Amministrazione “indipendente” e servizi di pubblica utilità Corso di Diritto delle Public Utilities e Diritto Sanitario (prof. P. Milazzo) Lezione n.

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1 Amministrazione “indipendente” e servizi di pubblica utilità Corso di Diritto delle Public Utilities e Diritto Sanitario (prof. P. Milazzo) Lezione n. 6

2 Autorità Amministrative Indipendenti Origini nell’ordinamento anglosassone Amministrazioni “ad alto tasso di imparzialità” Consiglio di Stato 29 maggio 1998, n. 988/97: «l'istituzione delle autorità indipendenti, infatti, secondo la Corte, chiamate ad operare in piena autonomia rispetto agli apparati dell'esecutivo, ad agli organi di ogni amministrazione,risponde all'esigenza di dare corpo ad una funzione amministrativa di garanzia incardinata nella funzione amministrativa anche perché il loro operato si deve uniformare a quei requisiti di concretezza, spontaneità e discrezionalità che sono propri dell'azione amministrativa». Incidenza della disciplina comunitaria “per tutelare l’indipendenza dell’Autorità di regolamentazione, gli Stati membri provvedono affinché l’Autorità di regolamentazione possa prendere decisioni autonome, in maniera indipendente da qualsiasi organo politico, e disponga di dotazioni di bilancio annuali separate e di autonomia di esecuzione del bilancio assegnatole, nonché di risorse umane e finanziarie idonee allo svolgimento delle sue attività” (cfr. articoli 35 della Direttiva 2009/72/CE e 39 della Direttiva 2009/73/CE) In Italia: eterogeneità genetica e tipologica  1974: CONSOB  1981: ISVAP  1990: AGCM  1990: garante diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali  1994: autorità vigilanza lavori pubblici  1995: autorità energia elettrica e gas  1996: garante privacy  1997: AGCOM Funzioni ◦ Garanzia ◦ Regolazione

3 Imparzialità delle AAI nel settore delle public utilities Dalla Memoria dell’AEEG del 2010 nell’ambito dell’indagine conoscitiva parlamentare sulle AAI ◦ L’indipendenza delle AAI dal potere politico in generale, e dal Governo, in particolare, risulta tanto più necessaria in settori, quali quelli delle public utilities, dove alto è il rischio di conflitto di interessi tra lo “Stato-proprietario”, ancora detentore di partecipazioni azionarie rilevanti in importanti imprese che operano nei mercati energetici e lo “Stato regolatore”, chiamato a tutelare la parità delle condizioni dei contendenti in una economia di mercato. ◦ La rilevanza del concetto di indipendenza per una AAI trova un’ulteriore ragion d’essere nella necessità di sottrarre le decisioni “tecniche”, proprie del Regolatore, a qualunque contingenza specifica, anche eventualmente legata ai cicli elettorali. Al contrario, stabilità e credibilità delle decisioni regolatorie favoriscono gli investimenti privati di lungo periodo.

4 A.A.I.: caratteri comuni Indipendenza  dal governo (sottrazione dall’indirizzo politico governativo)  dalle lobbies e dagli attori del settore in cui opera l’AAI ◦ Garanzie sulle nomine ◦ Autonomia organizzativa ◦ Autonomia finanziaria (forme di autofinanziamento) Struttura (normalmente) collegiale

5 A.A.I.: funzioni Amministrative  Es. autorizzazioni generali o particolari al trattamento dei dati da parte del Garante Privacy Decisorie/aggiudicatorie (quasi giurisdizionali)  Poteri ispettivi e di verifica  Poteri di incidere sul mercato (prescrizioni dell’AGCM – decisioni patteggiate mediante gli “impegni”)  Poteri sanzionatori (talvolta le sanzioni sono applicate da un diverso organo) Normative/regolatorie  Difficile collocazione nel sistema delle fonti (criterio di competenza?) Ausiliarie (di altri organi)  Consultive  Di segnalazione e/o raccomandazione

6 Problemi delle AAI Le AAI – che non sono citate in Costituzione - sono compatibili con il modello amministrativo delineato dalla Costituzione italiana? La sottrazione alla responsabilità ministeriale è compatibile col modello amministrativo basato sul circuito della sovranità innescato dalle elezioni politiche (soprattutto quando alle AAI sia attribuito un potere regolatorio o normativo)? Il rapporto fra AAI e Parlamento (relazioni periodiche) consente di ricostruire una legittimazione politica delle AAI alternativa al circuito Governo/Parlamento? Quanto incide sulla configurazione costituzionale delle AAI il diritto comunitario e le istanze di “liberalizzazione/regolata” che da quella sede provengono? È necessario provvedere ad una “copertura costituzionale” delle AAI, come spesso prospettato in sede di progetti di riforma costituzionale?

