1 Bagnatica 11 marzo 2011 - Romano Minardi1 Il punto sull’applicazione della legge 241/1990 ai procedimenti dei Servizi Demografici Il procedimento amministrativo:

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2 1 Bagnatica 11 marzo 2011 - Romano Minardi1 Il punto sull’applicazione della legge 241/1990 ai procedimenti dei Servizi Demografici Il procedimento amministrativo: definizione e principi I nuovi termini di conclusione dei procedimenti anagrafici La partecipazione al procedimento amministrativo Come conciliare la complessità dei procedimenti demografici con l’abbreviazione dei termini Le disposizioni del Ministero dell’interno Le responsabilità per il mancato rispetto dei termini

3 2 2 Legge 7 AGOSTO 1990, N. 241 Il procedimento amministrativo il quadro normativo È la norma fondamentale che disciplina il procedimento amministrativo; essenzialmente una legge di «princìpi», che però contiene anche norme direttamente operative Non è abbastanza conosciuta dai pubblici funzionari che continuano a sottovalutarne l’importanza Gli ufficiali d’anagrafe e dello stato civile non fanno eccezione

4 3 3 La disciplina del procedimento amministrativo è stata modificata in due circostanze (2005 e 2009) e completata, in modo da colmare alcune carenze della norma, attraverso il recepimento delle principali elaborazioni interpretative della dottrina e della giurisprudenza Legge 11 febbraio 2005, n. 15 D. l. 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni nella legge 14 maggio 2005, n. 80 Legge 18 giugno 2009, n. 69 Il procedimento amministrativo il quadro normativo

5 4 4 Il «punto» sullo stato di applicazione della legge Per una sintetica analisi dello stato di applicazione della legge n. 241/90, si ritiene utile: ricordare le novità più recenti, introdotte dalla legge n. 69/2009 puntualizzare i principi di maggiore rilievo che interessano gli operatori dei servizi demografici

6 5 5 L’ambito di applicazione L’art. 29, riformulato con la legge n. 69/2009, dispone 1.Le disposizioni della legge 241/90 si applicano alle amministrazioni statali e agli enti pubblici nazionali. Si applicano, altresì, alle società con totale o prevalente capitale pubblico, limitatamente all’esercizio delle funzioni amministrative 2.Alcune norme si applicano a tutte le amministrazioni pubbliche (artt. 2-bis, 11, 15, 25, commi 5, 5-bis e 6 e capo IV°-bis) 3.Le regioni e gli enti locali, nell’ambito delle rispettive competenze, regolano le materie disciplinate dalla legge n. 241/90 nel rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa, così come definite dai principi stabiliti dalla stessa legge n. 241

7 6 6 L’ambito di applicazione Art. 29 -quinquies: 1.Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria legislazione alle disposizioni del presente articolo, secondo i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione Anche per le regioni a statuto speciale, resta invalicabile il limite delle garanzie minime stabilite dalla legge n. 241/90, per cui anche questi enti non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2- bis e 2-ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela

8 7 7 L’ambito di applicazione L’art. 29, riformulato con la legge n. 69/2009, dispone Attengono ai livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, secondo comma della Costituzione le disposizioni della legge n. 241/90 concernenti: gli obblighi per la P.A. di garantire la partecipazione dell’interessato al procedimento l’obbligo di individuare un responsabile del procedimento l’obbligo relativo alla durata massima dei procedimenti e di concluderli entro un termine prefissato l’obbligo di assicurare l’accesso ai documenti amministrativi Le disposizioni concernenti il silenzio assenso

9 8 8 L’ambito di applicazione L’art. 29, riformulato con la legge n. 69/2009, dispone Le regioni e gli enti locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2- bis e 2-ter, ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela Pertanto, i comuni, che devono predisporre un apposito regolamento per la disciplina dei procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle stabilite dalla legge n. 241/90 nelle materie indicate dallo stesso art. 29, commi 2-bis e2-ter, mentre Possono prevedere una maggiore tutela a favore dei cittadini

10 9 9 Definizione È una serie di atti e di operazioni, tra loro coordinati, volta all’emanazione di un provvedimento amministrativo Il procedimento amministrativo definisce l'azione dell'amministrazione pubblica e la vincola al rispetto di regole preordinate, caratteristica generale dei moderni ordinamenti È impossibile immaginare un'attività o un'azione amministrativa senza "procedimento", esso garantisce la corretta formazione della volontà della PA e il rispetto dei principi - sanciti all' art. 97 della Costituzione - di legalità, imparzialità e buon andamento dell'amministrazione Il procedimento amministrativo

11 10 Le fasi del procedimento  fase introduttiva o dell’iniziativa  fase preistruttoria  fase istruttoria  fase decisoria o costitutiva  fase integrativa dell’efficacia (eventuale) Il procedimento amministrativo

