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1 Massimo Nardini QUALI SONO I “NUOVI” DOCUMENTI CONTABILI QUALI SONO I “NUOVI” DOCUMENTI CONTABILI.

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1 1 Massimo Nardini QUALI SONO I “NUOVI” DOCUMENTI CONTABILI QUALI SONO I “NUOVI” DOCUMENTI CONTABILI

2 2 Articolazione della trattazione 1. Introduzione: il quadro normativo di riferimento della Regione Sardegna 3. Il Documento di economia e finanza regionale 2. I "nuovi" documenti contabili dopo il d.lgs. n. 118/2011 come novellato dal d.lgs. n. 126/2014

3 3 Articolazione della trattazione 4. La legge di stabilità e la legge di bilancio regionale 6. L’autonomia del Consiglio regionale 5. L’assestamento al bilancio e il rendiconto

4 4 1. Il quadro normativo di riferimento della Regione Sardegna

5 5 DOCUMENTI CONTABILI PREVISTI DALLA LEGGE DELLA REGIONE SARDEGNA DEL 2 AGOSTO 2006, N. 11 1)PROGRAMMA REGIONALE DI SVILUPPO (ART. 2) Documento programmatico congruente con i contenuti del programma della coalizione di governo, presentato all’inizio di ogni legislatura dalla Giunta al Consiglio regionale, per la sua approvazione. Viene aggiornato annualmente mediante il DAPEF 2) DOCUMENTO ANNUALE DI PROGRAMMAZIONE ECONOMICA E FINANZIARIA (ART. 3) Contiene i programmi e i relativi interventi che si intende realizzare nel corso del bilancio pluriennale, con specificazione delle entrate previste nonché dei criteri e dei parametri per la formazione del bilancio annuale e pluriennale. Viene approvato dalla Giunta su proposta dell’Assessore competente e trasmesso al Consiglio regionale LEGGE REGIONE SARDEGNA DEL 2 AGOSTO 2006, N. 11

6 6 4) LEGGE DI BILANCIO (ART. 7) E’ predisposto nel rispetto del DAPEF, redatto in soli termini di competenza e articolato per UPB assegnate a uno o più centri di responsabilità ai sensi dell’art. 9;. Entro 15 giorni dall’entrata in vigore della legge di bilancio, le UPB vengono ripartite in capitoli con decreto dell’Assessore regionale competente, inviato alla RGS e per conoscenza al Consiglio regionale. Con decreto del medesimo Assessore, possono essere realizzate variazioni compensative tra capitoli della medesima UPB, tranne i casi indicati al comma 6 dell’art. 9. Bilancio per l’approvazione del Consiglio regionale: strutturato per UPB Bilancio gestionale: articolato per capitoli Le spese sono classificate per funzioni-obiettivo in relazione alle politiche regionali. Le variazioni al bilancio in corso d’anno vengono presentate dalla Giunta al Consiglio regionale entro il 15 settembre di ogni anno (art. 18); non è pertanto espressamente disciplinato il ricorso all’assestamento con legge. LEGGE REGIONE SARDEGNA DEL 2 AGOSTO 2006, N. 11

7 7 5) LEGGE FINANZIARIA (ART. 4) Adegua il bilancio annuale e pluriennale agli obiettivi stabiliti nel DAPEF, autorizzando il limite massimo del ricorso al mercato finanziario 6) LEGGI COLLEGATE ALLA MANOVRA FINANZIARIA (ART. 5) 7) BILANCIO PLURIENNALE (ART. 6) Predisposto nel rispetto di obiettivi, indirizzi e priorità indicati nel DAPEF, per un arco temporale almeno triennale. E’ formulato per unità previsionali di base e ha carattere autorizzatorio per le fattispecie indicate al comma 3 dell’art. 6; allo stesso modo, le variazioni al bilancio pluriennale sono apportate secondo le stesse norme previste per il bilancio annuale LEGGE REGIONE SARDEGNA DEL 2 AGOSTO 2006, N. 11

