Mercato del lavoro e ammortizzatori sociali (esclusa riforma Renzi Cig 2015) Simonetta Renga.

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1 Mercato del lavoro e ammortizzatori sociali (esclusa riforma Renzi Cig 2015) Simonetta Renga

2 I fondamenti del sistema Art.38 Cost. Art.4 e 35 Cost. Tutela del reddito Disoccupazione involontaria Inattività per inabilità: altre tutele Politiche attive: collocamento, Servizi all’impiego

3 Tutela costituzionale Tutela economica = rimozione degli effetti dello stato di bisogno tutela adeguata e generale Tutela occupazionale = rimozione della causa dello stato di bisogno

4 Istituti Assicurazione disoccupazione-----ora ASPI/NASPI Cassa Integrazione guadagni-----Fondi Bilaterali Indennità di mobilità-----in abrogazione Contratti di solidarietà Varie forme di pensionamento anticipato Incentivi all’occupazione

5 Assicurazione disoccupazione Soggetti protetti Lavoratori subordinati con 2 anni di anzianità contributiva, di cui almeno 1 nei 2 anni antecedenti alla disoccupazione Lavoratori precari e stagionali con 2 anni di anzianità contributiva e 78 gg. nell’anno di occupazione

6 Assicurazione disoccupazione Soggetti esclusi Lavoratori stabili (pubblici dipendenti) Titolari di rapporti con elementi associativi (socio di cooperativa, socio d’opera, etc.) Apprendisti Personale artistico, teatrale e cinematografico Sacerdoti

7 Assicurazione disoccupazione Prestazioni Ass. ord. 40% - 60% retribuzione media 3 mesi (a seconda della durata) Maggiorazione per familiari a carico Massimale mensile 8-12 mesi (a seconda dell’età) Ass. contributi ridotti 35%-40% retribuzione media 3 mesi (a seconda della durata) Maggiorazione per familiari a carico Massimale mensile In relazione ai gg. lavorati l’anno precedente, max 180 gg.

8 ASPI LEGGE FORNERO 2012 L’Assicurazione sociale per l’impiego, prevista dall’art. 2 della legge di riforma (rubricato “Ammortizzatori sociali e prevalentemente dedicato all’ASpI), è destinata a sostituire l’indennità di disoccupazione ordinaria, l’indennità di disoccupazione con requisiti ridotti per i lavoratori saltuari, l’indennità di mobilità e l’indennità di disoccupazione speciale edile

9 ASPI Ambito applicazione L’ambito di applicazione della prestazione viene esteso agli apprendisti, reduci da un tentativo di inclusione nell’ambito dell’indennità di disoccupazione per sospensione dal lavoro ex art. 19 della l.n. 2/2009, ai soci lavoratori di cooperativa e agli artisti titolari di un rapporto di lavoro subordinato. Restano invece esclusi i dipendenti a tempo indeterminato delle pubbliche amministrazioni (non quelli a tempo determinato) e i collaboratori coordinati e continuativi.

10 Resta da sottolineare la penalizzazione dei collaboratori coordinati e continuativi, destinatari in via definitiva, ma a condizioni più stringenti e di nuovo nei limiti dei fondi a ciò destinati, di quella indennità una tantum già prevista in passato in via provvisoria dall’art. 19, l. n. 2/2009; sebbene in sede di emendamento al disegno di legge governativo, i requisiti di accesso alla prestazione siano stati ammorbiditi per il triennio 2013-2015 e soprattutto sia stato previsto che in sede di monitoraggio degli effetti della riforma si possano valutare eventuali correzioni di tale misura, quali la sua sostituzione con la Mini-ASpI.

11 La riforma ha altresì lasciato invariati i requisiti contributivi di accesso alla indennità: oltre alla involontarietà della disoccupazione, due anni di assicurazione e uno di attualità contributiva nell’ultimo biennio.

12 ASPI INVOLONTARIETA’ L’involontarietà della disoccupazione è espressamente sanzionata, dalla esistenza iniziale e dalla successiva permanenza dello stato di disoccupazione ex art. 2, c. 2, lett. c) del d.lg.vo n. 181/2000 (art. 2, cc. 4 e 14, l. n. 92/2012). L’ involontarietà della disoccupazione dà altresì ragione della conservata esclusione dalla prestazione dei lavoratori cessati per dimissioni (prive di giusta causa) o per risoluzione consensuale del rapporto, fatta salva quella intervenuta nell’ambito del procedimento obbligatorio di conciliazione per il caso di licenziamento per giustificato motivo oggettivo.

13 ASPI MISURA La misura dell’indennità ASpI si attesta su cifre nel complesso simili rispetto a quanto sino ad oggi erogato dalle prestazioni abrogate (indennità ordinaria e indennità di mobilità). In particolare, essa è pari al 75% della retribuzione mensile media degli ultimi due anni, entro un massimale; tale percentuale, tuttavia, è ridotta del 15% dopo i primi sei mesi di fruizione e di un altro 15% per i mesi successivi al dodicesimo; all’indennità accedono, come di consueto, i contributi figurativi ai fini del diritto e della misura dei trattamenti pensionistici.