7 Esempio: l’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni Legge istitutiva: l. 249/1997  l’AGCOM “opera in piena autonomia e con indipendenza di giudizio e di valutazione” Autorità collegiale: Presidente + 8 commissari Organi: ◦ Commissione per le infrastrutture e le reti (Presidente + 4 commissari) ◦ Commissione servizi e prodotti (Presidente + 4 commissari) ◦ Consiglio (Presidente + tutti i commissari) Nomina: 4 commissari eletti dalla Camera dei Deputati, 4 dal Senato. Il Presidente è designato dal PdC. Tutti vengono investiti con DPR. Funzioni ◦ Promozione e tutela della concorrenza nei mercati delle comunicazioni (settori ex-monopolistici  Interconnessione alle infrastrutture  Politiche tariffari  Piano di numerazione  Carrier preselection; portabilità del numero ◦ Tutela degli utenti  Garanzia della prestazione di servizi essenziali a tutti gli utenti (servizio universale)  Salvaguardia del pluralismo informativo (obblighi di programmazione, tutela minori, campagne elettorali) Poteri ◦ Regolatori (disciplina dei comportamenti degli operatori) ◦ Ispettivi ◦ Quasi giurisdizionali (risoluzione delle controversie) ◦ Sanzionatori ◦ Consultivi ed ausiliari

8 L’AEEG – indipendenza e rapporti col governo L’Autorità opera “in piena autonomia e in piena indipendenza di giudizio e di valutazione; ed è preposta alla regolazione del settore di propria competenza” (art. 2, comma 5, legge n. 481/95). Ma non è “avulsa” dal sistema di governo: “il Governo, nell'ambito del documento di programmazione economico finanziaria, [indica] alle Autorità il quadro di esigenze di sviluppo dei servizi di pubblica utilità che corrispondono agli interessi generali del Paese” (articolo 1, comma 11, della legge n. 239/2004). – potere di indirizzo È tenuta ad illustrare al Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Parlamento, con una Relazione annuale, le iniziative assunte nel quadro delle esigenze di sviluppo dei servizi di pubblica utilità in conformità agli indirizzi di politica generale elaborati dal Governo (articolo 1, comma 12, legge n. 239/2004). Potere sostitutivo del Governo (art. 1, comma 14 legge n. 239/2004) nel caso in cui l'Autorità non adotti atti o provvedimenti di sua competenza. Esercitato previo sollecito ad adempiere da parte del Ministro dello sviluppo economico e solo in seguito al protrarsi dell’inerzia per i successivi sessanta giorni; adottato con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta dello stesso Ministro dello sviluppo economico

9 AEEG – composizione e nomina Organo collegiale Presidente + quattro membri scelti tra “persone dotate di alta e riconosciuta professionalità e competenza nel settore” nominati con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro dello Sviluppo Economico. Parere vincolante ed obbligatorio delle Commissioni Parlamentari (maggioranza dei 2/3; voto segreto; audizione dei candidati designati) Durata: 7 anni non rinominabili Incompatibilità (estesa a 4 anni dopo la cessazione dell’incarico): non possono esercitare, direttamente o indirettamente, alcuna attività professionale o di consulenza, essere amministratori o dipendenti di soggetti pubblici o privati, né ricoprire altri uffici pubblici di qualsiasi natura, né avere interessi anche indiretti nelle imprese che operano nei settore di competenza

10 AEEG - autonomia Opera “con autonomia organizzativa, contabile e amministrativa” (articolo 2, comma 27, legge 481/95). Con propri regolamenti definisce le norme interne concernenti l’organizzazione interna e il funzionamento (articolo 2, comma 28, legge 481/95). ◦ regolamento di organizzazione e funzionamento ◦ regolamento di contabilità ◦ regolamento per la disciplina dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture

