Gli organi centrali di governo delle università: dal conflitto di interesse alla responsabilità Uno sguardo comparato Giliberto CAPANO – Marino REGINI (Università di Bologna e Università di Milano) Seminario CRUI, 23 Marzo 2011

Un problema antico: i vizi dell’autogovenro “Se l’autorità alla quale..[un docente] è soggetto risiede nella corporazione, collegio, o università della quale egli stesso è membro e in cui la maggior parte degli altri membri sono, come lui, persone che insegnano o dovrebbero insegnare, tutti probabilmente faranno causa comune nell’essere vicendevolmente molto indulgenti, e ognuno consentirà al collega di trascurare il proprio dovere purché egli stesso possa trascurare il suo” Adam Smith, La ricchezza delle nazioni, 1776 (trad. it. 1973)

Quali i problemi di un governo collegiale degli atenei? - Conflitto di interesse Opacità della catena delle responsabilità Confusione dei compiti e dei ruoli tra gli organi Inefficienza decisionale Dilettantismo Populismo accademico D’ALTRO CANTO: Solo le comunità scientifiche sono in grado di valutare problemi e prospettive nella loro area

Le riforme degli ALTRI (1) Nell’Europa continentale, dove tutti i paesi hanno sviluppato storicamente sistemi di governo delle università simili al nostro, vi è stata un’ondata di riforme della governance istituzionale: Svezia 1993-1997 Olanda 1997 Austria 2002 Danimarca 2003 Svizzera 1991-2003 Germania 2003-2009 Finlandia 2010

Le riforme degli ALTRI (2) Ma anche: Gran Bretagna (i Politecnici – canale professionalizzante - trasformati in Università nel 1992) Francia (loi Fillon-Pécresse 2007) Spagna (legge LOMLOU 2007) Portogallo (legge n. 62 del 2007) - e in Asia: Giappone, Cina, Singapore Il comune modello di queste riforme è rappresentato da quello delle università anglosassoni: il governo collegiale è stato sostituito, con gradazioni diverse, da una managerial shared governance

Effetto 1: come si sceglie il Rettore Rettore Eletto Rettore Nominato BELGIO GRECIA SPAGNA ITALIA AUSTRALIA AUSTRIA CANADA DANIMARCA FINLANDIA FRANCIA GERMANIA GIAPPONE GRAN BRETAGNA OLANDA PORTOGALLO USA SVEZIA SVIZZERA

Effetto 2: come si sceglie il CdA CdA con maggioranza di interni (eletti) CdA con maggioranza di esterni (nominati) BELGIO GRECIA FRANCIA (solo università) PORTOGALLO SPAGNA ITALIA (pre l. 240?) AUSTRALIA AUSTRIA CANADA DANIMARCA FINLANDIA (50%) FRANCIA (grandes écoles) GERMANIA (maggioranza Länder) GIAPPONE (50%) GRAN BRETAGNA OLANDA USA SVEZIA SVIZZERA

Effetto 3: rapporti SA - CdA Bicameralismo quasi simmetrico (ma con prevalenza del Senato) CdA come Unico organo di Vertice o Supervisory Board AUSTRIA GERMANIA (alcuni Länder) GRECIA SPAGNA ITALIA (pre l. 240) AUSTRALIA BELGIO CANADA DANIMARCA FINLANDIA FRANCIA GIAPPONE GRAN BRETAGNA OLANDA PORTOGALLO USA SVEZIA SVIZZERA

Effetto 4: come si sceglie il middle-management (presidi) Eletti Nominati BELGIO FRANCIA GERMANIA GRECIA PORTOGALLO SPAGNA SVEZIA ITALIA (pre l. 240) AUSTRALIA AUSTRIA CANADA DANIMARCA FINLANDIA GIAPPONE GRAN BRETAGNA OLANDA USA SVIZZERA

