La legislazione in materia di immigrazione in Italia SOCIOLOGIA DEL DIRITTO A.A. 2012/2013 Dott.ssa Avv. Antonella De Blasio Dottore di Ricerca in Sociologia del Diritto Dipartimento di Scienze Giuridiche Scuola di Giurisprudenza - Bologna

I. Disciplina dell’immigrazione Caratteri Complessa e trasversale Risponde ad istanze provenienti da attori sociali differenti

PARTITI POLITICI ELETTORATO OPINIONE PUBBLICA SINDACATI LOBBY (ORDINI, ASSOCIAZIONI, ONG) LEGISLATORE ASSOCIAZIONI DI CATEGORIA ATTORI TRANSNAZIONALI MONDO CATTOLICO

Risultato Disciplina Poco organica Poco coerente rispetto agli intenti dichiarati al suo interno

Disciplina dell’immigrazione Le Fonti comunitarie La Costituzione italiana La Legislazione nazionale in materia La Legislazione regionale in materia

a) Le Fonti comunitarie UE in materia di immigrazione 1) Protezione internazionale 2) Controllo delle frontiere a) Politica dei visti b) Contrasto immigrazione irregolare

Trattato di Lisbona Con il Trattato di Lisbona (2007 – 2009) competenza dell’UE in materia di immigrazione Da norme minime A politica comune Ma l’UE lascia agli stati la competenza esclusiva nel decidere le quote di stranieri Che possono fare ingresso nei rispettivi territori

b) La Costituzione italiana Diverse disposizioni 1) Diritto Asilo (art. 10 c. 3) 2) Diritto all’istruzione (artt. 30, 33, 34) 3) Diritto all’assistenza sanitaria (art. 32)

c) la legislazione nazionale in materia di immigrazione Le tappe della legislazione 1990 Legge Martelli (L. 28 febbraio 1990, n. 39) 1998 Legge Turco Napolitano (L. 6 marzo 1998 n. 40) 2002 Legge Bossi-Fini (L. 30 Luglio 2002 n. 189) e successive modifiche

Altri interventi normativi 2008 Pacchetto Sicurezza (L.125/2008 e L. 94/2009) Recentemente 2011 L. 129/2011 Recepimento della Direttiva Rimpatri 2011 D.P.R. 179/2011 Accordo di integrazione straniero – stato 2012 D. Lgs. 28 giugno 2012 n. 108 recepimento della Direttiva europea 2009/50/CE ha introdotto un nuovo permesso di soggiorno (carta blu UE) 2012 D. Lgs. 16 luglio 2012 , n. 109 Recepimento della Direttiva 2009/52/CE che introduce norme minime relative a sanzioni e a provvedimenti nei confronti di datori di lavoro che impiegano cittadini di Paesi terzi il cui soggiorno e‘ irregolare.

Oggi … TU Immigrazione D.lgs. 286/1998 e successive modifiche La materia dell’immigrazione in Italia è disciplinata da: TU Immigrazione D.lgs. 286/1998 e successive modifiche + Regolamento di attuazione DPR 394/1999 modificato dal DPR 334/2004 e singole legislazioni regionali

Gli obiettivi Programmazione flussi ingresso per lavoro Sostegno ai percorsi di integrazione per migranti regolarmente soggiornanti in Italia (Carta Soggiorno, ricongiungimenti familiari, obbligo scolastico, sanità, ecc.) Contrasto dell’immigrazione irregolare

Obiettivo 1 Programmazione flussi d’ingresso Documento programmatico triennale Decreto annuale

Il decreto flussi del 2010 (98.080)

Sempre nell’ambito delle quote previste dal L’ingresso per lavoro Sempre nell’ambito delle quote previste dal Decreto flussi: Chiamata nominativa Chiamata numerica La c.d. Legge Turco Napolitano prevedeva Sponsor – ABOLITO DALLA 189/2002

Altre modifiche introdotte dalla c.d. Bossi Fini Decreto flussi diviene facoltativo Introduzione del CONTRATTO DI SOGGIORNO per motivi di lavoro

Contratto di soggiorno Definizione Garanzie del datore di lavoro Alloggio Spese per il rimpatrio Abolizione? No! Circolare del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali n.4773 del 28 novembre 2011

Le intenzioni manifeste del legislatore Regolarità dei flussi migratori

Le intenzioni latenti del legislatore Concezione irrealistica del mercato del lavoro Condizioni gravose per il datore di lavoro decreto flussi diviene una “sanatoria mascherata”

