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LA PROGRAMMAZIONE GENERALE E DI SETTORE Qualche cenno di storia dal 1950 a oggi Agostino Cappelli Università IUAV di Venezia.

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1 LA PROGRAMMAZIONE GENERALE E DI SETTORE Qualche cenno di storia dal 1950 a oggi Agostino Cappelli Università IUAV di Venezia

2 DOMANDE COSE UN PIANO PERCHE SI FA UN PIANO ? CHI FA UN PIANO ? QUANDO SI FA UN PIANO ? QUANTO DURA UN PIANO ? COSE IL PGT E LA LEGGE OBIETTIVO ?

3 La pianificazione nazionale dal dopoguerra al 1992 IL PRIMO P.G.T. DEL 1986 ED I PIANI DI SETTORE

4 GLI INDIRIZZI DI PROGRAMMAZIONE E GLI SCENARI DESIDERATI ARTICOLAZIONE DEL PROCESSO NORMATIVO IN TRE MOMENTI –LEGGE PER LELABORAZIONE DEL PIANO –LEGGE DI PROGRAMMA –LEGGE DI SPESA ART.41 DELLA COSTITUZIONE: liniziativa privata non deve contrastare con lutilità sociale e deve essere coordinata ed indirizzata ai fini sociali

5 GLI SCENARI REALI LA PROGRAMMAZIONE GENERALE HA PREDISPOSTO DOCUMENTI MA NON E MAI ARRIVATA NEPPURE ALLA LEGGE DI ELABORAZIONE DEL PIANO LA PIANIFICAZIONE SETTORIALE (DEI TRASPORTI) SI ESPRIME UNICAMENTE IN LEGGI DI SPESA

6 Pianificazione e Programmazione ovvero: programmazione per incentivi per il legislatore –piano come programma organico di interventi politici, legislativi ed amministrativi finalizzati alla realizzazione di un modello di sviluppo –piano come programma di realizzazione e di finanziamento di un complesso organico di opere e di attività (es. piano decennale dellANAS., piano di potenziamento delle F.S., piano degli interporti, etc)

7 La programmazione nazionale Elementi per un piano economico 1949/52 (PianoSaraceno: primo piano economico globale) –obiettivi: aumento delloccupazione e sviluppo del mezzogiorno –il programma rimane a livello di documento e non raggiunge il primo livello normativo Schema (Vanoni) di sviluppo delloccupazione e del reddito (presentato al parlamento nel 1954) –obiettivi: eliminazione della disoccupazione nel decennio 1955/64, riduzione del divario nord/sud, crescita del reddito, pareggio della bilancia dei pagamenti

8 La programmazione nazionale degli anni sessanta Organizzazione del Ministero del Bilancio e della Programmazione Economica (L.48/67) dotato di una Segreteria Generale per la programmazione e di una direzione generale per lattuazione del programma e del CIPE con il supporto dellISCO e dellISPE Approvazione del primo ed unico: PROGRAMMA ECONOMICO QUINQUEN-NALE (L. 685/67): privo di indicazioni di strumenti di intervento e di indirizzo della P.A. di fatto non venne realizzato

9 il secondo programma economico nazionale ed il Progetto 80 il rapporto preliminare al programma economico nazionale : maggiore attenzione al fatto organizzativo con procedure più elastiche e dinamiche il rapporto chiamato progetto 80 per lorizzonte di riferimento definisce lo scenario dei trasporti e lo schema strutturale dei servizi e delle infrastrutture che verrà ripreso dal PGT il rapporto Ruffolo del 1973 sulla riforma della P.A.

10 La programmazione settoriale dei trasporti L. 126/58: progr. di sviluppo delle strade LL: 463/55, 729/61, 385/68: progamma della rete autostradale L.211/62:piano decennale potenziamento FS il Progetto 80: appendice al rapporto preli-minare del P.E.N. 71/75: –definisce i criteri di organizzazione del traffico in una rete di trasporti articolata in primaria e metropolitana –prevede il potenziamento dei servizi ferroviari intercity, lintegrazione modale, lo sviluppo del traffico merci ferroviario e di cabotaggio – strumenti dei sistemi portuali e del principio del traffico integrato

11 IL 1° PIANO GENERALE DEI TRASPORTI L. 245/84: la legge di elaborazione del piano DPCM 10/4/86: approvazione del piano come atto legislativo di coordinamento amministrativo (Consiglio di Stato del ) che definisce le funzioni del Ministero dei Trasporti nella fase di attuazione del piano e, con atto amministrativo, laPianificazione per obiettivi il Piano è un piano processo, di cui sono previsti gli aggiornamenti con cadenza triennale ai fini della attuazione degli obiettivi il piano prevede la costituzione del CIPET, (L.186/91)