12 11 La fase introduttiva o dell’iniziativa Il procedimento amministrativo può iniziare d’ufficio (ad opera della stessa P.A. procedente) su iniziativa di altra amministrazione su iniziativa di parte (titolari di interessi legittimi) Il procedimento amministrativo

13 12 La fase preistruttoria e istruttoria  In questa fase vengono svolti tutti quegli accertamenti di fatto o valutativi che servono alla decisione finale  L’amministrazione acquisisce informazioni, pareri e documenti necessari per decidere  E’ questa la fase nella quale viene ad esplicarsi, nella sua pienezza, il principio del contraddittorio, attraverso la partecipazione al procedimento da parte del destinatario del provvedimento e degli eventuali interessati e controinteressati Il procedimento amministrativo

14 13 La fase decisoria o costitutiva È la fase deliberativa del procedimento, in cui si decide il contenuto dell’atto e si provvede alla formale adozione dello stesso. Ad emanare il provvedimento finale potrà essere lo stesso responsabile del procedimento o un organo diverso. Il provvedimento emanato al termine della fase costitutiva è perfetto, cioè immediatamente valido, per cui i suoi effetti giuridici decorreranno dal momento stesso della sua adozione (salvo diversa disposizione di legge!) ma non è necessariamente efficace, ossia in grado di produrre i suoi effetti; in certi casi, perché l’atto possa produrre i suoi effetti, è necessaria l’ultima fase del procedimento: la fase integrativa dell’efficacia. Il procedimento amministrativo

15 14 La fase integrativa dell’efficacia La fase integrativa dell'efficacia comprende gli eventuali atti e operazioni, successivi all'adozione dell'atto terminale, necessari affinchè questo divenga efficace. Rientrano in questa fase, tra gli altri: la comunicazione o pubblicazione, in varie forme, dell'atto, quando questo è recettizio, ossia quando la sua efficacia è condizionata alla conoscenza da parte del destinatario; i controlli preventivi nel corso dei quali un organo diverso da quello attivo (detto organo di controllo) verifica la conformità dell'atto all'ordinamento (controllo di legittimità) o la sua opportunità (controllo di merito); l'esito positivo di tale verifica è condizione necessaria affinchè l'atto possa divenire efficace. Il procedimento amministrativo

16 15 La fase integrativa dell’efficacia  È un momento eventuale  Nel caso in cui la legge preveda il compimento di ulteriori atti perché il provvedimento sia perfezionato  In genere consiste nella verifica di legittimità del provvedimento stesso  Non interferisce sull’efficacia immediata del provvedimento che produce da subito i suoi effetti Il procedimento amministrativo

17 16 Principio di legalità determinazione per legge dei fini dell’attività amministrativa La pubblica amministrazione deve perseguire finalità preordinate dalla legge Questo principio pone l’attenzione sul fatto che la pubblica amministrazione non deve rispettare solo i criteri dell’efficacia e dell’economicità La P.A. deve rispettare, innanzi tutto, il principio stabilito dall’art. 97 della Costituzione: “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione” Il procedimento amministrativo i principi fondamentali

18 17 Principio di economicità ed efficacia L’economicità (sinonimo di efficienza) indica il rapporto tra risorse impiegate (inputs) e risultati ottenuti (outputs); l’efficacia esprime, invece, il rapporto tra risultati ottenuti e obiettivi prestabiliti. Si tratta di concetti mutuati dalle teorie economiche pubbliche e private, poi ripresi in quasi tutte le norme sul pubblico impiego a cominciare dal DPR n. 29/93 (oggi D.Lgs. 30.3.2001, n. 165) Il procedimento amministrativo i principi fondamentali

19 18 Principio di pubblicità È enunciato dall’art. 1 della legge 241, ma tutta la legge è ispirata a questo principio fondamentale, in particolare le norme sulla partecipazione del privato al procedimento amministrativo e quelle sul diritto di accesso. Con la legge 241 la pubblicità diviene la regola, mentre la segretezza viene relegata al ruolo di eccezione. Nemmeno l’avvento della legge sulla privacy del 1996 ha limitato la portata di questo principio. Il procedimento amministrativo i principi fondamentali

20 19 Principio del non aggravamento del procedimento amministrativo del procedimento amministrativo È enunciato dal comma 2 dell’art. 1 ed è ripreso in varie parti della legge; rientrano in questo principio: l’obbligo di accertamento d’ufficio (art. 6, lett. b); l’obbligo di acquisire d’ufficio i documenti (art. 18, comma 2 e 3); il richiamo alla applicazione delle disposizioni in materia di autocertificazione (art. 18, comma 1) Il procedimento amministrativo i principi fondamentali