8 8 PRINCIPIO DI EQUILIBRIO DI BILANCIO ART. 8: “Il totale delle spese di cui si autorizza l'impegno può essere superiore al totale delle entrate che si prevede di accertare nel medesimo esercizio, purché il relativo disavanzo sia coperto da mutui e/o altre forme di indebitamento”. Il ricorso all’indebitamento è sottoposto a vincoli qualitativi (art. 119 comma 6 Cost.) e quantitativi (art. 30, comma 4, legge regionale n. 11/2006) TERMINE DI PRESENTAZIONE DEI DOCUMENTI CONTABILI DAPEF, ddl. finanziaria e ddl. bilancio annuale e pluriennale: dopo l’approvazione da parte della giunta, vengono trasmessi al consiglio regionale per l’approvazione entro il 30 settembre. LEGGE REGIONE SARDEGNA DEL 2 AGOSTO 2006, N. 11

9 9 AUTONOMIA CONTABILE DEL CONSIGLIO REGIONALE Ai sensi dell’art. 15 della legge n. 11/2006, il Consiglio regionale ha autonomia contabile e dispone di un proprio bilancio; nello specifico, lo stanziamento dedicato al funzionamento del Consiglio è iscritto in una apposita UPB. Le risorse vengono trasferite annualmente dall’Assessorato regionale competente in due rate semestrali (1° gennaio-1° luglio), ai sensi dell’art. 2, comma 1, della legge regionale 17 dicembre 2012, n. 26. In precedenza, il finanziamento del Consiglio avveniva in una o più soluzioni, con mandati diretti, secondo le effettive esigenze di liquidità. LEGGE REGIONE SARDEGNA DEL 2 AGOSTO 2006, N. 11

10 10 PRINCIPALI CONTENUTI DELLA DELIBERA N. 20/16 DEL 3 GIUGNO )Revisione straordinaria dei residui attivi e passivi (art. 1 legge finanziaria 2014) e quadro conoscitivo dei residui riaccertati 2)Introduzione nel ddl. finanziaria di una norma “ad hoc” che autorizza l’applicazione in via esclusiva dei principi e delle regole contabili sull’armonizzazione previsti dal d.lgs. n. 118/2011 e successive modificazioni, con particolare riferimento al principio della competenza finanziaria potenziata 3)Definizione dello schema di bilancio pluriennale per “missioni” / “programmi” / “macroaggregati” e riclassificazione del piano dei conti 4)Definizione del piano dei capitoli del bilancio finanziario gestionale, raccordato col piano dei conti integrato DELIBERA DELLA GIUNTA N. 20/16 DEL 3 GIUGNO 2014

11 11 2. I "nuovi" documenti contabili dopo il d.lgs. n. 118/2011 come novellato dal d.lgs. n. 126/2014

12 12 I "nuovi" documenti contabili dopo il d.lgs. n. 118/2011 come novellato dal d.lgs. n. 126/2014 Documento di economia e finanza regionale Come cambia l’attività di programmazione, previsione, gestione e rendicontazione La legge di stabilità regionale e la legge di bilancio La legge di assestamento e il rendiconto Il piano dei conti integrato

13 13 -Principio della programmazione -Bilancio per missioni e programmi per l’approvazione del Consiglio, riferito al triennio -Principio della competenza finanziaria potenziata -Ruolo della gestione di cassa e politica dei residui -Contabilità economico-patrimoniale -Fondo pluriennale vincolato (copertura spese in caso di entrate vincolate già accertate) -Fondo crediti di dubbia esigibilità -Flessibilità di bilancio -Bilancio consolidato -Sistema di indicatori di risultato -Piano dei conti integrato, con aggiornamento delle codifiche SIOPE I "nuovi" documenti contabili dopo il d.lgs. n. 118/2011 come novellato dal d.lgs. n. 126/2014 PRINCIPALI NOVITA’ INTRODOTTE DAL D.LGS. N. 118/2011 (COME MODIFICATO DAL D.LGS. N. 126 DEL 2014)

