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di Gustavo Zagrebelsky Da sudditi a cittadini? di Gustavo Zagrebelsky

Sommario Da sudditi a cittadini? Lessico Comprensione Approfondimento

Da sudditi a cittadini? Il rapporto tra la Pubblica Amministrazione e il cittadino, in democrazia, è un rapporto di servizio: la prima al servizio del secondo. 4

Da sudditi a cittadini? Questo è un principio che ci sembra ovvio e, proprio per ciò, ci si indigna quando si vede (o si crede) che, invece, gli uffici pubblici dimenticano questa loro principale missione, usano i poteri loro conferiti trattando i cittadini come disturbatori importuni o, peggio, si comportano da appartenenti a una casta (la burocrazia) che non ammette intrusioni. 5

Da sudditi a cittadini? Tuttavia, l’Amministrazione al servizio dei cittadini non è affatto un’idea ovvia. È invece il risultato d’una vicenda storica plurisecolare, che è iniziata a partire da principi opposti a quelli oggi vigenti.

Da sudditi a cittadini? Nel periodo dell’Assolutismo, l’Amministrazione era al servizio del principe che, a sua volta era lo Stato. “Lo Stato sono io”, poteva dire – e non sbagliava – Luigi XIV, il “re Sole”.

Da sudditi a cittadini? Di fronte al re e alla sua amministrazione non c’erano cittadini, ma sudditi e i sudditi non avevano diritti, ma solo doveri d’ubbidienza. La burocrazia del re era elemento indispensabile per il controllo della vita sociale, e il mantenimento dell’ordine pubblico.

Da sudditi a cittadini? Quando, a partire dal XVIII secolo, incominciano a farsi strada i princìpi dello “Stato di diritto” e l’amministrazione si trasforma progressivamente in strumento che i “principi illuminati” usano in favore del benessere dei sudditi definito dalla legge.

Da sudditi a cittadini? L’amministrazione cessa d’essere arbitrio e diventa una macchina burocratica che agisce secondo regole oggettive, dettate in vista dell’interesse pubblico. In una parola: opera secondo il principio di legalità.

Da sudditi a cittadini? Si trattò d’una visione nuova, ma tutta interna a una concezione unilaterale del potere: l’autorità discende dall’alto e i singoli ne sono i terminali passivi. In che cosa consistesse il loro benessere era il potere, più o meno “illuminato” a poterlo e doverlo dire. Si trattava d’una concezione paternalistica del governo: come se esso avesse di fronte dei minorenni, incapaci di badare al proprio bene.

Da sudditi a cittadini? La supremazia dell’amministrazione sui singoli aveva, come conseguenza, che questi non potessero rivolgersi a un giudice imparziale, per difendersi dagli abusi.

Da sudditi a cittadini? … attraverso il riesame autonomo dei propri provvedimenti, Se abusi si verificavano, era l’Amministrazione stessa che – se li avesse autonomamente riconosciuti – poteva correggerli, annullandoli d’ufficio (cioè di sua propria iniziativa)… oppure in seguito alla presentazione di un ricorso (allo stesso organo o al superiore gerarchico, fino al vertice dello Stato, il Re o a organi locali, presieduti dal Prefetto, cioè dal rappresentante del governo, detti “del contenzioso amministrativo”).

Da sudditi a cittadini? In ogni caso, la posizione del singolo era assorbita nel peso soverchiante del potere esecutivo.

Da sudditi a cittadini? La democratizzazione progressiva dello Stato portò al graduale ribaltamento dei rapporti. Di fronte all’Amministrazione, il singolo incominciò a poter rivendicare presso un giudice qualcosa, ma non ancora i suoi diritti.

Da sudditi a cittadini? I diritti presuppongono parità tra le parti e di parità non si poteva parlare. Ma si riconobbe ai singoli la pretesa al rispetto della legge.

Da sudditi a cittadini? Non si trattava di “diritto”, ma di “interesse legittimo”, l’interesse a che l’Amministrazione agisse secondo legge: si tutelava cioè la legalità, attraverso il concorso dei singoli che si rivolgevano a un giudice.

