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Daria Perrotta Camera dei Deputati Come si «leggono» i nuovi documenti contabili.

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Presentazione sul tema: "Daria Perrotta Camera dei Deputati Come si «leggono» i nuovi documenti contabili."— Transcript della presentazione:

1 Daria Perrotta Camera dei Deputati Come si «leggono» i nuovi documenti contabili

2 Definizione e limiti dell’’autonomia finanziaria e contabile delle regioni Indice Definizione e finalità della programmazione economico-finanziaria delle Regioni Il ciclo e gli strumenti della programmazione: una lettura dei documenti tra dimensione statale e regionale Esperienze a confronto: aspetti critici e possibili evoluzioni

3 Definizione e limiti dell’autonomia finanziaria delle regioni nella Costituzione

4 Le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato, delle Province e dei Comuni. Alle Regioni sono attribuiti tributi propri e quote di tributi erariali in relazione ai bisogni delle Regioni per le spese necessarie ad adempiere le loro funzioni normali. Per provvedere a scopi determinati, e particolarmente per valorizzare il Mezzogiorno e le Isole, lo Stato assegna per legge a singole Regioni contributi speciali (…) I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio (…) I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea (…) L’evoluzione del dettato dell’articolo 119 della Costituzione

5 I limiti all’autonomia finanziaria delle Regioni 1.Principi costituzionali in materia di finanza pubblica (artt.23 e 53 Cost.) 2.Princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario 3.Osservanza dei vincoli economici finanziari derivanti dall’ordinamento dell’UE 4. Vincolo all’indebitamento (solo per investimenti) Dal 2012

6 Definizione e limiti dell’autonomia contabile delle regioni nella Costituzione

7 A.La capacità di definire proprie discipline e procedure contabili B.La capacità dell’ente di autodeterminarsi in ordine agli interventi da realizzare e agli obiettivi da conseguire con le risorse disponibili attraverso la decisione di bilancio. Definizione dell’autonomia contabile delle Regioni

8 A.Il coordinamento programmatico e il raccordo finanziario con i diversi livelli istituzionali B.Il Patto di stabilità interno (e la sua progressiva sostituzione con il principio del «pareggio» di bilancio) La legge n. 243 del 2012 ha introdotto per gli enti territoriali l’obbligo dell’equilibrio di bilancio. Tale obbligo la cui entrata in vigore è prevista a decorrere dal 1° gennaio 2016 è stata anticipata al 2015, per le sole regioni a statuto ordinario, dalla legge di stabilità per il Tale disciplina, che impone il pareggio sia di parte corrente che tra entrate e spese finali, è stata estesa alla Regione Sardegna ai sensi dell’art. 9, comma 4 del DL n. 78/2015. I limiti all’autonomia contabile delle Regioni

9 Definizione e finalità della programmazione economico- finanziaria delle Regioni

10 Programmare, nel campo dell’azione pubblica, significa adottare decisioni coordinate e coerenti di politica economica. Nel campo dell’azione pubblica la necessità di adottare interventi coordinati è riconducibile a diverse finalità:  Il raggiungimento di diversi obiettivi contemporaneamente;  Il conseguimento del medesimo obiettivo attraverso l’utilizzo di strumenti diversi. Le politiche pubbliche devono poi essere coerenti sotto il profilo temporale dal momento che mirano a risolvere problematiche che hanno una natura intertemporale. Definizione di programmazione

11 I caratteri qualificanti della programmazione, propri dell’ordinamento finanziario e contabile delle amministrazioni pubbliche, sono stati individuati dallo stesso legislatore statale nei seguenti termini (paragrafo 3 dell’Allegato n. 4/1 del D. lgs. 118 del 2011 e successive modificazioni): 1.Valenza pluriennale del processo; 2.Lettura non solo contabile dei documenti; 3.Coerenza e interdipendenza dei vari strumenti della programmazione. La descrizione dei contenuti, degli attori coinvolti e delle scadenze temporali degli strumenti attraverso i quali si configura la programmazione delle Regioni terrà conto di tali elementi. Le finalità della programmazione

12 Il ciclo e gli strumenti della programmazione: una lettura dei documenti tra dimensione statale e regionale

13 Il ciclo di programmazione…..dal DEFR ai DDL Bilancio e DDL stabilità 30 giu. (t-1) DEFR 10 apr (t-1) DEF Presentato dalla Giunta al Consiglio. Con riferimento al periodo di programmazione , il DEFR è presentato entro il 31 ottobre Presentato dal Governo alle Camere 20 sett (t-1) Nota agg.to DEF Sett./ Ott. (t-1) Nota agg.to DEFR Presentato dalla Giunta al Consiglio entro 30 gg dalla presentazione della Nota di agg.to al DEF e, comunque, non oltre la data di presentazione del ddl bilancio 15 Ott. (t-1) Ddl bil. e Ddl stabilità Ott./Nov. (t-1) Presentati dalla Giunta al Consiglio entro il 31 ott. e, comunque, non oltre la data di presentazione del ddl bilancio dello Stato Presentato dal Governo alle Camere Presentati dal Governo alle Camere

