Roma, 10 maggio 2005 FORUM P. A Enti territoriali e mercato dei capitali Gregorio De Felice Servizio Studi e Ricerche

1 I principali temi Il passaggio da un sistema di finanza derivata a un sistema di finanza autonoma La dinamica dell’indebitamento delle amministrazioni locali Il mutato contesto normativo per il ricorso al mercato dei capitali Enti territoriali e mercato dei capitali: quali prospettive?

2 Da un sistema di finanza derivata... Fino a metà anni ’90 Il finanziamento delle spese correnti e delle spese in conto capitale degli Enti territoriali era strettamente legato ai trasferimenti erariali. Per finanziare le spese di investimento Regioni, Province e Comuni ricorrevano prevalentemente ai mutui offerti dalla Cassa Depositi e Prestiti e da altri istituti pubblici (Inpdap e Istituto per il credito sportivo). Limitato l’utilizzo del credito bancario, peraltro subordinato al previo diniego del mutuo da parte della Cassa Depositi e Prestiti (fino al 1990); totale assenza di emissioni obbligazionarie dirette. ACCENTRAMENTO FINANZIARIO SIA PER LE ENTRATE FISCALI SIA PER IL RICORSO AL MERCATO

3 Dalla seconda metà degli anni ’90 La struttura del finanziamento delle competenze decentrate viene radicalmente modificata.  Il ruolo dei trasferimenti viene ridimensionato (-26% tra il 1994 e il 2003 a prezzi costanti).  Nello stesso periodo, le entrate tributarie locali sono salite del 140%.  Si introducono nuove modalità di indebitamento e aumenta la discrezionalità delle amministrazioni locali nella scelta del canale di finanziamento. PROGRESSIVA DISINTERMEDIAZIONE DEL SETTORE STATALE SIA PER LE ENTRATE CORRENTI SIA PER L’ACCESSO AL MERCATO DEI CAPITALI... a un sistema di finanza autonoma

4 Cresce l’autonomia finanziaria... Cresce il peso delle entrate tributarie locali in termini di Pil (dal 3,1% al 6,7%). Aumenta l’incidenza del prelievo tributario effettuato direttamente dalle amministrazioni locali (dal 12,6% al 24,2%). Si amplia il grado di autofinanziamento delle amministrazioni locali (dal 24,3 al 46,3%). 1994: ICI ai Comuni 1997: IRAP alle Regioni 1999: RCA alle Province

5... ma gli spazi di discrezionalità sono modesti Buona parte delle risorse proprie delle Regioni continua a essere gestito, accertato, riscosso e successivamente erogato (spesso con ritardo) dall’amministrazione centrale. Ripercussioni negative sulla capacità di programmazione delle Regioni. Il reale potere fiscale degli Enti territoriali risulta contenuto: nell’ultimo biennio, a seguito del congelamento delle aliquote Irap e Irpef, avrebbero potuto intervenire su meno di un quarto delle entrate tributarie complessive. In presenza dei blocchi sulle aliquote In assenza dei blocchi sulle aliquote

6 Enti territoriali e investimenti pubblici Il ruolo dell’amministrazione locale è sempre stato rilevante nella realizzazione degli investimenti pubblici; negli ultimi anni si è ulteriormente ampliato fino a incidere per circa i ¾ sugli investimenti complessivi. A partire dalla legge 142 del 1990 e poi con le Leggi Bassanini la responsabilità di programmare gli investimenti sul territorio è stata progressivamente decentrata. +5,2% medio annuo, a prezzi costanti

7 Cambia la modalità di finanziamento degli investimenti DAGLI STRUMENTI TRADIZIONALI ALLA FINANZA INNOVATIVA: GLI ENTI TERRITORIALI POSSONO ACCEDERE DIRETTAMENTE AL MERCATO DEI CAPITALI

8 I principali temi Il passaggio da un sistema di finanza derivata a un sistema di finanza autonoma La dinamica dell’indebitamento delle amministrazioni locali Il mutato contesto normativo per il ricorso al mercato dei capitali Enti territoriali e mercato dei capitali: quali prospettive?

