La forma di governo semi-presidenziale

Semi-presidenzialismo: un concetto controverso Sartori (1996). L’ambiguità del termine è dovuta al fatto che tra gli esperti non c’è accordo su quali paesi debbano essere considerati sistemi semi-presidentiali, perchè non c’è una definizione condivisa di questo sistema di governo, e, d’altra parte, non c’è una definizione condivisa perchè non conosciamo i casi da cui poter inferire le caratteristiche per tale definizione. Sartori ha suggerito di considerare come prototipo la Quinta Repubblica francese.

Semi-presidenzialismo: un concetto controverso (segue) Duverger (1980). Per primo tenta una definizione comprensiva del concetto: il s.-p. è un regime politico la cui costituzione “combina tre elementi: 1) il presidente della repubblica è eletto a suffragio universale, 2) egli possiede considerevoli poteri; 3) a lui opposti vi sono comunque un primo ministro e ministri che detengono il potere esecutivo e di governo, e che possono restare in carica solo se il parlamento non li sfiducia”. In Europa Duverger identifica sette paesi che possono essere classificati come semi-presidentiali: Finlandia, Austria, Irlanda, Islanda, Francia, Portogallo e la Repubblica di Weimar.

Semi-presidenzialismo: una definizione “Un regime in cui esiste un presidente eletto popolarmente per un periodo prestabilito accanto a un primo ministro e un gabinetto responsabili verso il parlamento” (Elgie, 1999: 13). N.B. “Eletto popolarmente” significa che il presidente è eletto direttamente o in modo simile ad una elezione diretta (es. Finlandia: il capo dello stato è eletto da “grandi elettori”, a loro volta eletti con sistema elettorale proporzionale).

Caratteristiche del sistema di governo semi-presidenziale Caratteristica essenziale: un esecutivo duale => il capo dello stato, eletto con voto popolare, condivide il potere esecutivo con un primo ministro, creando una struttura di potere duale con tre caratteristiche (Sartori, 1996: 146):

Caratteristiche del sistema di governo semi-presidenziale (segue) 1) Il capo dello stato è indipendente dal parlamento, ma non gli è concesso di governare da solo o di legiferare direttamente. Le sue direttive devono essere accolte e mediate dal suo governo; 2) Il primo ministro e il suo gabinetto sono indipendenti dal presidente, e sono responsabili di fronte al parlamento: sono cioè soggetti sia alla fiducia sia alla sfiducia parlamentare (o a entrambe) e necessitano del sostegno di una maggioranza parlamentare; 3) Il potere legislativo oscilla tra il capo dello stato – il Presidente – e il Primo Ministro a seconda che vi sia una maggioranza unificata o divisa. Nel primo caso, il presidente è il principale leader politico nel paese, mentre nel secondo caso il primo ministro diventa il principale decision-maker, e il presidente mantiene un ruolo più discreto.

Il prototipo della Quinta Repubblica francese Cenni storici. Con una legge del 3 Giugno 1958, l’Assemblea Generale dà mandato al generale De Gaulle di esercitare “pieni poteri” per 6 mesi, e, con una legge costituzionale, incarica il suo Governo di preparare un progetto di riforma costituzionale da sottomettere a referendum popolare per l’approvazione finale. Il progetto di riforma viene steso da un apposito Comitato ministeriale, presieduto dal Guardasigilli Michel Debré, e immediatamente sottoposto a un referendum, vinto a larga maggioranza. La legge costituzionale che incarica il governo di De Gaulle di preparare il progetto di riforma stabilisce anche il limite di una forma di governo in cui il Governo sia responsabile di fronte al Parlamento.

Il prototipo della Quinta Repubblica francese (segue) Quattro linee essenziali nella Costituzione del 1958: Un forte rafforzamento dell’esecutivo; Un esecutivo bicefalo, formato da un Presidente, dal 1962* direttamente eletto per 7 anni (dopo la riforma costituzionale del settembre 2000, il periodo di carica è stato ridotto a 5 anni), e un Governo che si regge sulla fiducia parlamentare; Una riduzione del ruolo del Parlamento, attraverso una drastica riduzione dell’ampiezza della materia legislativa**; La creazione di un nuovo organo, il Consiglio Costituzionale, con un ruolo di controllo costituzionale***. ________________________________________________________________________ *Fino alla riforma costituzionale del 1962, il presidente veniva eletto da 80.000 “grandi elettori” composti da membri del parlamento, Consiglieri delle Municipalità del paese e membri dei Consigli di Dipartimento e delle Assemblee dei territori d’oltremare (art. 7 Cost.). ** Il parlamento può legiferare solo in un limitato numero di aree, menzionate dall’art. 34 della Costituzione, lasciando tutte le altre materie alla competenza del governo. *** E’ composto da 9 membri (e, di diritto e a vita, dagli ex Presidenti della Repubblica), nominati per un terzo dal Presidente, per un terzo dal Presidente dell’Assemblea, e per un terzo dal presidente del Senato. I suoi membri restano in carica per 9 anni e sono rinnovabili per un terzo ogni 3 anni.

