1 Prospettive della politica di coesione europea in Italia: questioni di metodo e di merito.

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1 1 Prospettive della politica di coesione europea in Italia: questioni di metodo e di merito

2 2 La politica di coesione La politica per la coesione territoriale ha lo scopo di incrementare le opportunità di sviluppo (crescita e inclusione sociale) dei cittadini, indipendentemente dal luogo in cui vivono. Tale obiettivo viene perseguito promuovendo occasioni di avanzamento economico e quantità e qualità dei servizi pubblici considerando le specifiche esigenze e le caratteristiche dei diversi territori, in particolare i territori e le comunità meno sviluppate. La politica di coesione territoriale trae fondamento e legittimazione dalla Costituzione italiana (art. 119, quinto comma, e art. 3, secondo comma) e dal Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (art. 174), che richiedono “interventi speciali” per promuovere uno “sviluppo armonico” (Trattato) e per “rimuovere gli squilibri economici e sociali” (Costituzione). L’Unione europea mette a disposizione circa un terzo del proprio bilancio (Fondi Strutturali), mentre gli “interventi speciali” in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni previsti dalla Costituzione italiana sono affidati a un Fondo di Sviluppo e Coesione. 2

3 3 Cosa in pratica Le politiche di coesione finanziano programmi operativi (PO) ma sopratutto (alla fine) singoli progetti (semplici o articolati) con lo scopo di «cambiare qualcosa in meglio sul territorio»: –Ottenere più competenze, capacità –Migliorare l’ambiente produttivo in cui agiscono le imprese –Migliorare il contesto in cui vivono le persone –Sostenere progetti privati e pubblici che creano opportunità di lavoro e reddito Dovrebbero agire soprattutto laddove le politiche ordinarie non arrivano, o non possono o non riescono ad arrivare. 3

4 44 Elementi caratterizzanti il modello di programmazione comunitaria Programmazione per cicli, di medio termine –per obiettivi motivati, espliciti, specifici e temporalmente definiti sul medio periodo (sei –nove anni) –da realizzare attraverso azioni/operazioni [da individuare secondo principi prestabiliti e da portare a termine entro la durata dei programmi] Attenzione ai luoghi reali (una politica place- based) Partenariato Sorveglianza e Monitoraggio Valutazione Addizionalità finanziaria (e strategica)

5 Una politica «place based» Cosa vuol dire? (in generale) –Gli interventi che si fanno devono essere «adatti» e «ispirati» alla/dalla situazione territoriale in cui si interviene –Il criterio di giudizio su successo/insuccesso della politica … anche. Più in dettaglio: –Non è una politica di settore … deve fare «quello che serve, dove serve» –Quindi, per sua natura, la politica è «variegata», fa cose diverse (non bisogna farsi spaventare dalla multisettorialità) –Ma … ci vuole una giustificazione territoriale della varietà 5

6 6 Questioni 1.Il mandato vero: qual è, cosa è diventato? 2.Hanno funzionato? Non hanno funzionato? Perché? Come porre la domanda (in generale o sui casi?) 3.Metodo : cosa vuol dire e perché innovarlo? [metodi & obiettivi- M&O, dicembre 2012] 4.Strategia: quale, quali obiettivi per l’Italia e il Mezzogiorno? 5.Concentrazione: serve ? cosa vuol dire? 6.Chi fa cosa? centro vs territori? 6

7 7 La Coesione nel Trattato di Lisbona (in vigore dal dicembre 2009) TITLE XVIII ECONOMIC, SOCIAL AND TERRITORIAL COHESION Article 174 TFEU (ex Article 158 TEC) In order to promote its overall harmonious development, the Union shall develop and pursue its actions leading to the strengthening of its economic, social and territorial cohesion. In particular, the Union shall aim at reducing disparities between the levels of development of the various regions and the backwardness of the least favoured regions. 7

8 Evoluzione Pensata soprattutto per le aree meno sviluppate (quindi una politica solo per alcune aree) Ma progressivamente … si è ampliata a coprire, pur con intensità diversa, tutti i territori UE Due motivi: –Un concetto di coesione che si amplia (situazioni fragili anche in aree avanzate) –Un Bilancio UE «troppo piccolo» (si scaricano sulla coesione altre, meritevoli, esigenze di policy sistemica) 8

