Lezione n. Parole chiave: Corso di Laurea: Insegnamento: A.A Giorgio Giraudi Teorie della governance europea Inserire testo

Teorie della governance europea L'UE è una polity ad elevato grado di istituzionalizzazione che presenta alcune caratteristiche peculiari. Essa è infatti organizzata secondo principi che differiscono da quelli gerarchici, redistributivi e ideologici legati all'idea di rappresentanza politico-partitica e responsiveness dei governanti tipici delle liberaldemocrazie moderne.e responsiveness Se la comparazione con i sistemi politici nazionali ha permesso una miglior comprensione del funzionamento dell'UE (Giraudi 2008), allo stesso tempo nessuno dei modelli sviluppati per comprendere e legittimare le democrazie nazionali ha potuto essere utilizzato in toto nei confronti dell'UE.Giraudi 2008 Nel tentativo di comprendere la natura del sistema comunitario si è andato così sviluppando un nuovo approccio noto come teoria della governance.teoria della governance Pur essendo divenuto un campo di studio molto ampio e variegato, in questo corso verranno trattati i seguenti approcci: 1)la teoria dell'UE come Stato regolatore;Stato regolatore 2)il modello della UE come sistema di governance multilivello;governance multilivello 3)l‘idea che l'UE sia un sistema di produzione di politiche pubbliche; 4)l'approccio della governance reticolare o interconnessa.governance reticolare o interconnessa

L’UE come stato regolatore(1) La teoria dell'UE come stato regolatore è legata inscindibilmente al nome di Giandomenico Majone (Majone 1993, 1996, 2002, 2003, 2005, 2012) Secondo Majone lo stato post-liberale era uno stato produttore, cioè uno stato caratterizzato dalla prevalenza della funzione di produzione diretta di beni e servizi a fini redistributivi e economicamente anticiclica. L'arena principale dello scontro politico erano i parlamenti nazionali e la contrapposizione ideologica destra/sinistra l'asse prevalente della competizione partitica. I partiti politici di massa erano gli attori politici che predominavano ampiamente in questi sistemi. Con la fine dell'embedded liberalism e le crisi economiche degli anni settanta e la progressiva internazionalizzazione delle economie è iniziata una profonda e duratura mutazione della natura e dei compiti dello stato moderno che avrebbe progressivamente sostituito la funzione di redistribuzione con quella di regolazione, cioè con una funzione di costruzione e manutenzione del mercato piuttosto che di sostituzione dello stesso.fine dell'embedded liberalism

L’UE come stato regolatore(2) La teoria regolazionista di Majone parte dalla constatazione che un numero crescenti di funzioni relative ai processi di liberalizzazione, creazione e regolazione dei mercati e tutela e promozione della concorrenza è svolto da istituzioni non- maggioritarie, cioè da istituzioni pubbliche che sono legittimate nella loro azione dal possesso di un preciso expertise tecnico.istituzioni non- maggioritarie A differenza delle amministrazioni tradizionali però, le istituzioni non-maggioritarie dedite alla regolazione economica sono anche autorità indipendenti, cioè autorità che non dipendono gerarchicamente dagli esecutivi e si configurano come la fourth branch of government delle agenzie tipica del governo statunitense.come la fourth branch of government delle agenzie tipica del governo statunitense L'indipendenza sarebbe un tratto caratteristico e necessario: infatti le politiche regolative sono, secondo Majone, delle politiche pubbliche particolari nelle quali la credibilità del regolatore (credible commitment) e la consistenza nel tempo delle decisioni prese (time consistency) dovute all'indipendenza e all'expertise del regolatore stesso sono le variabili chiave per ottenere giochi a somma positiva e raggiungere equilibri Pareto-ottimali.ottenere giochi a somma positiva e raggiungere equilibri Pareto-ottimali.

