Milano – Largo Guido Donegani n. 2 Osservatorio Codice Ambiente 23 aprile 2009 Testo Unico Ambientale: stato della riforma e modifiche apportate dal Decreto-Legge 30 dicembre 2008, n. 208, convertito con Legge 27 febbraio 2009, n. 13  Accordi di programma e semplificazioni amministrative in materia di gestione dei rifiuti avv. Mara Chilosi B&P Avvocati Milano – Largo Guido Donegani n. 2 mara.chilosi@buttiandpartners.com Tel. 02/65560496

Le fonti normative D.Lgs 3 aprile 2006, n. 152, parte IV , come modificato dal D.L. n. 208/2008, convertito con L. n. 13/2009 (artt. 181 co. 4 e art. 206) L. 7 agosto 1990, n. 241 (artt. 11 e 15), come modificato dalla L. 15/2005. D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (art. 34)

Disciplina generale La disciplina generale degli accordi di programma è contenuta nella L. n. 241/1990. In particolare l’art. 11 riguarda gli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento (art. 11) l’art. 15 riguarda, invece, gli accordi fra le pubbliche amministrazioni L’art. 34 del D.lgs. n. 267/2000 disciplina gli accordi di programma stipulati dagli enti pubblici locali

Definizione In generale, gli accordi (o contratti) di programma costituiscono strumenti di esercizio “consensuale” della potestà amministrativa attraverso i quali l’amministrazione ricerca il consenso e la partecipazione di tutti i soggetti – siano essi pubblici o privati – coinvolti in una determinata vicenda.

Finalità e modalità di conclusione Finalità principale: favorire – mediante una soluzione “mediana” fra posizioni altrimenti inconciliabili – il raggiungimento dell’interesse privato ed insieme di quello pubblico, riducendo (o prevenendo) i rischi del contenzioso. Finalità eventuale o ulteriore: la giurisprudenza amministrativa ha in più occasioni affermato che questo strumento può potenzialmente permettere alle parti di conseguire un’utilità ulteriore rispetto a quella che sarebbe normalmente garantita dal provvedimento finale (ad esempio, per quanto riguarda la P.A., perché può indurre il privato ad accettare clausole che, in difetto di accordo, non accetterebbe altrettanto facilmente e, per quanto riguarda il privato, perché può ottenere semplificazioni rispetto agli adempimenti amministrativi).

Gli accordi di programma in materia di gestione dei rifiuti Artt. 3-4-25-44 e altri D.lgs. 22/1997: ammesse semplificazioni amministrative e deroghe, specificamente previste, alle disposizioni di legge (es. art. 44 sui beni durevoli) Art. 206 D.lgs. 152/2006 (ulteriori disposizioni erano previste dall’art. 181): ammesse semplificazioni amministrative Art. 206 D.lgs. 152/2006 come mod. dal D.lgs. 4/2008: ammesse semplificazioni amministrative, ma espressamente vietate deroghe alla normativa primaria nazionale e comunitaria