21 20 Principio della conclusione del procedimento del procedimento Non solo l’art. 2 introduce questo principio innovativo, in base al quale la pubblica amministrazione ha l’obbligo di concludere il procedimento con l’adozione di un provvedimento finale, ma stabilisce anche un termine entro cui il procedimento deve concludersi; tale termine, se non diversamente regolamentato è di 90 giorni; ma dal 4 luglio 2010 sarà di 30 giorni. Pertanto, entro tale data, tutte le pubbliche amministrazioni dovranno adeguare i propri regolamenti in materia Il procedimento amministrativo i principi fondamentali

22 21 Principio della motivazione obbligatoria Principio della motivazione obbligatoria Da tempo dottrina e giurisprudenza avevano reso questo principio obbligatorio, pena il vizio di eccesso di potere; tuttavia mancava una previsione legislativa generale che, fra l’altro ha ora come conseguenza per l’atto privo di motivazione o con motivazione insufficiente, un effetto più grave, se non altro, perchè più facilmente accertabile: la violazione di legge. Il procedimento amministrativo i principi fondamentali

23 22 Principio della trasparenza È una novità introdotta dalla legge n. 15/2005, che all’art. 1 aggiunge espressamente tale principio agli altri già presenti nella legge 241 Non c’è però nulla di nuovo in quanto dottrina e giurisprudenza avevano già desunto tale principio da un esame logico sistematico delle norme della 241 che prevedono varie forme di pubblicità e di partecipazione dei privati alla formazione della volontà della P.A. in particolare attraverso il diritto di accesso. Il procedimento amministrativo i principi fondamentali

24 23 Principi dell’ordinamento comunitario La riforma introduce questo ulteriore principio alimentando così l’annoso dibattito fra coloro che sostengono la diretta efficacia sull’ordinamento statale della normativa comunitaria, e coloro che non ne riconoscono l’efficacia se non dopo il formale recepimento da parte della legislazione dei Paesi membri. Tuttavia, in una situazione ancora aperta, la riforma ha indubbiamente rafforzato la fonte del diritto comunitario che diventa formalmente una “fonte di principi” in materia di diritto amministrativo. Principi comunitari: Principio della proporzionalità nell’esercizio dell’attività amministrativa Principio della tutela dell’affidamento del soggetto privato Principio della precauzione Il procedimento amministrativo i principi fondamentali

25 24 Legge n. 241: Capo II - Art. 4: unità organizzativa responsabile del procedimento “ Ove non sia già direttamente stabilito per legge o per regolamento, le pubbliche amministrazioni sono tenute a determinare per ciascun tipo di procedimento relativo ad atti di loro competenza l’unità organizzativa responsabile dell’istruttoria e di ogni altro adempimento procedimentale, nonché dell’adozione del provvedimento finale” Il procedimento amministrativo responsabile del procedimento Per quanto riguarda i procedimenti anagrafici, responsabile sia del procedimento che del provvedimento finale è l’ufficiale d’anagrafe delegato dal sindaco Non serve, quindi, alcun provvedimento apposito con cui determinare la responsabilità del procedimento

26 25 Art. 5 – responsabile del procedimento 1.Il dirigente di ciascuna unità organizzativa provvede ad assegnare a sé o ad altro dipendente addetto all’unità la responsabilità della istruttoria e di ogni altro adempimento inerente il singolo procedimento nonché, eventualmente, dell’adozione del provvedimento finale. 2.Fino a quando non sia effettuata l’assegnazione di cui al comma 1, è considerato responsabile del singolo procedimento il funzionario preposto alla unità organizzativa determinata a norma del comma 1 dell’art. 4. 3.L’unità organizzativa competente e il nominativo del responsabile del procedimento sono comunicati ai soggetti di cui all’art. 7 e, a richiesta, a chiunque vi abbia interesse. Il procedimento amministrativo responsabile del procedimento

27 26 L’ipotesi della non coincidenza fra responsabile del procedimento e organo che adotta il provvedimento finale viene considerata dalla legge un’eventualità e quindi un’eccezione; In realtà, soprattutto negli enti di maggiori dimensioni, l’organizzazione del personale prevede che la fase istruttoria di un procedimento sia affidata ad un responsabile diverso dal dirigente o funzionario in posizione organizzativa, competente all’adozione del provvedimento finale Naturalmente, il dirigente può intervenire anche nella fase istruttoria di un procedimento affidato alla responsabilità di un altro funzionario, ma, in ogni caso, se, al momento di adottare il provvedimento finale, intende discostarsi dai risultati della fase istruttoria, può farlo a condizione che dia una puntuale motivazione della sua decisione Il procedimento amministrativo responsabile del procedimento

28 27 La responsabilità del procedimento viene attribuita direttamente con l’atto di delega Funzioni delegate e le responsabilità dei relativi procedimenti sono inscindibili Solo il titolare del servizio di competenza statale che delega tale funzione e cioè il sindaco, può legittimamente limitare o revocare la funzione stessa e la conseguente responsabilità di procedimento Il procedimento amministrativo responsabile del procedimento nei servizi demografici