11 AEEG - finanziamento L’Autorità non percepisce alcun contributo né grava in alcun modo sul Bilancio dello Stato Sistema di completo autofinanziamento tramite il contributo, “di importo non superiore all’uno per mille dei ricavi dell’ultimo esercizio”, fornito dagli operatori economici dei settori dell’energia elettrica e del gas. Le somme corrisposte a titolo di contributo dai soggetti regolati vengono versate direttamente nel bilancio dell’Autorità. Fatta salva l’approvazione finale dell’aliquota contributiva da parte della Presidenza del Consiglio dei Ministri, l’intera procedura di definizione della suddetta aliquota e di riscossione dei versamenti da parte dei soggetti regolati compete all’AEEG. L’Autorità è stata sottratta ai vincoli generali in materia di spesa prevista, in via generale, per tutte le amministrazioni gravanti sul bilancio dello Stato. Art. 14-viciesquinques del d.l. 115/2005 convertito dall’art. 1 della legge n. 168/05: Al fine di garantire il pieno assolvimento dei suoi compiti istituzionali, attraverso il completamento degli organici e la copertura delle posizioni vacanti del collegio, all’Autorità, integralmente finanziata attraverso la contribuzione delle imprese ai sensi dell’art. 2, comma 38, lettera b) della legge 14.11.1995, n. 481, non si applicano le disposizioni di cui all’art. 1 comma 5, della legge 30.12.2004, n. 311”

12 AEEG - funzioni Funzioni di regolazione ◦ volte a definire ex-ante regole applicabili in via generale a tutti i soggetti che svolgono nel mercato una specifica attività; Funzioni di vigilanza e garanzia ◦ volte a verificare ex-post l’effettivo comportamento dei soggetti in termini non solo di controllo della conformità alle regole stabilite ma anche in generale di garanzia della tutela dei diritti dei consumatori, attraverso penetranti poteri conoscitivi, ispettivi, prescrittivi e sanzionatori; Funzioni di consulenza e collaborazione istituzionale ◦ volte a fornire al Governo, al Parlamento, alle altre Autorità indipendenti e agli organismi comunitari sia il dovuto supporto per gli atti di competenza di tali istituzioni, attraverso gli strumenti delle proposte dei pareri e delle intese, sia segnalazioni nelle materie di propria competenza anche ai fini della definizione, del recepimento e della attuazione della normativa comunitaria.

13 AEEG – funzioni di regolazione poteri tariffari, in relazione alle reti di trasmissione/trasporto e distribuzione; regolazione della separazione funzionale, contabile e amministrativa allo scopo di evitare sussidi incrociati (unbundling); fissazione di standard e requisiti in tema di qualità del servizio e della fornitura.

14 AEEG - regolazione servizi regolati, le cui tariffe sono determinate dall’Autorità, che comprendono tutte le attività connesse a monopoli naturali infrastrutturali quali la trasmissione, il dispacciamento, la distribuzione e, nel caso del gas, lo stoccaggio; ◦ anche i livelli di qualità tecnica di tali servizi sono fissati e regolati dall’Autorità; mercati retail o dettaglio, nei quali i prezzi sono liberi, ma sussiste ancora l’obbligo, per i venditori, di offrire condizioni di prezzo fissate dall’Autorità ai clienti tutelati, costituiti sostanzialmente dai clienti domestici e dalle piccole imprese che non abbiano ancora scelto di accettare offerte sul mercato libero; mercati all’ingrosso, nei quali i prezzi sono liberi e le contrattazioni (tra produttori o importatori e grossisti o clienti) avvengono tramite contratti bilaterali o, nel caso dell’energia elettrica, attraverso mercati regolati (cd “borsa elettrica”).

15 AEEG – funzioni di vigilanza monitoraggio dei mercati, sia al dettaglio che all’ingrosso,sia per quanto riguarda l’effettiva apertura di tali mercati che per quanto riguarda il loro corretto funzionamento competitivo; monitoraggio degli investimenti degli operatori dei sistemi di trasmissione; monitoraggio degli obblighi di trasparenza della formazione dei prezzi; monitoraggio delle pratiche contrattuali restrittive;

16 AEEG – modello operativo nella regolazione Principio della partecipazione Analisi di Impatto della Regolazione (AIR) “Disciplina della partecipazione ai procedimenti di regolazione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas” (del. 46/09). Procedimento di consultazione:  documento di consultazione (elementi essenziali del progetto di  regolazione; questioni sulle quali l’Autorità sollecita i soggetti interessati a presentare osservazioni e proposte; modalità e termine per la presentazione di osservazioni e proposte; eventuale schema dell’atto di regolazione da adottare)  presentazione delle osservazioni (normalmente entro 30 giorni, ridotti a 7 in casi di urgenza adeguatamente motivati).  l’atto finale di regolazione deve tener conto nella motivazione anche delle osservazioni presentate nel corso della consultazione  pubblicazione sul sito internet dell’Autorità del documento di consultazione, delle osservazioni presentate dagli operatori e degli stessi atti di regolazione.