Tendenze prevalenti nelle riforme degli altri Ruolo forte del Cda, a maggioranza esterni, come vertice unico dell’ateneo, ma non gestionale o esecutivo, bensì di INDIRIZZO STRATEGICO Grande rilevanza del vertice monocratico dell’ateneo: il Rettore come “Premier” all’inglese o come Amministratore Delegato Ruolo del SA diverso rispetto al passato: non più vertice reale dell’ateneo, ma organo che ha il compito di fornire pareri su tutte le materie scientifiche e didattiche (senza però essere il decisore finale)

La legge 240 cerca di seguire questa tendenza: il Rettore Il Rettore è titolare: della rappresentanza legale delle funzioni di indirizzo, di iniziativa e di coordinamento delle attivitaà scientifiche e didattiche della responsabilità del perseguimento delle finalità dell'università della funzione di proposta del documento di programmazione triennale della funzione di proposta del bilancio di previsione annuale e triennale e del conto consuntivo della funzione di proposta del direttore generale di ogni altra funzione non espressamente attribuita ad altri organi Il Rettore è l’organo esecutivo dell’ateneo. Può essere Premier ma può diventare Presidente alla sudamericana..

La legge 240 cerca di seguire questa tendenza: il SA Il SA ha le funzioni di: formulare proposte e pareri obbligatori in materia di didattica, ricerca e servizi agli studenti, di attivazione, modifica o soppressione di corsi, sedi, dipartimenti, strutture di raccordo, di bilancio di previsione e consuntivo approvare il regolamento di ateneo e, previo parere del CdA, i regolamenti in materia di didattica e ricerca e il Codice etico coordinamento e raccordo con i dipartimenti e le strutture di II livello sfiduciare, se il caso, il Rettore Il SA è l’organo di rappresentanza della comunità. Non decide ma coadiuva il CdA e il Rettore.

La legge 240 cerca di seguire questa tendenza: il CdA Il CdA è titolare delle funzioni di: indirizzo strategico approvazione della programmazione finanziaria annuale e triennale e del personale e di vigilanza sulla sostenibilità finanziaria delle attività deliberare, previo parere del SA, l'attivazione o soppressione di corsi e sedi approvare il bilancio di previsione annuale e triennale, il conto consuntivo e il documento di programmazione trasmettere al MIUR e al Ministero dell'economia e delle finanze sia il bilancio di previsione annuale e triennale sia il conto consuntivo conferire l'incarico di direttore generale approvare le proposte di chiamata da parte del dipartimento Il CdA è l’organo di indirizzo strategico, responsabile unico delle decisioni rilevanti. Legittimato dalla competenza

IN SINTESI: un principio e un dilemma per gli Statuti Il principio fondamentale che ha ispirato la legge e deve ispirare gli Statuti è quello dell’autonomia responsabile L’autonomia intesa come capacità di progettare e realizzare gli obiettivi prescelti, senza condizionamenti estranei all’interesse generale dell’ateneo La responsabilità richiede che gli organi e le strutture che progettano e realizzano quegli obiettivi rispondano del loro operato a organismi di controllo indipendenti da questi, che non siano in sostanziale conflitto di interessi e che possano sanzionarli

IN SINTESI: un principio e un dilemma per gli Statuti (2) Il principale dilemma organizzativo è il seguente: quanto privilegiare l’assenza di conflitti di interesse e quanto invece la conoscenza dall’interno delle situazioni su cui si interviene? L’assenza di conflitti di interesse implica che gli organi che decidono o propongono la ripartizione delle risorse non possano essere composti da coloro che le risorse le impiegano, altrimenti prevarranno soluzioni spartitorie o scelte basate sui rapporti di forza D’altro canto, solo le comunità scientifiche sono in grado di valutare problemi e prospettive nella loro area. Solo chi ha una conoscenza approfondita e dall’interno delle potenzialità e delle criticità di una struttura o di un’area scientifica può indicare quali insegnamenti attivare, quali ricerche sostenere e quali profili privilegiare nel reclutamento.