14 Il ciclo di programmazione….. Collegati, rendiconto e assestamento Ott. Ddl collegati Presentati dalla Giunta al Consiglio Ddl Rendiconto Ddl collegati Gen. 30 giu. (t) Ddl Assestamento Presentato dalla Giunta e approvato dal Consiglio entro il 31 luglio Presentato dal Governo alle Camere Ddl assestamento 30 giu. (t-1) Apr. (t-1) Presentato dalla Giunta al Consiglio

15 IL CICLO DI PROGRAMMAZIONE…..DAL DEFR AL RENDICONTO Le peculiarità del ciclo della programmazione della Regione Sardegna Le principali differenze relative al novero degli strumenti della programmazione previsti dal d.lgs. n. 118 del 2011 e successive modificazioni rispetto a quelli indicati dalla legge di contabilità della Regione Sardegna (l. reg. n. 11 del 2006 e successive modificazioni) sono:  La notevole rilevanza assegnata nella legge di contabilità della Regione al Programma regionale di sviluppo;  La configurazione e la denominazione del DEFR dal momento che la regione Sardegna non ha partecipato alla sperimentazione ;  L’assenza nella legge di contabilità della Regione dello strumento della nota di aggiornamento e dell0indicazione del contenuto del disegno di legge di assestamento.

16 Il DEFR Il legislatore statale (paragrafo 5.2 dell’Allegato n. 4/1 del D. lgs. 118 del 2011 e successive modificazioni) nel delineare le finalità del DEFR ha tenuto conto dei 3 elementi qualificanti della programmazione, prevedendo che:  definisca gli obiettivi della manovra di bilancio regionale  decida i programmi da realizzare all’interno delle singole missioni con le relative previsioni di spesa nonché le modalità di finanziamento al fine di orientare le successive deliberazioni del Consiglio e della Giunta  costituisca il presupposto dell’attività di controllo strategico con particolare attenzione allo stato di attuazione dei programmi all’interno delle missioni Lettura non solo contabile dei documenti Valenza pluriennale del processo Coerenza e interdipendenza degli strumenti

17 IL CICLO DI PROGRAMMAZIONE…..DAL DEFR AL RENDICONTO Il DEFR a confronto con il DEF Il contenuto del DEFR (seppure articolato in 2 sezioni e non in 3) ricalca quello del DEF. Tuttavia, vi sono delle importanti differenze:  Il DEF deve esplicitare in maniera più articolata i parametri economici essenziali utilizzati per le previsioni di finanza pubblica;  Il DEF contiene una serie di valutazioni relative al lungo periodo (le previsioni di finanza pubblica, gli interventi che si intende adottare per garantirne la sostenibilità, nonché le diverse ipotesi di evoluzione dell'indebitamento netto e del debito) mentre il DEFR si connota per essere invece un documento di breve-medio periodo;  Il DEFR si contraddistingue per il suo rilevante e preponderante contenuto politico rispetto al DEF. A conferma di ciò, basti pensare che nel caso in cui e specifiche normative regionali prevedano un documento programmatico di legislatura, nel primo anno del nuovo mandato, quest’ultimo documento può sostituire la presentazione dello stesso DEFR.

18 DAPEF 2014 Regione Sardegna DEF 2015 Programma di stabilità

19 Il cronoprogramma

20 Allegato tecno al Programma regionale di sviluppo DEF 2015 Programma nazionale di riforma Terza sezione

21 DEF 2015 Analisi e tendenze della finanza pubblica Seconda sezione DEF 2015 Nota metodologica sui criteri di formulazione delle previsioni tendenziali Allegato alla Seconda sezione

22 Quadro macroeconomico di riferimento Regione Sardegna (DAPEF 2014) Quadro macroeconomico di riferimento DEF 2015

23 Programma regionale di sviluppo (PRS) Regione Sardegna DEFR 2015 Regione Lazio

24 A sua volta il contenuto del DEFR non si discosta notevolmente da quello del DAPEF come definito dalla l. regionale n. 11 del In particolare, con riferimento:  alle politiche da adottare e al quadro finanziario unitario di tutte le risorse disponibili (si veda art. 3, co. 1, lett. a), a-bis) e b) della l. reg. n. 11 del 2006);  al perimetro di riferimento della programmazione che deve comprendere anche gli enti strumentali ed alle società controllate e partecipate (vedi art.3, co. 1, lett. e) della legge n.11 del 2006). Il DEFR a confronto con il DAPEF Tuttavia, tale contenuto dovrà essere molto irrobustito dal punto di vista metodologico e della specificità dei dati (in particolare con riferimento all'indicazione dell'articolazione della manovra necessaria per il conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica, accompagnata anche da un'indicazione di massima delle misure attraverso le quali si prevede di raggiungere i predetti obiettivi, nonché agli obiettivi programmatici pluriennali di riduzione del debito).