14 ASPI DURATA La durata della prestazione, che entrerà a regime nel 2016, è invece decisamente ridotta rispetto a quanto precedentemente offerto con l’indennità di mobilità: 12 mesi, per i lavoratori di età inferiore ai 55 anni e 18 mesi, per quelli di età pari o superiore ai 55 anni; nel periodo transitorio (compreso tra il 2013 e il 2015), la durata varierà tra gli 8 e i 18 mesi, in dipendenza dell’età dell’assicurato e dell’anno di erogazione. Resta fermo il periodo di carenza di 7 gg.

15 Aspi finanziamento La nuova assicurazione è finanziata, oltre che con la contribuzione ordinaria già dovuta, con due nuove forme di contribuzione addizionale. L’una, imposta sui rapporti di lavoro subordinato non a tempo indeterminato, volta evidentemente a penalizzare la stipulazione di lavoro a termine e restituibile al datore di lavoro che converta il rapporto in contratto a tempo indeterminato. L’altra, imposta ai datori di lavoro che operino licenziamenti (o abbiano lavoratori dimessisi per giusta causa) e destinata a triplicarsi dal 2017 nel caso di licenziamento collettivo non accompagnato da accordo sindacale.

16 MINI ASPI La riforma sostituisce il trattamento dell’assicurazione disoccupazione a requisiti ridotti per i lavoratori saltuari (occasionali, stagionali), versato a chi aveva svolto almeno 68 giornate lavorative nell’anno precedente, con la Mini-ASpI. La prestazione, come accadeva in passato, è pagata a quanti non raggiungano il requisito di attualità contributiva di 52 settimane negli ultimi due anni. La condizione posta per la fruizione della prestazione è di aver maturato almeno 13 settimane di contribuzione e attività lavorativa negli ultimi 12 mesi, dunque un periodo superiore ai 68 giorni necessari in vigenza della vecchia normativa. Tuttavia, non è più richiesto, per espressa disposizione di legge, il requisito, in precedenza domandato, di un biennio di anzianità assicurativa, il che rende la prestazione fruibile a molti lavoratori saltuari prima esclusi dal record contributivo richiesto (art. 2, cc. 4 e 22).

17 MINI ASPI L’indennità è corrisposta mensilmente per un numero di settimane pari alla metà delle settimane di contribuzione nell’ultimo anno; ai fini della durata non sono computati i periodi contributivi che hanno già dato luogo ad erogazione della prestazione. Nel che si evidenzia una severa applicazione dei principi assicurativi, che conduce ad una diminuzione secca della durata della tutela erogata. L’importo dell’indennità è pari a quello della prestazione ordinaria e dunque sostanzialmente più alto rispetto al passato. In pratica, l’indennità è pagata meno a lungo ma in misura più alta.

18 MINI ASPI: LA ROTTURA COL PASSATO La prestazione non viene più erogata nell’anno successivo a quello di disoccupazione e in modo scollegato dalla verifica di disponibilità al lavoro del percipiente, ma al verificarsi dell’evento, similarmente a quando accade con l’ASpI. Il beneficiario dovrà, dunque, assoggettarsi ai dettami della condizionalità.

19 NASPI RENZI NASpI sostituisce le prestazioni di ASpI e Mini- ASpI della l.n. 92 del 2012 del Governo Monti; sebbene, il redattore della nuova disciplina lasci aperto un portone alle disposizioni riformate, ove nell’art. 14 sancisce che “alla NASpI si applicano le disposizioni in materia di ASpI in quanto compatibili”, questo per la gioia dell’interprete e degli operatori del diritto.

20 NASPI Requisiti contributivi Uno degli aspetti salienti della riforma consiste nei nuovi requisiti contributivi di accesso alla prestazione: almeno 13 settimane di contribuzione nei 4 anni precedenti l’evento ed almeno 30 giorni di lavoro effettivo o equivalenti nei dodici mesi antecedenti l’inizio della disoccupazione. Qui si assiste alla eliminazione della ragion d’essere della Mini-ASpI (che a suo tempo aveva sostituito la prestazione a requisiti ridotti). Il nuovo requisito contributivo è, infatti, un mix tra la condizione contributiva della Mini-ASpI e quella dell’ASpI.

21 Naspi: Durata Il rilassamento dei requisiti contributivi, tuttavia, viene subito compensato dalla durata della prestazione, che è corrisposta, mensilmente, per un numero di settimane pari alla metà delle settimane di contribuzione degli ultimi quattro anni. Il disposto è simile a quello della vecchia Mini-ASpI, che prevedeva una durata pari alla metà del numero di settimane di contribuzione dell’ultimo anno. L’ASpI aveva invece a regime una durata di 12 mesi, per i lavoratori di età inferiore ai 55 anni e di 18 mesi, per quelli di età pari o superiore ai 55 anni.

22 In ciò si evidenzia una severa applicazione dei principi assicurativi. Per fare un esempio, un lavoratore che abbia solo il minimo contributivo di 13 settimane (di cui naturalmente 30 giorni negli ultimi 12 mesi) non avrà più di 6 settimane e mezzo di prestazione. Mentre, il soggetto che abbia 12 mesi di contribuzione negli ultimi quattro anni e due anni di contribuzione totale, che con l’ASpI avrebbe avuto diritto ad un anno di prestazione (o a 18 mesi se di età superiore ai 55 anni), oggi avrà diritto soltanto a sei mesi di prestazione: esattamente la metà di prima.