Da sudditi a cittadini? A questo fine, nel 1889, fu istituita una speciale “sezione” del Consiglio di Stato (la IV sezione) con il compito di giudicare sui ricorsi contro atti viziati da eccesso di potere, incompetenza e violazione di legge (i “vizi di legittimità”).

Da sudditi a cittadini? Questa pur importante evoluzione non fu ancora una rivoluzione. La supremazia dell’Amministrazione era attenuata, ma non eliminata.

Da sudditi a cittadini? Il singolo non era ammesso a far valere veri e propri diritti, ma solo a esigere il rispetto della legalità, e, soprattutto, il giudice cui poteva rivolgersi non era un giudice comune, ma il “giudice dell’Amministrazione”, avente con questa rapporti genetici e comunanza di vedute.

Da sudditi a cittadini? La Costituzione, circa la protezione dei singoli nei confronti dell’autorità amministrativa, sta ancora nel mezzo dell’evoluzione, avendo confermato, nella sostanza, il sistema ora descritto, perfezionandolo con la creazione di “giudici amministrativi” di primo grado, i TAR (Tribunali amministrativi regionali), contro le decisioni dei quali è ammesso il ricorso in appello al Consiglio di Stato.

Da sudditi a cittadini? Il vero e proprio rovesciamento (da sudditi a cittadini) si avrebbe con l’eliminazione della categoria ibrida degli interessi legittimi, nel loro assorbimento nei diritti soggettivi, nella soppressione dei giudici amministrativi e nella loro trasformazione in giudici ordinari.

Da sudditi a cittadini? Questa sarebbe una vera riforma della Costituzione, che non si compie, tuttavia, per la chiusura dei magistrati amministrativi, potente lobby interessata a mantenere i privilegi che conseguono alla loro contiguità col potere politico.

Da sudditi a cittadini? L’altro aspetto critico dei rapporti tra l’Amministrazione e i cittadini è rappresentato dalla grande barriera burocratica che la prima oppone spesso ai secondi: muri di carte, autorizzazioni, certificazioni, procedure mai terminate, responsabili introvabili o inesistenti, uffici e sportelli che, se esistono, sono ignoti ai più, non sapendo dove si trovano, quando sono “aperti al pubblico”, quale sia il “numero verde” cui rivolgersi e perché spesso non risponde o risponde in tempi che sembrano fatti apposta per scoraggiare.

Da sudditi a cittadini? A ogni passaggio burocratico, possono nascondersi favoritismi e corruzione.

Da sudditi a cittadini? Per tradizione, l’Amministrazione italiana sembra ispirarsi allo scoraggiamento, invece che alla facilitazione e all’aiuto del cittadino. Eppure, l’art. 98 della Costituzione dice che “i pubblici funzionari sono al servizio esclusivo della Nazione”.

Da sudditi a cittadini? “Al servizio”, dunque: un principio che dovrebbe essere evidente di per sé e appartenere alla deontologia professionale di chi opera nell’Amministrazione Pubblica e che, invece, sembra aver bisogno d’essere sostenuto da una quantità di regole che, a loro volta, difficilmente sono note ai cittadini e rischiano di complicare ulteriormente il loro rapporto con l’Amministrazione.

Da sudditi a cittadini? Sono regole che mirano alla semplificazione, alla trasparenza, alla responsabilità, all’onestà. Che lo Stato dovrebbe riprendere la propria sovranità, in tutta la sua pienezza.

Da sudditi a cittadini? Per la semplificazione opera addirittura un ministero: il Ministero per la Pubblica Amministrazione e la semplificazione amministrativa.

Da sudditi a cittadini? Uno degli strumenti è lo “Sportello unico” (in materia di impresa, servizi sanitari, ecc.) che, dove è istituito, dovrebbe fornire agli utenti l’intero panorama delle informazioni necessarie per fruire di determinati servizi o svolgere determinate attività.

