Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Lezioni di diritto amministrativo.

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1 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Lezioni di diritto amministrativo e degli enti locali L’amministrazione multilivello

2 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS L’Art. 5 La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento Il principio autonomistico costituzionale viene sviluppato dalla legge n. 142/90 (gli enti locali curano lo sviluppo delle comunità che rappresentano) e dalle leggi c.d. Bassanini sino alla riforma costituzionale di cui alla legge costituzionale n. 3/01

3 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS art. 114 (articolo così sostituito dalla legge costituzionale n. 3 del 2001) La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato (in precedenza : “la Repubblica si riparte in regioni, province, comuni). I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. N.B. : lo stato diventa un livello territoriale della Repubblica, alla stregua degli altri enti territoriali; la costituzione riconosce ora a regioni ed enti locali la stessa natura di ordinamento originario a fini generali riconosciuta allo stato

4 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS l'art. 117 Si passa dalla elencazione delle fattispecie di competenza concorrente alla elencazione delle materie di competenza esclusiva dello stato, di competenza concorrente e general residuale (delle regioni)

5 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS il problema delle c.d. materie innominate Nella competenza cd. residual-generale delle regioni la giurisprudenza costituzionale colloca: L’artigianato (162/05) Il commercio (1/04) L’agricoltura (12 e 282/04) L’istruzione e la formazione professionale (50-51/05) Le politiche sociali (287 e 427/04-219 e 432/05) Il turismo e l’industria (107/05) Il trasporto pubblico locale (222/05) L’organizzazione degli uffici delle regioni (274/03, 2,345 e 380/04) L’ordinamento delle comunità montane (456/05)

6 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Segue … Nella competenza esclusiva dello Stato o concorrenti la giurisprudenza costituzionale colloca: I lavori pubblici e l’urbanistica (303/03) I tributi locali (37/04) Gli asili nido (320/04) La circolazione stradale (428/04) Gli aiuti alle imprese (354/04) Lo spettacolo ed i relativi incentivi (255/04 e 205/05)

7 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Segue … I criteri ed i metodi di differenziazione : La prevalenza (50/05, in tema di tutela del lavoro; 370/03 in materia di asili nido, 181 e 222/06, ancora in tema di tutela della salute) Lo storico normativo (407/02, 166/04 in materia di vivisezione) Gli interessi pubblici coinvolti (30/05 in materia di governo del territorio) Il metodo teleologico (che porta, ad esempio, a collocare in materie concorrenti come la tutela della salute interventi ed attività che questa tutela assumono come finalità da perseguire: 407/02, in materia di attività a rischio di incidente rilevante- 222/03 in tema di animali esotici)

8 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Le materie trasversali Anche dette materie-valore o materie-non materie investono tutti gli ambiti di competenza regionale “al fine di porre le norme necessarie ad assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento delle prestazioni garantite,come contenuto essenziale dei diritti civili e sociali, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle” (282/02)

9 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Segue … esempi di materie trasversali La tutela della concorrenza Misure destinate alle imprese, finanziamento di nuovi patti territoriali, in generale una “funzione di stabilizzazione macroeconomica propria dello Stato” Si legittimano interventi statali volti a promuovere e proteggere l’assetto concorrenziale del mercato (272/04), anche se la competenza statale non esclude spazi di regolazione da parte delle regioni (29/06: sono legittime le norme regionali che prevedono il divieto a società a capitale pubblico proprietarie delle reti di partecipare alle gare per la gestione del servizio)

10 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Segue … La tutela dell’ambiente È più un compito, una funzione, uno scopo che non una materia, aprendo spazi di ammissibilità di interventi regionali Si legittimano interventi regionali in tema di attività industriali a rischio di pericolo rilevante volte alla previsione di prescrizioni e condizioni più rigorose di quelle stabilite nella normativa statale (407 e 536/02, 222 e 307/03)

11 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS l'abbattimento del c.d. parallelismo l'art. 118 assegna le funzioni amministrative ai comuni (come del resto fa l'art. 3 del trattato di Maastricht, poi art. 5 trattato UE) e quindi non più all'ente titolare della competenza legislativa. La legge può tuttavia attribuirle ad un livello di governo superiore "per assicurarne l'esercizio unitario sulla base dei principi principi di differenziazione ed adeguatezza"