25 La legge di contabilità dello Stato, come da ultimo modificata, ha trasformato in obbligatoria la Nota di aggiornamento al DEF. Le ragioni di tale modifica possono essere ricondotte all’esigenza di una maggiore stabilità dei quadri previsivi posti a base dei successivi interventi definiti dalla manovra di bilancio. Il contenuto della Nota di aggiornamento delineato dal legislatore statale mostra come tale strumento sia quello nel quale è più evidente l’interdipendenza tra i vari settori nei quali si articola l’amministrazione pubblica che sono chiamati a concorrere al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti dall’ordinamento europeo. La Nota di aggiornamento

26 La Nota di aggiornamento al DEF, infatti, può disporre:  l’eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici individuati dal DEF, al fine di prevedere una loro diversa ripartizione tra lo Stato e le amministrazioni territoriali ovvero di recepire le indicazioni contenute nelle raccomandazioni eventualmente formulate dalla Commissione europea, nonché l’eventuale aggiornamento delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica per l'anno in corso e per il restante periodo di riferimento;  il contenuto del Patto di stabilità interno e le relative sanzioni da applicare in caso di mancato rispetto del Patto medesimo, nonché il contenuto del Patto di convergenza. L’iter di formazione del documento prevede un coinvolgimento rafforzato delle autonomie territoriali dal momento che il Governo, qualora si renda necessario procedere a una modifica degli obiettivi di finanza pubblica, è tenuto ad inviare, entro il 10 settembre, alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, per il preventivo parere, da esprimere entro il 15 settembre, le linee guida per la ripartizione degli obiettivi (art.10-bis, co. 2 della l. n. 196 del 2009). Il contenuto della Nota di aggiornamento

27 Il legislatore statale non ha disciplinato il contenuto di tale documento regionale probabilmente in considerazione della sua natura prevalentemente tecnica e della procedura aggravata con la quale si procede, in taluni casi, alla sua approvazione. Non è possibile neanche sulla base del dato empirico valutare il funzionamento di tale strumento. Tuttavia proprio tale documento consente di porre l’attenzione sulle difficoltà registrate da parte degli enti territoriali nel rispettare le scadenze previste per il loro ciclo di bilancio alla luce della stretta connessione e interdipendenza con quello statale Proprio tali difficoltà hanno portato quest’anno a posticipare al 31 ottobre il termine di presentazione del DEFR (decreto del 7 luglio 2015). La Commissione ARCONET, dopo ampio dibattito, ha, comunque, ribadito che la presentazione dei documenti di programmazione in prossimità della presentazione del bilancio di previsione rende tali documenti più simili a “note integrative” del bilanci piuttosto che a documenti di programmazione. Il “non contenuto” della Nota di aggiornamento al DAPEF

28 Cosa potrebbe contenere la Nota di aggiornamento al DAPEF… Il legislatore statale, nel delineare il contenuto della Nota, ha previsto la predisposizione di uno specifico allegato che dia conto dello stato di attuazione delle leggi di spesa (con particolare riferimento a quelle a carattere pluriennale). In tale allegato è infatti, indicato l’ammontare complessivo delle spese autorizzate con la distinta indicazione delle somme effettivamente erogate, dei relativi residui nonché delle somme ancora da erogare. Andrebbe, quindi, valutata l’opportunità di utilizzare anche a livello regionale tale documento per la verifica dello stato di attuazione degli interventi pluriennali previsti a legislazione vigente. Tali informazioni potrebbero, infatti, essere utilizzate dal Consiglio durante l’esame della successiva manovra di bilancio al fine di verificare l’opportunità del rifinanziamento di specifici interventi.

29 Sulla base del perimetro delineato dalla legge di contabilità dello Stato (l. n. 196 del 2009) la manovra di finanza pubblica si compone esclusivamente di due provvedimenti: la legge di stabilità e la legge di bilancio. La legge di contabilità vigente:  non ha, quindi, riconosciuto un rango normativo al dato, oramai divenuto di prassi, in base al quale la manovra di finanza pubblica veniva anticipata o, comunque, definita mediante un decreto-legge collegato alla manovra stessa;  ha fissato il termine per la presentazione dei disegni di legge collegati al termine dell’esame della sessione di bilancio. La manovra di finanza pubblica delle Regioni è stata invece, delineata dal legislatore statale, prevedendo la presentazione dei collegati all’interno della sessione di bilancio e stabilendo che tali progetti siano approvati in un’unica sessione con il progetto di legge di stabilità e quello di bilancio (paragrafo 7 dell’allegato 4/1 del d. lgs. n. 118 del 2011). Differenze e analogie nella configurazione della manovra di finanza pubblica

