Laboratorio di Cittadinanza e Costituzione

La sostenibilità del debito pubblico di Giuseppe Bacceli

Sommario Lessico Comprensione Approfondimento La sostenibilità del debito pubblico

Per le prime il bilancio è un documento che viene redatto al termine di un esercizio ed è costituito da un conto economico, uno Stato patrimoniale e una nota integrativa. La parola bilancio ha un significato molto diverso se riferito alle imprese private o allo Stato.

Il bilancio dello Stato, invece, viene redatto prima che inizi l’esercizio di riferimento ed è costituito da un conto economico ossia un conto che registra i flussi di entrata e di uscita che si prevede si verificheranno nell’esercizio successivo. La sostenibilità del debito pubblico

Queste differenze derivano dal fatto che i due tipi di bilancio hanno funzioni molto diverse. La sostenibilità del debito pubblico

Nel caso delle imprese private, il bilancio assolve una funzione sia interna sia esterna: all’interno, fornisce indicazioni circa l’efficienza della gestione mentre, all’esterno, segnala la situazione patrimoniale, economica e finanziaria dell’impresa e, di conseguenza, costituisce un buon riferimento, ad esempio, per chi, come le banche, deve concedere prestiti alle imprese. La sostenibilità del debito pubblico

a erogare la spesa pubblica e, di conseguenza, non può che avere carattere preventivo e riguardare i flussi. Il bilancio dello Stato, invece, serve per autorizzare il governoe la pubblica amministrazione La sostenibilità del debito pubblico

Dal punto di vista giuridico, dunque, il bilancio dello Stato costituisce una delle manifestazioni del principio di legalità che impronta il nostro ordinamento… La sostenibilità del debito pubblico

… gli atti della pubblica amministrazione devono essere conformi alla legge e, nel caso specifico, poiché gli atti di spesa sono realizzati mediante contratti stipulati dalla P.A. e decreti ministeriali, occorre che essi siano previsti nel bilancio dello Stato, ossia una legge ordinaria predisposta dal Governo in forma di disegno di legge e approvata dal Parlamento percorrendo il normale iter previsto dalla costituzione e dai regolamenti parlamentari. La sostenibilità del debito pubblico

Su tali caratteristiche non ci furono discussioni particolari poiché si tratta di aspetti già consolidati da lungo tempo. La discussione, invece, fu molto accesa con riferimento al terzo e al quarto comma. Queste caratteristiche del bilancio dello Stato sono chiaramente enunciate nel primo comma dell’art. 81 della Costituzione, così come esso fu approvato dall’assemblea costituente. La sostenibilità del debito pubblico

Il terzo comma, vietando che con la legge di bilancio possano essere introdotti nuovi tributi e nuove spese, conferisce al bilancio dello Stato una caratteristica importante, ossia quella di riassumere tutta la legislazione già approvata che ha riflessi sulle entrate e sulle uscite dello Stato… La sostenibilità del debito pubblico

… con il bilancio, in altre parole, si presenta al parlamento il conto dei suoi provvedimenti facendogli conoscere l’entità dell’eventuale deficit. La sostenibilità del debito pubblico

A tale situazione si collega, nelle intenzioni del costituente, il quarto comma il quale vincola a trovare una copertura per le nuove spese. Tale copertura, secondo alcuni costituenti, doveva essere realizzata mediante nuovi tributi, in modo da garantire il pareggio del bilancio dello Stato. La sostenibilità del debito pubblico

Questo risultato del bilancio dovrebbe costituire l’orizzonte di medio periodo in quanto è pur sempre ammissibile un deficit in un determinato esercizio finanziario purché con l’approvazione del bilancio siano previste le coperture, anche mediante emissione di titoli del debito pubblico, che però deve costituire una eccezione a cui porre rimedio negli esercizi successivi. La sostenibilità del debito pubblico

Come affermò Ezio Vanoni in Assemblea costituente: “il quarto comma (dell’art. 81) è garanzia della tendenza al pareggio del bilancio... attuazione del principio che non si devono fare spese che per il momento la finanza nazionale non può sopportare... Il Governo deve avere la preoccupazione che il bilancio sia in pareggio e la stessa esigenza non può essere trascurata da una qualsiasi forza che si agita nel paese e che avanza proposte che comportino maggiori oneri finanziari” La sostenibilità del debito pubblico

Questa interpretazione dell’art. 81, però, non fu accolta in modo pacifico negli anni successivi alla approvazione della Costituzione e, anzi, a partire dalla metà degli anni Sessanta del secolo scorso, è prevalsa una diversa interpretazione da parte della dottrina, avallata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 1 del La sostenibilità del debito pubblico

