Le procedure di bilancio Camera dei Deputati (Italia)

Le fonti delle procedure di bilancio Fonti nazionali: art. 81 della Costituzione la legge 5 agosto 1978, n. 468 (legge generale di contabilità dello Stato) i regolamenti parlamentari Fonti comunitarie: titolo VII, capo II (Politica economica), del Trattato che istituisce la Comunità europea; il regolamento (CE) n. 1466/97, emendato dal regolamento (CE) n. 1055/2005 : la sorveglianza multilaterale (il “braccio preventivo” del Patto di stabilità e crescita) il regolamento (CE) n. 1467/97, emendato dal Regolamento (CE) n. 1056/2005: la procedura per i disavanzi eccessivi (il “braccio dissuasivo” del Patto di stabilità e crescita)

La disciplina comunitaria di bilancio Le regole quantitative per la politica di bilancio introdotte dal Trattato di Maastricht, in relazione all’adozione dell’euro: 1) rapporto deficit del conto consolidato delle amministrazioni pubbliche/PIL non superiore al 3 per cento; 2) rapporto debito pubblico/PIL non superiore al 60 per cento o un percorso costante e significativo di riduzione del debito in modo da raggiungere tale rapporto

Le ulteriori innovazioni derivanti dalla disciplina comunitaria Verifica dei risultati: all’attività di programmazione e a quella legislativa fa seguito la verifica dei risultati di finanza pubblica effettivamente raggiunti I risultati di finanza pubblica si riferiscono non più soltanto al bilancio dello Stato, ma al conto consolidato delle amministrazioni pubbliche. I Governi degli Stati Membri sono responsabili degli andamenti di finanza pubblica di tutte le amministrazioni pubbliche, non soltanto quelle statali Complessità istituzionale della politica di bilancio: nella decisione di bilancio sono coinvolte le istituzioni comunitarie, le istituzioni statali, gli enti infrastatali (regioni e autonomie locali)

Le fasi della decisione di bilancio Programmazione: determinazione degli obiettivi finanziari che si intendono raggiungere con la manovra di bilancio Attuazione: definizione delle misure legislative che sono necessarie per il raggiungimento degli obiettivi stabiliti Valutazione dei risultati, in relazione agli obblighi derivanti dall’ordinamento comunitario

La programmazione: il DPEF Documento di programmazione presentato ogni anno dal Governo (è stato introdotto nel 1988). Si riferisce ad un periodo di programmazione di almeno tre anni. Contiene: una ricognizione degli andamenti dell’economia internazionale e le previsioni relative all’evoluzione delle principali grandezze macroeconomiche (PIL, tasso di disoccupazione, inflazione, tassi di interesse); le stime degli andamenti di finanza pubblica per l’anno in corso; il quadro tendenziale della finanza pubblica per ciascun anno del periodo di programmazione; gli obiettivi programmatici di finanza pubblica per ciascun anno del periodo di programmazione; l’entità della manovra di bilancio, corrispondente alla differenza tra obiettivi programmatici e saldo tendenziale; un’indicazione, in termini generali, degli interventi da realizzare sul versante delle entrate e sul versante delle spese

Le procedure di esame del DPEF Viene presentato dal Governo entro il 30 giugno di ogni anno. Viene esaminato contestualmente da ciascun ramo del Parlamento. La Commissione bilancio riferisce all’Assemblea L’Assemblea di ciascuna Camera vota una risoluzione (di contenuto sostanzialmente corrispondente a quello dell’altra Camera). La risoluzione rende vincolanti gli obiettivi programmatici fissati nel DPEF e può contenere modifiche e integrazioni rispetto al documento presentato dal Governo.

La Nota di aggiornamento Qualora si verifichino eventi imprevisti, il Governo può presentare un documento recante una proposta di aggiornamento degli obiettivi e degli indirizzi contenuti nel DPEF e nella risoluzione già approvata (Nota di aggiornamento al DPEF). La Nota di aggiornamento può essere presentata fino all’approvazione della legge finanziaria e di bilancio. Anche sulla Nota di aggiornamento ciascuna Camera vota una risoluzione, in modo da rendere vincolanti i nuovi obiettivi finanziari.