30 Una delle caratteristiche più innovative del contenuto della legge di stabilità dello Stato come disciplinato dalla nuova normativa di contabilità è la previsione in base alla quale la manovra viene impostata su base triennale. Il legislatore statale nel definire il contenuto della legge di stabilità regionale ha previsto disposizioni analoghe. Nella legge di contabilità della Regione Sardegna era già presente, anche se con una formulazione meno cogente il riferimento agli anni considerati nel bilancio pluriennale, soprattutto in relazione alla parte tabellare (art.4, co. 1, lett. f) della l. reg. n.11 del 2006). Fermo rimanendo il carattere triennale della manovra vi è una differenza nella disciplina prevista per la legge di stabilità statale e quella regionale: infatti, mentre la legge di stabilità regionale deve contenere esclusivamente norme tese a realizzare effetti finanziari con decorrenza dal primo anno considerato nel bilancio di previsione, per la legge di stabilità statale tale limite è ora meno stringente prevedendosi che le norme siano volte a realizzare effetti finanziari con decorrenza nel triennio considerato nel bilancio pluriennale. Differenze e analogie del contenuto della legge di stabilità Valenza pluriennale del processo

31 La legge di contabilità dello Stato (art. 11 della l. n. 196 del 2009) dispone che la manovra triennale di finanza pubblica contenga le misure qualitative e quantitative che vengono individuate come necessarie alla realizzazione degli obiettivi programmatici indicati dal DEF, con i loro eventuali aggiornamenti. Il legislatore statale nel definire il contenuto della legge di stabilità regionale non ha previsto una disposizione analoga, fermo rimanendo che con gli eventuali progetti di legge collegati possono essere disposte integrazioni a disposizioni legislative regionali aventi riflessi sul bilancio per attuare il DEFR. La legge di contabilità della Regione Sardegna assegna, come prima finalità, alla legge finanziaria l’adeguamento del bilancio annuale e pluriennale agli obiettivi contenuti nel DAPEF (art.4, co.1, lett. a) della l. reg. n.11 del 2006). Differenze e analogie del contenuto della legge di stabilità Coerenza e interdipendenza degli strumenti

32 Coerenza e interdipendenza dei vari strumenti della programmazione Legge finanziaria 2015 Legge di stabilità 2015

33 Sia la legge di stabilità statale che quella regionale presentano un carattere complesso componendosi di una parte normativa e di una parte tabellare. Il contenuto della legge di stabilità statale presenta numerose analogie con quello previsto per la legge di stabilità regionale, quali:  la definizione delle variazioni di aliquote, detrazioni e scaglioni, nonché delle altre misure che incidono sulla determinazione del quantum della prestazione, in relazione alle diverse tipologie di imposte, tasse e contributi;  la riduzione, il rifinanziamento o la rimodulazione delle leggi di spesa pluriennali in apposite tabelle allegate;  la disciplina delle regolazioni meramente quantitative rinviate alla legge stabilità dalle leggi vigenti;  le modifiche eventualmente necessarie a garantire l’attuazione del patto di stabilità interno, nonché a realizzare il patto di convergenza;  l’esclusione di norme di carattere ordinamentale o, comunque, di mera organizzazione degli uffici. Differenze e analogie del contenuto della legge di stabilità

34 Altre due analogie sono rinvenibili, specificatamente, nella legge di contabilità della Regione Sardegna:  la determinazione dei fondi speciali;  la definizione dell’importo massimo da destinare ai contratti del pubblico impiego e alle modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente dalle relative amministrazioni. Si segnala, inoltre, che la nuova legge di contabilità statale:  non prevede più il divieto per la legge di stabilità di disporre modifiche alla legge di contabilità. A tale proposito, si ricorda che la legge finanziaria per il 2015 della Regione Sardegna ha addirittura previsto, nel suo articolato, il recepimento dei principi contenuti nel d. lgs. 118 del 2011 (art. 2 della l. reg. n.5 del 2015)  ha soppresso, implicitamente, la possibilità che la legge di stabilità contenga norme finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell'economia, salvo il ricorso a fondi e tabelle. A tale proposito, si ricorda che norme per il sostegno e il rilancio dell’economia sono, invece, presenti, ad esempio nella legge finanziaria per il 2015 della Regione Sardegna. Differenze e analogie del contenuto della legge di stabilità

35 Contenuto legge finanziaria (disposizioni di tipo contabile)

36 Differenze e analogie del contenuto della legge di stabilità Vi è, tuttavia, una importante differenza che emerge dalla lettura della legge finanziaria per il 2015 della Regione Sardegna :  il richiamo diffuso nell’articolato alle poste di bilancio di riferimento (le cosiddette u.p.b). Disposizioni di questo genere sarebbero, invece, considerate “a scavalco” nella legge di stabilità statale. La legge di contabilità statale ha, infatti, previsto lo specifico strumento della Nota di variazioni per consentire la trasposizione nella legge di bilancio del contenuto della legge di stabilità. Il carattere non solo formale, ma anche sostanziale della legge di bilancio può dedursi anche nella previsione contenuta nella legge di contabilità della Regione Sardegna in base alla quale la determinazione delle spese previste da leggi pluriennali recanti oneri valutati di carattere permanente è stabilità dalla legge di bilancio (art.4, c.2, della l. reg. n.11 del 2006).

