Le politiche di coesione dell’Unione Europea Prof. Wolleb OBIETTIVO INCLUSIONE SOCIALE A cura di: Chiara Gorreri, Elena Quagliotti, Deborah Pezzani 16 ottobre 2009

L’inclusione sociale: una definizione L’inclusione sociale può essere definita come la situazione in cui, in riferimento a una serie di aspetti multidimensionali (che definiscono l’opportunità sostanziale degli individui di vivere secondo i propri valori e le proprie scelte e di migliorare le proprie condizioni), tutti gli individui e i gruppi godono degli standard essenziali, le disparità tra le persone e i gruppi sono socialmente accettabili e il processo attraverso il quale vengono raggiunti questi risultati è partecipativo ed equo.

L’inclusione sociale: una definizione La nozione di inclusione sociale… é un concetto-soglia: indica la capacità della società di garantire a tutti gli individui di raggiungere standard essenziali di vita é relazionale: si riferisce all’assottigliamento delle disuguaglianze tra gli individui é multidimensionale: considera i vari aspetti del benessere di una persona, non solo la dimensione economica richiede un processo decisionale partecipativo ed equo per la definizione delle soglie e degli standard enfatizza l’importanza delle condizioni in cui si trovano gli individui

La trappola dell’esclusione sociale Cosa accade se le forze sociali e di mercato non consentono agli individui di raggiungere (autonomamente) l’inclusione sociale ? Trappola dell’esclusione sociale L’esclusione si perpetua nel tempo: sono negati ad alcuni individui gli standard essenziali condivisi a livello sociale e/o si manifesta una divergenza persistente (o addirittura crescente) tra le opportunità sostanziali e quelle ritenute socialmente accettabili

La trappola dell’esclusione sociale Cause: la condizione di “escluso” si trasferisce da una generazione all’altra; i risultati attuali dipendono da quelli passati; le politiche e le istituzioni attuali sono il risultato di quelle passate; le istituzioni formali e informali (capacità di agire degli individui, capitale sociale, capacità istituzionale, partecipazione democratica ai processi decisionali) Soluzioni: interventi endogeni interventi esogeni la politica di inclusione sociale…

Misurare l’esclusione sociale L’efficacia delle politiche dipende anche dalla capacità di misurare l’esclusione sociale, ma quest’obiettivo può presentare alcune insidie… problema dell’incompletezza informativa scelta degli standard scelta delle dimensioni da considerare e degli indicatori da adottare Gli indicatori devono rispettare alcuni requisiti fondamentali, tra cui: chiarezza, verificabilità, comparabilità, tempestività

Misurare l’esclusione sociale Il Consiglio Europeo di Laeken (2001) ha elaborato un set di 18 indicatori (rivisitati nel 2004) strutturati in indicatori primari e indicatori secondari Punti di forza: colgono le principali dimensioni dell’esclusione sociale (povertà economica, occupazione, salute e istruzione); rispettano i principi statistici richiesti Punti di debolezza: non si giunge alla definizione di un indicatore “globale” dell’esclusione sociale; gli indicatori non sviluppano in maniera sufficiente le dimensioni sociale, politica e culturale

Le cause AGENCY: “chi esclude gli esclusi?” ATTIVA: discriminazione o diritti non rinforzati PASSIVA: limitazione dell’accesso a risorse e opportunità legata all’organizzazione e al funzionamento delle istituzioni e sistemi sociali. La Commissione Europea individua 4 aree legate ai grandi cambiamenti in atto: mercato del lavoro, sviluppo della società della conoscenza, struttura socio-demografica, polarizzazione geografica dello sviluppo AUTOESCLUSIONE: comportamenti e valori antisociali e/o patologici MATERIALI/STRUMENTALI: “la mancanza di cosa esclude gli esclusi?” RISORSE E REDDITO: esclusione sociale come conseguenza della povertà OCCUPAZIONE: lavoro come mezzo per l’integrazione sociale, effetti cumulativi CAPABILITY: esclusione sociale come mancanza delle funzioni di base (buona salute, istruzione, condizioni abitative…) e della libertà di scegliere e agire

Le politiche Dalla classificazione precedente emergono 3 grandi aree di intervento delle politiche: TRASFERIMENTO DI RISORSE a particolari categorie di persone, possibilità di trasferimenti condizionali AUMENTO DEI LIVELLI DI OCCUPAZIONE: il nesso occupazione-inclusione sociale non è automatico, ma dipende dalla qualità, sicurezza e remunerazione del lavoro dibattito sul rapporto tra flessibilità del mercato del lavoro e creazione di posti di lavoro marginali RAFFORZAMENTO DELLA CAPABILITY attraverso l’offerta di beni e servizi pubblici: importanti in sé e per il loro ruolo abilitante

