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Spunti di comparazione tra diversi sistemi di Enti locali in Europa I governi locali intermedi e le ipotesi di riforma in Italia.

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Presentazione sul tema: "Spunti di comparazione tra diversi sistemi di Enti locali in Europa I governi locali intermedi e le ipotesi di riforma in Italia."— Transcript della presentazione:

1 Spunti di comparazione tra diversi sistemi di Enti locali in Europa I governi locali intermedi e le ipotesi di riforma in Italia

2 La comparazione Nei principali Stati dEuropa con noi maggiormente raffrontabili (Germania, Francia, Spagna e Regno Unito) lorganizzazione dei poteri pubblici si articola su quattro livelli di governo: statale, regionale, provinciale e comunale. Esiste cioè un livello intermedio di governo tra regione e comune. La comparazione ci mostra come oggi larchitettura istituzionale di uno stato debba tenere in conto i fenomeni sociourbanistici che si sono manifestati e consolidati negli ultimi decenni, primo fra tutti quello dello sviluppo delle conurbazioni nelle quali tendono ad annullarsi le antiche separazioni tra città e contado.

3 Governance multilivello Inoltre molti paesi europei si è sviluppato con crescente intensità, dalla fine degli anni Novanta, una ristrutturazione della governance multilivello, avviata sia per rendere lazione di governo più efficace e più capace di rispondere alle domande e alle attese dei cittadini, sia, e soprattutto, allo scopo di razionalizzare e ridurre la spesa pubblica, in un contesto di generale crisi fiscale degli Stati.

4 Multilevel governance Nellambito di questa tendenza a ridurre i trasferimenti di attribuzioni ai poteri locali, si colloca, come ben sappiamo, la discussione che ha per obiettivo la riduzione dei governi locali intermedi, variamente denominati in Europa, dalle Province alle contee, dai départements francesi ai Landkreise tedeschi, ai powiaty polacchi ecc.

5 I livelli di organizzazione Lorganizzazione ad un solo livello è propria di paesi poco popolati e spesso poco estesi. I paesi che presentano una struttura dei poteri locali a due livelli sono 13. In alcuni di questi paesi i due livelli subnazionali sono rappresentati dal governo municipale e dal governo regionale. In altri (Repubblica Ceca, Irlanda, Slovacchia, Lettonia e Portogallo) sono presenti invece due livelli di governo locale, uno comunale e un governo locale intermedio. Gli altri paesi hanno unorganizzazione territoriale a tre livelli, con notevoli differenze al loro interno, dato che troviamo qui stati federali, stati unitari e stati regionalizzati.

6 Stati con un solo livello di governo subnazionale Bulgaria Cipro Estonia Finlandia Lituania Lussemburgo Malta Slovenia

7 Stati con due livelli Austria (federale) Repubblica ceca Danimarca (dal 2007) Grecia (dal 2010) Ungheria Irlanda Lettonia Paesi bassi Portogallo Romania Slovacchia Svezia Turchia

8 Stati con tre livelli Belgio (federale) Germania (federale) Francia (unitari) Polonia (unitari Regno unito (unitari) Italia (regionalizzati) Spagna (regionalizzati)

9 Belgio Kmq abitanti 3 Regioni 10 Province 589 comuni

10 Francia Kmq abitanti 26 Regioni 100 dipartimenti comuni (communes)

11 Germania Kmq, abitanti 16 Lander (di cui 3 città-stato) 408 Distretti (Kreise) (301 distretti rurali – Landkreise – e 107 città-distretto – Kreisfreie Städte) comuni (gemeinde)

12 Polonia Kmq, abitanti 6 voivodati (województwo)(Regione) (senza poteri legislativi) 314 Contee (powiaty) + 65 città con status di contea comuni (gmyna)

13 Spagna Kmq abitanti 17 comunità autonome 50 province comuni (Municipios)

14 Regno unito Kmq, abitanti 8 Regioni (poteri molto limitati, senza organi elettivi) 34 contee 274 Distretti + 46 enti locali unitari + 32 London Boroughs + Greater London Authority