Effetti perversi della normativa Migrante è obbligato ad un periodo di Irregolarità: possibili violazioni amministrative (es. lavoro nero) reati (es. falsificazione di documenti)

I numeri degli “irregolari”

Ingresso stranieri in Italia per lavoro DOPPIO BINARIO A) PROGRAMMAZIONE FLUSSI B) LAVORATORI ALTAMENTE QUALIFICATI a) art. 27 b) art. 27 quater (*)

Carta BLU UE (*) Novità: introdotta dal D. Lgs. 28 giugno 2012 n. 108 che ha recepito la direttiva europea 2009/50/CE

Chi sono i lavoratori altamente qualificati? Professioni ai livelli 1 e 2 e 3 della classificazione ISTAT delle professioni CP 2011” (http://cp2011.istat.it) 1 - LEGISLATORI, IMPRENDITORI E ALTA DIRIGENZA 1.1 - Membri dei corpi legislativi e di governo, dirigenti ed equiparati dell'amministrazione pubblica, nella magistratura, nei servizi di sanità, istruzione e ricerca e nelle organizzazioni di interesse nazionale e sovranazionale 1.2 - Imprenditori, amministratori e direttori di grandi aziende 1.3 - Imprenditori e responsabili di piccole aziende 2 - PROFESSIONI INTELLETTUALI, SCIENTIFICHE E DI ELEVATA SPECIALIZZAZIONE 2.1 - Specialisti in scienze matematiche, informatiche, chimiche, fisiche e naturali 2.2 - Ingegneri, architetti e professioni assimilate 2.3 - Specialisti nelle scienze della vita 2.4 - Specialisti della salute 2.5 - Specialisti in scienze umane, sociali, artistiche e gestionali 2.6 - Specialisti della formazione e della ricerca 3 - PROFESSIONI TECNICHE 3.1 - Professioni tecniche in campo scientifico, ingegneristico e della produzione 3.2 - Professioni tecniche nelle scienze della salute e della vita 3.3 - Professioni tecniche nell’organizzazione, amministrazione e nelle attività finanziarie e commerciali 3.4 - Professioni tecniche nei servizi pubblici e alle persone

Obiettivo 2 Accordo di integrazione (art. 4 bis TU) Novità! Definizione di integrazione Accordo di integrazione

a) Definizione di integrazione: processo… Convivenza Valori costituzionali Reciproco impegno di partecipazione

b) Accordo di integrazione Condizione per il rilascio PdS Funzionamento crediti Conseguenze perdita dei crediti

Chi deve sottoscriverlo Straniero che entra per la prima volta sul territorio nazionale Età non inferiore a 16 anni Soggetti esclusi

Obblighi bilaterali Impegni assunti a) dallo straniero b) dallo Stato

Impegni assunti dallo straniero livello adeguato di conoscenza della lingua italiana livello A2 sufficiente conoscenza dei principi fondamentali della Costituzione della Repubblica e dell'organizzazione e del funzionamento delle istituzioni pubbliche in Italia; sufficiente conoscenza della vita civile in Italia, con particolare riferimento ai settori della sanità, della scuola, dei servizi sociali, del lavoro e agli obblighi fiscali; adempimento dell'obbligo di istruzione da parte dei figli minori. adesione alla Carta dei Valori della Cittadinanza e dell'Integrazione (v. Decreto Ministro dell'interno del 23 aprile 2007) e rispetto dei principi in essa contenuti

Impegni assunti dallo Stato assicurare il godimento dei diritti fondamentali e la pari dignità sociale delle persone senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche e di condizioni personali e sociali, prevenendo ogni manifestazione di razzismo e di discriminazione. sostenere il processo di integrazione dello straniero e assicurargli la formazione civica e un adeguato sostegno all’informazione sulla vita in Italia. (5-10 ore di formazione tramite supporti multimediali)

Come funziona il meccanismo dei crediti Monte ore iniziale 16 crediti crediti sottratti se Mancata partecipazione formazione gratuita (-15) Mancata iscrizione a scuola dei figli minori (perdita di tutti i crediti) Illeciti amministrativi, tributari, penali (condanne anche non definitive) o misure di sicurezza Crediti incrementati se Acquisizione det. Conoscenze (lingua, cultura, ecc) Svolgimento di alcune attività (formazione/titoli studio, locazione/ acquisto abitazione, volontariato)