Perché l’Unione Europea? Varie motivazioni per una politica sociale a livello comunitario: COMPENSAZIONE DEL MERCATO: persistenti disuguaglianze e timori di esclusione possono mettere a repentaglio l’integrazione economica e l’unificazione monetaria RAGIONI DI POLITICA ECONOMICA: vincoli di bilancio imposti dall’UE agli Stati mettono in difficoltà i sistemi nazionali di welfare RAGIONE “FEDERALE”: tutti i cittadini europei devono partecipare ai benefici derivanti dall’Unione europea

UE e inclusione sociale 1989, Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori 1989, 1992, 1994, risoluzioni, raccomandazioni, Libri Bianchi L’inclusione sociale è stata affidata al Processo per la protezione sociale e l’inclusione sociale, basato sul Metodo aperto di coordinamento: PROGRESSI Punto di vista metodologico (indicatori di Laeken) Linee guida per il mainstreaming Visione europea condivisa su alcuni temi Sensibilizzazione e stimolo per gli Stati (Piani d’azione nazionali) LIMITI No vasta mobilitazione No diffuso interesse politico Impatto limitato sull’uso delle risorse per le politiche di coesione No reale mainstreaming

UE e inclusione sociale 2000, Agenda di Lisbona: programma politico per l’inclusione sociale basato su 3 tipi di attività: Garantire a tutti l’accesso alle risorse di base, servizi sociali e diritti necessari per la partecipazione nella società e promuovere la partecipazione al mercato del lavoro Combattere le forme estreme di esclusione e l’esclusione dei gruppi e individui più marginali Coinvolgere nel processo di progettazione e realizzazione delle politiche tutti i livelli di governo e gli attori rilevanti

UE e inclusione sociale Concetto di politica per l’inclusione sociale che emerge dal dibattito europeo: Coerente con l’idea di inclusione sociale come obiettivo in sé e con la multidimensionalità del concetto (enfasi sull’accesso ai servizi) Cambiamenti e diverse formulazioni suggeriscono un fondamentale disaccordo Visione “efficiente” dell’inclusione sociale può portare confusione negli obiettivi delle politiche Risultati del Metodo aperto di coordinamento (studio per l’Italia): impatto significativo per l’occupazione, poco significativo per l’inclusione sociale no obbligatorietà dell’azione degli Stati in questo ambito

Perché nelle politiche di coesione? Politica per l’inclusione sociale ( F. Barca): “strategia DI LUNGO PERIODO, FATTIBILE E MOBILITANTE, TERRITORIALE, volta a migliorare l’inclusione sociale in una serie di risultati multidimensionali, attraverso la FORNITURA DI BENI E SERVIZI PUBBLICI, prima garantendo a tutti standard essenziali socialmente condivisi e poi migliorando il benessere di coloro che sono meno avvantaggiati” Coerentemente con questa definizione l’inclusione sociale dev’essere perseguita all’interno delle politiche di coesione, perché: È una politica consolidata, con una dotazione finanziaria significativa, e con l’equità come uno dei 2 obiettivi fondamentali Consiste in gran parte nell’offerta integrata di beni e servizi pubblici È intrinsecamente territoriale Si basa sul cofinanziamento di strategie nazionali e regionali Il sistema di governance è adeguato

Un approccio territoriale allo sviluppo Molte delle caratteristiche delle persone dipendono dal territorio in cui vivono A volte il “livello socialmente accettabile” dipende dal contesto stesso Vi è una polarizzazione dell’ineguaglianza a vari livelli, anche sub regionale che rendono necessaria un’analisi più approfondita luogo per luogo Per questi motivi Pensare al luogo e alle sue caratteristiche per misurare l’inclusione sociale Le cause istituzionali della trappola sociale dipendono spesso dal contesto L’effettività stessa della politica dipende dal posto. Quali strumenti e quali capacità può offrire.