In base a questa diversa interpretazione, il quarto comma dell’art. 81 non pone un vincolo di tendenziale pareggio del bilancio dello Stato, e va inteso, invece, come un obbligo di copertura delle nuove spese solo se queste non risultano da appositi fondi speciali i quali, per loro natura, non costituiscono spesa attuale ma spesa futura ossia spesa pubblica impegnata per l’approvazione di nuove leggi che si prevede saranno emanate. La sostenibilità del debito pubblico

In pratica, grazie a questa interpretazione, il Governo è considerato responsabile del suo programma di politica economica che può prevedere anche un deficit di bilancio… l’importante è che trovi l’assenso parlamentare attraverso l’approvazione del bilancio dello Stato. La sostenibilità del debito pubblico

Nonostante questa interpretazione, però, il bilancio dello Stato continuava a costituire un vincolo per la realizzazione di una politica fiscale anticiclica e, invece di modificare il terzo comma dell’art. 81, si introdusse, attraverso una legge ordinaria, uno strumento per realizzare la manovra di bilancio: la legge finanziaria, poi diventata legge di stabilità. La sostenibilità del debito pubblico

Con l’approvazione del cosiddetto Fiscal compact nel gennaio del 2012, però, i paesi dell’area euro, per far fronte alla crisi dei debiti sovrani, hanno stabilito la necessità di revisioni costituzionali tese a impedire l’accumulo di un eccessivo debito pubblico. La sostenibilità del debito pubblico

“Lo Stato assicura l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”. Sulla scia di questa disposizione, il Parlamento italiano ha approvato la riforma dell’art. 81 della costituzione prevedendo, nel primo comma, che… La sostenibilità del debito pubblico

L’introduzione di questa disposizione costituzionale ha aperto una polemica molto forte tra chi l’ha salutata come, finalmente, il ritorno allo spirito originario dell’art. 81 e, quindi, come limite all’indebitamento dello Stato e chi, al contrario, l’ha valutata come un vincolo pericoloso per la politica fiscale, rimasta, ormai, l’unico strumento di politica economica a disposizione del Governo per far fronte alle fasi del ciclo economico (essendo la politica monetaria di competenza della BCE). La sostenibilità del debito pubblico

Questa contrapposizione, dal punto di vista economico, assume le sembianze della discussione intorno alla cosiddetta sostenibilità del debito pubblico ossia la capacità di assicurare, in un determinato frangente di tempo, il servizio del debito pubblico accumulato, quindi di riuscire a ripagarlo. La sostenibilità del debito pubblico

L’analisi economica mette in evidenza che il debito pubblico è sostenibile quando il tasso di interesse che viene applicato all’indebitamento pubblico è minore del tasso di crescita del PIL: un reddito nazionale elevato consente di ottenere un gettito fiscale in aumento, il quale permette di remunerare gli interessi del debito pubblico, senza ricorrere all’aumento delle aliquote di imposta e senza aumentare la pressione fiscale sulle generazioni che verranno. La sostenibilità del debito pubblico

Non esiste quindi un livello oltre il quale il debito pubblico diventa insostenibile: tutto dipende dalla relazione tra tasso di interesse e tasso di crescita del Pil. La sostenibilità del debito pubblico

Altro è il problema della relazione tra debito pubblico e crescita economica. La sostenibilità del debito pubblico

La teoria economica indaga da tempo questo rapporto e alcuni economisti, analizzando moltissimi dati empirici, hanno individuato come valore critico quello del 90% del rapporto debito/Pil. Secondo questi economisti, in altre parole, oltre il 90% del rapporto debito/Pil ogni ulteriore indebitamento provoca una riduzione del tasso di crescita del Pil il che, a parità di tasso di interesse, rende sempre meno sostenibile il debito pubblico. La sostenibilità del debito pubblico

L’analisi di questi economisti, però, è stata oggetto di contestazioni a causa di alcuni errori commessi nell’elaborazione statistica dei dati; in ogni caso, il loro studio non è assolutamente in grado di stabilire un nesso causale tra debito pubblico e crescita economica limitandosi, al massimo, a rilevare una correlazione statistica tra i due fenomeni. La sostenibilità del debito pubblico

La conclusione da trarre è che non solo non esiste un livello di debito pubblico che sicuramente è insostenibile ma non è possibile neppure affermare che un debito pubblico che supera una certa soglia riduce il tasso di crescita del Pil. La sostenibilità del debito pubblico

Di conseguenza, un elevato debito pubblico deve essere valutato dal punto di vista degli effetti distributivi che produce: elevato debito comporta elevati interessi e quindi, a parità di spesa pubblica complessiva, riduce la spesa utilizzabile per la garanzia dei diritti sociali ed economici che sono particolarmente importanti per i meno abbienti. La sostenibilità del debito pubblico

