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Il mercato delle politiche New Public Managment Government & Governance Modelli di governance delle istituzioni internazionali e delle P.A. (l.m., modulo.

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Presentazione sul tema: "Il mercato delle politiche New Public Managment Government & Governance Modelli di governance delle istituzioni internazionali e delle P.A. (l.m., modulo."— Transcript della presentazione:

1 Il mercato delle politiche New Public Managment Government & Governance Modelli di governance delle istituzioni internazionali e delle P.A. (l.m., modulo SECS-P/02) Lezione di: Roberto Finuola

2 Capitolo 6 Capitolo 7

3 U = Utilità G = Quantità di beni pubblici Arrow dimostra che non esiste una regola di voto che porti ad un esito ben definito ma Nel caso particolare delle preferenze unimodali il sistema di voto a maggioranza produce sempre un esito ben definito (teorema dellelettore mediano) In statistica la moda o norma di una distribuzione di frequenza è la modalità caratterizzata dalla massima frequenza, cioè è il valore che compare più frequentemente. Una distribuzione è unimodale se ammette un solo valore modale, è bimodale se ne ammette due (ossia: se esistono due valori che compaiono entrambi con la frequenza massima),trimodale se ne ha tre, ecc.

4 elettore mediano Se le preferenze di ogni elettore sono unimodali, in una votazione a maggioranza semplice tra due alternative (candidati, partiti politici, …..) vincerà colui che propone una scelta che corrisponde alle preferenze dell elettore mediano Il Teorema dellelettore mediano ( ) Lelettore mediano è colui che taglia a metà lelettorato (il 50% dei votanti ha preferenze di spesa inferiori alle sue, mentre il restante 50% ha preferenze di spesa superiori alle sue) Elaborato da Duncan Black (1948) Divulgato da Antony Downs (1957)

5 Il teorema dellelettore mediano Moda U = Utilità G = Livello di Spesa pubblica (in ) U G Votazione per G > vs G = 1000: votano a favore di G = 1000 lelettore mediano e tutti coloro che vogliono una spesa inferiore a Votazione per G < vs G = 1000: votano a favore di G = 1000 lelettore mediano e tutti coloro che vogliono una spesa superiore a

6 Il sistema bipartitico e lelettore mediano GmGm GDGD GDGD GSGS GSGS Livello di spesa Pubblica (L) G m = Livello di spesa preferito dallelettore mediano G S = posizione assunta da Partito S Poiché G S > G M per catturare voti il partito D assume la posizione G D dove: G M > G D < G S il partito D prenderebbe tutti i voti di chi vuole un livello di spesa < G m e di quelli che accettano un livello di spesa leggermente superiore a G m superando così il 50% dei voti Il Partito S reagisce scegliendo un posizione G S dove G M > G S < G D vincente nei confronti di G D Il Partito D reagisce scegliendo un posizione G D dove G M > G D < G D vincente nei confronti di G S Due partiti: D e S IL PROCESSO CONTINUA FINCHE ENTRAMBI I PARTITI NON SOSTERRANNO LA STESSA POSIZIONE, QUELLA DELLELETTORE MEDIANO-

7 In presenza di preferenze unimodali esiste un equilibrio stabile del voto a maggioranza; il risultato del voto a maggioranza corrisponde alla preferenza dellelettore mediano; solo lelettore mediano ottiene quindi con la votazione a maggioranza il risultato da lui preferito; Il teorema spiega la rincorsa al centro dei partiti nei sistemi bipolari. Il teorema dellelettore mediano in sintesi

8 Gli attori istituzionali delle politiche pubbliche 8 ATTORI ISTITUZIONALI I Parlamenti statali e sovrastatali I Governi sovrastatali I Governi locali La PA locale, statale e sovrastatale I Governi statali

9 Gli attori non istituzionali 9 ATTORI NON ISTITUZIONALI Soggetti portatori di interessi (stakeholders) Esperti, consulenti….. Gruppi di pressione Associazioni, reti, comunità di interessi……. Partiti politici

10 Attori rilevanti nel produrre politiche pubbliche Partiti politici Associazioni di rappresentanza: associazioni intermedie tra uomo ed autorità politica che formano la società civile Reti tematiche: ( Issue networks ) mutano a secondo del tema Comunità di politiche ( Policy communities ) comunità informali che implicano una base di visione e conoscenze condivise Comitologi: ruolo dei Comitati in particolare della UE Triangoli di ferro : parlamentari, burocrati, lobbisti

11 Intensità dei legami e numero di attori NUMERO DI ATTORINUMERO DI ATTORI INTENSITA DEI LEGAMI Reti tematiche Policy communities Triangoli di ferro 8