29 28 Tuttavia, alcuni procedimenti dei servizi demografici, in particolare i procedimenti di iscrizione e cancellazione anagrafica, sono atti complessi, che necessitano di una fase istruttoria normalmente affidata a soggetti diversi dall’ufficiale delegato dal sindaco Basti pensare alla fase degli accertamenti anagrafici che, normalmente, viene affidata alla responsabilità del corpo di polizia municipale L’art. 6, comma 1, lett. e) della legge 241/90 si applica anche all’ipotesi in cui l’ufficiale d’anagrafe, quando adotta il provvedimento finale, si discosti dalle risultanze dell’istruttoria condotta dal vigile accertatore Il responsabile del procedimento è sempre unico Il procedimento amministrativo responsabile del procedimento nei servizi demografici

30 29 La legge di riforma del 2005 introduce due modifiche relative ai contenuti della comunicazione Art. 8 - lett. c-bis: la data entro la quale, secondo i termini previsti dall’articolo 2, commi 2 e 3, deve concludersi il procedimento e i rimedi esperibili in caso di inerzia dell’amministrazione; Art. 8 – lett. c-ter: nei procedimenti ad iniziativa di parte, la data di presentazione della relativa istanza Il procedimento amministrativo comunicazione di avvio del procedimento

31 30 Con questa innovazione la comunicazione di avvio del procedimento diventa obbligatoria anche nei procedimenti ad iniziativa di parte, come ad esempio: La richiesta di iscrizione anagrafica Il procedimento amministrativo comunicazione di avvio del procedimento nei servizi demografici La più recente giurisprudenza si è in parte allontanata da questo principio e, in relazione a singoli casi concreti, non ha ritenuto indispensabile la comunicazione di avvio del procedimento nei procedimenti ad iniziativa di parte

32 31 Effetti dell’omessa comunicazione Art. 21-octies: “…Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato” Il procedimento amministrativo comunicazione di avvio del procedimento

33 32 Destinatari della comunicazione destinatari diretti del provvedimento finale coloro che ai sensi di una norma di legge possono o debbono intervenire nel procedimento destinatari indiretti del provvedimento finale, cioè coloro ai quali possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, sempre che essi siano individuati o quantomeno facilmente individuabili Non c’è obbligo di comunicazione di avvio del procedimento quando questo si trova ancora nella fase preliminare allo stesso avvio del procedimento Il procedimento amministrativo comunicazione di avvio del procedimento

34 33 Il procedimento amministrativo partecipazione al procedimento Art. 9 della legge n. 241/90: Qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, nonché portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, hanno facoltà di intervenire nel procedimento Art. 10 della legge n. 241/90: I soggetti di cui all’art. 7 e quelli intervenuti ai sensi dell’art. 9 hanno diritto: a)di prendere visione degli atti del procedimento, salvo quanto previsto dall’art. 24; b)Di predisporre memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del provvedimento

35 34 Il procedimento amministrativo partecipazione al procedimento Art. 11 della legge n. 241/90: accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento Questa norma prevede la possibilità per la pubblica amministrazione non solo di accogliere le osservazioni e le proposte presentate ai sensi dell’art. 10, ma anche di concludere accordi di natura privatistica con gli interessati, intesi a determinare il contenuto finale del provvedimento o, addirittura, in sostituzione dello stesso provvedimento finale E’ possibile ricorrere a questa modalità, a condizione che:  non vi sia pregiudizio dei diritti dei terzi;  sia rispettato il perseguimento del pubblico interesse

36 35 Il procedimento amministrativo partecipazione al procedimento Art. 13 della legge n. 241/90: ambito di applicazione delle norme sulla partecipazione Le disposizioni relative alla partecipazione al procedimento amministrativo NON si applicano nei confronti della attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di:  atti normativi;  atti amministrativi generali  atti di pianificazione e di programmazione  procedimenti tributari  procedimenti speciali in materia di collaboratori di giustizia

37 36 obbligo di conclusione del procedimento Tutti i procedimenti devono essere conclusi mediante l’adozione di un provvedimento espresso L’efficienza di una pubblica amministrazione si misura anche dalla sua capacità di rispettare i termini di legge Una risposta troppo lenta e ritardata alle richieste dei cittadini equivale spesso alla negazione di un diritto Il procedimento amministrativo La legge n. 69/2009 ha sostituito integralmente l’art. 2 della legge n. 241/90 in materia di “conclusione del procedimento” Inoltre, la stessa legge n. 69 ha aggiunto l’art. 2-bis: “Conseguenze per il ritardo dell’amministrazione nella conclusione del procedimento”

38 37 Art. 2 - conclusione del procedimento 1.Tutte le pubbliche amministrazioni devono adottare apposito regolamento con il quale devono:  individuare tutti i procedimenti di propria competenza;  stabilire per ciascun procedimento il termine massimo di conclusione;  Il termine di conclusione, di norma, non deve superare i 90 giorni;  Il termine può arrivare ad un massimo di 180 giorni, tenuto conto della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento. Il procedimento amministrativo