Un approccio territoriale allo sviluppo 2 RISCHI Ci si focalizza troppo sugli individui e quindi la politica assume il carattere di trasferimenti a pioggia indipendentemente dal contesto Ci si focalizza troppo sul territorio senza porre la dovuta attenzione al tipo di re-distribuzione che avviene tra gli individui Il fallimento dell’agenda sociale deriva dalla mancanza di studi che combinino le informazioni sulla distribuzione del reddito con le informazioni sulla convergenza/divergenza dell’intero territorio Legare la politica di coesione al territorio risolverebbe 3 ordini di problemi Scelta delle dimensioni Scelta della soglia di riferimento Superare il problema dell’incompletezza delle informazioni Inoltre, un approccio territoriale : Favorirebbe una maggiore partecipazione Darebbe gli appropriati strumenti per fissare meccanismi e spazi di valutazione

Inclusione sociale ed efficienza L’efficienza è uno degli obiettivi principali della politica di coesione per promuovere la crescita di aree con un potenziale sottoutilizzato Per lungo tempo è stata enfatizzata l’idea di una coesistenza reciproca tra equità ed efficienza, questo ha rafforzato l’idea che ci potesse essere una … … via efficiente all’inclusione sociale Raggiungere gli obiettivi sociali rispettando le regole poste dall’integrazione del mercato, dalla liberalizzazione e dell’unificazione monetaria. Tuttavia in questo modo si è distolta l’attenzione su quale dovesse essere l’obiettivo politico comune da perseguire É STATA SOVRASTIMATA L’IDEA DI UNA SINERGIA TRA EFFICIENZA ED EQUITÀ ED É STATA SOTTOSTIMATO IL TRADE-OFF TRA LE DUE

Inclusione sociale ed efficienza Aspetti che legano questi due concetti: SINERGIE I FATTORI RESPONSABILI DELLA TRAPPOLA DELL’INCLUSIONE SOCIALE SONO GLI STESSI RESPONSABILI DI UNA TRAPPOLA DELL’EFFICIENZA (es. istruzione) LE POLITICHE DI COESIONE PUNTANO A RAFFORZARE LE CAPACITÁ DELLA COMUNITÁ LOCALE (sia agenti pubblici che privati) ALTI LIVELLI DI ESCLUSIONE SOCIALE SONO LA CAUSA DI INSTABILITÁ POLITICA, SOCIALE ED ECONOMICA TRADE-OFF CAMBIAMENTO NEI RAPPORTI DI FORZA ALL’INTERNO DEL TERRITORIO LE CARATTERISTICHE DELLA VITA DI OGNUNO CONDIZIONANO QUELLO CHE SARANNO UN EFFETTO NETTO POSITIVO SULL’EFFICIENZA DI UNA POLITICA DI COESIONE NON È DETTO CHE ABBIA LO STESSO EFFETTO SU UNA POLITICA PER L’EFFICIENZA IN GENERALE Promozione dell’efficienza e promozione dell’inclusione sociale possono essere considerate come due vie distinte per l’aumento del benessere

differenze storico-culturali e forti aspirazioni nazionali Quale ruolo dell’UE RAGIONI DI UNA RESPONSABILITÀ DIRETTA DELL’UE PER COMBATTERE L’INCLUSIONE SOCIALE ATTRAVERSO UN APPROCCIO TERRITORIALE L’inclusione sociale va indirizzata verso uno stesso livello di integrazione come sono ora i mercati. Non è più sostenibile che l’UE abbia sovranità su mercati e liberalizzazione mentre gli Stati membri hanno sovranità sul welfare Vantaggio comparato dell’UE in termini di credibilità (ruolo esogeno dell’UE e riduzione del rischio di “opportunismo” delle élites locali) Tuttavia dare la completa sovranità all’UE dell’intervento sul welfare è altresì inattuabile per differenze storico-culturali e forti aspirazioni nazionali

Esperienze accumulate e aree di cambiamento Il fatto che l’UE debba giocare un ruolo maggiore nell’agenda sociale degli Stati nazionali non significa che ne abbia le capacità per farlo Il dato è che esistono competenze accumulate attraverso il metodo di coordinamento aperto: esperienze da sfruttare per il futuro un potenziale inutilizzato della politica di coesione NECESSARIO INTRODURRE DEI CAMBIAMENTI SIGNIFICATIVI SELEZIONE DELLE PRIORITÀ POLITCHE (impatto dell’ineguaglianza su soggetti considerati maggiormente a rischio: migranti e nuove generazioni) SCELTA DEGLI INDICATORI E DEGLI STANDARDS, VALUTAZIONE DELL’IMPATTO E MAGGIORE MOBILITAZIONE DEGLI ATTORI SCELTA E ALLOCAZIONE DELLE RISORSE VERSO I TERRITORI CONDIZIONALITÁ ATTRAVERSO REQUISITI EX-ANTE ED EX-POST, MAGGIOR RUOLO DELLA COMMISSIONE E NECESSITÁ DI ALZARE IL LIVELLO DEL DIBATTITO POLITICO