23 Dal 2017, comunque la durata di fruizione della NASpI sarà in ogni caso limitata a un massimo di 78 settimane, il che in termini contributivi significa aver lavorato per 156 settimane (tre anni) negli ultimi 4 anni. E’ evidente che in termini di durata il confronto diventa irrimediabilmente perdente qualora lo si faccia con l’indennità di mobilità, che a fronte di 12 mesi di anzianità aziendale e sei di lavoro effettivo pagava, ai tempi d’oro, 12 mesi di prestazione, elevata a 24 per coloro che avessero compiuto i 40 anni e a 36 mesi per quanti avessero compiuto i 50 anni (mentre nelle aree del Mezzogiorno, i limiti predetti erano aumentati di 12 mesi). Permane il periodo di carenza assicurativa di 7 giorni.

24 NASPI: Ammontare L’ammontare della NASpI è pari al 75% della retribuzione mensile media degli ultimi quattro anni, qualora tale retribuzione sia inferiore a 1.195 euro (annualmente rivalutato); mentre, nel caso in cui la retribuzione mensile sia superiore al predetto importo, l’indennità è pari al 75% dell’importo in questione, incrementato di una somma pari al 25% del differenziale tra la retribuzione mensile e tale importo; l’indennità, non risibile, non può in ogni caso superare l'importo massimo mensile di 1.300 euro (annualmente rivalutato). L’ammontare della prestazione è ridotto progressivamente nella misura del 3% al mese dal primo giorno del quarto mese di fruizione. Le percentuali sono nel complesso simili a quanto sino ad oggi erogato dalle prestazioni abrogate.

25 Inoltre, sebbene alla prestazione acceda come di consueto la contribuzione figurativa ai fini del diritto e della misura dei trattamenti pensionistici, viene introdotto un tetto ai contributi riconoscibili in totale; questo tetto, operativo dal 2016, inciderà sulla misura della pensione contributiva. D’altra parte, invece ed incomprensibilmente, il legislatore si è preoccupato di evitare che la stessa misura potesse incidere anche sulle quote di pensioni retributive.

26 NASPI ABROGAZIONE MINI ASPI

27 Riforma Renzi: DIS COLL la riforma Renzi, ancora in via temporanea, cioè per il 2015 (che è già iniziato), in attesa dell’attuazione della delega del 7° comma della 183, sulle nuove forme contrattuali, riconosce ai collaboratori coordinati e continuativi ed ai lavoratori a progetto una indennità di disoccupazione mensile.

28 Per poter fruire della prestazione, oltre ad essere involontariamente disoccupati ai sensi dell’art. 1, comma 2, lett. c) del d.lg.vo n. 181/2000, i parasubordinati devono far valere: almeno tre mesi di contribuzione, nel periodo che va dal primo gennaio dell’anno solare precedente sino all’evento di cessazione dal lavoro; e, nell’anno solare in cui si verifica l’evento, un mese di contribuzione oppure di lavoro parasubordinato purché abbia originato un reddito pari almeno alla metà dell’importo che dà diritto all’accredito di un mese di contribuzione.

29 La misura della prestazione è calcolata come la NASpI L’indennità è corrisposta mensilmente per un numero di mesi pari alla metà dei mesi di contribuzione presenti nel periodo che va dal primo gennaio dell’anno solare precedente sino all’evento di cessazione del lavoro; l’indennità non può in ogni caso superare la durata massima di sei mesi. Anche qui è applicato il periodo di carenza di 7 giorni. La DIS-COLL non dà diritto ai contributi figurativi.

30 ASDI L’ Assegno di disoccupazione, gestito dall’INPS, è una novità della riforma. La prestazione non è universale. Viene erogata ai lavoratori percettori di NASpI che abbiano esaurito la prestazione (entro il 31.12.2015), siano ancora disoccupati e versino in situazione di bisogno in relazione all’ISEE. Il che equivale a dire che i lavoratori più deboli, perché esclusi dal campo applicativo della NASpI e quelli che sono alla ricerca di prima occupazione restano esclusi anche da questa forma di tutela, finanziata dalla fiscalità generale e dunque a carattere non contributivo. Durante il primo anno di applicazione, inoltre, vige una ulteriore circoscrizione dei destinatari dell’intervento, che resta riservato ai lavoratori appartenenti a nuclei familiari con minorenni, in primis e poi a quelli “in età prossima” al pensionamento, ove prossima è termine lontano dall’essere specifico, come si potrebbe pretendere da un testo di legge attuativo di delega. Il sostegno economico potrà essere erogato, con previsione che ricorda tristemente quelle sugli ammortizzatori in deroga, nei limiti delle risorse a ciò destinate. L’ASDI ha una durata di 6 mesi ed è pari al 75% dell’ultimo trattamento percepito ai fini della NASpI; la prestazione non può essere comunque superiore alla misura dell’assegno sociale.

31 E’ evidente che la natura della prestazione è ibrida. Se si fosse trattato di un reddito minimo universale per i disoccupati, non ci sarebbero dovuti essere riferimenti alla posizione contributiva, ma solo alla involontarietà della disoccupazione e allo stato di bisogno e la prestazione avrebbe dovuto essere uguale per tutti, definita in una misura tale da garantire l’integrazione sociale del disoccupato e della sua famiglia.