Durata accordo 2 anni (+1) Un mese prima scadenza: verifica crediti Se >= 30 estinzione Se > 0 < 30 rinnovo 1 anno Se < 0 risoluzione e revoca/mancato rinnovo del PdS + espulsione

Obiettivo 3 Contrasto dell’immigrazione irregolare Rafforzamento misure di respingimento alla frontiera Espulsioni degli stranieri irregolari e clandestini Istituzione Cpta (Centri di Permanenza Temporanea e “Accoglienza”) oggi CIE (centri Identificazione e Espulsione)

a) Controllo frontiere e respingimento Art. 10: respingimento frontiera: straniero che si presenta alla frontiera senza i requisiti si sottrae ai controlli alla frontiera e viene fermato all’ingresso o subito dopo nella prima ipotesi venga ammesso temporaneamente per il soccorso Responsabilità del vettore Eccezioni al respingimento: asilo politico protezione umanitaria

b) Espulsioni degli stranieri irregolari e clandestini Esistono 2 tipi di espulsioni: Disposte dal giudice (artt. 15 e 16 e 10 bis TU) Disposte dal Governo o dall’autorità amministrativa (art. 13 TU)

Espulsioni amministrative 1. Ministero Interno motivi di ordine pubblico o sicurezza dello Stato 2. Prefetto Straniero a) è entrato sottraendosi ai controlli di frontiera b) si è trattenuto senza aver richiesto il PdS ovvero il PdS è stato revocato o annullato o è scaduto e non è stato chiesto il rinnovo c) Appartiene alle categorie di soggetti socialmente pericolosi (art.1 l. 1423/1956)

Persone socialmente pericolose 1) coloro che debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che sono abitualmente dediti a traffici delittuosi; 2) coloro che per la condotta ed il tenore di vita debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che vivono abitualmente, anche in parte, con i proventi di attività delittuose; 3) coloro che per il loro comportamento debba ritenersi, sulla base di elementi di fatto, che sono dediti alla commissione di reati che offendono o mettono in pericolo l'integrità fisica o morale dei minorenni, la sanità, la sicurezza o la tranquillità pubblica

L’esecuzione delle espulsioni Sempre accompagnamento alla frontiera In molti casi: trattenimento Cpta Tempo massimo detenzione 60gg L. 40/98 intimazione a lasciare il territorio italiano (15 gg) Hp +gravi: accompagnamento frontiera In alcuni casi: trattenimento Cpta Tempo massimo detenzione 30gg

c) la detenzione amministrativa E’ il carcere senza reato (contestata allo straniero una violazione amministrativa) E’ il carcere senza le garanzie del carcere (all’interno del carcere vige l’ordinamento penitenziario) E’ il carcere dove è massima la discrezionalità degli operatori che vi operano e minima la certezza del diritto

Violazione dei diritti dei migranti nei Cpt (denunce di Amnesty e Msf) L'assistenza medica inadeguata In particolare, molto frequente è l'eccessiva prescrizione di sedativi e tranquillanti o la somministrazione a loro insaputa frequentissimi, tra i detenuti, i casi di autolesionismo

Prevista dal ministero la redazione di un regolamento interno redatto da pochi centri Esiste una "carta dei diritti e dei doveri" consegnata ai detenuti all'ingresso nei centri tuttavia Spesso non tradotta nelle lingue dei detenuti Mancanza di un adeguato servizio di informazione legale alta discrezionalità operatori del centro Difficilmente i migranti sono informati della possibilità di richiedere asilo politico

La difficoltà/impossibiltà di accedere ai centri difficoltà di essere ammessi dentro le strutture per parlamentari rappresentanti di Ong avvocati giornalisti (di fatto mai ammessi) Importante la Circolare Ministero Interno n.1305 del 1 aprile 2011

Dopo l’ex Cpt(a)? Se non si riusciva ad espellere lo straniero rimesso in libertà con un ordine di allontanamento entro 5 gg dal territorio Nazionale Quello che lo Stato non era riuscito a fare in 60 gg lo avrebbe dovuto fare lo straniero in 5 gg

La legge 94/2009 Reato immigrazione clandestina Nuova denominazione CPT(A) ora CIE Aumento detenzione amministrativa fino a 6 mesi Cade nel nulla la proposta di abolire il divieto di denuncia medici

Reato di “Clandestinità” Art. 10 bis – Reato di ingresso e soggiorno illegale a) Natura reato: contravvenzionale b) Due condotte tipiche - ingresso - trattenimento (assenza di un termine per adempiere) c) Pena ammenda 5.000-10.000 € (non ammessa oblazione) Art 62 bis - giudice (GdP) può sostituirla con espulsione

