I rapporti fra lo Stato italiano e l’economia nella storia Qualche premessa storica allo studio della “Costituzione economica italiana” : I rapporti fra lo Stato italiano e l’economia nella storia

I rapporti economici nello Stato liberale A) dall’unità d’Italia alla fine del XIX secolo: Alcuni caratteri istituzionali: lo Statuto albertino, pone fra i “diritti e doveri dei cittadini”, accanto alle classiche libertà civili (la libertà individuale, la libertà di domicilio, la libertà di stampa), il riconoscimento e la tutela di “tutte le proprietà”, nel limite del rispetto dell’”interesse pubblico legalmente accertato” (art.29); riconoscimento implicito della libertà economica nella proclamazione del diritto di proprietà; riconoscimento (costituzionale) dell’autonomia ( e della libertà) dell’iniziativa economica privata dallo Stato è imputato al codice di commercio del Regno d’Italia adottato nel 1882 e proteso ad affermare l’autoregolazione del processo economico anche attraverso la stessa separazione del codice di commercio dal codice civile, in linea con la concezione liberistica dello Stato e con le teorie della scuola economica classica inglese; non intervento dello Stato nella sfera economica Unificazione legislativa (codice Napoleone)

segue Alcuni caratteri sociali: Arretratezza culturale ed economica; Attività agricola volta al consumo locale; struttura latifondistica della proprietà e limitatezza delle opere di bonifica attività industriale artigianale spesa pubblica elevata

segue Alcuni sviluppi: Il cd protezionismo doganale (regime tariffario a difesa dei prodotti nazionali); le prime cd privatizzazioni: l’alienazione del demanio (1861); l’alienazione dei beni dell’Asse ecclesiastico (1867), l’alienazione degli stabilimenti termali, delle miniere, dei canali navigabili, la quotizzazione dei demani; Assenza di organi pubblici di “governo” dell’economia; Nel 1878 è istituito il Ministero unico dell’agricoltura, dell’industria e del commercio con competenze limitate; sono istituite le Camere di commercio quali strutture corporative rappresentative di interessi di produttori, che realizzavano l’autodisciplina

segue alcune contraddizioni: Istituzione (1836) della prima impresa pubblica, la Cassa depositi e prestiti (banca del Ministero delle Finanze) legge 1888 sulla sanità pubblica; Legge 1898 per la previdenza contro la vecchiaia riordino del settore bancario e creazione della Banca d’Italia

B) Il primo ventennio del XIX sec. (governi giolittiani) Estensione del suffragio si delineano sempre maggiori casi di intervento pubblico nell’economia: - Una serie di attività economiche è gestita dai pubblici poteri, che ne assumono la titolarità in taluni casi in via esclusiva, attraverso le cd “amministrazioni autonome” o “aziende autonome” (strutture organizzative proprie degli apparati degli enti pubblici territoriali, dotate di autonomia gestionale, volte al compimento di attività di produzione di beni e servizi)

segue Il “modello” dell’azienda autonoma (impresa-organo): - Un organo di un ente territoriale che, pur soggetto alla direzione politica dell’ente, godeva dell’applicazione di norme derogatorie, in tema di controlli e di attività contrattuale della P.A., e svolgeva attività di produzione di beni e servizi

segue Alcuni esempi: l’azienda delle ferrovie dello Stato (1905): In precedenza: servizi pubblici in gestione privata, relativi a singole parti del territorio nazionale; Nel 1905: lo Stato assume direttamente il servizio pubblico, escludendo dal settore i privati; Si assiste ad un forte incremento degli investimenti infrastrutturali

segue Si assiste anche ad un intervento pubblico nel settore dei servizi sociali. In particolare: È istituita la Cassa nazionale di previdenza (1898); Sono approvate leggi sull’emigrazione (1901 e 1911); Si assiste al passaggio dalle società mutualistiche (assicurazione volontaria e collettiva dei lavoratori) al sistema previdenziale, obbligatorio, coinvolgente anche i datori di lavoro (contributi obbligatori)

segue I guerra mondiale : forte incremento dell’intervento pubblico nell’economia espansione del debito pubblico Nel dopoguerra : Misure assistenziali e fiscali Riduzione dell’orario di lavoro