32 Naturalmente il sostegno economico è subordinato alla ricerca attiva di nuova occupazione; più specificamente, all’adesione ad un progetto personalizzato, redatto dai competenti servizi per l’impiego e contenente l’impegno a partecipare ad iniziative di orientamento e formazione e ad accettare adeguate proposte di lavoro. Il decreto interministeriale dovrà definire le modalità di questa clausola di condizionalità e sarà interessante vedere come costruirà il concetto di adeguatezza dell’offerta di lavoro. Il decreto peraltro dovrà anche disegnare il progetto personalizzato di ricollocamento, il sistema degli obblighi e delle sanzioni ad esso connesse e dei controlli tesi ad evitare la fruizione illegittima della prestazione. Infine è demandata ancora al decreto attuativo la determinazione dei limiti in cui i redditi da lavoro percepiti in costanza di ASDI possano essere parzialmente cumulati con la prestazione sociale, avendo ben presente qual è la soglia (difficile da determinare) in cui cessa la situazione di povertà ISEE. Trovare un equilibrio tra lavoro nero, eccesso di inquisizione stile Inghilterra vittoriana delle poor-laws e legittimità della percezione non sarà affatto facile.

33 Indennità di mobilità: abrogazione dal 2017 L’art. 2, comma 71, l.n. 92/2012 abroga dal 1° Gennaio 2017, l’indennità di mobilità. L’indennità, sostituita dall’Assicurazione sociale per l’impiego (Aspi ora Naspi), viene conservata sino al 2016, in via transitoria e con degli interventi a scalare in relazione all’anno di collocamento in mobilità e all’età del beneficiario.

34 Indennità di mobilità Campo applicativo Esclusivamente nei settori tutelati CIGS (limite dimensionale impresa di 15 dipendenti) Procedura Lavoratore con 12 mesi di anzianità e 6 di lavoro effettivo. No lavoro a termine, stagionali, saltuari

35 IM:Prestazione Indennità pari al 100% CIG x 12 mesi; oltre 80% Durata: 24-36 mesi per 40enni/50enni; +12 al Sud

36 Indennità di mobilità:statuto privilegiato nel mercato Assegno integrativo per retribuzioni inferiori Pagamento anticipato x lavoro autonomo e associato Mobilità lunga x pensionamento Collocamento “speciale”, lavoro temporaneo (somministrazione) etc.

37 IM E VUOTO DI TUTELA La sua eliminazione, assolutamente condivisibile in un’ottica di razionalizzazione delle prestazioni, crea tuttavia un vuoto di tutela, sia dal punto di vista politico-sociale della gestione della crisi aziendale, che a livello strutturale in relazione al sistema di protezione sociale, ovvero sul piano degli strumenti di ricollocamento del lavoratore licenziato. La vicenda degli esodati, figlia peraltro di un cattivo coordinamento tra riforma delle pensioni e ripensamento delle prestazioni di disoccupazione, è al proposito emblematica. Dunque, la scelta di posticiparne la definitiva eliminazione al 2016 è nel complesso comprensibile, se letta dal punto di vista del vuoto di tutela che si apre, sebbene questo non la renda meno pericolosa, stante l’italico vizio di trasformare in definitive situazioni concepite come provvisorie. E in questo la vicenda, già descritta, della riforma del 1991 insegna molto.

38 Una delle caratteristiche dell’Indennità di mobilità è la diversificazione del trattamento, oltre che per età, anche in relazione alla situazione occupazionale, considerata più critica, nel Mezzogiorno d’Italia. In sostanza, chi è destinato ad avere più difficoltà a trovare occupazione, a causa dell’età o della situazione occupazionale territoriale, percepisce una indennità di durata più lunga. Questa peculiarietà, unita alla scalarità dell’ammontare nel tempo ha fatto dell’indennità di mobilità una prestazione duttile pensata per favorire il ricollocamento del lavoratore nel mercato. Anche la differenziazione fra le aree geografiche è destinata, comunque, ad assottigliarsi nell’arco del periodo transitorio, sino ad annullarsi dal 2017.

39 Il rischio della temporaneità definitiva Sulla tabella di marcia descritta, tuttavia, pesa un’incognita, che originariamente la legge n. 92/2012 non aveva previsto. Riemerge, infatti, nella disposizione dell’art. 46-bis, comma 1, lett. f), d.l. n. 83/2012 (conv. nella legge n. 134/2012), che ha aggiunto il comma 46-bis all’art. 2 della legge di riforma,”: «Il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, entro il 31 ottobre 2014, procede,» recita la disposizione, «insieme alle associazioni dei datori di lavoro e alle organizzazioni sindacali dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, ad una ricognizione delle prospettive economiche e occupazionali in essere alla predetta data, al fine di verificare la corrispondenza della disciplina transitoria … a tali prospettive e di proporre, compatibilmente con i vincoli di finanza pubblica, eventuali conseguenti iniziative». In sostanza, una porta aperta ad operazioni di edulcorazione della disciplina transitoria. Ci si chiede se questa possibilità possa estendersi anche alla durata stessa del periodo transitorio, il che vanificherebbe, ora come nel 1991, l’opera di razionalizzazione faticosamente intrapresa dal legislatore.