Come attuano il principio e risolvono il dilemma gli altri Vi è un organo (SA), con funzioni consultive ed eletto garantendo la massima apertura, che rappresenta la comunità di chi nell’università lavora e di chi è lì per imparare. Quest’organo ha il compito di attivare le conoscenze maturate all’interno dell’organizzazione, uno spirito identitario, una partecipazione e intelligenza diffusa. Ma un organo con quel tipo di composizione non evita il conflitto di interessi e corre il rischio dell’autoconservazione e di logiche spartitorie. Per contrastare questi rischi, le decisioni sono demandate a un organo (CdA) con funzioni di indirizzo, finanziamento e controllo, che rappresenta i cittadini votanti contribuenti e più in generale i potenziali beneficiari, quindi è composto da esterni Il Rettore svolge funzioni di progettazione ed esecutive

Quali scelte per gli Statuti: il RETTORE (1) La l. 240 non dice nulla su come eleggere il Rettore, ma le modalità di elezione dovrebbero essere congruenti con la logica di autonomia responsabile, cioè con la possibilità di non essere troppo condizionato nelle scelte ma di doverne rendere conto ex post . In teoria gli Statuti possono scegliere di coprire la carica mediante: Elezione indiretta da parte del SA o del Cda o congiuntamente (come avviene quasi ovunque) Elezione diretta, con voto ponderato del personale TA e degli studenti (come finora in Italia) a) Nel primo caso, il Rettore verrebbe scelto da un corpo elettorale ristretto e il processo di scelta sarebbe più trasparente e responsabile. Il Rettore verrebbe sottratto al rischio di meccanismi plebiscitari e almeno in parte alle dinamiche consuete di mediazione tra una miriade di interessi micro.

Quali scelte per gli Statuti: il RETTORE (2) b) Nel caso di elezione diretta, più plausibile tenuto conto delle forti resistenze interne al cambiamento su questo punto, sarebbe però necessario, per garantire la “qualità” dell’eletto, trovare quantomeno dei meccanismi di selezione dei candidati. Ad esempio: Selezione da parte di un Comitato di saggi (esterni all’ateneo) nominato dal SA o dal CdA (o congiuntamente) Selezione da parte di un Comitato eletto dal corpo accademico Il Comitato dovrebbe garantire che i candidati selezionati (2-5?) siano in possesso di “comprovata competenza ed esperienza di gestione, anche a livello internazionale, nel settore universitario, della ricerca o delle istituzioni culturali” (legge Gelmini prima bozza)

Quali scelte per gli Statuti: il SA (1) Il SA è l’assemblea rappresentativa della comunità universitaria. La legge stabilisce che sia elettivo e che non vi possano essere più di 35 membri (compreso il Rettore), che 2/3 dei membri debbano essere accademici, e che almeno 1/3 della componente accademica sia eletta tra i direttori di dipartimento Per minimizzare i conflitti di interesse, anche se il SA formula solo proposte e pareri obbligatori, e massimizzare invece la conoscenza delle diverse situazioni, sarebbe opportuno limitare il numero dei direttori al minimo di legge (8 su 35 membri) ma prevedere che i 2/3 accademici (24 su 35) rappresentino tutte le aree scientifico-disciplinari dell’Ateneo I direttori di dipartimento eletti in SA, nel momento in cui il loro mandato da direttori scadesse, dovrebbero cessare automaticamente dalla carica di senatore

Quali scelte per gli Statuti: il SA (2) Gli eletti, pertanto, dovrebbero essere rappresentativi, oltre che dei direttori di dipartimento: degli ordinari, degli associati e dei ricercatori appartenenti alle diverse aree scientifico-disciplinari degli studenti (i rappresentanti eletti in tutti i consigli? Con voto ponderato?) del personale TA (con voto ponderato) Possibilità che una parte dei candidati al SA si presenti in un “ticket” congiunto con un candidato Rettore.