Dagli anni 20 alla metà del XIX sec. Alcune novità: Il nuovo codice civile del 1942, concepito come omnicomprensivo (in riferimento alla disciplina dei rapporti fra lo Stato e l’economia); Si diffondono le ipotesi di assunzione di numerose attività economiche da parte dei pubblici poteri attraverso l’istituzione di nuove aziende autonome (è il caso del trasporto marittimo e del servizio di telefonia: 1922; delle Poste e dei telegrafi; delle miniere e delle radiodiffusioni; delle acque); Per molte attività economiche si introduce il principio della autorizzazione (regime di accesso controllato): è il caso delle imprese assicurative, del commercio, dell’attività imprenditoriale nel settore creditizio, degli stabilimenti industriali; Le pianificazioni : La legge sulla pianificazione urbanistica (1942); l’ordinamento sezionale del credito (1936); il regime vincolistico sulle bellezze paesaggistiche (1939)

segue Istituzione di “enti pubblici” (nei settori della seta, del cotone, dei trasporti, dell’artigianato, del turismo etc.), dotati di ampi “poteri derogatori” (oltre che di personalità giuridica); istituzione di enti con forma di s.p.a. con partecipazione statale (lo Stato diventa azionista in società di diritto comune insieme ad altri azionisti: è il caso dell’AGIP – 1926; della ROMSA – 1926) istituzione dell’IRI (1933-1937), per il salvataggio delle imprese in crisi

Una parentesi : all’origine delle partecipazioni statali la Banca commerciale, il Credito italiano, il Banco di Roma erano azioniste di società che controllavano ampi settori dell’economia italiana : erano società holding di controllo dei più importanti settori industriali. nel 1929 : la grande crisi economica indusse le aziende a chiedere credito agli azionisti; le banche, ad un tempo azioniste e finanziatrici, furono coinvolte nella crisi dalle aziende controllate; Con l’istituzione dell’IRI si impose alle banche ed agli azionisti di queste ultime, con convenzioni, di cedere le azioni che si trovavano nel loro portafoglio; L’IRI ente holding sia delle banche che delle società-figlie delle banche

La parentesi del corporativismo Nel regime fascista: Istituzione del Ministero delle Corporazioni; Adozione della cd Carta del lavoro (pur affermando la residualità dell’intervento dello Stato nella produzione economica (“l’intervento dello Stato nella produzione economica ha luogo soltanto quando manchi o sia insufficiente la iniziativa privata o quando siano in gioco interessi politici dello Stato”: così la IX dichiarazione), espressamente qualificava l’iniziativa economica privata come “lo strumento più efficace e più utile nell’interesse della Nazione” (così la VII dichiarazione) finalizzato al perseguimento degli obiettivi di “benessere dei singoli e sviluppo della potenza nazionale” (dichiarazione IX), specificando che l’ organizzazione privata della produzione è una “funzione di interesse nazionale” e che “l’organizzazione dell’impresa è responsabile dell’indirizzo della produzione di fronte allo Stato”(dichiarazione VII). ; istituzione di 22 corporazioni, collegate nel Consiglio nazionale delle corporazioni (la rappresentanza degli interessi economici viene istituzionalizzata)

Cenni al dibattito in Assemblea Costituente gli artt.41,42 e 43 della Costituzione Sull’art. 41: Frutto della “fusione”(in sede di III Sottocommissione) di due distinti articoli (art. 37 ed art.39) espressivi di due opposte visioni: Art. 37: attività economica interamente finalizzata all’esclusivo perseguimento del benessere collettivo e dunque funzionalizzabile a fini sociali (in favore della funzionalizzazione sociale dell’iniziativa economica si era espresso, in particolare, l’on.Mortati ), fini definibili dallo Stato mediante “piani” dal contenuto vincolante per i privati; Art.39 : l’iniziativa economica privata è libera e non può recar danno all’utile pubblico L’art. 41 come norma “anfibologica”

segue I tre commi dell’art. 41 della Costituzione: l’oggetto tutelato dalla norma: fra iniziativa e “svolgimento”; quali le forme di attività economica disciplinate dall’art. 41 Cost.? l’impresa (esercizio professionale di attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o servizi), la piccola impresa, etc.(il lavoro autonomo; le professioni intellettuali; il riconoscimento dell’autonomia contrattuale) (impresa pubblica o privata?)