15 Italia Kmq, abitanti 20 regioni 107 province geografiche comuni

16 Esempio di stato a due livelli PORTOGALLO Le autonomie locali si chiamano autarchie locali. Dal basso in alto: Le Freguesias o Parrocchie 4261 I Municipios o Consigli 308 Le Regioes o Regioni 8 previste, ma mai costituite

17 FREGUESIA La freguesia (dal latino filii eclesiae) è una persona collettiva territorialmente dotata di organi rappresentativi, volta al perseguimento degli interessi propri della popolazione presente nella rispettiva circoscrizione. La struttura organizzativa si basa sulla Assembleia eletta a suffraggio diretto e con metodo proporzionale e sulla Iunta, organo esecutivo.

18 FREGUESIA 1 Entrambi gli organi hanno al loro vertice un Presidente. Quello della giunta è il soggetto che ha preso maggiori consensi. Quello dellAssemblea vie eletto tra i suoi membri. Il numero dei componenti dellassemblea e della giunta varia a seconda del numero di abitanti. Esistono parrocchie urbane e parrocchie rurali e tutte hanno la facoltà di consociarsi

19 Il caso italiano Esistono giurisdizioni o unità amministrative che col passare del tempo e con lo sviluppo socioeconomico, non corrispondono alle esigenze di governo di un territorio in continua evoluzione che spesso a sua volta non coincide con quelle unità amministrative. Questo era vero nel passato, lo è di più nei tempi più recenti, in cui i fatti sociali sono sottoposti a unevoluzione assai più rapida che in passato.

20 Italia Oggi il tema di fondo, in Europa ma non solo, è costituito dalla presenza di entità articolate su varie scale territoriali alle quali adeguare i modelli di governance. Sia la questione delle città metropolitane che quella delle province si presentano come frutto dellesigenza di governare fatti di integrazione sovracomunale delle funzioni e dei servizi e, in ultima analisi, dei territori.

21 Il Lazio: enti tra i Comuni e la Regione 378 Comuni 5 Province, 22 Comunità Montane, 21 Unioni di Comuni, 82 Università Agrarie, 10 Consorzi di Bonifica, 5 ATO - Ambiti Territoriali Ottimali, 1 Bacino Imbrifero Montano, 12 Enti Parco, 38 Riserve Naturali 8 GAL - Gruppi di Azione Locale. 10 ATC Ambiti territoriali per la caccia 12 ASL 11 aziende ospedaliere 55 distretti socio-sanitari Regione

22 Uno sguardo al passato Sin dalle origini del processo di unificazione amministrativa del Paese si è guardato alla suddivisione del territorio imperniandolo sulle numerose e antiche realtà comunali. Di qui la scelta di procedere, da un lato, al riconoscimento del comune quale livello fondamentale di organizzazione e di azione dei poteri pubblici e, dallaltro, al decentramento dei poteri dello Stato in Uffici periferici (prefetture, intendenze etc.) dislocati in un livello intermedio fra Stato e Comune, appunto al livello provinciale.

23 1861: 58 province Si arriva in questo modo, nel 1861, allistituzione di 58 province: 6 derivanti dalloriginario Stato Piemontese preunitario (esistenti sin dal 1836, a seguito della riduzione numerica e dellespansione territoriale delle precedenti 40 province sabaude), le altre sostanzialmente mutuate dalle articolazioni amministrative di analoghe dimensioni presenti nei territori lombardoveneti dellImpero austroungarico, nei ducati toscani ed emiliani, nello Stato pontificio e nel Regno delle Due Sicilie. Province che passano nel 1870 a 68, per effetto delle annessioni conseguenti alla terza guerra dindipendenza e a fatti successivi.

24 Italia Fin dallUnità dItalia si è posto il tema del rapporto tra Stato unitario e quello che definiamo il sistema delle autonomie Nel 1861 fu scartata lopzione federalista, ritenuta rischiosa per le sorti del nuovo Stato unitario, ma anche la scelta regionalista. Sia province che comuni hanno condiviso da sempre la convivenza al loro interno di una doppia natura: quella di ente espressione di autonomia/autogoverno delle popolazioni locali e quella di circoscrizione di decentramento amministrativo dello Stato.