La programmazione a livello comunitario Ciascun Stato membro presenta, entro il 1° dicembre di ogni anno, il proprio programma di stabilità/convergenza. Il programma si riferisce ai tre anni successivi. Fissa gli obiettivi di saldo per ciascun anno in modo da costituire un margine di sicurezza rispetto al limite del rapporto deficit/PIL del 3 per cento. Indica le ipotesi sull’evoluzione delle principali grandezze macroeconomiche e illustra le misure di politica economica che si intendono adottare per garantire il raggiungimento degli obiettivi Il Consiglio dei ministri dell’Unione europea esprime il proprio parere su ciascun programma e può adottare un “early warning” nel caso in cui uno Stato rischi di presentare un deficit superiore al 3% del PIL

L’attuazione: la manovra di finanza pubblica Art. 81, comma terzo, della Costituzione: “Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese” Il disegno di legge di bilancio, costituito dallo stato di previsione dell’entrata e dagli stati di previsione della spesa relativi a ciascun Ministero, viene presentato a legislazione vigente. Contestualmente, il Governo presenta il disegno di legge finanziaria che reca le modifiche della legislazione necessarie al conseguimento degli obiettivi stabiliti nella risoluzione di approvazione del DPEF (manovra di finanza pubblica)

Tempi di esame dei disegni di legge finanziaria e di bilancio Esame che si conclude entro tempi stabiliti Il Governo presenta i ddl finanziaria e di bilancio entro il 30 settembre. Esame congiunto dei due disegni di legge in apposita sessione dei lavori parlamentari (sessione di bilancio), che si protrae da ottobre a dicembre. Durante la sessione di bilancio non è consentito esaminare progetti di legge che comportino nuove o maggiori spese o diminuzioni di entrate (salvo i decreti-legge e i progetti di legge necessari per garantire l’adempimento di obblighi internazionali o comunitari) La Conferenza dei presidenti di Gruppo di ciascuna Camera organizza i tempi dei lavori in modo da garantire l’approvazione dei ddl finanziaria e di bilancio entro il 31 dicembre, evitando l’esercizio provvisorio.

Procedura di esame dei disegni di legge finanziaria e di bilancio Procedura che coinvolge tutti gli organi parlamentari Esame presso le singole Commissioni di settore sulle parti di propria competenza; le Commissioni di settore votano un parere e possono proporre emendamenti alla Commissione bilancio Esame presso la Commissione bilancio: attività conoscitiva (audizioni); esame e votazione degli emendamenti giudicati ammissibili; la Commissione bilancio riferisce all’Assemblea sul testo risultante dagli emendamenti approvati Esame in Assemblea

Il disegno di legge finanziaria (1) Sotto il profilo normativo: Disegno di legge che ha un contenuto definito: non possono esservi inserite norme: che prevedono deleghe legislative; che hanno contenuto ordinamentale o organizzatorio, senza rilevanti effetti finanziari; che prevedono spese di carattere localistico o microsettoriale Stralcio delle disposizioni estranee da parte del Presidente della Camera presso la quale il ddl finanziaria è presentato in prima lettura. Disegno di legge che interviene su molti o pressoché tutti i settori dell’ordinamento giuridico. E’ il principale strumento dell’attività legislativa Disegno di legge che definisce vincoli e regole di coordinamento anche per le regioni e gli enti locali e le altre amministrazioni pubbliche

Il disegno di legge finanziaria (2) Sotto il profilo finanziario: Gli effetti in termini di entrate e di spese delle disposizioni contenute nel disegno di legge finanziaria devono garantire il conseguimento degli obiettivi stabiliti con la risoluzione di approvazione del DPEF, con riferimento al complesso della finanza pubblica Il disegno di legge finanziaria non può prevedere oneri di parte corrente senza provvedere alla copertura mediante maggiori entrate o minori spese di parte corrente determinate dalla finanziaria stessa: in sostanza, non può aumentare gli oneri di parte corrente. Il disegno di legge finanziaria definisce le risorse (accantonamenti) che possono essere utilizzate per la copertura finanziaria degli oneri derivanti dai progetti di legge che saranno approvati nel corso dell’esercizio.