37 Contenuto legge finanziaria: Disposizioni c.d. «a scavalco»

38 La nuova legge di bilancio dello Stato e delle Regioni I criteri di formazione delle previsioni di bilancio La nuova legge di contabilità statale (l. n. 196 del 2009) ha confermato che le previsioni di entrata e di spesa contenute nel bilancio sono formate sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri economici utilizzati nel DEF. Successivamente la legge di attuazione del nuovo art. 81 della Cost (l. n.243 del 2012) ha previsto la sperimentazione di un bilancio «a base zero» al fine di superare il criterio della spesa storica e di rafforzare del ruolo programmatorio e allocativo del bilancio dello Stato. Un criterio analogo a quello della spesa storica è stato prescelto dal legislatore statale anche per la redazione del bilancio di previsione regionale. Infatti, il bilancio deve essere redatto secondo il “metodo scorrevole”. Pertanto ogni anno occorre aggiornare il bilancio di previsione inserendo un ulteriore esercizio (paragrafo 9.1 dell’Allegato n.4/1 del D. lgs. 118 del 2011). Gli stanziamenti di spesa di competenza del bilancio finanziario devono essere quantificati nella misura necessaria per lo svolgimento delle attività o degli interventi previsti a legislazione vigente e deve, comunque, escludersi ogni quantificazione basata sul criterio della “spesa storica incrementale” (paragrafo 9.4 dell’Allegato n.4/1 del D. lgs. 118 del 2011). Coerenza e interdipendenza dei vari strumenti

39 Le novità della nuova legge di bilancio dello Stato La nuova legge di contabilità statale (l. n. 196 del 2009) ha, invece, disposto alcune importanti novità:  Il bilancio – a fini autorizzatori e non solo informativi - deve essere almeno triennale.  l’unità di voto non è più rappresentata dalle unità previsionali di base, ma: a) per le entrate dalla tipologia; b) per le spese, dai programmi. Il Governo ha disposto nel ddl di bilancio per l’anno 2008 una riclassificazione del bilancio articolata per missioni e programmi. In tal modo il numero delle unità di voto emendabili e votabili si era ridotto di circa il 60%, passando da a 714. Tale numero si è progressivamente ridotto con la nuova disciplina prevista dalla legge n. 196 del 2009 arrivando, nel 2015, a 247 unità (di cui 30 relativi alle entrate).  rafforzamento del corredo informativo allegato alla legge di bilancio, in modo da consentire una più accurata valutazione dei risultati effettivamente ottenuti dall’impiego delle risorse pubbliche. Valenza pluriennale del processo Lettura non solo contabile del documento

40 Le novità della nuova legge di bilancio regionale Come per la legge di bilancio dello Stato anche per le Regioni:  la funzione autorizzatoria del bilancio di previsione è triennale. Tuttavia, a seguito di eventi intervenuti successivamente all’approvazione del bilancio, la Giunta, nelle more della necessaria variazione di bilancio, può limitare la natura autorizzatoria degli stanziamenti di tutti gli esercizi considerati del bilancio, impedendo l’assunzione di obbligazioni giuridiche, al solo fine di garantire gli equilibri di bilancio;  la riforma della struttura sulla base delle missioni e dei programmi ha avuto come obiettivo quello di passare da una rappresentazione della spesa fondata su “chi spende” ad una incentrata sul “per cosa si spende” (artt.12,13 e 14 del d. lgs. n.118 del 2011) La denominazione delle missioni del bilancio regionale, come individuata dal legislatore statale (All. 14 del d. lgs n. 118 del 2011):  tiene conto del riparto delle competenze stabilito dagli articoli 117 e 118 della Cost.;  consente, in larga parte, il collegamento immediato con le funzioni fondamentali svolte dalle regioni. A titolo esemplificativo, il bilancio di previsione dello Stato per il 2015 risulta articolato in 34 Missioni, a loro volta articolate in 181 programmi. Per le Regioni le missioni sono 23 e i programmi 99.