9 99 2007 - 2013 2 aree obiettivo (CONV- CRO), 2 Fondi: FESR e FSE coprono l’intero territorio UE e devono accompagnare anche altre politiche UE Budget: circa Euro 50 mld ( 36% del budget UE) Sviluppo rurale in una diversa rubrica

10 10 Ciclo 2014-2020 Coprono ancora l’intero territorio europeo (tre gruppi di regioni: più sviluppate, in transizione, meno sviluppate) Devono aiutare sui traguardi di Europa 2020 Risorse importanti anche alle regioni più sviluppate e una importante novità: il contrasto alla povertà … ma il bilancio UE non cresce di dimensioni … Sempre più settoriali e meno territoriali?

11 11 Per il 2014-2020, l’Italia continuerà a ricevere molte risorse E’ una buona o una cattiva notizia? Nel Centro Nord Reg.PiùSv. più di prima. Nel Mezzogiorno: regioni in Tra. perdono, le MenoSvi stanno più o meno pari … rispetto al ciclo 07-13.

12 12 Hanno funzionato? Questa domanda, posta in generale … non ha un senso chiaro. Va posta meglio e in modo più mirato: la valutazione è veramente importante. Chi la valutazione la fa, in modo non generico, sa di più e sa come muoversi, inoltre può difendere i suoi successi e spiegare gli insuccessi Rispetto a 15 anni fa sappiamo molto di più, ma non lo sappiamo simmetricamente ovunque Poi ci sono cose che sappiamo perché usiamo insieme la teoria, le valutazioni disponibili e i fatti osservati.

13 13 Nell’applicazione italiana, soprattutto nel Sud e soprattutto in alcuni casi del Sud … il modello è “lentissimo” a decidere e a fare Evidenze sull’avanzamento delle opere pubbliche (UVER): tutto più lento a Sud Evidenze sui tempi di selezione/validazione dei progetti complessi d’area: lentissime ovunque a Sud, molte nemmeno mai concluse dopo 4-5 anni Evidenze sulla selezione dei progetti –Nel 2009 IT: 6,7% media UE: 26,7% –Nel 2011 IT: 55,3% media UE: 72,4%

14 14 Poi c’è quello di cui parlano tutti (anche a sproposito): la spesa certificata Nei dati solo per il FESR (Fondo europeo di sviluppo regionale) gli importi pagati dalla Commissione al 30 settembre 2013 –Convergenza: IT 37,2% media UE: 57,6 % –Competitività: IT 54,3% media UE: 59,9% Indipendentemente dal se si fanno cose utili o meno: perché il modello è così lento in Italia e soprattutto al Sud?

15 15 Varie questioni (tutte gravi) Programmi con tassi di cofinanziamento nazionali molto elevati (infatti nel 2012, riprogrammazione per ridurli nel Piano di azione coesione- PAC) Vincoli da patto di stabilità interno Ma, … soprattutto “programmi inizialmente molto vaghi, cioè non programmi ma generici documenti di policy”. … che si devono riempire ancora di contenuti quando dovrebbero invece entrare in attuazione – PROPOSTA: programmi più precisi, con obiettivi risultati più chiari e azioni assai meglio definite

16 16 Risultati (desiderati)  Azioni Una contraddizione originaria: –i FS e le modalità di programmazione che vi si ispirano fanno riferimento a una modalità consolidata di programmazione [il quadro logico] non esente da critiche …. –e che ha una sequenza obbligata: Studio la questione (il territorio, i suoi bisogni e le sue tendenze di adesso verso il futuro…. considerando tutto il possibile) Individuo una trasformazione necessaria/utile e la racconto (come si vorrebbe cambiare: UN RISULTATO) Sulla base di una qualche teoria … individuo AZIONI di policy utili a determinare/spingere verso/facilitare la trasformazione desiderata PERO’ NELLA PRATICA NON HA FUNZIONATO COSI’