12 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS LE FUNZIONI AMMINISTRATIVE Art. 114/I: i comuni sono enti autonomi con proprie funzioni Art. 118/II: i comuni sono titolari di funzioni proprie e conferite con leggi statali o regionali Art. 117/2, lett. p): lo Stato ha competenza esclusiva per quanto attiene alle funzioni fondamentali di comuni e province Art. 118/I : le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni Art. 117/VI i comuni hanno potestà regolamentari sulle funzioni loro attribuite

13 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Lo Statuto L’autonomia dei comuni si manifesta anzitutto nella potestà statutaria, ora riconosciuta anche dalla Costituzione (art. 114, comma 1, già richiamato). Lo statuto, approvato dal consiglio comunale a maggioranza qualificata, stabilisce le norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente e in particolare specifica le attribuzioni degli organi, le forme di collaborazione tra comuni e province, la partecipazione popolare, l’accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi (art. 6, comma 2, Testo unico). In aggiunta al contenuto vincolato (ciò che per legge deve essere necessariamente incluso, come per esempio le forme di partecipazione popolare previste dall’art. 8), lo statuto può avere un contenuto facoltativo (ciò che per legge può esservi incluso, come per esempio, secondo l’art. 16, l’istituzione dei municipi nei comuni risultanti da fusioni) e un contenuto eventuale (cioè praeter legem).art. 114, comma 1popolare, l’accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi (art. 6, comma 2, Testo unicoart. 8art. 16

14 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Segue… i limiti costituzionali La Costituzione ne costituisce l’unico limite quanto alla disciplina dell’organizzazione e del funzionamento degli EE.LL. Sono fonti primarie dell’ordinamento

15 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Segue…i limiti costituzionali indiretti Devono rispettare la legge ed i relativi principi posti ex art. 117 Cost. Sono fonti sub-primarie, specie con riferimento agli organi di governo

16 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Segue…i limiti costituzionali indiretti Devono rispettare la legge ed i relativi principi posti ex art. 117 Cost. Sono fonti confermative delle disposizioni legislative statali immediatamente applicabili (es. n° consiglieri )

17 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Segue…i limiti costituzionali indiretti derogabili Spetta pertanto allo statuto la garanzia della organizzazione degli uffici Gli statuti si devono conformare ai principi generali in materia di organizzazione pubblica

18 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Lo Statuto Gli EE.LL. sono pertanto tenuti a rispettare solo le norme del TUEL in materia di organi di governo-sistemi elettorali (artt. 36-87)- funzioni fondamentali (limiti dello Statuto) Le altre norme relative ad organizzazione e funzionamento possono essere derogate

19 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Le funzioni proprie Le attività che l’E.L. decide autonomamente di assumere in relazione alle specifiche esigenze della rispettiva collettività e del territorio su cui essa è insediata sviluppo, assistenza, promozione Tutte funzioni che attengono a particolari situazioni locali. Es: promozione territorio e sue attrattive, politica culturale, integrazione di gruppi etnici L’ente locale, in mancanza di norma di legge, in forza della propria competenza generale può prendersi cura degli interessi localizzati e definire modalità e forme delle relative azioni

20 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS SEGUE...le funzioni proprie Se, come, quando agire senza che sia previsto o possibile alcun intervento od influenza da parte di altri enti pubblici territoriali Principio di autoresponsabilità

21 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Segue … Si tratta di funzioni in senso atecnico Sono attività non sempre espressione di potere autoritativo Libere nell’an, se non nel quid e nel quomodo (anche oggetto di disciplina statale o regionale)

22 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Segue … Trovano il proprio limite nella Costituzione Rispetto della concorrenza (ove si tratti di un intervento diretto nell’economia) Rispetto della sussidiarietà orizz. (ove si tratti di un intervento in campo non economico) Rispetto delle norme sui contratti pubblici (ove si attività contrattuali)

23 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS funzioni proprie e attività di interesse generale: la sussidiarietà orizzontale L’art. 118 quarto comma prevede che gli enti pubblici territoriali favoriscano l’iniziativa autonoma dei cittadini singoli o associati per l’esercizio di attività di interesse generale : l’azione delle pubbliche amministrazioni viene limitata in casi in cui non sia possibile realizzate le medesime cose da parte dei soggetti privati Es. D.L. 29 novembre 2008, n. 185, art. 23: gruppi di cittadini or ganizzati possano formulare all’ente locale territoriale compet ente proposte di interventi di utilità ed interesse sociale, indic andone i costi e i mezzi finanziamento, senza oneri per l’ente medesimo. I soggetti proponenti saranno ammessi alla detraz ione dall’imposta sul reddito nella misura del 36 per cento