40 Cassa Integrazione Guadagni Evoluzione della CIG: dal 1941 al 1991 Garanzia del reddito per i soggetti temporaneamente sospesi Tutela economica per i disoccupati Strumento di ausilio all’impresa e a interi settori economici

41 «la legge 223 del 1991 rimane come buon esempio di legislazione, ma cattivo esempio di applicazione»

42 Ebbene, le difficoltà di razionalizzazione delle integrazioni salariali sono in gran parte riconducibili alle intersezioni esistenti con le altre prestazioni di tutela della disoccupazione: le integrazioni salariali, nel corso degli anni, hanno, infatti, assunto compiti di supplenza del sistema di protezione del lavoratore privo di occupazione, a dispetto della loro funzione istituzionale di tutela di uno stato di bisogno derivante da una sospensione o riduzione dell’attività lavorativa in costanza di rapporto. Del resto, alla progressiva erosione dei principi assicurativi, propri dell’indennità di disoccupazione, ritenuti giustamente inidonei a garantire una protezione sociale per la disoccupazione, non è seguita l’individuazione di sistematiche di tutela alternative, conformi ai canoni costituzionalmente imposti. In realtà, ai meccanismi assicurativi si sono quasi sempre sostituite, nella configurazione dei diversi istituti, valutazioni squisitamente congiunturali di ordine politico-economico: la storia delle integrazioni salariali a pieno titolo si inserisce in questo quadro, rappresentandone un importante tassello.

43 In questo contesto, di fronte alla necessità di universalizzazione della tutela erogata dalle integrazioni – istituto a vocazione “plurifunzionale” di sostegno dei lavoratori quanto di ausilio alle imprese – il legislatore ha sempre risposto con interventi settoriali ed eterogenei, ispirati dalla contingenza del momento. Il risultato nella sua globalità è un sistema frammentario e farraginoso, fonte di iniquità tra i soggetti afflitti da un eguale evento lesivo.

44 Questo il panorama che fa da sfondo alla riforma degli ammortizzatori sociali. Era lecito aspettarsi che, una volta posta mano alla tutela della disoccupazione – attraverso la razionalizzazione di una prestazione dignitosa per ammontare e durata (l’ASpI) e l’abolizione dell’Indennità di mobilità – si procedesse ad una riforma più incisiva nell’area delle integrazioni salariali.

45 CIG: Riforma Fornero La riforma degli ammortizzatori sociali, operata con la legge 28 giugno 2012, n. 92 ripropone le integrazioni salariali sostanzialmente immutate, salvo qualche intervento di maquillage

46 Cig versus fondi bilaterali In realtà, l’unica vera novità della riforma consiste nella scelta, difficile dire se più coraggiosa o temeraria, di affidare l’universalizzazione della tutela del reddito in costanza di rapporto ai fondi di solidarietà bilaterali: le incertezze sul decollo dei fondi negoziali in funzione erogatoria di prestazioni previdenziali sono evidentemente figlie del dibattito mai sopito sulla accettazione o meno della possibilità che interessi pubblici vengano soddisfatti attraverso strumenti essenzialmente privatistici

47 CIG Campo applicazione disciplina generale La disciplina generale delle integrazioni salariali è diversificata per i lavoratori della: industria edilizia agricoltura.

48 Cig - Campo di applicazione Settore industriale + di 15 dipendenti media 6 mesi per Cigs Soggetti protetti: + di 90 gg. nell’azienda. No dirigenti, apprendisti, domicilio, parenti collaboratori.

49 CIGO Eventi transitori e non imputabili all’imprenditore o agli operai Situazioni temporanee di mercato CIGS Ristrutturazioni Riorganizzazioni Conversioni aziendali Crisi aziendale Procedure concorsuali 2 anni + 1+1 12 mesi 12-18 mesi 3 mesix4 PROCEDURA SINDACALE CAUSE INTEGRABILI

50 CIG Ammontare prestazione 80% della retribuzione globale netta per le ore di lavoro non prestate Massimale all’importo prestazioni Aggiunta carichi di famiglia Contribuzione figurativa

51 CIG Interventi settoriali, ovvero casi di crisi produttiva ed occupazionale coinvolgenti interi settori dell'economia Ipotesi speciali, le quali si caratterizzano per la presenza di fattispecie calibrate su specifiche situazioni di crisi

52 CIG Art. 3 della l.n. 223 del 1991 Intervento dell' integrazione straordinaria nel caso di procedure concorsuali

53 Campo applicativo: Riforma Fornero Stabile estensione a settori sino ad oggi solo temporaneamente beneficiari della stessa: imprese esercenti attività commerciali con più di cinquanta dipendenti; agenzie di viaggio e turismo, compresi gli operatori turistici, con più di cinquanta dipendenti; imprese di vigilanza con più di quindici dipendenti; imprese del trasporto aereo e del sistema aereo-portuale a prescindere dal numero di dipendenti

54 Art. 3 Abrogato da Riforma Fornero Una ulteriore modifica all’integrazione straordinaria, invece, avrà una ricaduta molto forte nell’economia della crisi: a decorrere dal 2016, è stato abrogato l’intervento straordinario nelle procedure concorsuali di cui all’art. 3, l.n. 223/1991 (art. 2, comma 70, l.n. 92/2012). Per alcuni, si è trattato di una mossa coerente con la necessità di riportare le integrazioni alla tradizionale funzione di prestazione temporanea volta ad agevolare una ripresa produttiva possibile, privando di operatività le fattispecie in cui, per loro stessa definizione, la ripresa della normale attività non è contemplata. Per altri, si è assistito alla eliminazione di uno “strumento utile a verificare il possibile trasferimento di azienda”, tanto più in una situazione di profonda crisi economica.