12 La prima conferenza: –dopo la stasi successiva al secondo programma economico nazionale della fine degli anni sessanta si passa alla fine degli anni settanta alla programmazione settoriale dei trasporti –Antecedenti: il libro bianco sui trasporti, il programma per la redazione del Piano nazionale e dei piani regionali dei trasporti DALLA I ALLA IV CONFERENZA NAZIONALE DEI TRASPORTI

13 la Prima Conferenza: ottobre 1978 la relazione generale del prof. Stagni –completa e convincente diagnosi del sistema italiano dei trasporti: settorialità dei piani squilibrio tra trasp. collettivo/pubblico e individuale/privato necessità di orientare le scelte degli utenti necessità di sviluppare lintegrazione e lintermodalità necessità di unificare i procedimenti amministrativi necessità di migliore distribuzione dei costi del trasporto tra utente e contribuente necessità di ristrutturare le FS ed in particolare lofferta merci necessità di ammodernare il sistema urbano/metropolitano

14 LA LEGGE N.245 LEGGE PER LELABORAZIONE DEL PIANO La 1 a Conferenza nazionale dei trasporti del 1978 Settembre 1984 inizio dei lavori della Segreteria tecnica del PGT 17 giugno 1985: 2 a Conferenza nazionale –discussione della fase conoscitiva del piano, le problematiche emergenti dal quadro conoscitivo, il quadro previsivo in cui il PGT andava ad individuare le linee di intervento –presentazione dei primi risultati delle analisi economiche previsive e delle matrici input-output elaborate per il piano dal Premio Nobel Wassily Leontieff

15 Lelaborazione della proposta di piano: la 3 a Conferenza del Sulla base del dibattito della II Conferenza viene elaborata la proposta di piano che viene presentata alla III Conferenza e quindi approvata con DPCM 10 aprile Il Consiglio di Stato dichiara il PGT Atto amministrativo generale cui sono tenuti ad attenersi tutti gli organi centrali e periferici dello Stato.

16 I CONTENUTI DEL P.G.T. AREA I: lunicità del quadro di comando e la costituzione del CIPET AREA II:lo scanario economico al 2000 e la funzionalità dellofferta: –i corridoi plurimodali –i sistemi strutturali (valichi, porti, aereoporti ed interporti) –i sistemi organizzativi nel trasporto ferroviario, stradale, marittimo, idroviario ed aereo –lurbano

17 I CONTENUTI DEL P.G.T./2 AREA III: provvedimenti organizzativi, amministratrivi e legislativi ed azioni prioritarie necessarie allammodernamento del sistema nazionale dei trasporti AREA IV: lambiente, la sicurezza, la vulnerabilità del sistema, gli utenti deboli, la cultura, la ricerca, linformazione, loccupazione

18 I MERITI DEL PGT Lidentificazione dei problemi fondamentali e per alcuni anche delle soluzioni possibili Il superamento del vincolo di interdipendenza con la pianificazione territoriale e con quella settoriale dei trasporti ed in particolare con i Piani regionali Lindividuazione della struttura di coordinamento (CIPET) degli interventi sul sistema dei trasporti la segnalazione del problema ambiente

19 UN TENTATIVO DI SINTESI TRE LIVELLI GERARCHICI DI PIANIFICAZIONE I gestione della crisi con interventi urgenti II prevedere i problemi e gli interventi per evitarli III identificare gli assetti futuri desiderabili e predisporre quanto necessario per conseguirli

20 UN TENTATIVO DI SINTESI TRE FASI DELLA PIANIFICAZIONE NAZIONALE –Il Progetto 80 ricco di felici intuizioni non quantificate esprime il III livello, con una forte carica utopica –La I Conferenza nazionale esprime il II e III livello equilibrando gli interventi immediati con azioni strategiche –il PGT: gli interventi urgenti per affrontare lemergenza (I livello) nellambito tuttavia di obiettivi generali

21 Laggiornamento triennale del PGT e la IV Conferenza Nazionale:9-10/4/90 Nellaprile 1990 viene presentato il 1° aggiorna- mento triennale del PGT Si confermano gli indirizzi del PGT segnalandone tuttavia la mancata attuazione in tutte le linee strategiche segnalate dal piano tra cui il CIPET

