Il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni Massimo Pallini massimo.pallini@unimi.it ricevimento martedì ore 15,00 – 18,30

Il processo di riforma I° fase 1957 – 1983 natura pubblicistica del rapporto di lavoro alle dipendenze della Pubblica Amministrazione T.U. n. 3 del 1957 - instaurazione del rapporto a seguito di procedura concorsuale (art. 97 Cost. principio della tassatività della selezione concorsuale) - interessi legittimi nei confronti degli atti organizzativi della P.A. lesivi degli interessi del personale (c.d. figure sintomatiche di lesione) - diritti soggettivi soltanto ove il diritto sia attribuito in modo diretto dalla legge senza alcun margine di discrezionalità o di valutazione esercitabile dalla P.A. - giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo

II° fase 1983 - 1991 - Legge n. 93/83 - La natura del rapporto rimane pubblicistica (comprensenza di interessi legittimi e diritti soggettivi) - procedura di contrattazione collettiva con le Organizzazioni sindacali per disciplinare i diritti soggettivi del rapporto individuale - il contratto collettivo però non esplica efficacia regolativa negoziale ma deve essere recepito in un atto di normazione c.d. secondaria D.P.R. (decreto del Presidente della Repubblica), che può anche modificare i contenuti dell’accordo.

III° fase 1991 - 2008 la c.d. “prima privatizzazione” 1993 – 1997 (L. n. 421/92, D.lgs. n. 29/93) Natura contrattuale e privatistica del rapporto individuale, con esclusione della sola “dirigenza generale” Natura privatistica e negoziale dei poteri della P.A. di organizzazione equiparati ai “poteri del privato datore di lavoro”, con esclusione degli atti “macro” e “mesa” Persistenza della specialità del rapporto * la c.d. “seconda privatizzazione” 1997 – 2008 (L. n. 59/97, D.lgs. nn. 396/97, 80/98, 387/98 D.lgs. 165/2001) Natura contrattuale e privatistica del rapporto anche per la dirigenza generale Natura privatistica e negoziale dei poteri della P.A. di organizzazione equiparati ai “poteri del privato datore di lavoro” anche per gli atti “mesa”, con esclusione dei soli atti “macro” (ad es. dotazione organiche, funzioni degli uffici) Temporaneità degli incarichi dirigenziali (da 2 a 7 anni da 3 a 5 anni)

Finalità della riforma a) accrescere l'efficienza delle amministrazioni in relazione a quella dei corrispondenti uffici e servizi dei Paesi dell'Unione europea; b) razionalizzare il costo del lavoro pubblico, contenendo la spesa complessiva per il personale, diretta e indiretta, entro i vincoli di finanza pubblica; c) realizzare la migliore utilizzazione delle risorse umane: formazione e sviluppo professionale, pari opportunità alle lavoratrici ed ai lavoratori, omogeneizzazione delle condizioni a quelle del lavoro privato.

Interpretazione tradizionale dell’art.97 Cost. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione. Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle Pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. La riserva di legge veniva impropriamente letta quale riserva di poteri di organizzazione necessariamente pubblicistici

La nuova natura dei poteri organizzativi I° privatizzazione:legge delega n. 421/92, d. lgs. 29/93 Privatizzazione solo del rapporto di lavoro e degli atti direttamente gestionali del rapporto individuale (ad es. trasferimento, assegnazione del carico del lavoro, procedure di valutazione premiale) II° privatizzazione : legge delega n. 59/97, d.lgs. D.lgs 80/98 D.lgs.396/97 D.lgs.387/98 Privatizzazione degli atti di “micro-organizzazione” Rimangono atti pubblici soLo gli atti di “macro- organizzazione” (ad es. dotazione organiche, funzioni degli uffici)

La nuova ratio della micro-organizzazione dal controllo giudiziale dell’atto “funzionalizzato” all’interesse pubblico alla verifica dell’efficacia dell’attività svolta con atti “liberi nel fine” e quindi insindacabili giudizialmente * la defunzionalizzazione dell’atto viene compensata con l’incremento della responsabilizzazione della dirigenza sui risultati dell’attività degli uffici Per la Corte Cost. è una soluzione orga- Corte Cost. n. 313/1996 nizzativa compatibile con l’art. 97 Cost Corte cost. n. 309/1997 (http://www.giurcost.org/index.php) Corte cost. n. 11/2002