17 17 Perché ? I Regolamenti sono «strani»… –per usare bene il quadro logico i PO dovrebbero essere «programmi» e non sostegno generico a tipologie di policy [ma alla fine qualsiasi è sempre stato consentito] I Programmatori sono anche «più strani dei Regolamenti» e –non sanno molto di programmazione o non ne vogliono sapere, perché programmare vuol dire predeterminare il futuro (almeno un po’) e fare delle scelte chiare (dove, per chi, cosa, quanto, come)

18 18 Le innovazioni proposte M&O: nei PO RISULTATI espliciti (non generici), AZIONI (precisamente descritte), TEMPI predefiniti e sorvegliati di attuazione  Risorse Condizionalità ex ante: Sistemi statistici e INDICATORI di RISULTATO (con target) Performance framework: INDICATORI di REALIZZAZIONE e MILESTONES

19 «L’individuazione dei risultati desiderati deve essere effettuata prima di scegliere quali azioni finanziare e mettere in pratica. Si tratta di un requisito ovvio, eppure nella pratica comune quasi mai rispettato. E’ usuale, infatti, che vengano prima definite le azioni, in modo spesso generico, razionalizzandone semmai ex-post le finalità, con un conseguente sbilanciamento tra mezzi e fini. Non è dunque un caso che spesso alla spesa e alla realizzazione fisica, quando finalmente hanno luogo, non seguano benefici per i cittadini, il lavoro, le imprese.» [Metodi e Obiettivi, p. 5]

20 «Nella programmazione operativa, gli obiettivi concordati dovranno essere definiti sotto forma di risultati attesi dalle azioni previste, cioè “cosa” si intende ottenere in termini di qualità della vita delle persone e di progressi delle imprese “dove” e “per chi”. Esprimere anticipatamente e in modo misurabile e verificabile i risultati attesi serve, infatti, a rendere comprensibile “perché” e “per chi” si spendono i fondi, evitando ambizioni troppo generiche e garantendone, appunto, la verificabilità. I risultati attesi costituiscono la promessa verificabile del programma, anche politica, e pertanto devono esprimere le trasformazioni cui si ambisce, in modo che esse siano osservabili e scrutinabili dal pubblico e quindi misurabili attraverso indicatori/variabili segnaletiche in modo non controverso. Un risultato atteso può essere misurato, in genere, da più “indicatori di risultato”, ma è comunque il primo che deve guidare la scelta dei secondi e non viceversa.» [Metodi e Obiettivi, p. 14]

21 «Occorre, quindi, innanzitutto definire l’aspetto che si vuole modificare (occupabilità, qualità dell’istruzione, costo/disponibilità di energia) e poi verificare se sono già disponibili soddisfacenti misurazioni, ovvero se è necessario attrezzarsi per costruirle. Occorre quindi mirare ad associare al risultato atteso un indicatore pertinente (una buona proxy identificativa della natura del risultato), cui possa essere associato un valore obiettivo (target)…» «Le azioni sono il mezzo con cui raggiungere i risultati. Esse devono essere quindi chiaramente collegate ai risultati che si intende raggiungere (risultati attesi). Possono essere certamente previste più azioni (azioni cioè diverse) per un unico risultato atteso.» [Metodi e Obiettivi, pp. 14 e 16]

22 ESEMPI DI RISULTATI ATTESI Tema Istruzione «Affermare che si intende ‘rafforzare il sistema dell’istruzione’ senza ulteriori qualificazioni NON è un modo di esprimere un risultato atteso, tale da orientare in modo univoco la scelta delle azioni in un programma della politica di coesione che è per definizione limitato nelle risorse e nel tempo, in quanto tale espressione è compatibile con un numero assai elevato di risultati rilevanti per i cittadini e non esprime, né favorisce il raggiungimento di un consenso sugli scopi e le azioni del programma. Una modalità più chiara (e che sottintende una specifica scelta di priorità) è, ad esempio, esprimere il risultato atteso come: ‘incremento delle competenze degli studenti in matematica’, o ‘incremento delle competenze degli studenti in lettura’, o ‘incremento del numero di studenti che completano il ciclo di istruzione dell’obbligo’. Questo modo di esprimere i risultati attesi è congeniale a essere verificabile e a circoscrivere, e poi valutare, le azioni da realizzare.» [Metodi e Obiettivi, p. 15]