41 Le Missioni statali e quelle regionali Le Missioni dello Stato 1. Organi costituzionali, a rilevanza costituzionale e Presidenza del Consiglio dei ministri; 2. Amministrazione generale e supporto alla rappresentanza generale di Governo e dello Stato sul territorio; 3. Relazioni finanziarie con le autonomie territoriali; 4. L'Italia in Europa e nel mondo; 5. Difesa e sicurezza del territorio; 6. Giustizia; 7. Ordine pubblico e sicurezza; 8. Soccorso civile; 9. Agricoltura, politiche agroalimentari e pesca; 10. Energia e diversificazione delle fonti energetiche; 11. Competitività e sviluppo delle Imprese; 12 Regolazione dei mercati; 13. Diritto alla mobilità e sviluppo dei sistemi di trasporto; 14. Infrastrutture pubbliche; 15. Comunicazioni; 16. Commercio internazionale ed internazionalizzazione del sistema produttivo; 17. Ricerca e innovazione; 18. Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell'ambiente; 19 Casa e assetto urbanistico; 20. Tutela della salute; 21. Tutela e valorizzazione dei beni e attività culturali e paesaggistici; 22. Istruzione scolastica; 23. Istruzione universitaria e formazione postuniversitaria; 24. Diritti sociali, politiche sociali e famiglia; 25. Politiche previdenziali; 26. Politiche per il lavoro; 27. Immigrazione, accoglienza e garanzia dei diritti; 2.8 Sviluppo e riequilibrio territoriale; 29. Politiche economico finanziarie e di bilancio; 30. Giovani e sport; 31. Turismo; 32. Servizi istituzionali e generali delle amministrazioni pubbliche; 33. Fondi da ripartire; 34. Debito pubblico Le Missioni delle Regioni 1. Servizi istituzionali, generali e di gestione (v. 32); 2. Giustizia (v.6); 3. Ordine pubblico e sicurezza (v.7); 4. Istruzione e diritto allo studio (v.22 e 23); 5. Tutela e valorizzazione dei beni e attività culturali (v.21); 6. Politiche giovanili, sport e tempo libero (v.30); 7. Turismo (v.31); 8. Assetto del territorio ed edilizia abitativa (v.19); 9. Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell’ambiente (v.18); 10. Trasporti e diritto alla mobilità (v.13); 11. Soccorso civile (v.8); 12. Diritti sociali, politiche sociali e famiglia (v.24); 13. Tutela della salute (v.20); 14. Sviluppo economico e competitività (v.11); 15. Politiche per il lavoro e la formazione professionale (v.26); 16. Agricoltura, politiche agroalimentari e pesca (v.9); 17. Energia e diversificazione delle fonti energetiche (v.10); 18, Relazioni con le altre autonomie territoriali e locali (v.3); 19. Relazioni internazionali (v.4); 20. Fondi e accantonamenti (v.33); 50. Debito Pubblico (v.34); 60. Anticipazioni finanziarie; 99. Servizi per conto terzi.

42 La nuova legge di bilancio e le strutture amministrative Ogni missione si realizza concretamente attraverso più programmi. I programmi devono costituire un livello di aggregazione sufficientemente dettagliato tale da consentire al decisore politico di poter scegliere l'impiego delle risorse tra scopi alternativi. I programmi rappresentano gli aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell'ambito delle missioni. Le missioni rappresentano le principali funzioni e gli obiettivi strategici perseguiti da parte di ciascun Ministero. La realizzazione di ciascun programma è affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa, corrispondente all'unità organizzativa di primo livello dei Ministeri. Il legislatore statale aveva previsto, fino al 2014, una disposizione analoga per il bilancio regionale (art.14, co.2, d. lgs n. 118 del 2011). La legge di contabilità della Regione Sardegna prevede già che le UPB possano essere affidate alla gestione di uno o più centri di responsabilità (art.9, co.1, l. reg. n. 11 del 2006).

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44 Il vincolo previsto dal legislatore statale in base al quale ciascun programma deve essere affidata ad un unico centro di responsabilità amministrativa (CDR):  ha determinato un notevole incremento del numero dei programmi stessi (infatti, vi sono alcuni programmi che non presentano rilevanti differenze tra di loro in merito agli obiettivi perseguiti, ma si distinguono per lo più per le categorie economiche della spese autorizzate e soprattutto per i CDR di riferimento) Presenza dello Stato all'estero tramite le strutture diplomatico-consolari Rappresentanza all'estero e servizi ai cittadini e alle imprese  è stato attuato, in numerosi casi, senza una attenta valutazione dell’adeguatezza della struttura organizzativa dell’amministrazione competente a perseguire in maniera efficiente le finalità del programma stesso, con la conseguente attribuzione di interventi residuali anche di rilevante portata al MEF. Composizione del programma e CDR: il predominio della struttura amministrativa

45 CDR

46 Prospettive per la legge di bilancio regionale della Sardegna Nel PRS predisposto dalla Regione Sardegna si è evidenziata la necessità di:  procedere all'adozione di comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dagli appositi regolamenti comunitari (sistema COFOG)  individuare per ogni programma di azione un obiettivo o una serie di obiettivi, le attività chiave del programma con la relativa individuazione dei prodotti o dei risultati (output/outcome) attraverso i quali realizzare i suddetti obiettivi, nonché le modalità di misurazione della performance selezionate per quel programma rispetto ai risultati attesi (target). La misurazione dei risultati delle varie politiche pubbliche dovrà essere attuata con l’utilizzo di indicatori di performance e dovrà consentire una attività di rendiconto della Giunta al Consiglio, incidendo in tal modo anche sulla fase di programmazione del budget per l’anno successivo.

47 Le sfide della nuova legge di bilancio della Regione Sardegna Dalla lettura del PRS predisposto dalla Regione Sardegna emerge che:  l'attuale struttura del bilancio per strategie e funzioni obiettivo della Regione Sardegna è stata sottoposta ad un processo di riconversione in termini di bilancio armonizzato rivelando una sostanziale adattabilità all’impostazione del bilancio per missioni e programmi. In alcuni casi si è riscontrata una perfetta coincidenza delle strategie con le missioni e tra le funzioni obiettivo e i programmi stessi.  La nuova struttura nella quale si articolerà il bilancio fornirà alle amministrazioni l'opportunità di "ripensare" la propria organizzazione attraverso la revisione delle strutture, delle responsabilità e delle attività svolte al fine di verificare sinergie, duplicazioni o sovrapposizioni delle attività assegnate ai differenti centri di responsabilità (CDR) appartenenti allo stesso assessorato o addirittura ad assessorati differenti.