12 I GdP usano mezzi legali ed illegali per: 1.Ridurre i costi dellinformazione e del voto; 2.Produrre informazioni per i politici su temi specifici e sulle preferenze degli elettori; 3.Corrompere direttamente o indirettamente 4.Sostenere finanziariamente le campagne dei partiti Il risultato del processo politico riflette così il potere dei gruppi di interesse. I gruppi di pressione

13 Cosa rende efficace un gruppo dinteresse? Lazione collettiva dei GP si può considerare un bene pubblico rispetto ai membri del gruppo che risente di meno del problema del f reeriding Il costo dellazione collettiva è privato (tempo, sforzo, denaro, …) Il beneficio risultante è pubblico, internamente al gruppo I gruppi di pressione Problema del free rider = riluttanza naturale degli individui a contribuire volontariamente al finanziamento dei beni pubblici. Per quei beni che sono indispensabili ma che nessuno sce- glierebbe liberamente di pagare gli Stati hanno quindi il potere di obbligare i cittadini a pagarli tramite le imposte.

14 Linfluenza sproporzionata esercitata da piccoli GdP, esempio: Gli agricoltori sono < 2% della popolazione USA ma ricevono ingenti sussidi federali. Gary Becker Premio Nobel 1992 per l'economia I GdP piccoli sono più efficienti Beker suggerisce che la risposta sta nel fatto che il il problema delfree rider è meno grave con gruppi piccoli che posso convincere tutti i membri a contribuire ai costi dellattività di lobbying.

15 I piccoli gruppi riescono a risolvere meglio il problema, in quanto: 1. Osservano e puniscono i freerider 2. I benefici sono molto concentrati (forte incentivo a cooperare) 3. Interazioni frequenti tra i partecipanti I non beneficiari dei programmi sponsorizzati dai GdP sono molto più numerosi e le loro perdite aggregate superano i benefici dei gruppi di interesse, tuttavia, ogni perdente sopporta solo perdite piccole. Contrastare i gruppi di interesse rappresenta un bene pubblico e ogni oppositore è incentivato a comportarsi da free rider. GdP piccoli ma efficienti

16 Specificità dello stato moderno (burocratico) Laccentramento del potere Il monopolio della forza legittima Limpersonalità del comando Max Weber Tipologia del potere in Weber Potere tradizionale : basato sulla credenza nel carattere sacro delle tradizioni valide da sempre e della legittimità di coloro che sono chiamati a rivestire unautorità. Potere carismatico : legato ad una dedizione straordinaria al carattere sacro o alla forza eroica, o al valore esemplare di una persona. Potere razionale-legale : fondato sulla credenza nella legalità di ordinamenti statuiti e nel diritto di comando di coloro che sono chiamati ad esercitare il potere in base a essi. La burocrazia Organizzazioni che funzionano secondo il principio delle competenze di autorità attribuite a uffici e specificate attraverso regole impersonali ed universali.

17 Periodo assolutista : nascita delle burocrazie moderne e loro conso- lidamento come corpi gerar- chicamente ordinati di funzionari stipendiati Periodo liberale : le burocrazie ereditate dagli anciens régimes sono sottomesse a sistemi di diritto positivo nel quadro dellaffermazione dello Stato di diritto Periodo della democra- zia di massa : la struttura burocratica si carica di nuovi compiti e si espande Il modo in cui nei vari paesi sono state vissute le diverse fasi ed in particolare la rilevanza della fase assolutista spiegano gran parte delle differenze fra le burocrazie Tre fasi nello sviluppo delle burocrazie moderne:

18 18 Modelli di burocrazia Modello franceseModello statunitense FormazioneFormazione ad hoc per pubblica amministrazione Acquisizione di competenze anche attraverso esperienze professionali AccessoConcorso pubblicoPossibilità di nomine politiche CarriereInterna alla pubblica amministrazione Permeabile a ingressi dallesterno CompetenzeProfilo generalistaSpecializzate Sistema decisionaleAutorità gerarchica interna (struttura per ministeri) Organizzazione intorno a progetti (struttura per agenzie) Cultura amministrativa Legittimazione tramite applicazione di norme impersonali Costruzione di decisioni su casi individuali Rapporti con lesterno Formale chiusura rispetto allesterno Funzione attiva di mediazione

19 Rapporti politica-amministrazione: 1) la prospettiva dualista Politici e Burocrati sono due classi di attori distinti nel processo decisionale con risorse diverse POLITICI Legittimità Controllo bilancio Potere legale BUROCRATI Competenza Capacità di mobilitare gruppi clientela Ideologia burocratica Stabilità +