segue i “valori” del secondo comma: libertà, sicurezza e dignità La tesi della riserva di legge implicita La tesi dell’immediata precettività La questione della connessione con il limite dell’utilità sociale

segue In margine alla nozione di “utilità sociale”: Chi la individua? Chi ne controlla la rispondenza al dettato costituzionale? Qualche esempio: La sent. n. 14 del 1964 e la nazionalizzazione dell’energia elettrica Qualche altro esempio (la sent. n. 111 del 1974; la sent. n. 63 del 1991;la sent. n. 439 del 1991)

segue Il limite dell’altrui libertà di iniziativa economica e la tutela della libertà di concorrenza (sent. n. 223 del 1982, 241 del 1990, 14 del 2004; sent. n. 430 del 2007)

l’approccio funzionalista La “programmazione” Il terzo comma dell’art. 41 ed il problema del collegamento con l’art. 43 della Costituzione l’approccio funzionalista La “programmazione”

La questione della “programmazione” le premesse del comma 3: sfiducia nella capacità autoregolatrice del mercato; attribuzione alla decisione politica del primato in materia di regolazione dell’attività economica

segue Gli elementi costitutivi della norma : riserva relativa di legge; Programmi e controlli; finalità sociale cui deve essere indirizzata e coordinata l’attività economica

segue negli anni sessanta: Approvazione con legge del “programma economico” : per la continuità dell’indirizzo politico legislativo in materia economica (“una legislatura, un Governo, un piano”) Legge 27 luglio 1967, n. 685 (approvazione del piano quinquennale 1966-1970)

segue la legge di programmazione : necessità di delimitare sia l’attività normativa secondaria che l’attività amministrativa; La legge di programmazione deve solo indirizzare l’iniziativa individuale a fini sociali (qualche esempio: Le norme sull’assunzione obbligatoria di determinate categorie di soggetti svantaggiati (ad es. orfani di guerra, invalidi etc.); Riduzione ope legis dei canoni di affitto; Divieto di licenziamento delle lavoratrici a causa del matrimonio Previsione del reato di partecipazione a giochi d’azzardo

L’art. 43 della Costituzione deroga rispetto all’art. 41 della Costituzione le cd collettivizzazioni (trasferimenti, coattivi e non coattivi, della proprietà o della gestione economica sia a favore di un ente pubblico sia a favore di una collettività) sottocategorie: Statizzazioni o nazionalizzazioni, socializzazioni, municipalizzazioni, regionalizzazioni (il caso dell’ENEL – legge n. 1463 del 1962; Il caso dell’ENI – legge n. 136 del 1953

segue Riserva originaria di impresa ed assunzione singolare di imprese (da parte di enti pubblici ) Situazioni di monopolio: attività produttiva della quale può disporsi il passaggio in mano pubblica

segue riserva originaria (attività produttiva in relazione alla quale non esistano imprese) riserva non originaria (attività per le quali già esistono imprese) Assunzione singolare (può avvenire anche attraverso cessioni, coattive o volontarie, di azioni di società al pubblico potere o con la costituzione di un’impresa in mano pubblica)

segue Collettivizzazioni estinzione del diritto di impresa per le attività riservate; Collettivizzazioni trasferimento coattivo dell’azienda al soggetto riservatario

segue I pubblici servizi Dalla legge sulle municipalizzazioni (legge n. 103 del 1903) Ogni attività del pubblico potere priva di forma autoritativa (≠ pubblica funzione)

segue criterio soggettivo criterio oggettivo (attività economiche – produttive di beni o servizi – connesse al perseguimento di fini sociali) Sottrazione della libera disponibilità di fini operativi l’imposizione di interessi superindividuali Essenzialità del servizio= soddisfacimento di bisogni primari (?)