25 Italia: province e comuni interconnessi Questa interconnessione costituisce una sintesi fra modello francese (decentramento) e modello asburgico (autonomia). Scelta funzionale in una fase storica che richiedeva moduli organizzativi che garantissero il consolidamento dellUnità del Paese, senza però che si potesse ignorare lesigenza di assicurare voci ed idee differenziate alle realtà territoriali della penisola così diversificate fra loro.

26 interconnessione laltro profilo di connessione strutturale tra province e comuni va inoltre individuato nel dato per cui sin dallinizio province e comuni risultano oggetto di interventi legislativi che li riguardano entrambi contestualmente. Dal 1859 al testo unico del 1934 la legislazione è significativamente definita comunale e provinciale, a dimostrare lassetto portante di sistema di queste due articolazioni.

27 Costituzione: tra autonomia e centralismo La Costituzione repubblicana prefigura un modello in sospeso tra autonomia e centralismo. Il governo del territorio si arricchisce di un nuovo livello, quello regionale, senza che questo comporti leliminazione delle Province. Il Costituente, come già il legislatore unitario, aveva ben presenti la diversità di ruolo e natura delle Province rispetto alle Regioni. Il sistema locale uscito dalla Costituzione si caratterizza marcatamente in senso autonomistico, con il riconoscimento delle autonomie di cui allarticolo 5. Ma diversa è la caratterizzazione delle regioni rispetto a province e comuni.

28 Regioni Le Regioni vengono delineate come enti a vocazione prevalentemente autonomistica, destinati soprattutto, grazie alle competenze legislative, a compiti di programmazione e di equilibrata allocazione presso di sé ma soprattutto, in unottica di lungimirante sussidiarietà, presso province e comuni (v. art. 118 Cost. nel testo del 1948) delle funzioni amministrative loro spettanti nelle materie di competenza legislativa nonché delle funzioni loro delegate dallo Stato.

29 Comuni e province Comuni e province vedono parallelamente rafforzata la propria valenza di enti esponenziali dellautonomia dei territori, ma conservano pur sempre il loro secondo volto, quello di articolazioni di decentramento. Secondo gli artt. 128 e 129 della Costituzione del 1948 Le province e i comuni sono enti autonomi nellambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni ma nello stesso tempo Le province e i comuni sono anche circoscrizioni di decentramento statale e regionale.

30 Regioni e province La Costituzione e le riforme successive non hanno introdotto significativi elementi di novità nella concreta conformazione e nel dimensionamento dei territori. Le regioni saranno nei fatti una costituzionalizzazione dei compartimenti territoriali, frutto delle suddivisioni territoriali per esigenze statistiche e della tradizione preunitaria. le Province dallunità dItalia sono cresciute e cresceranno a dismisura, con un incremento che tocca i suoi picchi durante il fascismo e negli ultimi decenni, fino a diventare 107 dalle originarie 58.

31 Nodi tematici oggi I nodi tematici, e problematici, sono: a) ruolo delle Regioni; b) esistenza, configurazione e funzioni delle Province; c) allocazione delle funzioni amministrative e posizione dei Comuni. A questi aspetti vanno aggiunti le tematiche dellallocazione sul territorio, dellassetto organizzativo e dei compiti degli uffici periferici dello Stato.

32 Lo snodo dei nodi Tra tutti lo snodo sistemico del sistema delle autonomie è un intervento di definizione e di organizzazione ottimale della c.d. area vasta e dellente che deve esprimerne il relativo livello di governo. In Italia, oggi, significa un intervento di definizione e di organizzazione ottimale delle province, delle città metropolitane oppure definire ambiti territoriali infraregionali per lesercizio di alcune funzioni di area vasta-

33 Province, città metropolitane e aggregazione di funzioni sovracomunali Città metropolitane e province costituiscono enti di governo e di integrazione sovracomunale delle funzioni e dei servizi e dei territori. Tutto questo è vero per le grandi città, ma lo è, sia pure in misura e in termini diversi, anche per le aree non riconducibili a grandi agglomerati urbani, ma comunque costituite da un insieme di (più piccole) città.