Espellere lo straniero irregolare Ratio della normativa Espellere lo straniero irregolare ma perché usare strumento penale quando già esiste espulsione amministrativa (Art. 13 TU)? a) esigenze di natura simbolica b) “adeguamento” Direttiva 2008/115/CE norme e procedure comuni applicabili al rimpatrio di cittadini di stati terzi

L’intervento dell’UE in materia di espulsioni e trattenimento DIRETTIVA 2008/115/CE “Direttiva Rimpatri”

Direttiva 2008/115/CE Punti salienti della Direttiva Prediligere il rimpatrio volontario Valutazione caso per caso ai fini dell’espulsione Norme a tutela i cittadini stranieri (garanzie prima del rimpatrio: mantenimento dell’unità familiare, erogazione di prestazioni sanitarie d’urgenza, accesso al sistema educativo di base per i minori, obbligo di tener conto delle esigenze particolari delle persone vulnerabili) Trattenimento CIE ai fini espulsione come extrema ratio e tempo strettamente necessario Assoluto divieto di detenzione del cittadino straniero per il solo fatto dell’irregolarità SALVO che non abbia commesso un REATO

Recepimento della Direttiva Direttive necessitano di un atto di recepimento UE concede un termine (in questo caso 24/12/2010) Scadenza se mancato recepimento: A) procedura infrazione – obbligo adeguamento B) problemi interpretativi – incompatibilità tra norme

In Italia PROCEDURA INFRAZIONE emanazione di una legge per adeguarsi al contenuto della direttiva l.129/2011

A) PROCEDURA INFRAZIONE INCOMPATIBILITA’ dell’INTERA disciplina delle ESPULSIONI AMMINISTRATIVE Necessario adeguamento del TU D.L. 23 giugno 2011, n. 89 Convertito in l. 2 agosto 2011 n. 129

COME FUNZIONA OGGI Espulsione amministrativa 2 IPOTESI A) MINISTERO INTERNO B) PREFETTO

Espulsione disposta dal MINISTERO INTERNO comunicazione PCM e ME motivi di ordine pubblico o sicurezza Stato discrezionalità

Espulsione disposta dal PREFETTO CASO PER CASO Ingresso sottraendosi controlli Trattenimento in assenza di comunicazione presenza Mancata richiesta PdS PdS annullato, revocato, scaduto (da + 60 gg) e non chiesto rinnovo Persona socialmente pericolosa l. 1423/1956

Casi particolari Verso lo straniero ha esercitato il ricongiungimento o art.29 TU ricongiunto Si tiene conto: a) vincoli familiari b) durata soggiorno c) legami con il Paese d’origine

Casi di inespellibilità ART. 19 TU immigrazione A) chiunque verso Stato in cui rischio di persecuzione per razza, sesso, religione, etc. B) soggetti particolari a) minori (salvo a seguito genitori) b) pds CE per soggiornanti di lungo periodo c) stranieri conviventi parenti 2° o coniuge d) donne in gravidanza o nei 6 mesi successivi nascita C) modalità particolari nell’espulsione di categorie “deboli” (disabili, anziani,minori, vittime di violenza, genitori single di figli minori)

Come avviene l’espulsione? DISPOSTA In ogni caso con Decreto motivato IMMEDIATAMENTE esecutivo ESEGUITA L’esecuzione spetta al QUESTORE

Esecuzione espulsione ACCOMPAGNAMENTO alla FRONTIERA a mezzo forza pubblica Possibilità richiesta TERMINE (eventualmente Programmi rimpatrio assisitito)

Richiesta TERMINE per partenza volontaria Richiesta dello straniero (scheda informativa rilasciata questura) valutazione del prefetto – eventuale concessione Intimazione alla partenza 7 gg > t< 30 gg Possibile proroga in relazione a Durata soggiorno Minori scuola obbligo e/o altri legami sociali e familiari Adesione a programmi rimpatrio assistito

Condizioni per concessione termine Risorse economiche (fonti lecite, importo proporzionato termine) Predisposizione di una o più misure (questore) Consegna documento Obbligo dimora Obbligo presentazione ufficio forza pubblica Provvedimento motivato convalidato G.di Pace Violazione misure: 3.000 > multa < 18.000 €