Gli accordi di programma in materia di gestione dei rifiuti Art. 206 D.lgs. 152/2006 come modificato dall’art. 8-quater del D.L. 208/2008 «1. Nel rispetto dei principi e degli obiettivi stabiliti dalle disposizioni di cui alla parte quarta del presente decreto al fine di perseguire la razionalizzazione e la semplificazione delle procedure, con particolare riferimento alle piccole imprese, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare e le altre autorità competenti possono stipulare appositi accordi e contratti di programma con enti pubblici, con imprese di settore, soggetti pubblici o privati ed associazioni di categoria. Gli accordi ed i contratti di programma hanno ad oggetto: a) l'attuazione di specifici piani di settore di riduzione, recupero e ottimizzazione dei flussi di rifiuti; b) la sperimentazione, la promozione, l'attuazione e lo sviluppo di processi produttivi e distributivi e di tecnologie pulite idonei a prevenire o ridurre la produzione dei rifiuti e la loro pericolosita' e ad ottimizzare il recupero dei rifiuti; c) lo sviluppo di innovazioni nei sistemi produttivi per favorire metodi di produzione di beni con impiego di materiali meno inquinanti e comunque riciclabili; d) le modifiche del ciclo produttivo e la riprogettazione di componenti, macchine e strumenti di controllo; e) la sperimentazione, la promozione e la produzione di beni progettati, confezionati e messi in commercio in modo da ridurre la quantita' e la pericolosita' dei rifiuti e i rischi di inquinamento; f) la sperimentazione, la promozione e l'attuazione di attivita' di riutilizzo, riciclaggio e recupero di rifiuti; g) l'adozione di tecniche per il reimpiego ed il riciclaggio dei rifiuti nell'impianto di produzione; h) lo sviluppo di tecniche appropriate e di sistemi di controllo per l'eliminazione dei rifiuti e delle sostanze pericolose contenute nei rifiuti; i) l'impiego da parte dei soggetti economici e dei soggetti pubblici dei materiali recuperati dalla raccolta differenziata dei rifiuti urbani; l) l'impiego di sistemi di controllo del recupero e della riduzione di rifiuti».

Gli accordi di programma in materia di gestione dei rifiuti D.lgs. 152/2006 come modificato dall’art. 8-quater del D.L. 208/2008 «2. Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare può altresì stipulare appositi accordi e contratti di programma con soggetti pubblici e privati o con le associazioni di categoria per: promuovere e favorire l'utilizzo dei sistemi di certificazione ambientale di cui al regolamento (Cee) n. 761/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 marzo 2001; attuare programmi di ritiro dei beni di consumo al termine del loro ciclo di utilità ai fini del riutilizzo, del riciclaggio e del recupero. 3. Gli accordi e i contratti di programma di cui al presente articolo non possono stabilire deroghe alla normativa comunitaria e possono prevedere semplificazioni amministrative. 4. Con decreto del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, di concerto con i Ministri dello sviluppo economico e dell'economia e delle finanze, sono individuate le risorse finanziarie da destinarsi, sulla base di apposite disposizioni legislative di finanziamento, agli accordi ed ai contratti di programma di cui ai commi 1 e 2 e sono fissate le modalità di stipula dei medesimi. 5. Ai sensi della comunicazione 2002/412 del 17 luglio 2002 della Commissione delle Comunità europee e' inoltre possibile concludere accordi ambientali che la Commissione può utilizzare nell'ambito della autoregolamentazione, intesa come incoraggiamento o riconoscimento dei medesimi accordi, oppure della coregolamentazione, intesa come proposizione al legislatore di utilizzare gli accordi, quando opportuno».

Gli accordi di programma in materia di gestione dei rifiuti Rispetto alla precedente formulazione della norma il Legislatore ha: ribadito il divieto per gli accordi in questione di stabilire deroghe alla normativa comunitaria eliminato il divieto di derogare alla "normativa nazionale" Ammettendo la deroga alla normativa nazionale, il Legislatore sembra voler chiaramente favorire la diffusione di "decisioni concordate" tra la pubblica amministrazione e i destinatari delle stesse, consentendo di negoziarne i contenuti caso per caso con più ampi margini di discrezionalità. Con queste modifiche il Legislatore ha reso più concretamente praticabile il ricorso agli accordi nella materia dei rifiuti ha posto rimedio alla intrinseca contraddittorietà della versione precedente della disposizione in esame dalla quale non si comprendeva, infatti, come gli accordi potessero, da una parte, introdurre delle reali semplificazioni procedurali senza, dall'altra, derogare in alcun modo alle disposizioni della Parte IV del D.Lgs. n. 152/2006.

Gli accordi di programma in materia di gestione dei rifiuti Infine, è stato coerentemente eliminato il riferimento alla possibilità di stabilire deroghe o integrazioni alle norme secondarie (decreti e regolamenti ministeriali attuativi), laddove non previsto dalla normativa primaria nazionale (questa specificazione discendeva, è evidente, dall'obbligo di rispettare la normativa primaria nazionale, peraltro, come detto, venuto meno). Lo stesso art. 8-quater stabilisce, inoltre, espressamente la possibilità, tramite gli accordi e i contratti di programma di cui al citato art. 206, di prevedere semplificazioni amministrative. Questa precisazione, peraltro, non sembra costituire una novità rispetto al passato in quanto il comma 1 dell'art. 206, D.Lgs. n. 152/2006, già chiariva che la finalità degli accordi di programma potesse essere anche quella di "perseguire la razionalizzazione e la semplificazione delle procedure".