22 Laggiornamento triennale del PGT e la IV Conferenza Nazionale:9-10/4/90 si propone lintegrazione dei corridoi plurimodali in una maggiore logica di rete si propone la realizzazione del Piano Funzionale Triennale (che comprende unProgetto Mezzogiorno basato su ferrovie, cabotaggio, turismo ed interporti)) per la realizzazione degli obiettivi di breve periodo del PGT

23 I PIANI DI SETTORE I PIANI REGIONALI DEI TRASPORTI LA RISTRUTTURAZIONE DELLE FS (DA AZIENDA DI STATO A ENTE ECONOMICO, A SPA) IL PIANO DECENNALE DELLANAS IL PIANO DEI SISTEMI PORTUALI IL PIANO DEGLI AEROPORTI IL PIANO DEGLI INTERPORTI IL PIANO DELLE FERROVBIE URBANE E METROPOLITANE (L.211/92)

24 La legislazione nazionale del settore trasporti in applicazione del PGT –la legge 122/89 per il finanziamento dei parcheggi urbani, in particolare in funzione di interscambio con sistemi di trasporto collettivo; –il piano triennale funzionale del Ministero dell'Ambiente, che prevede specifici interventi finalizzati alla fluidificazione del traffico nelle aree urbane (anni 1989/91 di cui alla G.U. n° 72 del ); –la legge 142/90 sulle autonomie locali, che prevede la costituzione di specifiche società per la gestione dei sistemi di trasporto urbano (art. 22);

25 La legislazione nazionale (segue) –la legge 240/90 sull'intermodalità merci e la realizzazione degli interporti; –la legge 385/90 per il finanziamento del piano di risanamento e sviluppo del sistema ferroviario nazionale e per la realizzazione dei sistemi ferroviari di competenza regionale (art. 2); – la legge 186/91 di costituzione del CIPET, Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica dei Trasporti, di amplissime competenze nella programmazione integrata degli interventi per tutto il sistema nazionale dei trasporti;

26 La legislazione nazionale (segue) –la circolare dei Ministri delle Aree Urbane e dell'Ambiente (nov.1991) in merito ai livelli di qualità ambientale negli ambiti urbani ed ai conseguenti interventi di limitazione della circolazione privata; –la legge 211/92 per la realizzazione dei sistemi di trasporto rapido di massa (metropolitane leggere e passanti ferroviari);(applicata in prima fase nel 1995) –il nuovo codice della strada (entrato in vigore il 1° gennaio 1993) e le relative norme di comportamento che prevede inoltre la redazione dei piani urbani del traffico;

27 La legislazione nazionale (segue) –le quattro delibere CIPET (aprile 1992) con le norme di applicazione della legge 211/92 e la definizione degli interventi prioritari nel settore delle metropolitane, il finanziamento degli interporti, l'avvio del piano di interventi sul sistema idroviario padano-veneto, la progettazione degli interventi del piano triennale funzionale del P.G.T. –le Direttive del Ministero dei Lavori Pubblici per la redazione, adozione ed attuazione dei Piani Urbani del Traffico in ottemperanza dellart.36 del D.L , n Nuovo Codice della Strada [G.U n.77].

28 Dal 1992 al 2001 il libro bianco della UE, il PGTL, la Legge Obiettivo

29 LIBRO BIANCO UE La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte Nel dicembre 1992, fu pubblicato il primo Libro bianco della Commissione dal titolo "Lo sviluppo futuro della politica comune dei trasporti". Concetto chiave del documento era l'apertura del mercato dei trasporti.

30 Le analisi del libro bianco la saturazione dei grandi assi, l'accessibilità delle regioni periferiche ed ultraperiferiche e l'ammodernamento delle infrastrutture dei paesi candidati renderanno necessari massicci investimenti. La crescita della domanda di trasporto in un'Unione europea allargata La necessaria integrazione dei trasporti nello sviluppo sostenibile la crescita economica si tradurrà quasi automaticamente in un aumento delle esigenze di mobilità, stimato attorno al 38% per le merci ed al 24% per i viaggiatori; l'allargamento comporterà un aumento esplosivo dei flussi di trasporto nei nuovi Stati membri, soprattutto nelle zone frontaliere;