Il prototipo della V Repubblica francese: un esecutivo bicefalo La Costituzione assegna sia al presidente sia al primo ministro un insieme di poteri, discrezionali e condivisi, ma in pratica, il presidente ha avuto un ruolo politico preminente nell’esecutivo, in particolare quando è stato sostenuto da una maggioranza parlamentare. La prevalenza del presidente è il prodotto dell’interazione tra le sue prerogative costituzionali, fattori istituzionali e alcune circostanze storiche e politiche: L’elezione diretta del presidente introdotta nel 1962 è stata la base della sua autorità e sicuramente ha contribuito al suo rafforzamento. Ma anche la traccia lasciata dal primo presidente, Charles De Gaulle, ha contribuito a una visione della presidenza come la leadership politica del paese. Inoltre, le regole per l’elezione presidenziale, e l’elezione presidenziale di per sè, hanno favorito il rafforzamento del presidente.

Il Primo Ministro nella Costituzione E’ l’attore chiave del policy-making nell’esecutivo (Elgie, 2001): È a capo del governo (art. 21), che determina e dirige la politica nazionale (art. 20). Ha anche il potere di emanare decreti (règlements) che hanno forza di legge e che non devono essere controfirmati dal presidente. Questo potere deriva dal fatto che il parlamento francese può legiferare in un numero limitato di materie, menzionate dall’art. 34 della Cost., lasciando tutte le altre materie alla competenza del governo. La figura del P.M. è rafforzata anche da altre misure, incluse nella Costituzione, disegnate appositamente per privilegiare la posizione del governo rispetto al parlamento: “voto bloccato” (vote bloquée), previsto da art. 44, titolo III Cost.; un numero ristretto di sessioni parlamentari (2 sessioni ordinarie, in Ottobre e Aprile, per una durata totale di 5 mesi, e eventuali sessioni straordinarie per una durata di non più di 12 giorni); nell’agenda parlamentare, la precedenza è data ai disegni di legge governativi o alle leggi parlamentari sostenute dal governo; la procedura del voto di sfiducia implica che chi si astiene o abbandona la sessione plenaria è considerato come votante contro la sfiducia; un forte accorpamento delle Commissioni permanenti (non più di 6).

Il Presidente della Repubblica nella Costituzione Gode di un ristretto insieme di poteri, i più importanti dei quali sono: la nomina del Primo Ministro; può sciogliere l’Assemblea Nazionale, sentito il parere del P.M. e dei Presidenti delle Camere, anche se non più di una volta in un periodo di 20 mesi; la possibilità di dimettersi e quindi provocare un’elezione presidenziale, alla quale il presidente si può ripresentare; può deferire al giudizio del Consiglio Costituzionale trattati o leggi (saisine); nomina 3 dei 9 membri del Consiglio Costituzionale; può assumere, in situazioni di grave emergenza, tutte le misure richieste dalle circostanze, informando la Nazione con un messaggio e consultando il Consiglio Costituzionale (art. 16 Cost.).