Quali scelte per gli Statuti: il CdA (1) La l. 240 sottolinea che i membri non di diritto del CdA debbono essere selezionati tra “personalita' italiane o straniere in possesso di comprovata competenza in campo gestionale ovvero di un'esperienza professionale di alto livello con una necessaria attenzione alla qualificazione scientifica culturale” Vi è poi un chiaro indirizzo verso un meccanismo di scelta diverso dall’elezione diretta (terminologia usata dalla legge: “designazione o scelta”, non “elezione”) Evitare di ricadere nella logica delle rappresentanze di “ceto” Il problema degli esterni: - In prospettiva comparata essi non sono “i privati”, nel senso di “imprese” o “finanziatori dell’Ateneo”. - Sono singoli cittadini con particolari e riconosciute competenze congruenti con le attività di indirizzo strategico del CdA

Il CdA (2): quanti membri esterni? La l. 240 ha limitato a 3 il numero minimo di esterni (in un CdA che raggiunga il massimo previsto di 11 componenti e abbia quindi come membri di diritto il rettore e 2 studenti). Dunque gli Statuti devono stabilire a quali figure corrispondano gli altri componenti non di diritto. Teoricamente, questi 5 componenti (in un CdA di 11) potrebbero essere tutti esterni o tutti interni. Nel primo caso, ci si avvicinerebbe nettamente ai modelli di governance della maggior parte delle università europee. Nel secondo caso, ci si scosterebbe invece ben poco dalla situazione attuale in cui i membri esterni rappresentano una netta minoranza. Forse si può ipotizzare una soluzione intermedia, che dia ai membri esterni una posizione di parità con quelli interni (4 e 4), tenuto conto che il Rettore dovrebbe svolgere un ruolo super partes e che i rappresentanti degli studenti possono a seconda dei casi identificarsi con l’ateneo o con il ruolo di controllore esterni. E’ la soluzione adottata ad esempio dall’Università di Monaco, il cui CdA ha 8 membri interni e 8 esterni

Il CdA (3) Come vengono nominati gli esterni dagli altri? Nomina politica, su proposta di Comitato di saggi (USA, Svezia) Nomina diretta da parte del Governo (Austria, Olanda, Danimarca) Nomina da assemblea stakeholders esterni (Gran Bretagna, Danimarca) Cooptazione da parte dei membri in carica del CdA (USA, Gran Bretagna, Canada, Australia, Francia, Austria, Danimarca) Elezione da associazioni Alumni (USA, Canada, Australia) Nomina da vertici accademie e associazioni scientifiche, professionali o di categoria (Gran Bretagna)

Quali scelte per gli Statuti: il CdA (4) Possibili meccanismi di nomina dei membri “non di diritto” in Italia. Il SA nomina un “Comitato di Saggi” che non si trovino in conflitto di interesse con l’Università, con il compito di selezionare le candidature (avanzate tramite avviso pubblico). Il SA, poi, sceglie nella rosa dei selezionati. Troppo potere al SA? Il SA nomina con la procedura di cui sopra gli “interni”. Gli “esterni” vengono nominati sempre dal SA ma in una rosa di candidati proposta dal Rettore Il CdA nomina gli “esterni” per cooptazione (con avviso pubblico) Il Rettore sceglie nella rosa dei selezionati proposta dal “Comitato dei Saggi” nominato dal SA

Quali scelte per gli Statuti: il CdA (5) Il CdA è l’organo unico di governo degli atenei, pertanto non si dovrebbe farlo scadere con la fine del mandato del Rettore. Le soluzioni tecniche sono due: Sfasatura dei mandati del Rettore e del CdA Rinnovo di metà CdA secondo il modello del Senato americano (a regime, ad esempio, se il mandato del CdA dura 4 anni, metà Cda viene rinnovato ogni 2 anni) Riflettere sull’opportunità di nominare un Presidente che non sia il Rettore. Questa scelta rafforzerebbe il ruolo indipendente del CdA e consentirebbe un maggior controllo/responsabilizzazione del Rettore

Il coraggio di cambiare Quando si deve cambiare si cerca sempre di farlo nel modo meno traumatico. Spesso questa “attenzione” alla sensibilità dei destinatari del cambiamento e agli interessi costituiti genera attuazioni “trasformiste” e “cosmetiche” delle riforme. si augura che le Università italiane non si accontentino della cosmesi e abbiano il coraggio di innovare, mettendosi al passo con il resto del mondo