34 Se cancelliamo le province, che fine fanno le funzioni sovracomunali? Se si avverte la necessità di aggregare le funzioni sovracomunali di vaste aree urbane contigue (area metropolitana) nella in un nuovo ente quale la Città metropolitana, esiste anche la parallela esigenza di aggregare le funzioni sovracomunali in un ente intermedio, da noi costituito dalla Provincia La loro eliminazione, senza la contestuale definizione di nuovi ambiti infraregionali di gestione delle funzioni di are vasta, creerebbe una asimmetria istituzionale.

35 Nuove province: territorio Uno dei possibili enti intermedi potrebbe essere la provincia, ma a patto che essa sia nuova sotto tre profili: territorio/dimensioni, funzioni, governance. Territorio: in quanto enti di area vasta, va evitata una frammentazione non più rispondente ai tempi, che rispettando lidentità territoriale di appartenenza, privilegi la configurazione delle province come enti di servizio per il migliore svolgimento di funzioni che necessitino di un livello sovracomunale.

36 Nuove province: funzioni Funzioni – Nelle Province vanno concentrate le funzioni cd. di area vasta (ambiente, trasporto, viabilità, edilizia scolastica per le scuole secondarie di secondo grado, pianificazione e coordinamento), cui si possono aggiungere funzioni e risorse delegate dalle regioni (il panorama italiano è fortemente differenziato e vanno rispettate le diversità)

37 Nuove province: nocciolo duro di funzioni Rispetto al panorama differenziato va individuato un nocciolo duro di funzioni che sono di per sé di ambito sovracomunale, potestà esclusiva del livello sovracomunale e che in ogni caso non potrebbero essere svolte dalle regioni. Perché le regioni sono configurate dalla Costituzione come enti essenzialmente di programmazione e di legislazione. Perché lattribuzione di funzioni operative alle regioni comporterebbe oltre che un allontanamento delle funzioni dal territorio, un aumento di spesa, a causa dei maggiori costi del personale e della necessità di far poi ricorso ad enti subregionali o a agenzie e società strumentali.

38 Nuove province: governance a rappresentatività attenuata Le province, negli ultimi provvedimenti legislativi, sono state delineate come enti con organi ad elezione indiretta, espressione della realtà territoriale aggregata di più comuni. Un soggetto, dunque, eminentemente amministrativo, cioè non tanto espressione politico/democratica di una collettività territoriale, bensì deputato principalmente allerogazione di funzioni o servizi di un dato tipo. Ciò non esclude, peraltro, la democraticità e la rappresentatività di questo livello di governo, perché anche la rappresentatività di secondo grado è una delle possibili forme (molto attenuate) di rappresentanza democratica.

39 Città metropolitane Levoluzione storica degli insediamenti urbani ci evidenzia come si sia passati dalla configurazione tradizionale della città murata (alta densità abitativa) distinta dal contado (bassa densità abitativa) al moderno assetto della città di fatto, diffusa, che si articola sul territorio senza soluzione di continuità tra la città centroide, la periferia, le comunità e le concentrazioni abitative conurbate, le concentrazioni produttive limitrofe e collegate.

40 Città metropolitane Le Città metropolitane rispondono a esigenze di tipo sociourbanistico ed economico, le cd. città baricentriche. Quella che gli urbanisti e gli economisti urbani definiscono la città di fatto, unica conurbazione, per lo più che ruota intorno a un comune centroide costituita generalmente dalla città murata o storica, con diffusione ad ampio raggio delle attività economiche e accrescimento omogeneo della densità abitativa su tutta larea territoriale interessata Questo modello è lunità amministrativa verso cui si orientano da qualche decennio le grandi conurbazioni europee (dalle capitali Parigi e Londra, a Francoforte o Barcellona), realtà produttive che oramai competono tra loro indipendentemente dalle economie dei Paesi di appartenenza.