14 14 3. Il Documento di economia e finanza regionale

15 15 L’attività di programmazione Funzione volta a prestabilire gli obiettivi da finanziare in sede di bilancio e da realizzare nella fase gestionale alla luce dei principi di autonomia finanziaria e di responsabilità amministrativa, finanziaria e contabile indicati all’articolo 2, comma 2 let. a) della legge n. 42/2009 Il Documento di economia e finanza regionale DOCUMENTO DI ECONOMIA E FINANZA REGIONALE, DEFR (art. 36 comma 3 del d. lgs. n. 118/2011) contiene le linee strategiche e le politiche in base alle quali viene poi “costruito” il bilancio di previsione finanziario. E’ approvato con delibera del Consiglio regionale

16 16 Tempistica per la presentazione del DEFR Non indicata nel d.lgs. n. 118/2011, comunque si deve tenere conto che: - il Documento di economia e finanza viene presentato dal Governo al Parlamento entro il 10/4 di ogni anno, successivamente rettificata con la Nota di aggiornamento al DEF entro il 20/9 di ogni anno; - ai sensi dell’art. 8 della legge n. 196/2009, gli obiettivi di bilancio delle Regioni devono essere coerenti con gli obiettivi programmatici indicati nel DEF; - la manovra finanziaria regionale deve concludersi entro il 31/12 - Il DEFR non dovrebbe essere presentato contestualmente alla legge di bilancio ed alla legge di stabilità regionale (alla stregua di quanto avviene per i documenti contabili statali) al fine di distinguere la fase programmatoria da quella previsionale Il Documento di economia e finanza regionale

17 17 Tempistica per la presentazione dei documenti di bilancio In base all’articolo 18 del d.lgs. n. 118/2011, sono approvati: - entro il 31/12 il bilancio di previsione; - entro il 31/7 il rendiconto dell’anno precedente (con preventiva approvazione da parte della Giunta entro il 30/4 per consentire la parifica delle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti); - entro il 30/9 il bilancio consolidato dell’anno precedente Il Documento di economia e finanza regionale

18 18 4. La legge di stabilità e la legge di bilancio regionale

19 19 L’attività previsionale delle entrate e delle spese Legge di bilancio: ha carattere triennale ed è predisposta sulla base dell’andamento previsto delle entrate e delle spese a legislazione (statale e regionale) vigente. Pertanto, non viene superata completamente l’idea del bilancio “formale”, dovendosi affiancare un documento “sostanziale” in grado di innovare la legislazione tributaria e di spesa. E’ redatto in termini di: - competenza e cassa per il primo anno; - sola competenza per gli anni successivi, con separata indicazione dell’ammontare di residui attivi e passivi. La legge di bilancio e la legge di stabilità regionale

20 20 modifiche della legislazione tributaria e di spesa sono demandate alla legge di stabilità regionale Mantenimento del carattere “formale” della legge di bilancio La legge di stabilità regionale quale rapporto tra legislazione sostanziale e bilancio? Il problema della “vincolatività” delle spese invece: dal 2016, la legge di bilancio dello Stato non più “formale” (eliminazione della legge di stabilità)

21 21 Gestione di cassa La gestione di cassa conferisce centralità alla programmazione, in quanto le amministrazioni sono incentivate a seguire per intero l’iter di entrata e di spesa e, conseguentemente, a individuare tempi certi nella varie fasi del procedimento, al fine di poter programmare entro ciascun es. fin. i pagamenti da effettuare. In particolare, è richiesto un “piano finanziario dei pagamenti”, a carattere pluriennale, composto da “crono-programmi” per ciascun capitolo, con l’indicazione della fase temporale di assunzione delle obbligazioni nonché del rispettivo importo La legge di bilancio e la legge di stabilità regionale

22 22 Principio della competenza finanziaria potenziata Le obbligazioni giuridiche perfezionate sono registrate nelle scritture contabili al momento della nascita dell'obbligazione, imputandole all'esercizio in cui l'obbligazione viene a scadenza. La scadenza dell'obbligazione è il momento in cui l'obbligazione diventa esigibile. La legge di bilancio e la legge di stabilità regionale Inoltre, le dotazioni di cassa vengono specificate per il primo esercizio finanziario nei “programmi” del bilancio per l’approvazione e nei “capitoli” del bilancio per la gestione

23 23 Principio della competenza finanziaria potenziata Prima della riforma: registrazione e imputazione nel momento in cui si perfeziona l’obbligazione giuridica Dopo la riforma: registrazione nel momento in cui si perfeziona l’obbligazione giuridica, imputazione nell’esercizio finanziario in cui essa viene a scadenza (cioè diventa esigibile). La legge di bilancio e la legge di stabilità regionale Obiettivo della riforma: avvicinare la “cassa” alla “competenza”, nonché la “competenza finanziaria” a quella economica, rafforzando la programmazione di bilancio e riducendo: - il fenomeno “patologico” dei residui; - i ritardi nei pagamenti; - la formazione dei debiti.