39 38 Art. 2 - conclusione del procedimento In mancanza di apposito regolamento o di una norma di legge che preveda un termine diverso, i provvedimenti amministrativi dovranno concludersi nel termine massimo di 30 giorni Sono esclusi i procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e quelli riguardanti l’immigrazione I termini di conclusione del procedimento decorrono:  dall’inizio del procedimento d’ufficio  dal ricevimento della domanda, se il procedimento è ad iniziativa di parte Il procedimento amministrativo

40 39 1.Non è necessaria la diffida dell’amministrazione inadempiente, fintanto che perdura l’inadempimento e comunque non oltre un anno dalla scadenza dei termini di conclusione del procedimento 2.Scaduto il termine per la conclusione del procedimento, l’amministrazione si considera senz’altro inadempiente e si può proporre ricorso contro il silenzio, anche senza necessità di diffida, entro un anno dalla scadenza dei termini per la conclusione del procedimento 3.La mancata emanazione del provvedimento nei termini costituisce elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale Il procedimento amministrativo

41 40 1.Il giudice competente per il ricorso contro il silenzio- inadempimento è il TAR 2.L’interessato, se sussistono i requisiti, può riproporre l’istanza e chiedere quindi un nuovo avvio del procedimento, anche se è in atto il ricorso contro l’inadempimento della prima istanza Il procedimento amministrativo Attenzione La facoltà di presentare una istanza formale alla pubblica amministrazione NON può essere negata a nessuno !

42 41 Art. 2-bis: ritardo nella conclusione del procedimento risarcimento del danno Il procedimento amministrativo Le pubbliche amministrazioni e i privati preposti all’esercizio di attività amministrative sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento Le controversie relative sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni

43 42 La decisione finale L’ufficiale d’anagrafe effettua una valutazione complessiva degli accertamenti effettuati in fase istruttoria Sulla base dell’istruttoria effettuata deve raggiungere un motivato convincimento in merito alla sussistenza o alla mancanza dei presupposti La valutazione complessiva effettuata si estrinseca concretamente nella decisione finale.

44 43 Comunicazione di conclusione La comunicazione di conclusione del procedimento NON è obbligatoria quando il procedimento, avviato ad istanza di parte, si conclude con esito positivo (accoglimento dell’istanza) Se, invece, il provvedimento è negativo (rigetto dell’istanza) l'ufficiale di anagrafe deve darne immediata comunicazione all'interessato (art. 18 comma 5 d.P.R. n. 223/1989) Se si tratta di procedimento avviato d’ufficio, il provvedimento finale deve essere notificato ( Art. 5 2° comma L. n. 1228/1954 – Art. 15 comma 2 d.P.R. n. 223/1989).

45 44 Il Ministero dell’interno si è posto il problema una sola volta, con la circolare n. 1/93 del 22 febbraio 1993 che ha fornito una sua interpretazione sulla possibile modalità di calcolo dei termini massimi di conclusione del procedimento di iscrizione anagrafica per provenienza da altro comune  Questa circolare, comunque criticabile, aveva esaurito la sua funzione interpretativa con la modifica subita dall’art. 2 della legge n. 241/90 ad opera del D. l. 14 marzo 2005, n. 35, convertito, con modificazioni, nella legge 14 maggio 2005, n. 80, che aveva portato il termine di conclusione dei procedimenti, non altrimenti regolamentati, da 30 a 90 giorni Termini di conclusione del procedimento nei servizi demografici

46 45 La circolare n. 1/93, in mancanza e in attesa di un ulteriore intervento del Ministero dell’interno, è tornata di attualità a seguito della nuova modifica dell’art. 2 della legge n. 241 ad opera della legge n. 69/2009 che ha riportato il termine di conclusione del procedimento a 30 giorni Il termine massimo di conclusione del procedimento anagrafico di iscrizione per provenienza da altro comune, secondo il ragionamento contenuto nella suddetta circolare, è (o sarebbe ?…) di 70 giorni (20 + 20 + 30) Resta il fatto che l’analisi da cui il Ministero dell’interno fa scaturire questo termine non convince, essendo fondato sul presupposto, a nostro avviso errato, che il procedimento anagrafico in questione non sia unico, ma si tratti di due distinti procedimenti: uno di iscrizione e uno di cancellazione Termini di conclusione del procedimento nei servizi demografici

47 46 L’Anusca ha formalmente chiesto al Ministero dell’interno (lettera del 24 maggio 2010) di inserire nel regolamento relativo ai procedimenti di propria competenza, anche i procedimenti anagrafici (quanto meno i più complessi, per i quali non sarebbe fattibile il rispetto del termine di conclusione di 30 giorni La Direzione Centrale dei Servizi Demografici ha recepito l’invito, condividendolo, e ha proposto di inserire i procedimenti anagrafici nel proprio regolamento Termini di conclusione del procedimento nei servizi demografici