L’UE come stato regolatore(3) A partire dagli elementi peculiari della regolazione economica indipendente Majone concepisce l'UE come il prototipo più avanzato di stato regolatore per vari motivi (Majone 1996): 1.Innanzitutto il processo di integrazione è stato e rimane soprattutto un processo di creazione e manutenzione del mercato unico cioè di regolazione economica; 2.la Commissione è per Majone l'istituzione chiave del processo di integrazione ed è concepibile come una autorità di regolazione indipendente che basa la propria azione, prestigio e credibilità sull'expertise; 3.la dimensione della redistribuzione, anche se cresciuta nel tempo, rimane molto limitata poiché l'UE dispone di un budget molto limitato che si aggira attorno all'1% del PNL comunitario; 4.il sistema politico comunitario è post-ideologico e il conflitto si sviluppa attorno alla nascita e alla definizione delle norme e degli standard piuttosto che attorno a redistribuzione del benessere; 5.il ruolo giocato dalla litigation giuridica e dalle Corti, che deriva dalla centralità delle norme, è elevato e incide sull'intero percorso dell'integrazione.

La governance multilivello (1) La teoria dell'UE come stato regolatore appena illustrata presuppone l'esistenza di un sistema (quello comunitario) nel quale l'autorità non è più appannaggio dei soli stati e governi nazionali ma si presenta invece diffusa tra vari attori tra loro eterogenei (regolatori indipendenti, interessi corporati e organizzati, corti etc.) ma fortemente interdipendenti. Questa visione dell'UE è condivisa anche dalla teoria della governance multilivello sviluppata da Gary Marks (Marks 1996; Marks, Hooghe and Blanks 1996; Marks and Hooghe 2001).Gary Marks Marks 1996Marks, Hooghe and Blanks 1996Marks and Hooghe 2001 Lo sviluppo di un sistema di governance multilivello viene fatto risalire alla svolta introdotta dall'Atto unico europeo del 1986 che attraverso il superamento del Compromesso di Lussemburgo, la nascita di politiche redistributive e un nuovo sistema di definizione degli standard produttivi basato sul principio di muto riconoscimento, avrebbe generato una situazione nella quale i diversi attori presenti nel sistema sarebbero stati più liberi di agire in base alle loro preferenze e di intrecciare rapporti diretti non mediati dagli esecutivi nazionali.Atto unico europeo Compromesso di Lussemburgo

Il processo di diffusione dell'autorità nelle reti di policy in via di trasnazionalizzazione e globalizzazione, avrebbe sostituito il modello delle arene incastrate una dentro l'altra come una matrioska (nested arena) secondo il principio della gerarchia con reti di policy a struttura diffusa e orizzontale all'interno delle quali prevale la connessione stabile e contemporanea di più arene decisionali equiordinate (governance multilivello).reti di policy Complessivamente il processo di riarticolazione delle reti di policy non si limiterebbe però a una riconfigurazione funzionale ma si caratterizzerebbe anche per essere un processo di polity-making, cioè di costruzione vera e propria della comunità politica. Ogni campo di policy offrirebbe una peculiare configurazione delle coalizioni di attori e una specifica risposta all'articolazione dei cleavages fondativi relativi all'integrazione europea e alla comunità politica che la costituisce e promuove (Damonte, 2006).all'articolazione dei cleavages fondativiDamonte, 2006 La governance multilivello (2)

La governance multilivello (3) Marks e Hooghe distinguono tra due diversi modelli di governance. Quella che questi autori chiamano multi-level governance di tipo I (MLG I) è una governance di tipo statale, caratterizzata dall'esistenza di ampie giurisdizioni (i diversi livelli di governo) collegate tramite i principi della gerarchia e della non sovrapponibilità. La base di legittimità è data dall'identità comune e il processo di mutamento di questa governance è tipicamente di tipo costituzionale (Marks and Hooghe, 2004).Marks and Hooghe, 2004 Nella multi-level governance di tipo II (MLG II), il principio fondativo e legittimante è invece dato non dall'appartenenza identitaria ma dal consumo. Giurisdizioni single-purpose, indipendenti e multiple si intrecciano sovrapponendosi parzialmente per dare vita ad un sistema finalizzato all'aumento delle possibilità di soddisfazione efficiente dei bisogni tramite il consumo. L'UE avrebbe sviluppato questa seconda forma di governance, attraverso l'utilizzo di strumenti quali l'opt-out, le cooperazioni rafforzate, la sussidiarietà, il metodo aperto di coordinamento etc.), per fare fronte alla crescente disomogenenità interna e alla necessità di flessibilità che ne deriva.cooperazioni rafforzatesussidiarietàmetodo aperto di coordinamento