31 Le possibili soluzione per una riduzione dei flussi stradali La soluzione più semplice sarebbe quella di imporre un calo di mobilità per le persone e le merci ed una nuova ripartizione fra i modi di trasporto. soluzione piuttosto irrealistica Il primo approccio (A) consiste nel focalizzarsi sul trasporto stradale facendo esclusivo ricorso alla tariffazione, Anche il secondo approccio (B) è focalizzato sulla tariffazione dei trasporti stradali, ma prevede misure di accompagnamento destinate a migliorare l'efficacia degli altri modi

32 La proposta del libro bianco Il terzo approccio (C) cui si ispira il Libro bianco prevede una serie di misure che combinano tariffazione, rilancio dei modi di trasporto alternativi alla strada ed investimenti mirati nella rete transeuropea. Si tratta di un approccio integrato volto a riportare la ripartizione tra modi ai livelli registrati nel 1998, in vista di un loro riequilibrio entro il 2010

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34 Creare condizioni tecniche favorevoli Favorire il "decollo" delle operazioni intermodali: il nuovo programma Marco Polo Controllare la crescita del trasporto aereo PARTE PRIMA: RIEQUILIBRARE I MODI DI TRASPORTO UNA CONCORRENZA REGOLATA LEGARE IL DESTINO DEI TIPI DI TRASPORTO Rilanciare le ferrovie Garantire il collegamento mare-vie navigabili-ferrovia Migliorare la qualità del trasporto su strada TABELLA 1 – Libro Bianco UE 2001

35 PARTE SECONDA: ELIMINARE LE STROZZATURE IL DECONGESTIONAMENTO DEI GRANDI ASSI IL PROBLEMA DEI FINANZIAMENTI Il miglioramento delle condizioni di circolazione Bilanci pubblici limitati Rassicurare gli investitori privati Una soluzione innovatrice: il mutuo finanziamento I progetti di grandi infrastrutture Una rete rapida per i passeggeri Verso corridoi multimodali dedicati in via prioritaria alle merci TABELLA 2 – Libro Bianco UE 2001

36 PARTE TERZA: PORRE GLI UTENTI AL CENTRO DELLA POLITICA DEI TRASPORTI L'INSICUREZZA DELLA STRADA RENDERE L'UTENTE CONSAPEVOLE DEI COSTI Dimezzare il numero di morti La necessaria armonizzazione della fiscalità dei carburanti Diritti e doveri degli utenti TRASPORTI DAL VOLTO UMANO LA RAZIONALIZZAZION E DEL TRASPORTO URBANO Promuovere le buone pratiche Verso una progressiva tariffazione dell'uso delle infrastrutture La strage quotidiana: decessi all'anno L'intermodalità nel trasporto passeggeri Un'energia differenziata per i trasporti TABELLA 3 – Libro Bianco UE 2001

37 Una sola voce per l'Unione europea presso gli organismi internazionali La pressante esigenza di una dimensione esterna per il trasporto aereo PARTE QUARTA: CONTROLLARE LA MONDIALIZZAZIONE DEI TRASPORTI L'ALLARGAMENT O CAMBIA LE CARTE IN TAVOLA L'EUROPA ALLARGATA DEVE AFFERMARSI SULLA SCENA MONDIALE Una nuova dimensione per la sicurezza marittima La sfida delle infrastrutture L'importanza di realizzare un programma di portata mondiale: Galileo TABELLA 4 – Libro Bianco UE 2001 Le opportunità offerte da una rete ferroviaria ben sviluppata

38 IL Piano generale dei trasporti e della logistica (2001) Proponenti: Ministero dei Trasporti Ministero dellAmbiente Ministero dei Lavori Pubblici La costruzione del DSS: il SIMPT I RISULTATI: Una lista di interventi Lattenzione allambiente La questione logistica per le merci

39 I NUOVI PIANI DI SETTORE PIANO DI SVILUPPO DELLE FERROVIE: investimenti per 170 miliardi di euro ( ) IL PIANO PLURIENNALE DELLANAS: investimenti per 130 miliardi di euro ( )

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42 La programmazione nazionale avviene esclusivamente attraverso Le DELIBERE CIPE in applicazione di: -Legge obiettivo per le opere strategiche nazionali -Allegato infrastrutture al documento di Programmazione Economica Nazionale

43 ALLEGATO INFRASTRUTTURE AL DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA Indica le opere da avviare entro il le opere da realizzare entro il 2020 Dal 2002 al 2010 Cantierate opere per 63 mld di Risorse necessarie 237 mld Disponibili 93 mld Mancano 144 mld