Un elevato debito pubblico, inoltre, deve essere collocato nel mercato e se i potenziali acquirenti valutano pericoloso l’acquisto, a causa della elevata possibilità di mancato rimborso, richiedono un premio che si traduce in un aumento del tasso di interesse che può raggiungere livelli altissimi tanto da diventare una delle maggiori fonti di spesa pubblica e avviare così il debito pubblico in una spirale che diventa inarrestabile. La sostenibilità del debito pubblico

Tutto ciò posto, come valutare il vincolo di equilibrio tra entrate e spese nel bilancio dello Stato introdotto con la riforma dell’art. 81? La sostenibilità del debito pubblico

La risposta non è semplice ma si può osservare che, da un lato, tale vincolo era già presente in una delle possibili interpretazioni del vecchio art. 81, peraltro in una modalità più “flessibile”… … ossia senza introdurre un obbligo di pareggio annuale ma su un orizzonte temporale più vasto, venendo a costituire un argine contro una crescita continua del debito. La sostenibilità del debito pubblico

Dall’altro lato, è vero che l’interpretazione prevalsa negli anni Settanta del secolo scorso ha consentito una crescita incontrollata del debito, ma questo è oggi impedito non solo dal Patto di stabilità e sviluppo ma anche dal Fiscal compact per cui, con questi vincoli, non si capisce quali siano gli spazi per continuare sulla strada di una crescita del debito. La sostenibilità del debito pubblico

Nel contesto europeo in cui si muove oggi la politica fiscale, che comporta non più solo un controllo successivo ma anche un coordinamento preventivo, per quale motivo introdurre un ulteriore elemento di rigidità nella politica fiscale? La sostenibilità del debito pubblico

Il fatto è che la storia passata pesa sulle scelte attuali… … l’eccezionalità della situazione odierna, però, caratterizzata da una crisi di dimensioni inusitate nella storia del dopoguerra,avrebbe consigliato una maggiore prudenza da parte del revisore della Costituzione il quale ha introdotto un ulteriore vincolo alla politica fiscale proprio nel momento meno adatto essendo questa la situazione tipica in cui solo una politica fiscale espansiva può aiutare a far uscire il nostro paese da una crisi dagli effetti disastrosi. La sostenibilità del debito pubblico

Lessico Definisci sinteticamente i seguenti termini, evidenziati nel testo. Stato patrimoniale Principio di legalità Legge di stabilità Conto economico Ciclo economico Pressione fiscale Correlazione statistica Fiscal compact

Comprensione Dopo aver letto il testo, rispondi alle seguenti domande: 1.Nel testo si fa riferimento a un controllo successivo ed uno preventivo sui conti dello Stato. Spiega in cosa consiste questo controllo. 1.Che cosa si intende con l’espressione “sostenibilità del debito pubblico”?

Approfondimento 1. Partendo dal vincolo del bilancio pubblico, si può ottenere la condizione per la sostenibilità del debito pubblico: B t = (1+ r)B t-1 + G t – T t [1] In cui Bt indica il valore reale del debito pubblico al momento t; B t-1 è il valore reale del debito pubblico alla fine dell’anno t-1; r è il tasso di interesse reale ossia il tasso di interesse nominale al netto del tasso di inflazione; G t, rappresenta la spesa pubblica nell’anno t al netto degli interessi mentre le imposte nell’anno t sono indicate con T t. Dato che bisogna tenere in considerazione il fatto che il PIL non è costante, ma si evolve nel corso del tempo, si definisce il tasso di crescita del PIL attraverso g: Y t = (1+g) Y t -1 [2]

Dividendo entrambi i membri del vincolo di bilancio dello Stato per il Prodotto Interno Lordo Y t, si avrà: B t / Y t = (1+r)B t-1 /Y t + (G t - T t ) / Y t [3] Sostituendo al denominatore del primo termine a destra dell'equazione la [2], si ottiene: B t / Y t = (1+r)B t-1 / (1+g)Y t-1 + (G t - T t ) / Y t [4] che per approssimazione diventa: B t / Y t = (1 + r - g) B t-1 / Y t-1 + (G t - T t ) / Y t [5] Approfondimento

Questa espressione è l’equazione di sostenibilità del debito pubblico considerando però nulla la quota di deficit pubblico finanziata mediante monetizzazione. Dunque la sostenibilità dipende dall'evoluzione del saldo primario e dalla differenza tra il tasso di interesse reale r e il tasso di crescita del Pil reale g. Questo significa che anche in presenza di un disavanzo primario, il debito pubblico tende a stabilizzarsi se g>r; al contrario, anche con un avanzo primario, se g<r allora il debito rischia di essere insostenibile. Approfondimento Alla luce di queste considerazioni, cerca di individuare qual è l’attuale situazione italiana leggendo al riguardo i documenti di finanza pubblica presenti sul sito del Ministero dell’Economia e Finanze