55 Ammortizzatori in deroga La minaccia più grande alla uniformizzazione, o razionalizzazione che dir sivoglia, delle tutele perseguita dalla riforma degli ammortizzatori sociali proviene comunque dalla sopravvivenza delle disposizioni sugli ammortizzatori in deroga.

56 L’art. 2, comma 64, legge n. 92/2012 stabilisce, per gli anni 2013-2016, che il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, possa disporre, sulla base di specifici accordi governativi e per periodi non superiori a dodici mesi, in deroga alla normativa vigente, la concessione, anche senza soluzione di continuità, di trattamenti di integrazione salariale e di mobilità, anche con riferimento a settori produttivi e ad aree regionali, nei limiti delle risorse finanziarie a tal fine destinate nell’ambito del Fondo sociale per occupazione e formazione

57 Ebbene, gli ammortizzatori in deroga sono uno degli svariati esempi della politica dell’emergenza priva di principi informatori: sin dal 2001, il Ministro del lavoro è stato autorizzato a concedere con decreto, emanato di concerto con il Ministro dell’Economia, proroghe in deroga alla vigente normativa di trattamenti di integrazione salariale, di mobilità e di disoccupazione speciale, anche senza soluzione di continuità, in presenza di specifici accordi in sede governativa. Questa disposizione è stata confermata nel corso degli anni dalle varie finanziarie ed emanata costantemente «in attesa della riforma degli ammortizzatori sociali»

58 La legge che qui si commenta ripropone esattamente negli stessi termini tale disposizione con riferimento limitato all’indennità di mobilità e all’integrazione salariale, questa volta «al fine di garantire la graduale transizione verso il regime delineato dalla riforma degli ammortizzatori sociali …, assicurando la gestione delle situazioni derivanti dal perdurare dello stato di debolezza dei livelli produttivi del Paese». In sostanza, ora come allora, il decreto interministeriale può derogare a qualsiasi legge in materia di ammortizzatori sociali, con riferimento sia all’ambito di applicazione che alla durata delle prestazioni, e in questo frangente anche a dispetto della previsione ad esaurimento di una delle due prestazioni. La concessione dei trattamenti in deroga è condizionata alle risorse stanziate allo scopo, talché come aveva efficacemente sottolineato a suo tempo Liso «chi tardi arriva male alloggia»

59 In questo contesto, la speranza è che il termine ultimo (il 2016) per la concessione dei trattamenti in deroga venga alfine rispettato. Preoccupa, tuttavia, la virata di bordo della legge di stabilità rispetto alla riforma Fornero: gli ammortizzatori in deroga vengono rifinanziati e riprendono quota, forse prevedendosi tutte le difficoltà di avvio dei fondi di solidarietà bilaterali.

60 FONDI SOLIDARIETA’: Riforma Fornero L’universalizzazione della tutela del reddito in costanza di rapporto è affidata ai Fondi di solidarietà bilaterali: questa scelta di politica sociale rappresenta l’unica vera novità della riforma.

61 I fondi, dunque, sono previsti in via obbligatoria per i settori non coperti dalle integrazioni salariali, in relazione alle imprese che occupano mediamente più di 15 dipendenti La costituzione è demandata alle organizzazioni sindacali e imprenditoriali comparativamente più rappresentative a livello nazionale. Lo strumento è quello della contrattazione collettiva, “accordi collettivi e contratti collettivi, anche intersettoriali” (art. 3, comma 4). Tursi, sulla base sia del dato esegetico che di quello sistematico, correttamente esclude che la citazione degli accordi collettivi tra le fonti istitutive dei fondi significhi una inclusione dei lavoratori parasubordinati fra i soggetti protetti. La finalità è assicurare ai lavoratori una tutela nei casi di riduzione o sospensione dell'attività lavorativa per le causali previste dalla normativa in materia di cassa integrazione ordinaria e straordinaria.

62 I Fondi vengono rigidamente disciplinati, a dispetto della contrattualizzazione dell’iniziativa costitutiva, da decreti “non regolamentari” del Ministero del lavoro e del Ministero dell’economia, i quali: istituiscono i fondi come gestione dell’Inps, dunque senza attribuzione di personalità giuridica; possono modificarne gli atti istitutivi; ne decidono l’ambito applicativo, sulla base di quanto previsto dagli accordi collettivi, con riferimento al settore di attività, alla natura giuridica dei datori di lavoro e alla loro classe di ampiezza; determinano le aliquote contributive; possono modificare le aliquote contributive e le prestazioni, su proposta del comitato amministratore. La recezione dei contratti collettivi in decreti ministeriali non regolamentari evita alla radice il porsi del problema dell’efficacia soggettiva delle pattuizioni collettive costitutive e consente la costituzione dei rapporti giuridici previdenziali presso l’Inps

63 Fondo di solidarietà residuale Del complesso rapporto dei fondi con l’art. 39 Cost. sembra essere consapevole lo stesso legislatore, il quale, intanto, predispone lo strumento alternativo di iniziativa governativa del Fondo di solidarietà residuale, per quei settori, tipologie di datori di lavoro e classi dimensionali comunque superiori ai 15 dipendenti, per i quali non siano stipulati entro il 31 ottobre 2013 accordi collettivi volti all’attivazione di fondi di solidarietà. Il fondo residuale, che sarà operativo dal 1° gennaio 2014, garantisce la stessa prestazione sostitutiva base dei fondi bilaterali, non anche le altre prestazioni aggiuntive (art. 3, comma 19).