17 AEEG – ispezione, prescrizione sanzione Poteri ispettivi (art. 2, comma 12, lett. g), legge n. 481/95) ◦ l’Autorità controlla lo svolgimento e le condizioni di erogazione dei servizi regolati (ad esempio in materia di qualità del servizio, sicurezza, libero accesso alle reti, tariffe, contributi incentivanti ed integrazioni tariffarie), verificando l’applicazione delle proprie disposizioni in materia da parte degli esercenti; Poteri prescrittivi (art. 2, comma 20, lett. d), l. cit.) ◦ L’ Autorità ordina la cessazione dei comportamenti lesivi dei diritti degli utenti, da parte dei soggetti esercenti il servizio Poteri sanzionatori (art. 2, comma 20, lett. c) l. cit.). ◦ L’Autorità irroga (salvo che il fatto costituisca reato) sanzioni amministrative pecuniarie, entro i limiti edittali, in caso di inosservanza dei propri provvedimenti o di mancata ottemperanza, da parte degli esercenti, alle richieste di informazioni o a quelle connesse all’effettuazioni dei controlli, ovvero nel caso in cui le informazioni e i documenti acquisiti non siano veritieri. ◦ Limiti edittali molto ampi (da 2.500 a circa 150 milioni di euro): linee guida 2008 di autoregolamentazione ◦ Fino al 2009: circa 250 procedimenti sanzionatori conclusi, 126 sanzioni irrogate, per un totale di oltre 180.000.000 di euro

18 AEEG – tutela dei consumatori/1 La legge n. 481/95 individua tra le finalità dell’Autorità la promozione della concorrenza e la tutela degli interessi degli utenti e dei consumatori. Poteri di: ◦ -emanare direttive relative alla qualità dei servizi e alle condizioni di fornitura degli stessi (condizioni standard di erogazione del servizio e definisce transitoriamente, prezzi di riferimento per le forniture di energia elettrica ai clienti del servizio di maggior tutela al quale possono accedere i clienti finali domestici ed i clienti finali connessi in bassa tensione con meno di 50 dipendenti e un fatturato annuo non superiore a 10 milioni di euro e per le forniture di gas naturale ai clienti domestici; ◦ - verificare la congruità delle misure adottate dai soggetti esercenti il servizio al fine di assicurare la parità di trattamento tra gli utenti; ◦ - valutare i reclami dei consumatori al fine anche di modificare le modalità di esercizio del servizio da parte degli esercenti; ◦ - ordinare la cessazione di comportamenti lesivi dei diritti degli utenti; ◦ - irrogare sanzioni nel caso di inosservanza dei propri provvedimenti e quindi anche della regolazione posta a tutela dei consumatori; ◦ - informare il consumatore sulle condizioni dei servizi, onde garantire la massima trasparenza e concorrenzialità delle offerte; ◦ - studiare l’evoluzione dei settori e promuovere iniziative volte a migliorarli.

19 AEEG – tutela dei consumatori/2 L’AEEG ha adottato provvedimenti in materia di: definizione di standard specifici e generali di qualità commerciale; definizione, per quel che attiene alla fornitura di energia elettrica, delle condizioni economiche per il servizio di maggior tutela e, per quel che attiene alla fornitura di gas naturale, delle condizioni economiche del servizio di tutela per i clienti finali domestici; definizione delle condizioni contrattuali minime per i clienti finali in maggior tutela del settore elettrico e, in relazione alla fornitura di gas naturale, delle condizioni contrattuali regolate quali condizioni minime che, allo stato attuale della regolazione, devono essere comunque sempre offerte ai clienti finali; definizione delle regole per il cambio fornitore e per l’esercizio del diritto di recesso e l’implementazione di strumenti per il confronto tra le offerte di vendita; adozione dei codici di condotta commerciale per la vendita ai clienti finali di gas naturale e di energia elettrica che stabiliscono (correttezza nella promozione, informazioni minime, chiarezza e trasparenza di testi e condizioni contrattuali)- la definizione di regole per la trasparenza dei documenti di fatturazione; istituzione presso l’Acquirente unico dello Sportello per il consumatore di energia (call center che fornisce ai clienti finali informazioni generali; unità reclami che svolge attività materiali, informative anche preparatorie e strumentali nell’ambito della valutazione di reclami, istanze e segnalazioni presentati dai clienti finali).