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Linformaticrazia e il Codice dellamministrazione digitale Gianni Penzo Doria Verona, Gran Guardia, 26 febbraio 2007.

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Presentazione sul tema: "Linformaticrazia e il Codice dellamministrazione digitale Gianni Penzo Doria Verona, Gran Guardia, 26 febbraio 2007."— Transcript della presentazione:

1 Linformaticrazia e il Codice dellamministrazione digitale Gianni Penzo Doria Verona, Gran Guardia, 26 febbraio 2007

2 Gianni Penzo Doria Un codice, per essere tale, deve essere: Esaustivo Sistematico Stabile (cioè essere tendenzialmente intangibile) Consiglio di Stato, parere 30 gennaio 2006, n. 31/2006, punto 2

3 Gianni Penzo Doria La norma, per essere applicabile, deve essere: Neutrale rispetto alla tecnologia Consiglio di Stato, parere 30 settembre 2002, punto 5

4 Gianni Penzo Doria La legge delega del CAD Il CAD attua la delega contenuta nella Legge 29 luglio 2003, n. 229 «Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e codificazione - Legge di semplificazione 2001»

5 Gianni Penzo Doria a) graduare la rilevanza giuridica e lefficacia probatoria dei diversi tipi di firma elettronica in relazione al tipo di utilizzo e al grado di sicurezza della firma; La Legge 229/2003 – art. 10, comma 1, a)

6 Gianni Penzo Doria c) prevedere la possibilità di attribuire al dato e al documento informatico contenuto nei sistemi informativi pubblici i caratteri della primarietà e originalità, in sostituzione o in aggiunta a dati e documenti non informatici, nonché obbligare le amministrazioni che li detengono ad adottare misure organizzative e tecniche volte ad assicurare lesattezza, la sicurezza e la qualità del relativo contenuto informativo; La Legge 229/2003 – art. 10, comma 1, c)

7 Gianni Penzo Doria 3. Il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi recanti disposizioni correttive e integrative dei decreti legislativi di cui al comma 1, nel rispetto degli oggetti e dei principi e criteri direttivi determinati dal presente articolo, entro dodici mesi decorrenti dalla data di scadenza del termine di cui al medesimo comma 1. La Legge 229/2003 – art. 10, comma 3

8 Gianni Penzo Doria Il parere del Consiglio di Stato: adunanza 7 febbraio 2005, n /04 Correttamente, come già per altri schemi di D.Lgs. in materia informatica, è stato particolarmente rigoroso. In particolare: Servono numerose correzioni, peraltro già annunciate Manca un tempo strutturale per ladeguamento della PA Le norme sulla firma digitale è a volte contraddittoria Mancano alcuni raccordi normativi

9 Gianni Penzo Doria Il 7 marzo 2005 il CAD è approvato

10 Gianni Penzo Doria Le intersecazioni normative macro del CAD 82/ / / /200368/ /1990 (15/2005) (80/2005) 42/2005

11 Gianni Penzo Doria Il Codice attua una dicotomia, che diventa una cesura ideologica e informatica, tra documenti cartacei e documenti digitali Non è prevista la gestione ibrida dei documenti, invece presente ora e per il futuro in tutta la amministrazione pubblica Scompare lattenzione verso i ruoli strategici e lindicazione di sviluppo verso sistemi integrati (ad es. DPR 513/1997, art. 20) Alcuni limiti...

12 Gianni Penzo Doria È in vigore dal 1° gennaio 2006 ??? art. 76 (Entrata in vigore del codice) Le disposizioni del presente codice entrano in vigore a decorrere dal 1° gennaio 2006 È entrato in vigore, ma nessuno può applicarlo, a causa di continue modifiche (Finanziaria 2006) e lannuncio di un D.Lgs. correttivo.