20 ruolo e peso di politici e burocrati non distinguibile processi decisionali complessi frutto di interazioni multiple con molti attori simultanei: funzionari e politici sono solo due fra le molte altre categorie. i confini fra i due gruppi di attori tendono a sfumare Rapporti politica-amministrazione: 2) la prospettiva della politica burocratica

21 Trasformazione delle burocrazie pubbliche nellepoca della democrazia di massa e dei sistemi di welfare Mutamento nella composizione del pubblico impiego; nuove figure professionali Aumento delle agenzie e degli enti pubblici speciali, distinti e separati dalla tradizionale organizzazione ministeriale Si sono complicate le linee di autorità interne, (strutture di coordinamento a matrice, task force, staff consultivi etc.) Si sono ampliati i contatti fra le burocrazie pubbliche e i gruppi organizzati privati

22 New Public Management (NPM) Inizia tra la fine degli anni 70 e i primi anni 80 nel Regno Unito (Thatcher) e Stati Uniti. Poi Nuova Zelanda e Canada. Due chiavi di lettura: processo di cambiamento dei sistemi amministrativi; metodologie utilizzate per gestire la spesa pubblica (Public expenditure management).

23 Fattori di specificità del NPM 1.Pressione per il decentramento organizzativo e smembramento delle organizzazioni burocratiche - autonomia manageriale, - responsabilizzazione dei dirigenti sui risultati 2. Introduzione di logiche competitive tra le diverse organizzazioni/agenzie pubbliche – affidamento di servizi ad imprese private (contracting out) o ad altri enti pubblici (contracting in) – franchising di servizi – coinvolgimento del settore no profit 3. Adozione diffusa di tecniche manageriali e sistemi gestionali privatistici – razionalizzazione nellutilizzo delle risorse – adozione di standard di risultati espliciti e misurabili (cash limits e cash planning) – processo di negoziazione tra i diversi centri di spesa e gli organi centrali

24 Il New Public Managment

25 I campi di mo- dernizzazione

26 New Public Management: caratteristiche Priorità Oggetto di riferimento Natura delle relazioni esterne alla PA Natura delle relazioni interne alla PA Approccio Teorie di riferimento Priorità Oggetto di riferimento Natura delle relazioni esterne alla PA Natura delle relazioni interne alla PA Approccio Teorie di riferimento Micro. Enfatizza lutilizzo di modalità gestionali nelle PA Management. Efficienza interna. Logi- che di funzionamento delle singole amministrazioni pubbliche Competizione/contrapposizione pub- blico/privato. Frammentazione/di- sgregazione del sistema PA Separazione dal livello politico am- minstrativo/gestionale Strumentalista. Specializzazione Approcci aziendali manageriali Micro. Enfatizza lutilizzo di modalità gestionali nelle PA Management. Efficienza interna. Logi- che di funzionamento delle singole amministrazioni pubbliche Competizione/contrapposizione pub- blico/privato. Frammentazione/di- sgregazione del sistema PA Separazione dal livello politico am- minstrativo/gestionale Strumentalista. Specializzazione Approcci aziendali manageriali

27 Public Expenditure Management = Priorità di intervento Tecniche utilizzabili Pianificazione (policy planning) Individuazione delle risorse e distribuzione Sistemi di budget Pianificazione pluriennale Verifiche e Audits, Controlli di efficienza Sviluppo e miglioramento organizzativo Decentramento dei poteri e responsabilità tra centro e agenzia di spesa. Reporting Implementazione del budget Sistemi di cash management Misurazione dei costi. Tecniche di evaluation Sostenibilità ed efficienza nella gestione delle risorse finanziarie

28 Dal New Public Management alla Public Governance Fattori di sviluppo della Governance Complessità delle decisioni di policy Complessità delle decisioni di policy Cresce il numero degli attori (pubblici e privati) Cresce il numero degli attori (pubblici e privati) Arene politiche nazionali sempre più interconnesse Arene politiche nazionali sempre più interconnesse Non è più sufficiente il criterio dellefficienza per guidare le singole amministrazioni. Recupero di efficacia generale. Non è più sufficiente il criterio dellefficienza per guidare le singole amministrazioni. Recupero di efficacia generale. Government esercizio del potere secondo il sistema istituzionale formale Governance stile di governo basato sulla ricerca del con- senso (partenariato)

29 Levoluzione Nuovo stile di governo distinto dal modello gerarchico. Maggior grado di cooperazione e interazione tra Stato e attori anche non statali Reti decisionali pubbliche e private Nuovi processi di elaborazione/determinazione/realizzazione e implementazione di policies. Metodo della concertazione e del partenariato tra soggetti pubblici e soggetti privati