41 Città metropolitane New York: associazione volontaria tra comuni Londra (fino al 2000): agenzia delegata allo svolgimento di specifiche funzioni di servizio (joint committees) Berlino: città stato Vienna: città regione Lione: ente sovracomunale a elezione diretta Lisbona: ente sovracomunale di secondo livello

42 Città metropolitane Questo modello impone il superamento del policentrismo amministrativo caratterizzato da attività pianificatorie comunali non sufficientemente sinergiche tra loro e dal mancato coordinamento di gran parte delle attività amministrative. Nelle aree definite alle 9 città metropolitane (esclusa RC) di cui alla legge 142, sono concentrati il 35% del PIL nazionale, i maggiori nodi ferroviari (di cui Napoli è il quarto), il 60% dei passeggeri degli scali aeroportuali, il 33% delle banche, oltre il 40% degli atenei.

43 Berlino La città di Berlino è allo stesso tempo una città ed un Land federale, una vera e propria città stato cui sono attribuiti funzioni statali, comunali; il territorio del comune e del Land coincidono come anche gli stessi organi di governo. Berlino è dotata di organi di autogoverno che valgono sia come organi del Land che come organi amministrativi della città. Essi sono: La Camera dei rappresentanti di Berlino, eletto in via diretta ed esercita sia funzioni legislative che quelle proprie di un consiglio comunale; Il Governo che svolge anche le funzioni della Giunta comunale; è costituito dal Borgomastro (capo del Governo e Sindaco eletto dalla Camera dei rappresentanti) e da max otto componenti eletti dalla Camera su proposta del Borgomastro. Governo e Assemblea sono legati da rapporto fiduciario.

44 Londra Nel 1999 nasce la Greater London Authority (GLA), entità territoriale autonoma con poteri simili alle Regioni anglosassoni. Il Sindaco ha competenze in merito a quattro aree: trasporti, pianificazione del territorio, sviluppo economico, ambiente; sui relativi Piani strategici il Sindaco deve consultare lAssemblea (che svolge una funzione di controllo sullattività del primo cittadino). La GLA ha potestà di emanare atti normativi (byelaws) che hanno forza di legge nella rispettiva sfera di operatività, potestà di presentare proposte di legge inerenti gli interessi della propria collettività e funzioni amministrative sulle materie di propria competenza. Salute, servizi sociali, edilizia e istruzione sono di competenza dellAgenzia per la sanità e dei Boroughs La GLA non ha autonomia impositiva ed è finanziata direttamente dal Governo Tratto peculiare della GLA è la concentrazione in un solo soggetto di tutte le competenze normative e gestionali che interessano al metropoli di Londra con la sola esclusione degli ambiti di intervento che necessitano di una regolazione nazionale.

45 Barcellona (AMB) LArea Metropolitana di Barcellona(AMB) è una nuova istituzione urbana costituita da Barcellona e da 35 comuni individuati dalla legge istitutiva, tra quelli contigui che richiedono pianificazione integrata e servizi in forma congiunta; è una istituzione di secondo livello a base associativa. Organi sono: Il Consiglio metropolitano composto dai sindaci di ogni comune dellarea e da consiglieri eletti dai comuni. Il Presidente è eletto dal Consiglio metropolitano tra i sindaci presenti e deve avere il consenso dei due terzi dei componenti. La Giunta di Governo nominata dal Presidente su proposta del Consiglio metropolitano. Le competenze: pianificazione territoriale, tutela ambientale, gestione dei servizi idrici e dei rifiuti, trasporto e mobilità, sviluppo economico, coesione sociale e territoriale, infrastrutture metropolitane.

46 Perché non sono mai nate Eterogeneità delle aree. Rifiuto dei territori di importare modelli di governance non appropriati alle loro esigenze. Non sono chiare le modalità di perimetrazione delle aree. Inerzia statica.

47 Città metropolitane: una minaccia per le autonomie coinvolte Regioni: paura di un possibile ridimensionamento dei poteri Province: scomparsa o ridimensionamento Comune capoluogo: ridimensionamento funzioni Comuni satellite: contrarietà allegemonia del comune capoluogo e perdita potenziale di competenze

48 Città metropolitane Incapacità del sistema istituzionale italiano di autoriformarsi. In parallelo il processo di semplificazione e di riaccorpamento delle filiere degli interessi avanza ugualmente. I processi di razionalizzazione e di semplificazione avanzano con fatica, un poco come il SUAP.