64 Contribuzione La contribuzione ai nuovi fondi di solidarietà bilaterali e al fondo residuale, fissata come si è detto per decreto, è integralmente privata e ripartita tra datori di lavoro e lavoratori, nella misura di 2/3 e 1/3; ad essa si aggiunge un contributo addizionale, a carico dei datori di lavoro che si avvalgono della prestazione.

65 Fondi adeguati Poi, introduce in sede di emendamento e stante la necessità di coordinamento con l’esistente, in alternativa al modello principale e con riferimento ai settori nei quali siano già operativi sistemi di bilateralità consolidati (principalmente il settore artigiano), la possibilità di adeguare, entro il 31 ottobre 2013, le fonti istitutive dei fondi esistenti allo scopo di assicurare ai lavoratori una tutela reddituale in costanza di rapporto di lavoro

66 Il modello in questo caso risulta meno eteronomamente contingentato, talché è demandato ai contratti collettivi stabilire l’aliquota contributiva, le tipologie di prestazioni e il loro successivo adeguamento nonché i criteri e i requisiti per la gestione dei fondi. Gli accordi istitutivi non sono recepiti in decreti ministeriali, né i fondi vengono costituiti presso l’Inps, come accade nel modello base di bilateralità congegnato dalla riforma. Una norma specifica regola l’amministrazione dei fondi. In definitiva, alla disciplina ministeriale spetta la definizione dei requisiti di onorabilità e professionalità dei gestori e di contabilità, accanto ovviamente al controllo e monitoraggio sull’andamento del fondo.

67 Il pareggio di bilancio Le prestazioni erogate da tutte e tre le tipologie di fondi (bilaterali, di solidarietà residuale e bilaterali consolidati) hanno, tuttavia, un vincolo molto pesante, quello del pareggio di bilancio: non possono essere erogate prestazioni in carenza di disponibilità, ovvero gli interventi a carico di tutte le tipologie di fondi sono concessi previa costituzione di specifiche riserve finanziarie ed entro i limiti delle risorse già acquisite.

68 Il principio di automaticità In ogni caso, in assenza dell’adeguamento resosi necessario, «l’Inps è tenuto a non erogare le prestazioni in eccedenza»: rispetto a tale disposizione si è sottolineato giustamente che «viene meno l’operatività del principio fondamentale in materia previdenziale dell’automaticità delle prestazioni»

69 Difetti di sistema: ASpI-NASPI L’ ASPI-NASPI è ancora strutturalmente condizionata dalla sua matrice assicurativa

70 Difetti di sistema Alla progressiva erosione dei principi assicurativi nell’ambito degli istituti di tutela del reddito dei disoccupati, avvenuta sin dagli anni ’70, non ha fatto seguito l’individuazione di strumentazioni di tutela alternative conformi ai canoni costituzionalmente imposti

71 Difetti di sistema: mancanza reddito minimo di inserimento Essa riflette la mancata universalizzazione delle tutele. Accanto ad ogni assicurazione sociale, anche a quella più soft quanto a requisiti contributivi, è necessaria una prestazione di sicurezza sociale finanziata attraverso la solidarietà generale ed idonea a garantire «il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese», in una parola, l’integrazione sociale (art. 3, comma 2, Cost.). Un reddito minimo di inserimento/reinserimento serve a ripristinare, per usare la bella espressione di Mortati, la «mobilità sociale», ovvero «l’effettiva circolazione delle “chances di vita”»

72 Difetti di sistema: Fondi bilaterali I fondi bilaterali obbligatori previsti dalla riforma rientrano, a mio parere, nell’alveo del sistema prefigurato dai commi 2 e 4 dell’art. 38 della Costituzione. I fondi, che restano di istituzione negoziale, infatti, hanno tutte le caratteristiche che gli consentono l’esercizio di una funzione pubblica: il livello di intervento eteronomo sugli stessi e l’obbligatorietà, sancita per norma di legge, dei contributi la cui natura è pubblica, ne asseverano la funzione di forma negoziale esclusiva, o come è stato detto sostitutiva (ma in alcune ipotesi anche integrativa) di tutela sociale, in un’area in cui la tutela degli istituti pubblici è assente (o può essere incrementata). Si tratta, come si è detto, di “una sorta di sistema parallelo di previdenza contrattuale”. D’altro canto, alla riconduzione dei fondi ad una forma di previdenza privata “libera” ex art. 38, comma 5 Cost. osta, a tacere della funzione pubblica da essi svolta, il carattere obbligatorio dei fondi.

73 È chiaro che siamo in un contesto di delicati equilibri. Come è evidente che ad esso è sotteso il dibattito mai sopito della accettazione o meno della possibilità che interessi pubblici di base, quali quelli ad una tutela del reddito in costanza di rapporto di lavoro, vengano soddisfatti attraverso strumenti di natura essenzialmente privatistica, nonostante l’alto tasso di eteronomia che li contraddistingue, quali i fondi negoziali. In quest’area il funambolismo del legislatore dei fondi bilaterali di solidarietà tra forme negoziali ed intervento eteronomo mi lascia perplessa. Forse qui chi scrive sconta la fondata convinzione che la tutela di base dello stato di bisogno debba essere pubblica, mentre ai fondi privati può essere delegata la tutela integrativa ex comma 5 dell’art. 38 Cost.