23 Tema servizi La consolidata esperienza in questo ambito ha permesso di affinare la capacità di individuazione dei risultati attesi misurabili e verificabili. Esempi possono riguardare i servizi alla persona o i servizi ambientali: ‘incremento della presa in carico di bambini 0-3 anni da parte dei servizi di cura per l’infanzia’; ‘presa in carico degli anziani per il servizio di assistenza domiciliare integrata’; ‘utenza servita da impianti di smaltimento della frazione organica’; ‘frazione organica smaltita (t/a)’, ‘risparmio dei costi di trasporto fuori regione (€/t)’, ‘energia prodotta tramite cogenerazione’. [Metodi e Obiettivi, p. 16]

24 Tema Competitività delle imprese A differenza degli esempi precedenti, l’esperienza è qui assai più controversa. Questo non deve indurre però a rinunciare al dettaglio di risultati attesi, ma deve portare a circoscrivere e a specificare gli ambiti, seguendo la teoria e la ricerca applicata sui fattori di competitività, sia in generale sia per le realtà particolari e di territorio su cui interviene il programma. Non è di grande aiuto esprimere un risultato atteso in termini di variabili molto lontane dalle azioni e sostanzialmente poco tangibili alla sfera di un programma operativo, quali ad esempio ‘l’incremento del prodotto per occupato’, di per sé dipendente da molte e diverse variabili. Meglio pensare a condizioni utili quali ad esempio: ‘minor costo unitario dell’energia per le imprese’; ‘maggiore presenza delle imprese a eventi di contatto con il mercato internazionale’; ‘incremento sul territorio di servizi avanzati per le imprese’; ‘incremento di figure professionali qualificate nella compagine di impresa’, ‘maggiore presenza di ricercatori nelle imprese’, etc. [Metodi e Obiettivi, p. 16]

25 ESEMPI AZIONI Tema Istruzione Se il risultato atteso è ‘incremento delle competenze degli studenti in matematica’, allora azioni chiare sono, ad esempio: ‘erogazione di ore di didattica di recupero in matematica’; ‘formazione dei docenti a nuovi metodi per l’insegnamento della matematica’; ‘distribuzione di software per l’apprendimento della matematica’; Se il risultato atteso è ‘incremento delle competenze degli studenti nelle lingue straniere’, allora azioni chiare sono, ad esempio: ‘offerta di soggiorni di studio all’esterno nel periodo delle vacanze estive’; ‘integrazione nella didattica di momenti di visione di documentari con voce in lingua straniera’. [Metodi e Obiettivi, p. 17]

26 Tema Inclusione sociale/servizi alla prima infanzia Se il risultato atteso è ‘incremento della presa in carico di bambini 0-3 anni da parte dei servizi di cura per l’infanzia’, allora azioni chiare sono ad esempio: ‘costruzione/ampliamento di asili nido’; ‘organizzazione di sistemi di buoni servizio per la fruizione del servizio di asilo nido’. [Metodi e Obiettivi, p. 5]

27 «Esiste un crescente consenso nell’interpretare le “trappole del non-sviluppo” – sia attorno a equilibri di arretratezza, come nel Mezzogiorno, sia attorno a un blocco della produttività, come nel Centro-Nord – quale risultato di scelte consapevoli delle classi dirigenti locali e nazionali. Tali scelte sono dettate dalla convenienza a estrarre un beneficio certo dalla conservazione dell’esistente – giovani non istruiti, accessibilità inadeguate, imprese inefficienti assistite, barriere amministrative all’entrata, ambiente non tutelato, bandi di gara e progetti mal fatti – anziché competere per un beneficio incerto in un contesto innovativo e in crescita – dove i giovani sono competenti, l’accessibilità buona, le imprese inefficienti acquisite da quelle efficienti, l’entrata è facile, l’ambiente è tutelato, bandi di gara competitivi e progetti ben fatti attraggono l’offerta dei migliori. In altri termini, l’azione pubblica è di cattiva qualità non per l’incapacità delle classi dirigenti che ne sono responsabili, ma per la loro espressa volontà.» [Metodi e obiettivi, p.5 ]