48 Esperienze a confronto: aspetti critici e possibili evoluzioni

49 A decorrere dall’anno 2016 gli enti territoriali devono garantire l’equilibrio dei bilanci, conseguendo sia in fase di programmazione che di rendiconto (ex ante ed ex post): (Art. 9 della l. n.243 del 2012)  un valore non negativo, in termini di competenza e di cassa, del: a)saldo tra le entrate finali e le spese finali; b)saldo tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale delle rate di ammortamento dei prestiti. (Artt. 11 e 12 della l. n.243 del 2012) Per tener conto dei riflessi del ciclo economico sul bilancio degli enti territoriali: a)nelle fasi sfavorevoli del ciclo economico e in caso di eventi eccezionali, lo Stato contribuisce al finanziamento dei servizi essenziali e delle prestazioni fondamentali inerenti i diritti civili e sociali, tenendo conto della quota di entrate proprie dei medesimi enti che è influenzata da ciclo economico. A tal fine è costituito un fondo presso il MEF; b)nelle fasi favorevoli è richiesto agli stessi enti un contributo da destinare al Fondo ammortamento titoli di Stato, definito e ripartito, tra gli Enti stessi, tenendo conto della quota di entrate proprie influenzata dal ciclo economico. Le nuove sfide per gli enti territoriali

50 Il meccanismo di equilibrio di bilancio previsto dalla legge n. 243 del 2012 per gli enti territoriali presenta alcune criticità:  l’art. 9 richiede agli enti territoriali il rispetto di un numero assai elevato di saldi spesso tra loro anche ridondanti; Si potrebbe valutare l’opportunità di prevedere il rispetto di un unico saldo che approssimi il più possibile quello relativo all’indebitamento netto valido in sede europea -> tra quelli esistenti si tratterebbe del saldo relativo alla competenza finanziaria potenziata.  Il livello della spesa dipende da quello delle entrate, ma queste (soprattutto quelle relative alla compartecipazione) sono incerte nel loro ammontare;  Il meccanismo individuato dagli artt. 11 e 12 per tener conto dei riflessi del ciclo economico sul bilancio degli enti territoriali è assai complesso e di difficile realizzabilità sia con riferimento alla misurazione dell’elasticità delle entrate all’andamento del ciclo economico sia con riferimento alla distribuzione del fondo previsto all’interno del MEF. Si potrebbe valutare l’opportunità di individuare un obiettivo di saldo che tenga conto della posizione ciclica dell’economia. Possibili evoluzioni: la modifica della l. n.243 del 2012

51 La contabilità economica misura il valore delle risorse umane e strumentali (beni e servizi) utilizzate da una organizzazione - cioè i costi - ed il valore dei beni e dei servizi prodotti - cioè i ricavi -. La competenza economica si basa su specifiche convenzioni definite in ambito internazionale (Sec95), secondo le quali: le operazioni devono essere registrate nel momento in cui un valore economico è creato, trasformato o eliminato, oppure allorché crediti e obbligazioni insorgono, sono trasformati o estinti (par. 1.57). La contabilità finanziaria misura, invece, gli esborsi monetari sostenuti - spese - o gli introiti monetari - entrate -. Fra contabilità economica e finanziaria esistono due tipi di differenze:  temporali, perché l'esborso monetario può avvenire in un momento diverso da quello in cui le risorse vengono impiegate;  strutturali, in quanto l'unità organizzativa che impiega le risorse può essere diversa da quella che sostiene il relativo esborso finanziario. Esistono, inoltre, spese alle quali non corrispondono costi, come ad esempio i rimborsi delle somme prese a prestito, al netto degli interessi, che sono invece un costo. Focus: La competenza finanziaria potenziata, il fondo pluriennale vincolato e il fondo crediti di dubbia e difficile esigibilità

52 Il saldo netto da finanziare e il fabbisogno fanno riferimento alla competenza finanziaria, e, più precisamente il primo alla competenza giuridica e il secondo alla cassa, mentre l’indebitamento netto fa riferimento alla competenza economica. Proprio per la difficoltà di procedere alla traduzione dei dati di cassa e di competenza giuridica a quelli di competenza economica si è ammessa la necessità di ricorrere ad alcune approssimazioni. A titolo esemplificativo si possono citare i casi delle spese per forniture militari e di quelle relative agli investimenti fissi lordi. Nel primo caso la spesa è registrata:  in termini di fabbisogno, al momento dell’effettiva erogazione delle somme;  in termini di competenza giuridica, nel momento in cui sorge, in virtù, dei contratti l’obbligazione giuridica ad effettuare le spese;  in termini di indebitamento netto al momento della consegna dei beni, momento questo in cui si determinano i presupposti per la successiva regolazione monetaria dell’operazione. Nel secondo caso, invece, i dati di contabilità pubblica che meglio approssimano quelli di competenza economica sono i dati di cassa. Pertanto nel conto economico le spese sono registrate valutando il possibile volume delle erogazioni sulla base dello stato di avanzamento dei lavori. I diversi criteri di competenza utilizzati nei saldi di finanza pubblica