24 24 Fondo pluriennale vincolato Riguarda prevalentemente spese in conto capitale (ad esempio: nel caso di spese pluriennali, nel bilancio del primo anno sarà iscritta l’entrata complessiva e la quota dell’anno di riferimento sul pertinente capitolo di spesa, mentre la quota rimanente dovrà essere prevista nel capitolo del fondo pluriennale di spesa). La legge di bilancio e la legge di stabilità regionale È costituito da risorse già accertate, destinate a finanziare obbligazioni dell’ente già impegnate ma esigibili in esercizi successivi a quello in cui è accertata l’entrata; mediante tale fondo viene garantita la copertura di tali spese negli esercizi in cui l’impegno contabile trova imputazione. Tale fondo può essere allocato in un capitolo “ad hoc” per ogni unità di voto ovvero può essere gestito all’interno del capitolo ove trova imputazione la spesa cui si riferisce Tuttavia, può riferirsi anche a spese correnti (esempio: retribuzione di risultato di competenza dell’anno X ma riaccertata e pagata nell’anno X+1, pertanto da garantire nella competenza dell’anno X col fondo pluriennale vincolato)

25 25 Fondo crediti di dubbia esigibilità La legge di bilancio e la legge di stabilità regionale È funzionale ad evitare che entrate inesigibili vadano a finanziare spese, determinando così alla fine disavanzi di bilancio. In tal modo, viene esercitato un effetto “frenante” verso le decisioni di spesa, essendo queste ultime vincolate all’effettiva esigibiità dei crediti (cioè all’effettivo afflusso di risorse in bilancio) La verifica della congruità di tale importo del fondo può essere poi verificata in corso d’anno in sede di assestamento al bilancio, mentre la fondatezza della stima dell’anno precedente può essere riscontrata in sede di rendiconto.

26 26 La struttura del bilancio regionale La legge di bilancio regionale Bilancio per l’approvazione redatto per “missioni” e “programmi” (unità di voto ai fini dell’approvazione), ripartite dalla Giunta in categorie (entrate) e macroaggregati (spese) nel documento di accompagnamento al bilancio Bilancio gestionale ripartizione per capitoli delle categorie e dei macroaggregati da parte della Giunta/Segretario Generale, assegnando ai dirigenti titolari di c.r.a. le risorse necessarie

27 27 Effetti del bilancio per “missioni” e “programmi” La legge di bilancio regionale 1)Bilancio per l’approvazione “snello” e rappresentativo delle finalità perseguite dall’amministrazione regionale finalità perseguite dall’amministrazione regionale 2) Voto del Consiglio concentrato su macro-aree di entrata e di spesa, senza “dispendersi” nel dettaglio dei singoli capitoli/macroaggregati, con conseguente razionalizzazione delle proposte emendative 3) Possibilità di ridurre i tempi di approvazione del bilancio in ragione del minor numero di voti necessari 4) “Riparto” di compiti tra Consiglio e Giunta, l’uno concentrato nell’attività di indirizzo e controllo, l’altra nella gestione delle risorse 5) Legame risorse-obiettivi dei dirigenti pubblici 6) Incentivo a rimodellare l’organizzazione amministrativa secondo le finalità della spesa

28 28 Effetto del bilancio per “missioni” e “programmi” sul bilancio per capitoli La legge di bilancio regionale 1)Elenco delle “missioni” e “programmi” prestabilito all’allegato 14 del d.lgs. n. 118/2011, aggiornato con decreto del M.E.F., di concerto con il M.I., su proposta della Commissione per l’armonizzazione contabile degli enti territoriali 2)Necessità di operare una riclassificazione dei capitoli che tenda conto, da una parte, delle finalità della spesa indicate dalle “missioni” e dai “programmi”, dall’altra parte, del 4° livello del piano dei conti