44 Il nuovo libro bianco trasporti 27 marzo 2011 della UE Dieci obiettivi per un sistema dei trasporti competitivo ed efficiente sul piano delle risorse: parametri comparativi per conseguire l'obiettivo di ridurre del 60% le emissioni di gas serra Tabella di marcia verso uno spazio unico europeo dei trasporti - Per una politica dei trasporti competitiva e sostenibile

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48 Il numero di autovetture che circolano al mondo ha sorpassato il Miliardo. Può il pianeta sopportarne limpatto ? Ward Research Center – USA

49 Il parco veicoli In Europa circolano 290 milioni di autovetture, corrispondenti a quasi il 30% dei 1015 milioni di vetture circolanti nel mondo (dato 2010) In Italia circolano 37 milioni di auto (+ 6,3 milioni di motocicli), pari al 13 % del parco circolante in Europa a fronte di una popolazione (60 milioni) pari al 7,5% di quella dellEuropa (800 milioni) 49 A. Cappelli - Università IUAV di Venezia

50 QUALI MODI DI TRASPORTO SI USANO ? Risultati delle indagini ISFORT - AUDIMOB A. Cappelli - Università IUAV di Venezia 50 Meno del 14% degli spostamenti su trasporto collettivo 28,4 % degli spostamenti con mezzi pubblici nelle grandi città 82 % degli spostamenti con mezzi privati – 66 % nelle grandi città

51 1. Quanto ci costa ? 2. Quanto contribuisce al bilancio dello Stato ? 3. E possibile un diverso scenario futuro ?

52 A. Cappelli - Università IUAV di Venezia 52

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54 In sintesi: le spese per i trasporti Settore di trasportoSpesa annuale (*) Motocicli 12,6 miliardi di /anno Autovetture179,3 miliardi di /anno Trasporto pubblico (esclusi investimenti) 15 miliardi di /anno Di cui a carico degli utenti 5 miliardi di /anno Totale a carico dei cittadini (*)196.9 miliardi di /anno Quota di tassazione 68,5 miliardi di /anno (*) dati comparabili con quelli indicati dal Conto Nazionale dei Trasporti 2010 Nostra elaborazione

55 A. Cappelli - Università IUAV di Venezia 55

56 In base ai dati sulle percorrenze medie indicati da AUDIMOB di stima un maggior costo per la congestione stradale di: – costo carburante all'anno 8,3 miliardi – Costo del tempo all'anno 8,6 miliardi – costo totale congestione 16,9 miliardi PARI AL 1,2 % DEL PIL ED A 2,4 VOLTE LA SPESA PUBBLICA PER LUNIVERSITA E LA RICERCA A. Cappelli - Università IUAV di Venezia 56

57 Quali alternative ? Come contenere i costi e i tempi di realizzazione degli interventi?

58 58 I COSTI DEI SISTEMI COLLETTIVI DI MEDIA/ALTA CAPACITA IN ITALIA

59 59 TEMPI DI REALIZZAZIONE DI UN PROGETTO COMPLESSO IN ITALIA

60 Le criticità degli investimenti infrastrutturali Risorse molto ingenti Tempi di realizzazione molto lunghi Procedure di gestione della fase decisione e della realizzazione dei progetti troppo centralizzate (Legge Obiettivo 2001) Consenso alla realizzazione difficile da ottenere

61 Un ritardo infrastrutturale ? OPINIONE COMUNE In Italia da almeno 20 anni Governo, Confindustria e Unioncamere (2012) denunciano un ritardo infrastrutturale ! Siamo certi che sia vero ? Lunga percorrenza o Urbano ? URGENTE: Definire gli obiettivi Definire il metodo di selezione delle priorità

62 Infrastrutture e tecnologia Il valore aggiunto delle sole opere infrastrutturali si riduce al solo investimento in fase di realizzazione Il valore aggiunto delle tecnologie offre al paese la capacità di competere nel mercato globale Unione Europea (Libro Bianco 2011: cap. 5 INNOVARE PER IL FUTURO: TECNOLOGIA E COMPORTAMENTI) e BEI hanno già scelto la strada delle tecnologie per i trasporti

63 La nuova frontiera del trasporto aereo Riduzione dei consumi Riduzione delle emissioni Riduzione del rumore Costo: 220 milioni di Pari ad un km di metropolitana a Roma quasi tutti per opere civili BOEING 787 /Dreamliner AD ESEMPIO

64 Il Vantaggio competitivo delle tecnologie nei trasporti I SISTEMI AUTOMATICI DI TRASPORTO Costi di esercizio contenuti Continuità di esercizio Altissime frequenze Costi di infrastruttura contenuti


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