9 Il processo di disintermediazione del settore statale, la crescente autonomia finanziaria degli Enti territoriali e le nuove responsabilità di spesa loro attribuite hanno portato a un incremento del debito delle amministrazioni locali.  Nel periodo 1999-giugno 2004 il debito locale cresce di oltre il 60% al netto dei mutui contratti con la Cassa Depositi e Prestiti e aumenta l’incidenza sul Pil: dal 2,9% al 3,9%.  La dinamica del debito locale è più marcata di quanto registrato a livello nazionale e quindi cresce l’incidenza su quello pubblico complessivo: dal 2,6% al 3,6%. Cresce il debito locale..

10 La dinamica del debito locale Con la privatizzazione della Cassa Depositi e Prestiti (dicembre 2003), i debiti contratti nei confronti della Cassa devono essere inclusi nelle consistenze complessive. Ai 50,4 miliardi di € vanno sommati i 20 miliardi di € relativi a mutui presso la CDP: a giugno 2004, il debito complessivo è quindi pari a oltre 73 miliardi di €, pari al 5% del debito pubblico complessivo.

11 Si modifica la composizione...  Il sistema bancario, che eroga varie tipologie di mutui e in termini di stock detiene circa il 44% del debito locale. Il sistema bancario si finanzia attraverso la raccolta tradizionale e le emissioni obbligazionarie.  La Cassa Depositi e Prestiti SPA detiene oltre il 28% del debito consolidato delle amministrazioni locali e si finanzia prevalentemente attraverso risparmio postale.  I mercati finanziari attraverso l’emissioni di titoli obbligazionari (BOR, BOP e BOC): lo stock di emissioni ha quasi raggiunto il 24% del debito locale. Nel 2003, le principali fonti di finanziamento per Regioni, Province e Comuni sono:

12...cresce il ricorso ad emissioni obbligazionarie La componente più dinamica del debito delle amministrazioni locali risulta essere quella legata all’emissione di titoli obbligazionari, che passano da 4,3 a 17,8 miliardi di € dal 1999 al giugno Nel 1999 i titoli obbligazionari rappresentavano solo il 7% del debito complessivo delle amministrazioni locali (incluso il debito nei confronti della Cassa Depositi e Prestiti) e arrivano a rappresentare il 24% del debito complessivo degli Enti territoriali nel 2003.

13 Il livello non deve creare allarme... I dati presentati includono anche il debito locale a carico dell’amministrazione centrale: nel 2003 quasi la metà del debito regionale risulta essere a carico dello Stato. Il rapporto fra debito ed entrate correnti è decisamente contenuto: nel 2002, risulta inferiore al 35% in media e per le Regioni è pari al 15%. Il confronto con gli altri paesi europei indica che l’indebitamento dell’amministrazione locale italiana (5,4% a fine 2003 incluso il debito verso CDP) è allineato con quanto registrato in Francia e in Spagna (7% e 6,5% rispettivamente). Decisamente più rilevante il debito locale in Germania (22% del Pil).

14.. ma vi sono i rischi di un’economia duale Basi imponibili e reddito disponibile sono distribuiti in modo sperequato e pertanto l’autonomia finanziaria attuale e prospettica risulta differenziata a livello territoriale. Significative differenze potrebbero emergere anche nel funzionamento del mercato del debito locale.  La distribuzione degli Enti dotati di rating risulta oggi fortemente squilibrata a livello territoriale: ancora limitato risulta il numero di Enti rated del Mezzogiorno.  Differente appare anche il merito di credito delle amministrazioni locali: i rating assegnati agli Enti del Sud sono in genere inferiori a quanto rilevato nel Centro-Nord. ESISTE UN RILEVANTE RISCHIO DISTRIBUTIVO

15 I principali temi Il passaggio da un sistema di finanza derivata a un sistema di finanza autonoma La dinamica dell’indebitamento delle amministrazioni locali Il mutato contesto normativo per il ricorso al mercato dei capitali Enti territoriali e mercato dei capitali: quali prospettive?