29 PRINCIPIO DI EQUILIBRIO DI BILANCIO DISPOSIZIONI COSTITUZIONALI SUL BILANCIO DELLO STATO E DEGLI ENTI TERRITORIALI La legge di bilancio regionale ART. 81ART. 119 “ equilibrio tra entrate e spese ”“ equilibrio di bilancio ” Indebitamento nelle “ fasi avverse del ciclo ” e in caso di “ eventi eccezionali ” Indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l ’ equilibrio di bilancio

30 30 PRINCIPIO DI EQUILIBRIO DI BILANCIO ART. 40 D.LGS. N. 118/2011 Per ciascuno degli esercizi in cui è articolato, il bilancio di previsione è deliberato in pareggio finanziario di competenza, comprensivo dell’utilizzo dell’avanzo di amministrazione e del recupero del disavanzo di amministrazione, e garantendo un fondo di cassa finale non negativo” ART. 9 LEGGE N. 243/2012 I bilanci delle regioni, dei comuni, delle province, delle citta' metropolitane e delle province autonome di Trento e di Bolzano si considerano in equilibrio quando, sia nella fase di previsione che di rendiconto, registrano: a) un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate finali e le spese finali; b) un saldo non negativo, in termini di competenza e di cassa, tra le entrate correnti e le spese correnti, incluse le quote di capitale delle rate di ammortamento dei prestiti. La legge di bilancio regionale

31 31 FLESSIBILITA’ NELLA GESTIONE DEL BILANCIO La legge di bilancio regionale Poteri di variazione degli stanziamenti da parte della Giunta: -Compensazioni tra missioni e programmi per le sole spese di personale a seguito di trasferimento di unità -Compensazioni tra categorie della stessa tipologia e tra aggregati dello stesso programma -Variazioni agli stanziamenti di cassa, prelievo dal fondo di riserva per le spese impreviste e dal fondo pluriennale vincolato Inoltre: potere blocca-spesa della Giunta (articolo 10 del d.lgs. n. 118/2011) Poteri di variazione degli stanziamenti da parte dei dirigenti: -Compensazioni tra capitoli /piani gestionali della stessa categoria (entrata) ovvero dello stesso macroaggregato (spesa) dello stesso programma -prelievo dal fondo di riserva per le spese obbligatorie e dal fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa Di fatto, tali interventi devono avere, di massima, una copertura legislativa e, pertanto, un’autorizzazione a monte da parte del Consiglio, salvo casi specifici dove l’attività della Giunta risulta priva di discrezionalità

32 32 Il bilancio consolidato Il bilancio consolidato ricomprende qualsiasi ente strumentale, azienda, società controllata e partecipata, indipendentemente dalla sua “veste” giuridica formale (pubblica o privata); viene approvato entro il 30/9 dell’anno successivo all’es. fin. di riferimento

33 33 Il piano dei conti integrato Il piano dei conti integrato è funzionale ad un sistema duale di contabilizzazione, quello finanziario e quello economico- patrimoniale. In particolare, col piano dei conti tutti i capitoli devono essere classificati almeno al 4° livello; ciò rende necessario “spacchettare” i capitoli preesistenti per creare tanti capitoli (ognuno con una propria codifica) e mantenere il carattere economico-funzionale. Al tempo stesso, tenuto conto che il piano dei conti rappresenta un “dato” cui la struttura per capitoli del bilancio gestionale deve uniformarsi,, l’attività di rivisitazione della struttura per capitoli può essere anche un’occasione per intervenire su eventuali duplicazioni tra capitoli, ovvero eliminare capitoli ormai rimasti “per memoria” a seguito del venir meno della relativa fonte di finanziamento

34 34 5. L’assestamento al bilancio e il rendiconto

35 35 Rendiconto generale annuale della regione contestualmente alla presentazione dell’assestamento, viene approvato il rendiconto consolidato (comprensivo del Consiglio regionale e degli eventuali organismi strumentali) da approvare entro il 31 luglio Rendiconto

