilancio Potere legale BUROCRATI Competenza Capacità di mobilitare gruppi clientela Ideologia burocratica Stabilità E inoltre Forte politicizzazione Livello di sofisticazione tecnica Compattezza dellagenzia + + +

20 19 Rapporti politica-amministrazione: la prospettiva dualista 3.Leffetto dellassetto istituzionale complessivo e del sistema dei partiti a)Stato federale vs stato unitario b)Sistema multipartitico estremo vs bipartitico o mult.p. moderato

21 20 La prospettiva della teoria agente- principale: perché avvalersi della burocrazia? –Efficienza decisionale e specializzazione Domanda di informazione e competenze tecniche –Credibilità nellattuare politiche pubbliche Domanda di funzionari indipendenti e credibili Problemi legati ad alcune decisioni (e.g. logrolling, orizzonti temporali brevi) –Necessità di distanziarsi da responsabilità legate a politiche pubbliche impopolari …ma anche volontà di aggiudicarsi il credito di politiche pubbliche popolari

22 21 I rischi della delega in politica La deriva burocratica (perdita dagenzia - bureaucratic drift) La cattura burocratica (iron triangles: gruppi dinteresse-politici-burocrati)

23 22 H P S Ax x La deriva burocratica: x-x Più rischio di deriva, maggiore il conflitto tra veto players – vd. politica monetaria

24 23 Discrezione esecutiva e strategie di controllo Procedura di nomina Controlli procedurali - procedure amministrative –Controlli centralizzati, attivi e diretti (police- patrol, e.g. commissioni parlamentari) –Controlli decentralizzati, indiretti e reattivi (fire alarm, e.g. procedure amministrative)

25 24 Discrezione esecutiva H P S Ax x d

26 25 Studi empirici Sistemi presidenziali Minore discrezionalità esecutiva in caso di governo diviso e politiche meno complesse (Epstein & OHalloran, Delegating Powers, 1999) Sistemi parlamentari Maggiore controllo legislativo (statutario) in caso di: governi di coalizione, governi di minoranza, stabilità governativa, sistemi federali, sistemi di common law (Huber and Shipan, Deliberate Discretion?, 2002)

27 26 Rapporti politica-amministrazione: la prospettiva della politica burocratica Sono riconducibili a questa prospettiva coloro che non ritengono possibile distinguere il ruolo e il peso rispettivo dei politici e dei burocrati I processi decisionali risultano molto più complessi e sfumati in quanto frutto di interazioni multiple cui partecipano molti attori contemporaneamente, fra i quali funzionari e politici di nomina elettiva sono solo due fra le molte altre categorie. I confini fra i due gruppi di attori tendono a sfumare, prevalgono spesso le divisioni interne ai due campi e le coalizioni trasversali

28 27 Trasformazione delle burocrazie pubbliche nellepoca della democrazia di massa e dei sistemi di welfare Mutamento nella composizione del pubblico impiego; nuove figure professionali Aumento delle agenzie e degli enti pubblici speciali, distinti e separati dalla tradizionale organizzazione ministeriale Le agenzie preesistenti si sono trasformate, si sono complicate le linee di autorità interne, (strutture di coordinamento a matrice, task force, staff consultivi etc.) Si sono ampliati i contatti fra le burocrazie pubbliche e i gruppi organizzati privati

29 28 Effetti della trasformazione delle burocrazie pubbliche Accresciuta frammentazione, aumento delle dimensioni, della complessità, della eterogeneità (evoluzione neo feudale) Aumento della competizione infraburocratica Sindacalizzazione del pubblico impiego Arricchimento dei compiti degli amministratori: programmi condizionali+ programmi di scopo

30 29 La riforma della PA: le tendenze attuali Deregolamentazione Privatizzazione Trasparenza Accesso


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