28 «Se così stanno le cose, l’azione pubblica per la coesione, nel mirare a creare per tutti i cittadini opportunità di vita, lavoro e impresa che dipendano il meno possibile dalle condizioni e luogo di nascita, deve destabilizzare queste trappole del non-sviluppo, evitando di fare affluire i fondi nelle mani di chi è responsabile dell’arretratezza e della conservazione. Aprendo invece varchi per gli innovatori sia nei beni pubblici che produce, sia nel modo in cui li produce.» [Metodi e Obiettivi, p. 5]

29 29 Perché sono innovazioni? [1. Risultati attesi, 2. Azioni, 3. Tempi previsti e sorvegliati, 4. Apertura, 5. Partenariato mobilitato, 6. Valutazione di impatto, 7. Forte presidio nazionale] Non si tratta di una vera innovazione teorica, ma di una fortissima richiesta di innovare le pratiche di definizione della programmazione e il contenuto dei documenti (decidere di più all’inizio, lasciare meno spazio al caso) Il PO è un documento operativo [… guida l’attuazione] e non un documento di policy generale

30 [Tradurre] «in documenti davvero “operativi” quelli che ancora in questo ciclo corrente sono stati “programmi indicativi”, largamente indeterminati e compatibili con innumerevoli soluzioni pratiche. In questi programmi le decisioni cruciali sul “che cosa fare”, “perché farlo” e “con chi” sono state assunte tardivamente. Così non sarà più.» [Metodi e Obiettivi, p. 8]

31 31 Generi letterari: a ciascuno il suo Documento generale di policy: Migliorare l’efficienza energetica negli edifici pubblici Programma operativo: Ridurre di almeno il 20% i consumi energetici del 40% degli edifici pubblici collocati nei centri con più di 50.000 abitanti

32 32 Strategia proposta per il 2014-2020 Concentrare la programmazione comunitaria su imprese, persone e infrastrutture leggere Fare con altre fonti (nazionali) infrastrutture importanti e progetti ambientali complessi [che richiedono più tempo e soffrono degli appesantimenti della procedura comunitaria) Focus su Città, Aree Interne e per il Mezzogiorno: industria e cittadinanza [consente di interpretare i regolamenti con una via nazionale e più ancorata territorialmente] Ma è difficile accordarsi ….

33 33 Il mito della Concentrazione Cosa vuol dire davvero ? –Dipende molto da cosa fanno le altre politiche –Non si può misurare in numero di progetti –Concentrazione vuol dire FOCUS (per es. concentrarsi su istruzione può voler dire molti interventi in singole scuole … quindi progetti numerosi … per azioni rimediali sulle competenze degli studenti) –Non vuol dire necessariamente progetti grandi (che possono in certi casi essere solo uno spreco) FOCUS cum grano salis

34 34 Chi fa cosa? Il tema, se preso seriamente, non è semplice Non solo centro vs autonomie territoriali Riconoscere/accettare: –Necessità di controllo/accompagnamento [un presidio stabile, non legato a interessi locali] –Non nascondere le diversità di capacità: oggi non tutte le capacità strategiche e attuative sono uguali tra le regioni del Sud –Essere al centro non significa necessariamente maggiore indipendenza e essere sul territorio non significa necessariamente sapere di più di cosa serve

35 35 Stato dell’arte In corso di approvazione a livello UE: –Quadro finanziario: Bilancio UE 2014-2020 –Nuovi Regolamenti per la politica di coesione 2014-2020 ( i cui contenuti principali sono però ormai quasi del tutto definiti) A livello nazionale: –Documento di avvio: Metodi e obiettivi per i Fondi strutturali 2014-2020 (27 dicembre 2012) –Incontri di discussione interna e con la Commissione europea sui contenuti della strategia che sarà finanziata con i nuovi Fondi –Molto lavoro da fare nei prossimi mesi per definire il progetto fondamentale: l’Accordo di partenariato 2014- 2020 35