48 47 In particolare, queste sono le richieste di Anusca  Iscrizione per provenienza da altro comune: termine compreso tra i 60 ed i 90 giorni;  Iscrizione per provenienza dall’estero e per ricomparsa da irreperibilità o per altri motivi: termine compreso tra i 40 e 60 giorni;  Mutazioni anagrafiche ai sensi dell’art. 10 del d.P.R. n. 223/89 (cambiamento di abitazione all’interno del Comune, scissioni e unioni di famiglie anagrafiche, ecc.): termine tra i 20 e 40 giorni Termini di conclusione del procedimento nei servizi demografici

49 48 Termini di conclusione del procedimento nei servizi demografici Il decreto ha la finalità di «fornire i criteri d’azione per la predisposizione degli schemi di regolamento per la rideterminazione dei termini procedimentali e per l’attuazione delle disposizioni in materia di responsabilità dirigenziale e di grave e ripetuta inosservanza dell’obbligo di provvedere entro i termini fissati da ciascun procedimento» Decreto della Presidenza del Consiglio dei Ministri del 18.06.2010, di approvazione delle linee di indirizzo per l’attuazione dell’art. 7 della legge 18 giugno 2009, n. 69

50 49 Termini di conclusione del procedimento nei servizi demografici Il decreto, dopo avere ricordato che i decreti di rideterminazione dei termini dei procedimenti devono essere adottati entro il 4 luglio 2010, precisa che, in assenza di tali provvedimenti: a decorrere dalla stessa data del 4 luglio 2010 le disposizioni regolamentari in vigore che prevedono termini procedimentali superiori a 90 giorni cessano di avere effetto, con la conseguenza che ai relativi procedimenti, fino a nuova determinazione, si applica il termine di 30 giorni

51 50 Termini di conclusione del procedimento nei servizi demografici Continuano ad applicarsi, invece, quelle disposizioni regolamentari vigenti che prevedono termini non superiori a 90 giorni Il termine generale di 30 giorni si applica, comunque, a tutti quei procedimenti per i quali i regolamenti adotati entro la data del 4 luglio 2010 non abbiano fissato alcun termine

52 51 Termini di conclusione del procedimento nei servizi demografici Il termine del procedimento va riferito all’intero iter procedimentale, non essendo ammessa, per converso, la strumentale suddivisione in varie fasi endoprocedimentali allo scopo di ridurre il termine I termini non dovranno subire incrementi rispetto a quelli attualmente previsti, ma, al contrario, la rideterminazione dovrà tendere, per ciascuna amministrazione, ad una congrua riduzione dei tempi medi di conclusione dei procedimenti rispetto ai regolamenti attualmente vigenti … precisa ancora il decreto del 18.06.2010:

53 52 I termini di conclusione del procedimento possono essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, per l’acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. Il procedimento amministrativo sospensione dei termini di conclusione del procedimento I termini di conclusione dei procedimenti anagrafici possono essere sospesi

54 53 Il procedimento amministrativo interruzione dei termini di conclusione del procedimento Una soluzione possibile, ma di cui NON si può e NON di deve abusare Il preavviso di rigetto ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241/90 interrompe i termini di conclusione del procedimento Ciò significa che, qualora l’interessato intervenga nel procedimento nei 10 giorni dal ricevimento della comunicazione, l’ufficiale d’anagrafe potrà raddoppiare il termine di conclusione del procedimento

55 54 Il procedimento amministrativo il silenzio assenso Art. 20 della legge n. 241/90: silenzio assenso Nei procedimenti ad istanza di parte per il rilascio di provvedimenti amministrativi il silenzio dell’amministrazione competente equivale a provvedimento di accoglimento della domanda, senza necessità di ulteriori istanze o diffide Come evitare gli effetti del silenzio assenso comunicare all’interessato il provvedimento di diniego nel termine massimo previsto per la conclusione del procedimento; indire entro 30 giorni dalla presentazione dell’istanza una conferenza di servizi Come si può rimediare agli effetti del silenzio assenso Con l’autotutela: revoca o annullamento

56 55 Il procedimento amministrativo il silenzio assenso La regola del silenzio assenso non si applica agli atti e procedimenti riguardanti: il patrimonio culturale e paesaggistico e l’ambiente la difesa nazionale la pubblica sicurezza l’immigrazione, l’asilo e la cittadinanza la salute e la pubblica incolumità nei casi in cui la normativa comunitaria impone l’adozione di provvedimenti amministrativi formali nei casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza ad eventuali atti e provvedimenti appositamente esclusi tramite decreto ministeriale

57 56 I procedimenti anagrafici E’ ipotizzabile che la regola del silenzio assenso si applichi agli atti e ai procedimenti anagrafici La risposta non è affatto scontata, ma si ritiene che non sia applicabile, sulla base di una interpretazione logico sistematica delle norme anagrafiche, in base alle quali emerge che serve sempre un provvedimento espresso che riconosca il diritto all’iscrizione anagrafica; diritto che, come si sa, non dipende solo dall’aver adempiuto a particolari obblighi di legge, ma dall’effettiva sussistenza, accertata, della dimora abituale. L’inapplicabilità della regola del silenzio assenso è certamente più chiara e motivata nell’ipotesi dell’iscrizione per provenienza da altro comune, dato che tale provvedimento è strettamente legato e subordinato alla contestuale cancellazione dal comune di precedente residenza.