49 I tre modelli della legge 135/2013 Si affida allo Statuto la possibile scelta del modello: 1.Coincidenza del Sindaco metropolitano con quello del comune capoluogo; 2.Elezione del Sindaco metropolitano con le modalità stabilite per lelezione (indiretta) del Presidente della Provincia; 3.Dissolvimento del comune capoluogo (articolazione in più comuni) ed elezione diretta del Sindaco metropolitano

50 Scenari futuri Riforma delle province Cancellazione delle province

51 Prima ipotesi: riforma delle province 1) Livello regionale – a) Riforma costituzionale del Titolo V – b) Attribuzione alle regioni di funzioni legislative e di funzioni di programmazione, con possibilità di delega di funzioni operative a province e comuni (come può avvenire e in parte avviene ora) in rapporto alla programmazione delle stesse funzioni.

52 Prima ipotesi: riforma delle province Livello comunale – a) Favorire la fusione (e non mere unioni) di comuni prefissando una soglia minima di abitanti – (con 5.000, i Comuni si dimezzerebbero, – con si riducono di due terzi). – Va valutato se lasciare poi lordinamento vigente (consigli eletti con il sistema attuale) o se prevedere un diverso modello ordinamentale in cui il consiglio sia rappresentativo delle realtà locali accorpate, da considerare alla stregua di municipi i cui sindaci compongano il consiglio del Comune nuovo (un poco sul modello provinciale); – b) solo dopo avere realizzato dimensioni adeguate individuare i Comuni come livello di allocazione tendenzialmente di tutte le funzioni amministrative.

53 Prima ipotesi Livello provinciale (e delle città metropolitane) a) Procedere alla riduzione delle Province nei termini della spending eventualmente prevedendo forme di più estesa partecipazione dei territori. b) Mantenere le Province come enti amministrativi di secondo grado, al cui territorio rapportare lorganizzazione periferica dello Stato (che, in caso di abolizione, resterebbe priva di un livello territoriale di riferimento e andrebbe riorganizzata o a livello regionale o individuando un ambito/i diverso/i ). c) Assegnare alle Province le sole funzioni di area vasta che non possono essere allocate a livello comunale, sia pure aggregato. E lasciare alle Regioni analoga possibilità di allocare presso le province funzioni regionali che non possano essere assegnate ai Comuni. In questa ottica, le Regioni non dovrebbero avere funzioni operative né costituire enti, agenzie o società strumentali.

54 Prima ipotesi Limpianto complessivo, in questo scenario, vede dunque: a) Regioni come enti legislativi e di programmazione delle funzioni sul territorio; b) Province e Comuni, entrambi con dimensioni superiori a quelle attuali e quindi fortemente ridotti, con funzioni operative di compiti amministrativi e di erogazione dei servizi al cittadino; c) Province come enti amministrativi di secondo grado a elezione indiretta e Comuni come enti a elezione diretta o indiretta a seconda delle dimensioni.

55 Seconda ipotesi: cancellazione delle province Ddl costituzionale di abolizione delle Province; Per le Regioni, quanto previsto dal primo scenario, ma obbligo per le stesse di definire ambiti territoriali infraregionali per lesercizio di alcune funzioni di area vasta, in quanto non è assolutamente ipotizzabile lassenza di un livello di governo intermedio (che esiste in tutti i Paesi simili al nostro);

56 Abolizione province Occorre, a livello costituzionale, chiarire i limiti del potere delle Regioni di individuare ambiti territoriali infra-regionali, che altrimenti potrebbero moltiplicare a dismisura i livelli intermedi di governo, per giunta differenziando da funzione a funzione (vedi esempio Lazio scheda 21). I limiti dovrebbero riguardare, come minimo, numero, dimensioni e organi di governo. Andrebbe poi deciso chi eserciterebbe le funzioni: nuovi enti, agenzie, aggregazioni di Comuni? Occorre anche individuare le modalità del coordinamento e dellindirizzo dei diversi e asimmetrici enti subregionali e sovracomunali. Resterebbe per i Comuni quanto delineato nella prima ipotesi.


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