ACCOMPAGNAMENTO alla FRONTIERA Espulsione M.I. o persone pericolose Rischio di fuga (*) Domanda PdS respinta Infondata Fraudolenta Inosservanza termine per partenza volontaria Violazione misure imposte dal Questore allo straniero (**) Espulsione collegata ad un reato Mancata richiesta del termine

Valutazione del Prefetto del pericolo Rischio di fuga (*) Presenti una o + delle seguenti circostanze: Assenza documenti identità Assenza documentazione alloggio C.d. alias Inosservanza termine partenza volontaria, reingresso, violazione art. 14 TU Violazione misure imposte dal Questore allo straniero (**) Valutazione del Prefetto del pericolo caso per caso

Misure imposte dal Questore allo straniero (**) Consegna documento Obbligo dimora Obbligo presentazione ufficio forza pubblica NEW: QUESTE MISURE DA AGOSTO 2011 POSSONO SOSTITUIRE IL TRATTENIMENTO NEI CIE!!!

Rimpatrio volontario assistito AIUTO LOGISTICO E FINANZIARIO Consente rimpatrio in mancanza di risorse economiche Fasi: A) pre – partenza B) organizzazione viaggio C) arrivo D) Reintegrazione paese origine

Categorie per i programmi di rimpatrio assistito A) categorie “deboli” (disabili, anziani,minori, donne single di figli minori, senza tetto) art. 19 c.2 bis TU B) alcune categorie particolari a) titolari protezione rinunciatari/denegati b) mancato rinnovo pds o psd attesa occupazione in scadenza c) pds temporaneo C) altri stranieri PURCHE’ NON abbiano già beneficiato del programma NON rientrino nei casi in cui è obbligatorio accompagnamento frontiera NON abbiano ricevuto un’espulsione collegata ad un reato

Adesione al programma per lo straniero Irregolare SOSPENDE EFFICACIA DI TUTTI PROVVEDIMENTI di ALLONTANAMENTO Salvo se in corso trattenimento CIE E Determina NON LUOGO A PROCEDERE per art. 10 bis TU Sottrazione al programma Espulsione con accompagnamento immediato alla frontiera

Art. 14 TU: modifiche disciplina CIE Se situazioni transitorie ostacolano espulsione Questore dispone trattenimento nel CIE a) rischio di fuga b) altre esigenze relative a necessità soccorso necessità di accertamenti identità necessità di acquisizione documenti viaggio mancanza vettore

Novità: il trattenimento può essere sostituito da… Se straniero dispone di documento e non è soggetto pericoloso Questore può disporre: Consegna documento Obbligo dimora Obbligo presentazione ufficio forza pubblica Violazione misure: 3.000 > multa < 18.000 €

Convalida TRATTENIMENTO o LE MISURE SOSTITUTIVE DEVONO ESSERE CONVALIDATE DA UN GIUDICE ENTRO 48 H perché RESTRITTIVE DELLA LIBERTA’ PERSONALE

Tempi del trattenimento DIR 2008/115 prevede “allo scopo di assicurare il rispetto dei diritti fondamentali dei cittadini interessati dei paesi terzi (…): il principio di proporzionalità esige che il trattenimento di una persona sottoposta a procedura di espulsione o di estradizione non si protragga oltre un termine ragionevole, cioè non superi il tempo necessario per raggiungere lo scopo perseguito. Secondo tale principio, il trattenimento ai fini dell’allontanamento deve essere quanto più breve possibile”.

Attualmente: durata trattenimento TEMPO STRETTAMENTE NECESSARIO Più precisamente 30 gg + 30 gg se difficoltà (identità/documenti (#) ) se permangono difficoltà (#) + 60 gg se persistono condizioni (#) + 60 gg TOT: massimo 180 gg = 6 mesi

TOT massimo 6 mesi + 12 mesi = 1 anno e ½! Ma se non è stato possibile allontanamento nonostante ogni ragionevole sforzo a causa Mancata cooperazione straniero Ritardi ottenimento documenti dai Paesi terzi Di volta in volta + 60 gg fino max ulteriori 12 mesi TOT massimo 6 mesi + 12 mesi = 1 anno e ½!

Se non si riesce ad espellere lo straniero? ORDINE ALLONTANAMENTO DEL QUESTORE entro 7 gg Violazione ordine multa a) 10.000-20.000 € se accompagnamento frontiera o sottrazione programma rimpatrio b) 6.000-15.000 € se concessione termine

Violazione ordine questore CARCERE da 1 a 4 anni! Prima del 2011 Violazione ordine questore CARCERE da 1 a 4 anni!