16 Il contesto normativo: un processo in progressivo affinamento Il mutato contesto e le nuove esigenze hanno comportato la necessità di riformulare il quadro normativo in tema di ricorso al mercato dei capitali da parte degli Enti territoriali.  Con la legge 142/90 si re-introduce la possibilità per Province e Comuni di raccogliere fonti di finanziamento sul mercato obbligazionario.  Gli art. 35 e 37 della legge 724/94 e il decreto del Ministro del Tesoro 420 del 1996 dettano una puntuale disciplina sulle modalità di accesso al mercato.  Le Regioni avrebbero potuto emettere obbligazioni fin dalla loro costituzione. TUTTAVIA, FINO AL 2001 LE OBBLIGAZIONI EMESSE DALLE AMMINISTRAZIONI LOCALI ASSOMIGLIAVANO PIÙ A UN MUTUO CHE NON A TITOLI OBBLIGAZIONARI VERI E PROPRI

17 Il contesto normativo: gli ultimi sviluppi Solo con l’articolo 41 della legge 448 del 2001 si rimuovono i principali ostacoli al ricorso al mercato, prevedendo fra l’altro:  la possibilità di emettere titoli con rimborso alla scadenza  la possibilità di effettuare emissioni con scarto all’emissione Inoltre, si prevede che gli Enti possano utilizzare prodotti derivati per la gestione attiva del debito. Con il Decreto 389/03 e con la circolare del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 27 maggio 2004 si dà attuazione, chiarendone le modalità, all’art. 41.

18 Il contesto normativo: alcune incertezze rimangono Il quadro normativo si è andato chiarendo e semplificando e le esigenze degli Enti si sono progressivamente avvicinate al mercato dei capitali. Si sono compiuti importanti passi in avanti ma permangono alcune ombre. E’ importante sottolineare l’estrema difficoltà di regolamentazione della materia: gli strumenti finanziari di nuova generazione sono così flessibili e in continua evoluzione che disciplinarne dettagliatamente l’utilizzo risulta estremamente difficile. Due criticità destano particolare preoccupazione:  il mancato adeguamento del regime delle responsabilità e l’assenza di qualsiasi sistema sanzionatorio per omissioni e illeciti;  la possibile modifica delle norme in materia di fondo di ammortamento e utilizzo dei derivati da parte delle Regioni, che potranno disciplinare l’argomento non soggette ad alcun tipo di vincolo. Questa impostazione ha effetti potenzialmente dirompenti in fatto di differenziazione normativa tra Regioni.

19 I principali temi Il passaggio da un sistema di finanza derivata a un sistema di finanza autonoma La dinamica dell’indebitamento delle amministrazioni locali Il mutato contesto normativo per il ricorso al mercato dei capitali Enti territoriali e mercato dei capitali: quali prospettive?

20 Il processo di disintermediazione del settore statale nel finanziamento degli investimenti locali e il crescente e significativo ruolo delle amministrazioni decentrate nel realizzarli porterà inevitabilmente alla crescita del mercato del debito locale. La modalità di sviluppo e la struttura dell’indebitamento locale risultano strettamente legati:  alla congiuntura della finanza pubblica e alla necessità del rispetto del Patto di Stabilità;  al quadro normativo;  all’affinamento delle strategie di provvista da parte delle amministrazioni;  alla competitività ed efficienza del mercato;  al funzionamento di meccanismi perequativi. Il futuro del mercato del debito locale

21 Conclusioni Il rapporto fra amministrazione locale e mercato dei capitali ha ancora notevoli spazi di consolidamento e sviluppo. E’ necessario definire un modello compiuto di relazione che:  sia in grado di evitare un utilizzo non sufficientemente ponderato degli strumenti innovativi a disposizione degli Enti territoriali, tutelando in primo luogo la solidità del sistema Paese;  riesca a dettare in modo univoco regole certe e condivise da parte di tutti gli operatori finanziari;  fornisca un quadro di riferimento sufficientemente definito per agevolare l’attività delle agenzie di rating e, al limite, consentire di superare il ceiling del rating sovrano.

Roma, 10 maggio 2005 FORUM P. A Enti territoriali e mercato dei capitali Gregorio De Felice Servizio Studi e Ricerche