Ammissibilità degli emendamenti Non sono ammissibili (e, di conseguenza, non sono esaminati né posti in votazione): gli emendamenti estranei al contenuto proprio della finanziaria gli emendamenti che comportano nuovi oneri (maggiori spese o minori entrate) senza definire una adeguata compensazione finanziaria: pregiudicherebbero il raggiungimento degli obiettivi di saldo gli emendamenti che recano una compensazione inidonea sotto il profilo qualitativo, in quanto determinano nuovi oneri di parte corrente compensati con risorse di conto capitale

La Nota di variazioni Apposito atto, che il Governo predispone successivamente all’approvazione del disegno di legge finanziaria, con il quale si modificano le previsioni di entrata e di spesa del bilancio a legislazione vigente per tener conto degli effetti derivanti dalle disposizioni contenute nella finanziaria medesima In ciascun ramo del Parlamento, l’Assemblea: approva gli articoli del disegno di legge di bilancio a legislazione vigente, senza procedere alla votazione finale approva gli articoli del disegno di legge finanziaria e effettua la votazione finale vota la Nota di variazioni approva il disegno di legge di bilancio, come modificato dalla Nota di variazioni Il bilancio approvato definitivamente dalle Camere non è più il bilancio a legislazione vigente, ma incorpora gli effetti finanziari della manovra

Altri atti rilevanti per la manovra di finanza pubblica Disegni di legge (di solito di conversione di decreti-legge) i cui effetti concorrono a definire il quadro finanziario complessivo che la manovra intende realizzare: sono approvati prima della legge finanziaria Disegni di legge collegati “fuori sessione”: hanno contenuto omogeneo; rivedono la normativa concernente un determinato settore; contribuiscono all’attuazione della manovra nell’ambito del quadro di entrate, spese e saldi definito dalla finanziaria; sono approvati successivamente alla legge finanziaria e di bilancio, anche nel corso dell’esercizio Interventi correttivi in corso di esercizio: disegni di legge (di solito di conversione di decreti-legge) adottati nel corso dell’esercizio finanziario, nel caso in cui gli andamenti di finanza pubblica si discostino dagli obiettivi programmati

Valutazione dei risultati di finanza pubblica Gli Stati membri dell’Unione europea notificano alle autorità comunitarie entro il 1° aprile e entro il 1° ottobre di ciascun anno i valori del deficit e del debito pubblico riferiti ai quattro anni precedenti. Se uno Stato membro (SM) presenta un deficit superiore al 3% del PIL, si avvia la procedura per i disavanzi eccessivi (art. 104 TCE): Il Consiglio ECOFIN adotta una decisione con cui si accerta che lo SM presenta un disavanzo eccessivo e raccomanda allo SM di adottare le necessarie misure correttive entro un termine stabilito Il Consiglio ECOFIN adotta una seconda decisione con cui richiede allo SM di adottare le misure correttive necessarie a eliminare il disavanzo eccessivo Se lo SM non elimina il disavanzo eccessivo entro due anni, il Consiglio ECOFIN può imporre sanzioni (tra cui una multa fino ad un massimo dello 0,5% del PIL)

Problemi delle procedure di bilancio Eccesso di contenuti normativi del disegno di legge finanziaria Le cause: non esiste un quadro stabile di regole e procedure per il coordinamento delle decisioni finanziarie dello Stato, delle regioni e delle autonomie locali: ogni anno la legge finanziaria determina le regole e i vincoli per l’esercizio dell’autonomia finanziaria di regioni e enti locali i tempi certi di approvazione inducono a introdurre nella legge finanziaria riforme di interi settori, un gran numero di disposizioni di revisione di specifiche normative, un gran numero di interventi di portata limitata Gli effetti: una legge di dimensioni enormi; interventi non coordinati; limitata attuazione; difficoltà per gli operatori del diritto ricorso frequente alla questione di fiducia gran parte della legislazione è esaminata e votata dalla Commissione bilancio; viene compresso in misura rilevante il ruolo delle singole Commissioni di settore

Le possibili soluzioni Definizione in via generale degli strumenti e delle procedure di coordinamento della finanza pubblica tra Stato, regioni e autonomie locali Concentrazione della finanziaria sulla determinazione delle risorse disponibili (normativa concernente le entrate) e sulla allocazione tra i diversi settori di spesa Attribuzione ad altri strumenti legislativi del compito di definire la normativa di settore nell’ambito delle risorse assegnate dalla finanziaria Individuazione di procedure parlamentari efficaci che garantiscano la votazione entro termini certi su progetti di legge ritenuti particolarmente rilevanti