36 36 Legge di assestamento: da approvare entro il 31/7 I dati del rendiconto dell’anno precedente sono utilizzati per la predisposizione della legge di assestamento, specificamente per la quantificazione di: - residui attivi e passivi - fondo pluriennale vincolato - fondo crediti di dubbia esigibilità Assestamento e rendiconto Legge di assestamento: dà atto del permanere degli equilibri generali di bilancio e, in caso di accertamento negativo, assume i necessari provvedimenti di riequilibrio

37 37 6. L’autonomia del Consiglio regionale

38 38 Legge n. 853/1973 (abrogata dall’art. 77 del d.lgs. n. 118/2011 prevedeva espressamente l’istituzione di una apposita “rubrica” da intestare alla Presidenza dell’Assemblea regionale, ripartita a sua volta in 6 capitoli - all’uopo individuati dal legislatore - alcuni “sorretti” da leggi regionali, altri dal regolamento interno del Consiglio stesso nella nuova struttura “finalistica” del bilancio, è stato previsto il programma “organi istituzionali” che ricomprende non solo il Consiglio ma anche la Giunta, ecc. Pertanto: è necessario che nel bilancio gestionale il Consiglio recuperi “visibilità”, mediante l’individuazione di specifici macroaggregati e capitoli dove allocare le risorse riservate esclusivamente al soddisfacimento delle proprie esigenze di spesa + importanza della qualificazione delle spese del Consiglio, “rimodulabili” o “non rimodulabili” (es. Piemonte, Lazio, Abruzzo considerano il fabbisogno del Consiglio come spesa obbligatoria) L’autonomia del Consiglio regionale

39 39 ART. 67 DEL D.LGS. N. 118/2011 “AUTONOMIA CONTABILE DEL CONSIGLIO REGIONALE” 1. Le regioni, sulla base delle norme dei rispettivi statuti, assicurano l'autonomia contabile del consiglio regionale (…) 2. Il consiglio regionale adotta il medesimo sistema contabile e gli schemi di bilancio e di rendiconto della regione adeguandosi ai principi contabili generali e applicati allegati al presente decreto. 3. La presidenza del consiglio regionale sottopone all'assemblea consiliare, secondo le norme previste nel regolamento interno di questa, il rendiconto del Consiglio regionale. Le relative risultanze finali confluiscono nel rendiconto consolidato di cui all'art. 63, comma 3. Al fine di consentire il predetto consolidato, l'assemblea consiliare approva il proprio rendiconto entro il 30 giugno dell'anno successivo. L’autonomia del Consiglio regionale

40 40 IL RAPPORTO TRA GIUNTA E CONSIGLIO NEL NUOVO BILANCIO PER “MISSIONI” E “PROGRAMMI” L’Assemblea si esprime sulle principali linee di indirizzo della politica di bilancio, fissando i limiti di spesa per ciascuna “missione”/”programma” (cui la Giunta non può derogare) senza perdersi nelle “minuzie” delle singole spese L’autonomia del Consiglio regionale La Giunta, nel limite delle dotazioni dei “programmi” di spesa, gestisce le risorse in corso d’anno per il perseguimento delle finalità dell’amministrazione, beneficiando di margini di discrezionalità Pertanto: i due organi istituzionali si limitano a vicenda, non potendo né l’uno né l’altro decidere sia su distribuzione (tra “programmi”) che su allocazione (tra macroaggregati/capitoli) delle risorse

41 41 AUTONOMIA DEL CONSIGLIO: AUTONOMIA CONTABILE O AUTONOMIA DI BILANCIO? PROCEDIMENTALIZZAZIONE DELLA DECISIONE DI BILANCIO E DIFFERENZIAZIONE TRA IL BILANCIO PER L’APPROVAZIONE E IL BILANCIO PER LA GESTIONE: VERSO UN MAGGIOR RUOLO DEL CONSIGLIO? L’autonomia del Consiglio regionale RIFORMA DELLA LEGISLAZIONE SARDA IN MATERIA DI BILANCIOAL FINE DI GARANTIRE L’AUTONOMIA DEL CONSIGLIO REGIONALE SPUNTI DI RIFLESSIONE

42 42 F I N E


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