Atti di macroganizzazione le linee fondamentali di organizzazione degli uffici; l’individuazione degli uffici di maggiore rilevanza e i modi di conferimento della titolarità dei medesimi; la determinazione delle dotazioni organiche complessive. * * * Criteri di organizzazione a) funzionalità rispetto ai compiti e ai programmi di attività, nel perseguimento degli obiettivi di efficienza, efficacia ed economicità. A tal fine, periodicamente e comunque all'atto della definizione dei programmi operativi e dell'assegnazione delle risorse, si procede a specifica verifica e ad eventuale revisione; b) ampia flessibilità; c) collegamento delle attività degli uffici ed interconnessione mediante sistemi informatici e statistici pubblici; d) garanzia dell'imparzialità e della trasparenza dell'azione amministrativa, anche attraverso l'istituzione di apposite strutture per l'informazione ai cittadini e attribuzione ad un unico ufficio, per ciascun procedimento, della responsabilità complessiva dello stesso; e) armonizzazione degli orari di servizio e di apertura degli uffici con le esigenze dell'utenza e con gli orari delle PA nei Paesi UE

Poteri di microrganizzazione (art.2 d.lgs 165/2001) … le determinazioni per l'organizzazione degli uffici e le misure inerenti la gestione dei rapporti di lavoro sono assunte dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro. Gli organismi di controllo interno verificano periodicamente la rispondenza delle determinazioni organizzative ai princìpi indicati all'articolo 2, comma 1, anche al fine di proporre l'adozione di eventuali interventi correttivi e di fornire elementi per l'adozione delle misure previste nei confronti dei responsabili della gestione. atti di natura negoziale soggetti soltanto a limiti c.d. “esterni”

Art. 11 co. 1 lett. h) Legge delega n. 59/97 Problema della negoziabilità dei poteri organizzativi in sede nazionale e decentrata Art 40 D.lgs. n. 165/2001 La contrattazione collettiva si svolge su tutte le materie relative al rapporto di lavoro ed alle relazioni sindacali. Art. 11 co. 1 lett. h) Legge delega n. 59/97 … procedure di consultazione delle organizzazioni sindacali firmatarie dei contratti collettivi dei relativi comparti prima dell’adozione degli atti interni di organizzazione aventi riflessi sul rapporto di lavoro Pericolo di cogestione delle OO.SS.

Lecite delle deroghe e difformità solo di dettaglio Ripartizione della potestà legislativa in materia di lavoro pubblico ante legge cost. n. 3/2001 art. 1 co. 3 d.lgs n. 29/93 e n. 165/2001 Le disposizioni del decreto costituiscono princìpi fondamentali ai sensi dell'art. 117 Cost. Le Regioni a statuto ordinario si attengono ad esse tenendo conto delle peculiarità dei rispettivi ordinamenti. I princìpi desumibili dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 e dall'art. 11, co. 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 costituiscono per le Regioni a statuto speciale e per le provincie autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica. Lecite delle deroghe e difformità solo di dettaglio

Ripartizione della potestà legislativa in materia di lavoro pubblico post. legge cost. n. 3/2001 Competenza esclusiva dello Stato per “l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali” (Art. 117 Cost. co.2 lett. g) Competenza residuale (esclusiva) delle Regioni per “l’ordinamento e l’organizzazione amministrativa” degli enti non statali ? * Competenza esclusiva dello Stato per l’”ordinamento civile”(Art. 117 Cost. co.2 lett.l) disciplina del rapporto individuale contrattualizzato ?

La nozione di Pubbliche Amministrazioni amministrazioni dello Stato (Ministeri, Scuole di ogni ordine e grado) aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, e Agenzie di cui d.lgs. N. 300/99 Regioni, Province, Comuni, Comunità montane, e loro consorzi e associazioni Istituzioni universitarie, Istituti autonomi case popolari, Camere di commercio, industria enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali amministrazioni, aziende e enti del Servizio sanitario nazionale Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN)

Esclusioni (conservano rapporto di diritto pubblico) magistrati (ordinari amministrativi contabili), avvocati dello Stato personale militare, Forze di polizia di Stato, Vigili del fuoco, Polizia penitenziaria personale della carriera diplomatica e della carriera prefettizia dipendenti degli enti a tutela della moneta, credito e risparmio (Banca d’Italia, UIC, CONSOB) Autorithy antitrust, privacy, energia, telecomunicazioni. professori e dei ricercatori universitari personale degli organi costituzionali con poteri di autodichia (Presidenza della Repubblica, Senato, Camera, Corte Cost., CSM)