La governance reticolare (1) L'idea di governance reticolare è stata elaborata e sviluppata da Beate Kohler-Koch (1999) entro un più ampio contesto di riflessione sul grado di democraticità dell'UE.Beate Kohler-Koch Secondo questa autrice, la governance è un insieme di “modi e mezzi strutturati attraverso i quali le preferenze divergenti di attori interdipendenti vengono tradotte in scelte di policy per allocare valori, in modo che la pluralità di interessi sia trasformata in azione coordinata e si ottenga la conformità nei comportamenti degli attori” (Kohler-Koch and Eising 1999).Kohler-Koch and Eising 1999 I mezzi che costituiscono la governance sono dati dai principi organizzativi delle relazioni politiche (principio maggioritario vs. consensuale) e dalle logiche costitutive della polity (bene comune vs. interesse individuale). Il sistema di governance europeo è un sistema basato sull'interesse individuale degli stati membri organizzati secondo un principio consensuale. I diversi interessi nazionali sono orientati verso il perseguimento di interessi comuni da un sistema istituzionale stabile che permette la negoziazione multilaterale su base paritaria di accordi di allocazione basati sul principio di sussidiarietà.principio di sussidiarietà

La governance reticolare (2) Nella teoria della governance reticolare la Commissione europea è al centro di tutte le politiche comunitarie: essa è l'imprenditore ideazionale che svolge l'attività di mediazione tra gli interessi in campo attraverso la creazione delle arene e dei framework di policy necessari per raggiungere una decisione condivisa.Commissione europea framework di policy La contrattazione multilaterale (bargaing) tra interessi disomogenei è quindi orchestrata dalla Commissione e coinvolge sia interessi nazionali che interessi organizzati soprattutto di natura economica. Il funzionamento della governance reticolare dipenderebbe però anche dalla possibilità degli esecutivi nazionali di avere margini di contrattazione derivanti da un parziale svincolo dai controlli nazionali. Opacità decisionale, bassa accountability, scarso coinvolgimento dei network amministrativi nazionali sarebbero quindi elementi costitutivi della governance europea e il prezzo da pagare consisterebbe nell'inerzia all'adeguamento messa in campo dai policy networks nazionali che sarebbero spesso e volentieri in grado di assorbire le pressioni comunitarie con adeguamenti minimi, formali e simbolici.

La governance reticolare (3) Secondo Kohler-Koch e Benz la governance presenta un bilanciamento diverso tra attori pubblici e attori privati di quello presente negli stati nazionali che genera effetti perversi del processo di integrazione. Nel primo caso, infatti, il processo decisionale è legittimato dalla capacità di produrre soluzioni efficienti ed equilibri pareto-ottimali, mentre nel secondo caso il potere pubblico è legittimato dalla rappresentatività democratica e dal bene comune. La conseguenza diretta della diversità delle legittimazioni di fondo fa sì che nello stato il potere pubblico svolge un'azione di aggregazione e selezione degli interessi attraverso il sistema dei partiti mentre nei sistemi di governance il ruolo svolto dal potere pubblico è solamente di mediazione. Secondo questi autori, dunque, l'affermarsi della governance genera una progressiva incapacità da parte dei partiti politici e dei parlamenti nazionali di definire l'agenda politica, che finirebbe invece nelle mani degli interessi privati e dei burocrati, e darebbe vita a una separazione tra rappresentanza politica (limitata agli stati nazionali) e politiche pubbliche (europee) (Schmidt, 2006)Schmidt, 2006