13 Gianni Penzo Doria Il 2 dicembre Dopo il primo testo dell11 novembre 2005, il Consiglio dei ministri ha licenziato il 2 dicembre 2005 una nuova bozza di correzioni e integrazioni al Codice dellamministrazione digitale. Ora il Governo ha tempo fino al 7 marzo 2006

14 Gianni Penzo Doria Il secondo parere del Consiglio di Stato: adunanza 30 gennaio 2006, n. 31/2006 Sullo schema di decreto correttivo, il CdS ha espresso ulteriori e durissime osservazioni: Continua lalluvione di norme e il relativo declassamento del Codice Non deve limitarsi a ribadire finalità ideali, ma deve dare concreta ed effettiva attuazione alla svolta informatica nella amministrazione pubblica Quando i flussi documentali vengono affidati allinformatica, questa non è più un mero strumento tecnico di automazione, ma una vera risorsa strategica, necessaria per lefficacia delle politiche della amministrazione Manca il coordinamento sugli obblighi fiscali sui documenti informatici

15 Gianni Penzo Doria Legge 23 dicembre 2005, n. 266, art. 1, comma 51 Finanziaria 2006 Il concessionario del servizio postale universale ha facoltà di dematerializzare, nel rispetto delle vigenti regole tecniche, anche i documenti cartacei attestanti i pagamenti in conto corrente: a tale fine individua i dirigenti preposti alla certificazione di conformità del documento informatico riproduttivo del documento originale cartaceo. Le copie su supporto cartaceo, generate mediante limpiego di mezzi informatici, sostituiscono ad ogni effetto di legge loriginale da cui sono tratte se la conformità alloriginale è assicurata da pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio.... continuano le modifiche e si arriva alla rinuncia implicita del codice/testo unico... È una svista clamorosa!

16 Gianni Penzo Doria... ancora più di recente Decreto legislativo 4 aprile 2006, n. 159 (G.U. 29 aprile 2006, n SO 105) Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante codice dellamministrazione digitale

17 Gianni Penzo Doria

18 Dati, informazioni e documenti 1.Le amministrazioni pubbliche trattano dati e informazioni? 2.Cosa serve mantenere ai fini dellautenticità? 3.A cosa serve conservare un documento per il quale non riusciamo a dimostrarne lautenticità? 4.Serve il singolo documento? 5.Laccesso è al documento o ai documenti?

19 Gianni Penzo Doria Documento e contenuto: 3 princìpi base 1.Esiste una differenza sostanziale tra documento e contenuto (messaggio) dello stesso documento. 2.Non esiste alcuna coincidenza tra un documento cartaceo e un file. 3.Il documento in sé ha uno scarso valore: ciò che conta sono le interrelazioni tra i documenti (procedimento amministrativo e fascicolo procedimentale o di persona)

20 Gianni Penzo Doria La difficoltà di reperimento del fascicolo non può costituire ostacolo allesercizio del diritto di accesso, se protratto oltre termini ragionevoli. Linteresse alla conoscenza di atti amministrativi assurge a bene della vita, autonomo rispetto alla posizione di diritto o di interesse legittimo di tipo sostanziale, il cui esercizio nella specie viene di fatto precluso dallAmministrazione, in assenza di ragionevole giustificazione e nonostante – peraltro – anche lacquisizione istruttoria disposta da questa Autorità giudiziaria. Conclusivamente, poiché non è contestabile che il provvedimento o gli atti endoprocedimentali oggetto di accesso abbiano dispiegato o siano idonei a dispiegare effetti diretti o indiretti nei confronti dellistante, lAmministrazione non può esimersi dal rilasciare al ricorrente la documentazione reclamata, per quanto laboriose possano essere le ricerche darchivio. TAR Lazio, III, 16 aprile 2003, n (Larchivio disordinato non è una scusa!)

21 Gianni Penzo Doria DPR 12 aprile 2006, n. 184 art. 7, comma 2 Laccoglimento della richiesta di accesso a un documento comporta anche la facoltà di accesso agli altri documenti nello stesso richiamati e appartenenti al medesimo procedimento, fatte salve le eccezioni di legge o di regolamento.

22 Gianni Penzo Doria Criticità 1/5 La firma digitale di fatto non migra Non è possibile conservare un documento informatico nella sua forma originaria; la firma digitale è, in questo caso, il primo ostacolo Lunico modo per dimostrare che un documento informatico esiste è produrne una copia, che sarà copia della copia della copia, cioè il risultato di n migrazioni

23 Gianni Penzo Doria Con i documenti digitali, la presunzione di autenticità deve avere il supporto di evidenza documentaria che provi lidentità del documento e dimostri la sua integrità. Effetto principale e paradossale: lautenticità di un documento informatico richiede un documento analogico. Criticità 2/5