58 57 La motivazione Deve essere SEMPRE MOTIVATO La mancanza di motivazione rende il provvedimento illegittimo per violazione dell’art. 3 L. n. 241/1990 “La motivazione deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria” Il provvedimento amministrativo

59 58 Art. 3 della legge n. 241/90: Ogni provvedimento amministrativo deve essere motivato, ad eccezione degli atti normativi o a contenuto generale Se le ragioni della decisione risultano da altro atto dell’amministrazione richiamato dalla decisione stessa (motivazione «per relazione»), insieme alla comunicazione di quest’ultima deve essere indicato e reso disponibile anche l’atto in cui essa si richiama La motivazione

60 59 Attenzione! Una motivazione ampia e ben strutturata è lo strumento che consente di porsi al riparo da spiacevoli “sorprese” in occasione di eventuali ricorsi ! L’autorità (giudiziaria o amministrativa) chiamata a decidere il ricorso non può “leggere” o interpretare il pensiero dell’ufficiale d’anagrafe, ma legge e valuta il provvedimento finale in relazione alla MOTIVAZIONE La motivazione

61 60 Il provvedimento amministrativo deve essere motivato, non in via astratta, ma «effettivamente», quindi con diretto e immediato riferimento alla natura dell’atto e alla corrispondenza fra la determinazione adottata e le acquisizioni istruttorie (Cons. di Stato, sez. IV, 4 febbraio 1997, n. 89) La maggiore difficoltà riscontrabile in sede di motivazione del provvedimento anagrafico è dovuta alla necessità di tradurre in motivazioni giuridicamente sostenibili, elementi di fatto scarsamente rilevanti ai fini dell’accertamento della residenza Infatti, non sempre vale il binomio: presenza fisica = dimora abituale La motivazione

62 61 In particolare, i provvedimenti amministrativi a contenuto negativo o sfavorevole per gli interessati (es: rigetto dell’istanza di iscrizione anagrafica, cancellazione per irreperibilità, ecc.) comportano, per l’amministrazione, l’elaborazione di una motivazione accurata, che evidenzi la ponderazione degli interessi in gioco e la scelta definitiva dell’ente La motivazione

63 62 La conoscenza del provvedimento Assume forte rilievo l’obbligo imposto all’amministrazione dall’art. 3, legge n. 241/90 di comunicare integralmente la motivazione del provvedimento Tale obbligo non è fine a se stesso, ma è correlato al principio secondo cui la piena conoscenza del provvedimento, ai fini della decorrenza dei termini di impugnazione, presuppone la consapevolezza dei vizi che lo rendono incidente e lesivo della propria sfera giuridica La motivazione

64 63 La conoscenza del provvedimento Di conseguenza, la mancata osservanza dell’obbligo di portare la motivazione del provvedimento amministrativo nella sfera di conoscibilità legale del destinatario (tramite comunicazione o notifica del provvedimento) ha come effetto che il destinatario non acquisisce la conoscenza della lesività e che il termine di impugnazione non inizia a decorrere (Cons. di Stato, sez. VI, 16 gennaio 1998, n. 80) La motivazione

65 64 Art. 10-bis: Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza “Nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l’autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, comunica tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all’accoglimento della domanda…” È una norma che sembrerebbe comportare un aggravamento dei procedimenti ad istanza di parte, ma che, in realtà costituisce anche un’importante estensione dell’istituto della partecipazione, oltre a ridurre il contenzioso Il procedimento amministrativo preavviso di rigetto

66 65 Il responsabile del procedimento non deve limitarsi a dare notizia che il provvedimento che intende adottare è negativo, ma dovrà indicare con esattezza, completezza e specificità quali siano i presupposti di fatto e di diritto che impediscono l’accoglimento dell’istanza Tale disposizione è sottoposta alla medesima disciplina della comunicazione di avvio del procedimento la cui mancanza può divenire irrilevante nelle circostanze previste dall’art. 21 octies Il procedimento amministrativo preavviso di rigetto