Gli accordi di programma nella nuova Direttiva Quadro sui rifiuti L’Allegato IV della Direttiva Parlamento europeo e Consiglio Ue 2008/98/Ce riporta, tra gli esempi di misure di prevenzione dei rifiuti (art. 29) da adottarsi entro il 12 dicembre 2013 nell’ambito dei Programmi di prevenzione: 9. Ricorso ad accordi volontari, a panel di consumatori e produttori o a negoziati settoriali per incoraggiare le imprese o i settori industriali interessati a predisporre i propri piani o obiettivi di prevenzione dei rifiuti o a modificare prodotti o imballaggi che generano troppi rifiuti. 14. Accordi con l'industria, ricorrendo ad esempio a gruppi di studio sui prodotti come quelli costituiti nell'ambito delle politiche integrate di prodotto, o accordi con i rivenditori per garantire la disponibilità di informazioni sulla prevenzione dei rifiuti e di prodotti a minor impatto ambientale.

Alcuni accordi di programma già stipulati in materia di gestione dei rifiuti In sede nazionale: Accordo di programma MinAmbiente 25 maggio 2005 (Gestione dei rifiuti nel ciclo produttivo e distributivo farmaceutico) Accordo di programma MinAmbiente 12 luglio 1999 (Riutilizzo delle macchine fotografiche monouso) In sede locale: Accordo di programma sulla gestione dei rifiuti sanitari pericolosi a rischio infettivo prodotti al di fuori delle strutture sanitarie (Provincia di Bolzano, Provincia di Rimini) Accordo di programma sulla raccolta dei rifiuti elettrici ed elettronici ai sensi dell’art. 44 D.lgs. 22/97 (Regione Emilia Romagna, Regione Toscana)

La “clausola di salvaguardia” contenuta nel DL DECRETO-LEGGE 6 novembre 2008 n.172 (in Gazz. Uff., 6 novembre, n. 260). - Decreto convertito, con modificazioni, in legge 30 dicembre 2008, n. 210. - Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania, nonche' misure urgenti di tutela ambientale. Art.9 bis:Altre misure urgenti di tutela ambientale (inserito dalla legge 30 dicembre 2008, n. 210, in sede di conversione) 1. Allo scopo di fronteggiare il fenomeno dell'illecito abbandono di rifiuti e di evitare l'espandersi dello stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti sul territorio nazionale, si applicano le seguenti disposizioni dirette a superare, nell'immediato, le difficolta' riscontrate dagli operatori del settore del recupero dei rifiuti nell'applicazione del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, come modificato dal decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4: a) fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui all'articolo 181-bis, comma 2, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, le caratteristiche dei materiali di cui al citato comma 2 si considerano altresi' conformi alle autorizzazioni rilasciate ai sensi degli articoli 208, 209 e 210 del medesimo decreto legislativo n. 152 del 2006, e successive modificazioni, e del decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59; b) fino alla data di entrata in vigore del decreto di cui all'art. 195, comma 2, lettera s-bis), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, gli accordi e i contratti di programma in materia di rifiuti stipulati tra le amministrazioni pubbliche e i soggetti economici interessati o le associazioni di categoria rappresentative dei settori interessati prima della soppressione del comma 4 dell'articolo 181 del medesimo decreto legislativo n. 152 del 2006, operata dal decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4, continuano ad avere efficacia, con le semplificazioni ivi previste, anche in deroga alle disposizioni della parte IV del citato decreto legislativo n. 152 del 2006, e successive modificazioni, purche' nel rispetto delle norme comunitarie.

Grazie per l’attenzione