24 Gianni Penzo Doria Per conservare un documento informatico è necessario modificarlo Attestare lautenticità di un documento informatico significa dimostrare che nessun elemento essenziale del documento è cambiato. Criticità 3/5

25 Gianni Penzo Doria Il documento informatico non può essere letto direttamente ma serve un computer Levoluzione tecnologica ha modi e costi elevati per la lettura e la conservazione dei documenti elettronici La macchina colloca fisicamente e non sequenzialmente, secondo la sua logica, anche se in modo trasparente per lutente, il documento e le sue componenti Criticità 4/5

26 Gianni Penzo Doria Cambia il rapporto tra contenuto e supporto, non più legati da un nesso fisico, ma da un legame logico (ancora di più negli ipertesti o nei documenti multimediali) A causa della obsolescenza tecnologica i documenti informatici sono destinati ad essere tenuti e conservati nella forma di copie autentiche di documenti autentici - Crisi della diplomatica del documento contemporaneo Criticità 5/5

27 Gianni Penzo Doria Il file nel quale il documento è conservato (contenuto/affisso) non contiene lintero documento Il file derivato da wordprocessor è insufficiente a riprodurre il documento Dati e rappresentazione variano in base ad altri file e ad altri parametri: Normal.dot File stampante (driver) DTD – XSD (XML Schema Definition) Testo e rappresentazione del testo Unultima criticità diplomatistica

28 Gianni Penzo Doria Alcune definizioni del CAD sono aberranti… art. 1, lett. v) e z) Originali non unici: i documenti per i quali sia possibile risalire al loro contenuto attraverso altre scritture o documenti di cui sia obbligatoria la conservazione, anche se in possesso di terzi; NON SONO LE FATTURE! Pubbliche amministrazioni centrali: […] le istituzioni universitarie

29 Gianni Penzo Doria I primi articoli sono dichiarazioni informatiche I primi articoli del CAD sono perlopiù dichiarazioni di carattere generico legate allintroduzione forzata di concetti informatici Vengono usati indistintamente gli aggettivi elettronico (art. 4) e informatico (art. 9)

30 Gianni Penzo Doria art Formazione dei documenti informatici 1. Le pubbliche amministrazioni che dispongono di idonee risorse tecnologiche formano gli originali dei propri documenti con mezzi informatici secondo le disposizioni di cui al presente codice e le regole tecniche di cui allarticolo Fermo restando quanto previsto dal comma 1, la redazione di documenti originali su supporto cartaceo, nonché la copia di documenti informatici sul medesimo supporto è consentita solo ove risulti necessaria e comunque nel rispetto del principio delleconomicità. E quelle che non dispongono di idonee risorse?

31 Gianni Penzo Doria art Procedimento e fascicolo informatico 1/3 2bis. Il fascicolo informatico è realizzato garantendo la possibilità di essere direttamente consultato ed alimentato da tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento. Le regole per la costituzione e lutilizzo del fascicolo sono conformi ai principi di una corretta gestione documentale ed alla disciplina della formazione, gestione, conservazione e trasmissione del documento informatico, ivi comprese le regole concernenti il protocollo informatico ed il sistema pubblico di connettività, e comunque rispettano i criteri dellinteroperabilità e della cooperazione applicativa; regole tecniche specifiche possono essere dettate ai sensi dellarticolo 71, di concerto con il Ministro della Funzione pubblica. Incoerenza archivistica!

32 Gianni Penzo Doria art Procedimento e fascicolo informatico 3/3 2quater. Il fascicolo informatico può contenere aree a cui hanno accesso solo lamministrazione titolare e gli altri soggetti da essa individuati; esso è formato in modo da garantire la corretta collocazione, la facile reperibilità e la collegabilità, in relazione al contenuto ed alle finalità, dei singoli documenti; è inoltre costituito in modo da garantire lesercizio in via telematica dei diritti previsti dalla legge n. 241 del 1990.

33 Gianni Penzo Doria art Riproduzione e conservazione dei documenti 3. I documenti informatici, di cui è prescritta la conservazione per legge o regolamento, possono essere archiviati per le esigenze correnti anche con modalità cartacee e sono conservati in modo permanente con modalità digitali. Un documento informatico archiviato anche con modalità cartacee? È un evidente paradosso.