Da sudditi a cittadini? Alla trasparenza della Pubblica Amministrazione, sono dedicati numerosi interventi legislativi degli ultimi anni (in particolare la legge n. 190 del 2012 e il decreto legislativo n. 33 del 2013, che si segnalano per una consultazione istruttiva circa il modo di affrontare i rapporti con i cittadini).

a rilevazioni di dati complessi). Da sudditi a cittadini? Una parte importante è dedicata al diritto di accesso ai documenti amministrativi (con le eccezioni derivanti dal segreto di Stato e professionale, dalla protezione della privacy e dal segreto statistico, che tutela la riservatezza dei partecipanti a rilevazioni di dati complessi).

Da sudditi a cittadini? All’accesso, si accompagnano gli obblighi di pubblicità degli atti e dei procedimenti amministrativi, tramite “siti web istituzionali” (sezione “Amministrazione trasparente”) la consultazione dei quali dovrebbe consentire ai privati di introdursi in quelli che, altrimenti, sarebbero i misteri della burocrazia.

Da sudditi a cittadini? (a partire dal vertice) la CIVIT (Commissione per la valutazione, l’integrità e la trasparenza delle pubbliche amministrazioni, definita “Autorità nazionale anticorruzione”: una nuova Autorità indipendente), gli OIS (organismi indipendenti di valutazione della performance degli uffici) i responsabili della trasparenza e della prevenzione della corruzione nelle singole amministrazioni, Per la responsabilità e l’onestà (o integrità) della Pubblica Amministrazione sono previste varie figure, come i responsabili dei singoli procedimenti.

Da sudditi a cittadini? coordinano promuovono definiscono predispongono collaborano approvano Costoro operano entro “piani” e “programmi triennali” anticorruzione e codici di comportamento vari, analizzano esprimono esercitano riferiscono adottano prevedono monitorano verificano assicurano vigilano, ecc.

Da sudditi a cittadini? L’impressione (e l’esperienza) è che si tratti di un’enorme macchina che, per lo più, è destinata a rimanere sulla carta. La sua messa in movimento dovrebbe assorbire energie che, inevitabilmente, sono sottratte all’amministrazione. Chi, infine, controllerà l’integrità di coloro che sono preposti al controllo dell’integrità?

Da sudditi a cittadini? La lettura dei provvedimenti sopra indicati, al di là delle buone intenzioni, mostra la mentalità estremamente legalista che si è fatta strada in Italia: a ogni necessità, una legge; tanto più le disfunzioni sono profonde, tante più numerose sono le norme.

Da sudditi a cittadini? Ma, tante più sono le norme, tanto maggiore è la possibilità di non tenerne conto. Resta l’ammonimento inascoltato di Montesquieu, secondo il quale i cattivi costumi (nel nostro caso: le disfunzioni derivanti dalla mentalità burocratica) si cambiano con buoni costumi, non con la moltiplicazione di leggi impotenti.

Lessico Definisci sinteticamente i seguenti termini, evidenziati nel testo. paternalistica contiguità soverchiante deontologia professionale rapporti genetici monitorano ibrida legalista

Comprensione Dopo aver letto il testo, rispondi alle seguenti domande: Durante l’Assolutismo quale era il rapporto tra i cittadini e l’amministrazione? Come si evolve questo rapporto a partire dal XVIII secolo? Quale è la differenza tra “diritto” e “interesse legittimo”? Perché nel testo si afferma che la nostra Costituzione non ha una rivoluzione ma “sta ancora nel mezzo dell’evoluzione”? Oggi sono state varate numerose disposizioni che mirano a garantire la trasparenza nella Pubblica Amministrazione. Quali sono i rischi che si corrono?

Approfondimento Raccogli attraverso Internet o i quotidiani notizie e articoli sulle disfunzioni del nostro Paese imputabili a un eccesso di burocrazia. Un buon punto di partenza può essere rappresentato dall’articolo di Sergio Rizzo Una legge semplifica, quattro complicano, pubblicato l’8 luglio 2013 sul sito de «Il Corriere della sera».