30 Ambiti di applicazione della Governance 1.Contesto economico Ronald Coase (meccanismi di coordinamento interni allimpresa). Corporate governance 2.Contesto politico internazionale. Banca Mondiale e Fondo di sviluppo delle Nazioni Unite (UNDP). Requisiti da soddisfare per ottenere finanziamenti (good governance) 3.Contesto europeo: principio di sussidiarietà Libro bianco sulla governance - COM(2001) Contesto sociale: Partecipazione dei singoli attori alla decisione

31 Il processo di decision-making nella Governance Decisioni Risultati

32 Government Governance Definizione Attori Focus Struttura Funzioni Definizione Attori Focus Struttura Funzioni Government vs. Governance (1/2) Esercizio del potere secondo il sistema istituzionale formale Numero contenuto Strutture organizzative e funzioni Sistemi chiusi. Competenze, gerarchia Scarsa consultazione, nessuna cooperazione per attuare le politiche Esercizio del potere secondo il sistema istituzionale formale Numero contenuto Strutture organizzative e funzioni Sistemi chiusi. Competenze, gerarchia Scarsa consultazione, nessuna cooperazione per attuare le politiche Creare consenso intorno a determinate scelte Pubblici e privati. N.ro elevato Processi, politiche e outcome Sistemi aperti, partecipazione volontaria. Reti e partnership Maggiore consultazione

33 Government Governance Strumenti Modalità di interazione Contenuti decisionali Conseguenze verso soggetti esterni Strumenti Modalità di interazione Contenuti decisionali Conseguenze verso soggetti esterni Government vs. Governance (2/2) Formali (leggi, decreti, ecc) Autorità gerarchica, relazioni conflittuali e interazioni ostili. Comando e controllo Specifici e rigidi Obbligatorie, divieti e obblighi ad agire Formali (leggi, decreti, ecc) Autorità gerarchica, relazioni conflittuali e interazioni ostili. Comando e controllo Specifici e rigidi Obbligatorie, divieti e obblighi ad agire Informali (accordi, intese, ecc) Consultazione orizzontale, rela- zioni collaborative e consenso su norme tecnocratiche. Ruolo abilitante delle PA Indicazione di criteri per decidere e per valutare la validità delle decisioni Creare la convenienza a fare o a non fare ottenendo ladesione convinta

34 Gli obiettivi di creazione di valore della PA che la governance politica dovrebbe o potrebbe individuare Una Pubblica Amministrazione Perfomance Oriented. Lo stato dellArte in Italia Roma, 19 ottobre 2010 Dalla presentazione contenuta nei materiali del corso sul sito del Dipartimento

35 Razionalizzazione e riorganizzazione della PA Una PA Perfomance Oriented una rivoluzione culturale il nuovo management centralità della dirigenza i nuovi controlli le resistenze Riforma del lavoro pubblico Riforma Brunetta Indice -

36 Una P.A. Performance-Oriented: una rivoluzione culturale Prima: un approccio giuridico-formale contano solo regole e procedure, non cè attenzione a qualità e risultati Ora: al servizio del cittadino-utente qualità del servizio e customer satisfaction come criteri direttivi dellattività delle Pubbliche Amministrazioni un nuovo controllo sulle performance, accanto a controlli di legittimità più efficaci ma meno invasivi promuovere la crescita professionale: un piano straordinario per la formazione maggiore trasparenza: al momento sono registrati presso il Dipartimento della Funzione Pubblica 1700 URP

37 Una P. A. Performance-Oriented: il nuovo management Il ruolo unico dei dirigenti dello Stato Accesso per concorso pubblico; fino al 5% dal privato con contratto a termine Fine dellinamovibilità dei dirigenti: incarichi a termine (da 2 a 7 anni); licenziamento dei dirigenti incapaci; valorizzazione dei capaci e meritevoli Trattamento accessorio variabile in relazione alle performance

38 Una P.A. Performance-Oriented: i nuovi controlli interni Definizione annuale degli obiettivi Ununità di valutazione in ogni ministero o agenzia Controllo strategico e controllo di gestione Coordinamento della Presidenza del Consiglio su valutazione e controllo strategico Banca dati con le direttive dei ministri e gli indicatori di performance Carte dei servizi Verso standard di qualità a livello europeo