34 Gianni Penzo Doria art Valore giuridico della trasmissione 1. I documenti trasmessi da chiunque ad una pubblica amministrazione con qualsiasi mezzo telematico o informatico, ivi compreso il fax, idoneo ad accertarne la fonte di provenienza, soddisfano il requisito della forma scritta e la loro trasmissione non deve essere seguita da quella del documento originale. 2. Il documento informatico trasmesso per via telematica si intende spedito dal mittente se inviato al proprio gestore, e si intende consegnato al destinatario se reso disponibile allindirizzo elettronico da questi dichiarato, nella casella di posta elettronica del destinatario messa a disposizione dal gestore. Problema aperto: come si verifica la provenienza? Lart. 47, comma 2 non è applicabile al telefax

35 Gianni Penzo Doria art. 47. Trasmissione dei documenti attraverso la posta elettronica tra le pubbliche amministrazioni 1. Le comunicazioni di documenti tra le pubbliche amministrazioni avvengono di norma mediante lutilizzo della posta elettronica; esse sono valide ai fini del procedimento amministrativo una volta che ne sia verificata la provenienza.

36 Gianni Penzo Doria art. 47. Trasmissione dei documenti attraverso la posta elettronica tra le pubbliche amministrazioni 2. Ai fini della verifica della provenienza le comunicazioni sono valide se: a) sono sottoscritte con firma digitale o altro tipo di firma elettronica qualificata; b) ovvero sono dotate di protocollo informatizzato; c) ovvero è comunque possibile accertarne altrimenti la provenienza, secondo quanto previsto dalla normativa vigente o dalle regole tecniche di cui allarticolo 71; d) ovvero trasmesse attraverso sistemi di posta elettronica certificata di cui al decreto del Presidente della Repubblica 11 febbraio 2005, n. 68. La lettera b) è sbagliata concettualmente e lessicalmente

37 Gianni Penzo Doria Una considerazione: Il documento informatico e la gestione In un sistema di gestione dei documenti darchivio, un documento informatico è costituito da qualsiasi documento archivistico creato o ricevuto come originale e mantenuto in copia sostitutiva in forma digitale/numerica, cioè in una forma per cui può essere gestito, tenuto e conservato solo mediante lutilizzo di un computer.

38 Gianni Penzo Doria Norma ISO 15489

39 Gianni Penzo Doria La norma ISO Norma ISO Information and documentation - Records management (1. General e 2. Guidelines) Si tratta della prima norma internazionale sulla gestione dei documenti, scritta da archivisti e, appunto, da informatici. Mutuata in larga misura dalla analoga norma degli Archivi Nazionali dAustralia; cfr. National Archives of Australia, Australian Standard for Records Management - AS ISO

40 Gianni Penzo Doria... ora anche norma UNI ISO Norma UNI ISO Informazione e documentazione. Gestione dei documenti di archivio (record). Principi generali È disponibile in formato cartaceo o digitale e può essere ordinata on line sul sito dellUNI (www.uni.com). È completata da un Rapporto tecnico (ISO/TR )

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44 GRUPO DE TRABAJO DE EXPERTOS EN DOCUMENTOS ELECTRÓNICOS | Madrid, 15 de abril de 2005 Documentos de archivo en la Administración Electrónica: necesidad de un modelo de gestión integrada FESABID as Jornadas Españolas de Documentación Infogestión

45 Gianni Penzo Doria Progetto ReMANO Software specificaties voor Records Management Applicaties voor de Nederlandse Overheid 2004

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48 Gianni Penzo Doria United Nations Commission on International Trade Law

49 Gianni Penzo Doria 2001Model_signatures.html

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51 Gianni Penzo Doria Guidelines for management, appraisal and preservation of electronic records under the auspices of the Electronic Records from Office Systems (EROS) programme of The National Archives.

52 Gianni Penzo Doria Electronic records: a workbook for archivist ICA Study n

53 Gianni Penzo Doria Electronic records: a workbook for archivist ICA Study n

54 Gianni Penzo Doria Slogan scientificamente scorretti

55 Gianni Penzo Doria Slogan scientificamente scorretti

56 Gianni Penzo Doria Il CNIPA ha siglato un accordo con Adobe 1/2 COMUNICATO STAMPA CNIPA Roma - 16 Febbraio, 2006 A breve i circa due milioni e mezzo di possessori di firma digitale in Italia non saranno più costretti ad installare particolari programmi per la verifica dei documenti sottoscritti digitalmente. Il CNIPA - Centro Nazionale per lInformatica nella Pubblica Amministrazione - e Adobe Systems Inc. hanno infatti sottoscritto un protocollo dintesa che riconosce Adobe PDF (Portable Document Format) quale formato valido per la firma digitale, così come definita dal Codice dellAmministrazione Digitale. La sottoscrizione del protocollo è stata apposta da Livio Zoffoli, presidente del CNIPA, e da Shantanu Narayen, President and Chief Operating Officer di Adobe Systems.