74 Ma anche senza voler necessariamente ricondurre la tutela in costanza di rapporto alla sfera pubblica della protezione sociale, comunque, l’universalità di una prestazione si misura in termini di omogeneità di trattamento in tutti i settori produttivi. Quindi, in sede di riforma, ci si aspetterebbe che venissero compiute delle scelte: per capirsi, o estensione della disciplina delle integrazioni salariali, riportate alla finalità originaria di tutela di fenomeni di temporanea sottoccupazione endogeni al rapporto di lavoro, ai settori non protetti, magari abbassando il livello della tutela e prevedendo l’intervento dei fondi bilaterali in funzione integrativa; oppure abrogazione dell’istituto delle integrazioni salariali e creazione e/o incentivazione di una previdenza privata o di categoria esclusiva per le ipotesi di sospensione/riduzione dell’attività produttiva in costanza di rapporto.

75 Difetti di sistema: politiche attive Le prestazioni di tutela della disoccupazione non sono ancora finalizzate, in maniera sistematica, alla realizzazione, accanto alla tutela del reddito, di una politica attiva del lavoro idonea a rimuovere la causa dello stato di bisogno del lavoratore, ovvero diretta ad incentivare il reimpiego dei soggetti beneficiari nel mercato

76 Una riforma possibile: l’integrazione sociale dell’art. 3, II c. Cost. L’integrazione economica ex art. 3, II c. Cost.. La soglia del lavoratore discontinuo o sottoccupato Integrazione occupazionale = politiche attive coerenti con la domanda del mercato

77 Una riforma possibile: i tre pilastri Integrazioni salariali = conservazione del vincolo contrattuale in momenti di crisi temporanee Indennità di disoccupazione Ordinaria Requisiti ridotti Reddito minimo di reinserimento

78 Una riforma possibile: unicità dell’evento oggetto di tutela Per unicità dell’evento si intende una definizione dello stato di disoccupazione valida sia per l’attivazione delle politiche del lavoro che ai fini dell’erogazione di tutte le prestazioni previdenziali previste per la disoccupazione. Soltanto per questa via, infatti, si istituzionalizza la connessione necessaria fra erogazione di prestazioni economiche per la disoccupazione e attuazione di politiche attive del lavoro dirette alla reintegrazione del lavoratore nel mercato.

79 L’evento protetto deve essere, altresì, capace di contenere, oltre alla disoccupazione tradizionalmente intesa, anche la sottoccupazione e la discontinuità lavorativa. La strada da percorrere a questo fine è essenzialmente quella della ridefinizione del concetto di involontarietà della disoccupazione e della sua misura, ovvero della disponibilità al lavoro.

80 Disponibilità al lavoro Deve essere considerato disponibile al lavoro, e come tale meritevole della tutela economica e occupazionale, anche chi, a causa della marginalità o discontinuità del proprio lavoro, non riesce a raggiungere un reddito sufficiente all’integrazione sociale nel senso posto dall’art. 3, comma 2, Cost.

81 In questa opera di revisione dell’evento protetto, dovrà essere data adeguata considerazione alle possibilità reali di reimpiego del disoccupato: le condizioni effettive del mercato del lavoro dovranno essere valutate nell’ambito del giudizio di disponibilità al lavoro. Detto diversamente, affinché la disponibilità al lavoro dichiarata dal disoccupato abbia una sua consistenza deve esserci quello che, nel sistema inglese di tutela del reddito dei disoccupati, viene chiamato un reasonable prospect di ottenere l’occupazione richiesta, conditio sine qua non per l’attuazione di politiche attive del lavoro dirette al reimpiego del prestatore ovvero alla rimozione della causa dello stato di bisogno generato dalla mancanza di lavoro. Naturalmente, la considerazione, nell’ambito del test di disponibilità al lavoro, delle condizioni oggettive del mercato non deve necessariamente porsi in radicale conflitto con il mantenimento delle garanzie di corrispondenza del lavoro offerto alla professionalità acquisita dal prestatore.

82 Politica attiva del lavoro = la creazione di una rete di servizi locali che operino sul territorio garantendo l’integrazione sociale nelle situazioni a rischio di esclusione, attraverso prestazioni calibrate sulle caratteristiche delle condizioni di bisogno peculiari degli interessati; la formazione, il mantenimento e lo sviluppo delle competenze professionali; politiche dell’impiego dirette all’inserimento del lavoratore nel mercato; il coinvolgimento attivo dei soggetti destinatari delle prestazioni, attraverso una combinazione equilibrata di diritti e di responsabilità individuali. L’erogazione delle prestazioni economiche necessarie, tarate in base alla natura e tipologia dello stato di bisogno, viene, per questa via, finalizzata, oltre che al sollievo di natura economica, anche ad un progetto articolato e flessibile di integrazione occupazionale del soggetto attraverso politiche attive del lavoro (art. 4 Cost.), offrendosi così una risposta a bisogni sempre più eterogenei ed indefinibili a priori.