67 66 Art. 10-bis: Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza “….Entro il termine di dieci giorni dal ricevimento della comunicazione, gli istanti hanno il diritto di presentare per iscritto le osservazioni, eventualmente corredate da documenti. La comunicazione di cui al primo periodo interrompe i termini per concludere il procedimento che iniziano nuovamente a decorrere dalla data di presentazione delle osservazioni o, in mancanza, dalla scadenza del termine di cui al secondo periodo. Dell’eventuale mancato accoglimento di tali osservazioni è data ragione nella motivazione del provvedimento finale..” Il procedimento amministrativo preavviso di rigetto

68 67 La comunicazione deve essere inviata entro i termini della conclusione del procedimento; da quel momento i termini sono interrotti; il privato ha 10 giorni di tempo per inoltrare le proprie osservazioni; dopo l’inoltro delle osservazioni, i termini iniziano nuovamente a decorrere Ciò significa che i termini possono anche raddoppiare, ma si ritiene che questo valga solo nel caso in cui il privato si avvalga effettivamente della facoltà di inoltrare osservazioni Il procedimento amministrativo preavviso di rigetto

69 68 Art. 10-bis: Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza “….le disposizioni di cui al presente articolo non si applicano alle procedure concorsuali e ai procedimenti in materia previdenziale e assistenziale sorti a seguito di istanza di parte e gestiti dagli enti previdenziali...” La norma riguarda solo i provvedimenti ad istanza di parte e quindi non si applica ai provvedimenti ad iniziativa d’ufficio Il procedimento amministrativo preavviso di rigetto

70 69 La modifica del 2005 (legge n. 15) introduce la prima definizione legislativa degli stati viziati degli atti amministrativi La categoria della nullità degli atti amministrativi era già entrata da tempo nel contesto del nostro ordinamento per via dell’interpretazione giurisprudenziale L’art. 21-septies prevede una serie di ipotesi di nullità del provvedimenti recependo in sostanza gli orientamenti giurisprudenziali e trasformandoli in prescrizioni legislative invalidità dell’atto amministrativo: la nullità Il procedimento amministrativo patologia del provvedimento

71 70 È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elemnti essenziali, che è viziato per difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato, nonché negli atri casi espressamente previsti dalla legge Laddove un atto nullo sia lesivo di un diritto, la competenza spetta al giudice ordinario Le questioni inerenti la nullità dei provvedimenti amministrativi in violazione o elusione del giudicato sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo La nullità art. 21-septies Il procedimento amministrativo patologia del provvedimento

72 71 L’art. 21-octies al 1° comma ribadisce la tripartizione, incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere, già prevista all’art. 26 del T.U. delle leggi sul Consiglio di Stato e ampiamente elaborata dalla dottrina. Il 2° comma introduce importanti innovazioni laddove stabilisce che determinate violazioni non comportano l’annullabilità del provvedimento in determinati casi o fattispecie che la norma stessa va ad indicare Una di queste ipotesi è la mancata comunicazione di avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato invalidità dell’atto amministrativo: l’annullabilità Il procedimento amministrativo patologia del provvedimento

73 72 Nel caso in cui non sia prescritta una forma ad substantiam, e si tratti di un provvedimento di natura vincolata, l’atto non è annullabile per violazione delle norme sul procedimento o per violazione di forma I provvedimenti concernenti l’iscrizione e la cancellazione anagrafica hanno natura vincolata e quindi non sono annullabili per vizi di forma o per violazione delle norme sul procedimento, compresa la mancata comunicazione di avvio del procedimento Attenzione però all’inversione dell’onere della prova non impugnabilità degli atti per vizi di forma Il procedimento amministrativo patologia del provvedimento

74 73 L’art. 21-nonies al 1° comma dispone che il provvedimento annullabile, e quindi illegittimo, può essere annullato d’ufficio dall’organo che lo ha emanato o da altro organo previsto dalla legge Il 2° comma disciplina la convalida del provvedimento annullabile In entrambi i casi la decorrenza è retroattiva; in pratica il provvedimento di primo grado, oggetto tanto di annullamento che di convalida, esce caducato fin dall’origine nel primo caso e convalidato fin dall’origine nel secondo caso annullamento d’ufficio e convalida Il procedimento amministrativo patologia del provvedimento

75 74 L’annullamento di un provvedimento anagrafico, alle condizioni previste dalla legge 241 riformata, e cioè per incompetenza, violazione di legge, eccesso di potere, è ammissibile e, anzi, l’ufficiale d’anagrafe deve ricorrere a questo strumento, anche d’ufficio, ogni qual volta risulti necessario Naturalmente, occorre sempre tenere presente la particolarità di tutti quei provvedimenti che vengono adottati con il concorso di due ufficiali d’anagrafe di comuni diversi IN QUESTO CASO l’annullamento non può essere unilaterale, ma può essere disposto solamente a condizione che anche il comune che ha partecipato all’adozione dell’atto anagrafico che si intende annullare, adotti gli atti conseguenti invalidità degli atti amministrativi nei servizi demografici Il procedimento amministrativo patologia del provvedimento