57 Gianni Penzo Doria Il CNIPA ha siglato un accordo con Adobe 2/2 Il riconoscimento del formato Adobe PDF quale standard di riferimento per la firma digitale amplia le possibilità di utilizzo e le modalità di fruizione a disposizione degli utenti. Il protocollo d¹intesa nasce dal riconoscimento che il formato Adobe PDF possiede i requisiti richiesti dallarticolo 12, comma 9, della Deliberazione CNIPA 4/2005, in particolare per quanto concerne la disponibilità pubblica e gratuita sia delle specifiche del formato che di un prodotto di verifica, Adobe Reader, il diffuso visualizzatore di file Adobe PDF. Il riconoscimento del formato Adobe PDF è stato accolto con favore anche da AssoCertificatori, lAssociazione che raggruppa le principali società iscritte dal CNIPA nell¹Elenco pubblico dei Certificatori accreditati, cioè i soggetti in possesso dei maggiori requisiti di qualità e sicurezza previsti dalla normativa di settore. Adobe PDF è il primo formato ad affiancare il P7M, finora unico formato riconosciuto dal CNIPA che comunque continua a rimanere legalmente valido. I due formati garantiranno un totale livello di interoperabilità delle firme digitali rilasciate in Italia.

58 Gianni Penzo Doria Criticità dellaccordo CNIPA/Adobe Il PDF (anche PDF-a) è un formato proprietario e Adobe ha correttamente solo ragioni commerciali (è gratuito il reader, non leditor) Al suo interno può contenere le cosiddette informazioni dinamiche col risultato che la firma sarà correttamente verificata, ma il contenuto di campi e di macro potrà cambiare in funzione delle variabili di ambiente Il PDF non è una memorizzazione statica, ma varia in funzione di elementi esterni di rappresentazione Sta lavorando un comitato per farlo approvare come standard ISO; ergo, prima di applicarlo, bisogna aspettare lapprovazione

59 Gianni Penzo Doria La criticità delle criticità dellaccordo CNIPA/Adobe Ancora una volta il legislatore italiano affida alla firma digitale il compito della conservazione dei documenti informatici La firma digitale è non proponibile per la conservazione a lungo termine

60 Gianni Penzo Doria Due progetti internazionali INTERPARES 1 MOREQ

61 Gianni Penzo Doria I prodromi – ICA (1997) International Council on Archives – ICA/CIA Committee on Electronic Records Guide for managing electronic records from an archival perspective «Il requisito fondamentale per la long term preservation è il mantenimento della integrità, leggibilità e intelligibilità del documento». Questione aperta: in ambiente digitale integrità e accessibilità sono in antitesi.

62 Gianni Penzo Doria e in parallelo:

63 Gianni Penzo Doria Il progetto Interpares InterPARES INTErnational Research on Permanent Authentic Records in Electronic Systems

64 Gianni Penzo Doria Moreq Model Requirements for the Management of Electronic Records LUnione europea ha promosso una ricerca scientifica finalizzata alla individuazione dei principali requisiti per la progettazione, realizzazione e mantenimento dei sistemi documentari informatici. Ora si sta lavorando al Moreq 2

65 Gianni Penzo Doria Principali requisiti e strategie Requisiti per la registrazione, classificazione, fascicolazione. Requisiti per il governo dei flussi Requisiti il versamento per la selezione (scarto e conservazione) Requisiti per la ricerca (information retrieval) Controlli e sicurezza: accesso, audit trail, backup, autenticità...

66 Gianni Penzo Doria Siti di riferimento Model Requirements for the Management of Electronic Records

67 Gianni Penzo Doria Una proposta 82/ /2006 DIRITTO AMMINISTRATIVO DIPLOMATICAINFORMATICAARCHIVISTICA INFORMATICA GIUDIRICA


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