I poteri costituzionali condivisi da Presidente, Primo Ministro e ministri Poteri condivisi in due insiemi di aree di policy: 1) comprende 3 aree di policy: il presidente è capo delle forze armate; è il garante dell’integrità del territorio nazionale, e ha il potere di negoziare e ratificare trattati, assicurandosi che vengano rispettati; infine garantisce l’indipendenza del potere giudiziario ed è a capo dell’Alto Consiglio della Magistratura. Parallelamente, il primo ministro è responsabile della difesa nazionale, il che significa che il governo è coinvolto nel processo di stesura dei trattati. Inoltre, Il Ministro della Giustizia è designato come vice-presidente dell’Alto Consiglio della Magistratura, presieduto dal Presidente. 2) Comprende 3 tipi di situazioni più generali: a) i casi in cui “l’iniziativa nel decision-making appartiene al primo ministro, ma in cui il presidente deve approvare formalmente la decisione in questione”; b) le “decisioni prese dal presidente che però necessitano poi della controfirma del primo ministro e/o di un membro del governo”; c) i “casi in cui le decisioni del primo ministro devono essere discusse nel Consiglio dei Ministri” (tutti i disegni di legge che devono essere approvati collettivamente dal governo prima di essere inviati al parlamento). In questi casi, il presidente e il primo ministro sono coinvolti nel decision-making, e le loro decisioni sono sottoposte all’approvazione, o al riscontro reciproco (Elgie, 2001: 108-109).

Principali implicazioni della forma di governo semi-presidenziale: 1) l’ oscillazione tra parlamentarismo e presidenzialismo Il semi-presidenzialismo è un sistema bicefalo le cui teste sono diverse ma in oscillazione tra loro, e le oscillazioni riflettono lo status maggioritario di una testa rispetto all’altra (Sartori, 1996). Quando la maggioranza che sostiene il presidente è anche quella parlamentare, il presidente prevale sul primo ministro, e le convenzioni prevalgono sulla costituzione. Quando le due maggioranze sono diverse, allora il primo ministro, sostenuto da una maggioranza parlamentare, prevale sul presidente, e viene applicato il “testo costituzionale”.

Implicazioni (segue): 2) ‘Cohabitation’ o governo diviso La struttura con autorità duale che caratterizza il sistema semi-presidenziale può comportare lo stesso problema affrontato dal sistema presidenziale (Sartori, 1996: 137), quello cioè di un “governo diviso”. Un sistema semi-presidentiale, infatti, può implicare che due diverse maggioranze, quella del presidente e quella del parlamento, debbano coesistere all’interno dell’esecutivo (la cosiddetta cohabitation), rafforzando la possibilità di impedire o anche paralizzare la sua attività. La ‘cohabitation’ implica che il primo ministro diviene il principale decision-maker, mentre il presidente assume un profilo più defilato, mantenendo un certo grado di influenza solo nell’ambito dell’ “alta” politica e rappresentando il simbolo dell’opposizione al governo in carica e la manifestazione della continuità dello stato (Elgie, 2001).

Alcune considerazioni sul sistema elettorale Nel caso della V Repubblica Francese, il sistema presidenziale e la riforma delle regole elettorali hanno prodotto una riorganizzazione dei partiti, che ha portato ad un sistema di partiti bipolare, con la formazione di una maggioranza e una opposizione, in un sistema multipartitico. La struttura bipolare del sistema di partito dopo il 1962 ha ridotto fortemente il peso politico del centro e dei partiti estremisti, poiché da allora ha prevalso una vocation majoritaire. Tale “vocation” è stata incoraggiata anche dalla regola elettorale (sistema maggioritario a doppio turno), che ha anche indotto i due schieramenti ad orientarsi verso il centro. Da parte sua, questa riorganizzazione del sistema dei partiti ha garantito la stabilità del sistema di governo, incoraggiando la cooperazione tra partiti rivali in ogni schieramento, e fornendo al presidente la base politica per l’esercizio del suo potere (Suleiman, 1995).

Cenni bibliografici Duverger, Maurice (1980), “A new Political System Model: Semi-Presidential Government”, European Journal of Political Research, 8: 165-187. Elgie, Robert (ed.) (1999), Semi-Presidentialism in Europe, Oxford: Oxford University Press. ‑‑‑‑‑ (2001), “ ‘Cohabitation’: Divided Government French-Style”, in Elgie, Robert (ed.), Divided Government in Comparative Perspective, Oxford: Oxford University Press. Fabbrini, Sergio (1995), “Presidents, Parliaments and Good Government”, Journal of Democracy, 6, n. 3: 128-138. ‑‑‑‑‑‑‑‑ (2003), Parlamentarismo e semipresidenzialismo, in http://www.lavoce.info. Sartori, Giovanni (1996), Ingegneria costituzionale comparata, Bologna: Il Mulino. Suleiman, Ezra N. (1995), “Presidenzialismo e stabilità politica in Francia”, in Linz, Juan J. and Valenzuela, Arturo (eds), Il fallimento del presidenzialismo, Bologna: Il Mulino.