39 Una P.A. Performance-Oriented: le resistenze Il persistere di una cultura legalistica e statalistica nelle amministrazioni, nella magistratura ordinaria, nella magistratura amministrativa e contabile La difesa dellinamovibilità e dellirresponsabilità degli alti burocrati in nome della neutralità dellamministrazione Lo spauracchio dello Spoil System Il rifiuto della cultura della valutazione e del merito

40 Riforma del lavoro pubblico la privatizzazione del pubblico impiego Diritto privato per i dipendenti pubblici Contrattualizzazione del rapporto di lavoro: estensione della disciplina contrattuale (anche ai dirigenti generali) e valorizzazione dei contratti integrativi aziendali e individuali per promuovere professionalità e produttività Riforma della rappresentanza sindacale Giudice unico per tutte le cause di lavoro: la giurisdizione sul lavoro pubblico dal giudice amministrativo al giudice del lavoro; soluzioni extragiudiziarie delle controversie (conciliazione, arbitrato)

41 Dallinamovibilità del dirigente alla valorizzazione del suo ruolo Prima: irresponsabilità e inamovibilità dei dirigenti in nome della neutralità dellamministrazione (con la possibilità, discrezionale, del potere politico di procedere ad avvicendamenti organizzativi) Ora: ampia capacità di scelte gestionali e di autonomia nellarco dellincarico; con il contratto è stabilita la durata e il termine dellincarico; introduzione della cultura della valutazione e del merito con la possibilità di rimuovere i soli dirigenti che si sono dimostrati incapaci

42 Il sistema retributivo della dirigenza Prima: retribuzioni generiche e generalizzate hanno portato allappiattimento senza nessuna distinzione nelle retribuzioni dei dirigenti Ora: retribuzioni collegate a sistemi di valorizzazione della persona, alla rilevanza dellincarico e alla capacità di raggiungere i risultati

43 Rapporto tra retribuzione fissa e variabile prima e dopo la riforma (dirigenti degli Enti locali) Prima del d.lgs 29/93Dopo il nuovo CCNL

44 Riforma Brunetta PUNTI CHIAVE PERFORMANCE artt D. Lgs. 150/2009 PERFORMANCE artt D. Lgs. 150/2009 VALUTAZIONE artt. 8-9 D. Lgs. 150/2009 VALUTAZIONE artt. 8-9 D. Lgs. 150/2009 TRASPARENZA art. 11 D. Lgs. 150/2009 TRASPARENZA art. 11 D. Lgs. 150/2009

45 Riforma Brunetta Obiettivi PERFORMANCE artt D. Lgs. 150/2009 PERFORMANCE artt D. Lgs. 150/2009 Organizzare il lavoro della PA in unottica di miglioramento continuo Produrre un miglioramento tangibile e garantire una trasparenza dei risultati offrendo alle amministrazioni un quadro di azione che realizza il passaggio dalla logica dei mezzi (input) a quella dei risultati (output ed outcome) Garantire uno spirito di coesione ed un lavoro di squadra laddove i processi amministrativi coinvolgono più strutture allinterno di una stessa amministrazione Strumenti Piano triennale di performance Relazione annuale sui risultati conseguiti Giornate della Trasparenza Graduatoria di performance delle singole amministrazioni statali su almeno tre livelli di merito

46 Riforma Brunetta Obiettivi VALUTAZIONE artt. 8-9 D. Lgs. 150/2009 VALUTAZIONE artt. 8-9 D. Lgs. 150/2009 Sistema di misurazione e valutazione delle performance organizzative e individuali Analisi di benchmarking Cambiamento organizzativo: transizione dal modello organizzativo burocratico ad un modello di Qualità Totale Valorizzazione del merito individuale e delle responsabilità Raggiungimento di un livello di produttività e di soddisfazione finale dei bisogni della collettività in linea con le migliori pratiche a livello internazionale Correlare la performance organizzativa a quella individuale (dirigenti e dipendenti) Strumenti

47 Riforma Brunetta Obiettivi TRASPARENZA art. 11 D. Lgs. 150/2009 TRASPARENZA art. 11 D. Lgs. 150/2009 Favorire forme diffuse di controllo interno ed esterno, anche da parte del cittadino Stabilire regole certe per misurare la produttività negli uffici pubblici, premiando con riconoscimenti economici e di carriera chi lavora con impegno e competenza. Strumenti Pubblicazione sul sito internet, delle informazioni concernenti lorganizzazione, gli andamenti gestionali, lutilizzo delle risorse Programma triennale per la trasparenza e lintegrità, da pubblicare online Creazione di un portale dedicato di raccolta dei dati a livello nazionale

48 Per oggi finiamo qui Modelli di governance delle istituzioni internazionali e delle P.A. (l.m., modulo SECS-P/02)


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