53 Le differenti definizioni di competenze Impegno Competenza giuridica Obbligazione futura a pagare Quando? Nascita dell’obbligazio ne Liquidazione Competenza finanziaria Obbligazione a pagare Quando? Ricevimento della fattura Pagamento Competenza di cassa Estinzione dell’obbligazio ne Quando? Pagamento Residuo passivo Debito Estinzione debito 31/12/ n

54 Secondo il nuovo principio di competenza finanziaria previsto dal d. lgs. n. 118 del 2011, le obbligazioni attive e passive giuridicamente perfezionate, che danno luogo a entrate e spese per l'ente di riferimento, sono registrate nelle scritture contabili (e devono trovare la loro copertura finanziaria) nel momento in cui l'obbligazione sorge ma con l'imputazione all'esercizio nel quale esse vengono a scadenza. Tale modifica è finalizzata ad un avvicinamento del momento della registrazione contabile dall'impegno al pagamento, per questo si parla di competenza finanziaria cd. "potenziata". Tale criterio è finalizzato a:  conoscere i debiti effettivi delle amministrazioni pubbliche;  evitare l'accertamento di entrate future e di impegni inesistenti;  rafforzare la programmazione di bilancio;  favorire la modulazione dei debiti secondo gli effettivi fabbisogni. La competenza finanziaria «potenziata»

55 Competenza giuridica Accertamento/Impegno Competenza finanziaria Competenza economica Credito/Debito Provento/Costo Accertamento/Impegno Credito/Debito Provento/Costo

56 IL FPV costituisce per le sue implicazioni contabili uno degli istituti più interessanti e innovativi previsto dal D. lgs. n.118 del Il FVP è direttamente correlato al principio della competenza «potenziata» e costituisce lo strumento:  di rappresentazione della programmazione e della previsione delle spese pubbliche territoriali, sia correnti sia di investimento;  di evidenziazione, in termini di trasparenza e attendibilità, del procedimento di impiego di quelle risorse acquisite dall’ente che richiedono un periodo ultrannuale per l’effettivo utilizzo;  di garanzia della copertura delle spese imputate agli esercizi successivi a quello in corso. Il FPV è:  costituito solo da entrate correnti vincolate e da entrate destinate al finanziamento di investimenti, accertate e imputate agli esercizi precedenti a quelli di imputazione delle relative spese;  riguarda prevalentemente le spese in conto capitale, ma può essere destinato alla copertura di spese correnti (ad es. quelle impegnate a fronte di entrate derivanti da trasferimenti correnti vincolati) Il Fondo pluriennale vincolato

57 Nel precedente ordinamento contabile l’entrata e la spesa sarebbero state imputate entrambe per competenza all’esercizio «n» (art. 183, co.5, d. lgs. n. 267 del 2000). Nell’anno «n+1 «e successivi l’intera gestione sarebbe avvenuta in conto residui. Nell’ordinamento previsto dal d. lgs. n. 118 del 2011:

58 Il Fondo crediti di dubbia esigibilità Se il FPV è lo strumento attraverso il quale permettere lo scorrimento e l’imputazione delle spese aventi carattere, altrettanto importante è al fine di dare attuazione ai nuovi principi contabili il FCDE. Il FCDE – che ha sostituito il fondo svalutazione crediti - ed è volto ad impedire l’iscrizione in bilancio di entrate di difficile esazione e svolge, in qualche modo, le finalità di un fondo rischi. Il legislatore ha disciplinato tempi e modi con cui procedere alla costruzione del FCDE attraverso la costituzione del vincolo di quota parte dell’avanzo d’amministrazione. Tale Fondo è alimentato da una apposita posta contabile di spesa e denominata «accantonamento al FCDE» il cui ammontare è determinato sulla base:  della dimensione degli stanziamenti relativi ai crediti che si formeranno in corso d’esercizio (comprese sanzioni amministrative al CdS, oneri di urbanizzazione, proventi lotta all’evasione);  della loro natura e dell’andamento del fenomeno negli ultimi 5 esercizi. L’accantonamento previsto in bilancio non è oggetto di impegno e genera un’economia di bilancio che confluisce nel risultato di amministrazione come quota accantonata.

59 Il Fondo crediti di dubbia esigibilità ENTRATA Entrata «x» SPESA Accantonamento FCDE Avanzo d’amministrazione Fondo CDE (…) 31/12/ n Tale accantonamento produce come immediata conseguenza un irrigidimento del bilancio e una riduzione della capacità di spesa dell’ente che, a parità di entrate, si troverà nell’impossibilità di utilizzare le risorse destinate all’accantonamento per il FCDE. Proprio per mitigare gli effetti dell’introduzione del nuovo fondo, il legislatore ha previsto la facoltà per gli enti di applicare gradualmente tale istituto.


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