24 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS segue…la sussidiarietà orizzontale La nostra costituzione è stata la prima a contemplare la sussidiar ietà nel suo livello orizzontale e non si è trattato semplicemen te della mera aggiunta di un comma ma,secondo alcuni, di un a precisazione che, intesa nella sua reale accezione,si presta addirittura a ripensare la nostra stessa idea tradizionale di Sta to

25 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Le funzioni fondamentali Sono quelle funzioni che necessitano di apposita disposizione normativa per sostanziarsi in poteri ovvero in deroghe al diritto comune che incidono sull’autonomia dell’E.L. trattandosi di esercizio doveroso (sottratta ogni valutazione sull’an) siccome essenziali all’esistenza stessa della collettività; (cfr. art. 2/IV l. l. n. 131/03 “essenziali e imprescindibili per il funzionamento dell’ente e per il soddisfacimento dei bisogni primari delle comunità di riferimento”) Si tratta storicamente di  funzioni in senso tecnico (poteri di pianificazione del territorio et c.)  Servizi pubblici locali

26 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Segue… Le funzioni fondamentali dei comuni ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. p), Cost. sono ora elencate nell’art. 19 d.l. 6 luglio 2012, n. 95 convertita in legge 7 agosto 2012, n. 135 (pianificazione urbanistica, servizi sociali, polizia municipale, anagrafe, ecc.).art. 117, comma 2, lett. p), Cost.sono ora elencate nell’art. 19 d.l. 6 luglio 2012, n. 95convertita in legge 7 agosto 2012, n. 135

27 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Segue … Possono essere ammesse norme di tipo sostitutivo in caso di inerzia ingiustificata, sostituzione che va prevista con la stessa norma che attribuisce la competenza (non si tratta di norma che disciplina la funzione) Es: il potere di pianificazione comunale (norma sulla competenza) è contenuto nella legge urbanistica nazionale (che disciplina anche le ipotesi di sostituzione) mentre la disciplina della stessa spetta alla legislazione regionale concorrente (norma che disciplina la funzione)

28 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Le funzioni fondamentali delle provincie Esse sono titolari di funzioni amministrative (definite dalla legge «fondamentali») limitate a pochi ambiti (ridefiniti di recente dall’art. 17 l. n. 135/2012 e dall’art. 1, commi 85 ss., l. n. 56/2014) e svolgono soprattutto funzioni di programmazione. In particolare le province esercitano le funzioni di pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché di tutela e di valorizzazione dell’ambiente, per gli aspetti di competenza; di pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale e di regolazione della circolazione nell’ambito delle strade provinciali; di programmazione provinciale della rete scolastica. Il sistema programmatorio comporta, di regola, che le funzioni provinciali si attengano alla programmazione di livello superiore di livello regionale.Alle funzioni richiamate se ne aggiungono alcune più concrete e di gestione: autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato; costruzione e gestione delle strade provinciali; raccolta ed elaborazione di dati; assistenza 334tecnico-amministrativa agli enti locali; gestione dell’edilizia scolastica; controllo dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale; promozione delle pari opportunità sul territorio provincialeart. 17 l. n. 135/2012e dall’art. 1, commi 85 ss., l. n. 56/2014

29 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Le province Gli organi di governo delle province, analogamente a quelli dei comuni, sono costituiti dall’assemblea dei sindaci, che ha poteri propositivi, consultivi e di controllo, dal consiglio provinciale, che è l’organo di indirizzo politico-amministrativo, e dal presidente della provincia (art. 1, commi 55 ss., l. n. 56/2014).art. 1, commi 55 ss., l. n. 56/2014 la legge 7 aprile 2014, n. 56 ha modificato le regole di elezione del consiglio provinciale e del presidente della provincia prevedendo che essi siano nominati dai sindaci e dai consiglieri comunali dei comuni della provincia. è in atto un processo di riforma costituzionale volta a sopprimerle e nel frattempo la l. n. 56/2014 ha introdotto una serie di regole volte a trasformarle in enti di secondo grado di derivazione comunallegge 7 aprile 2014, n. 56l. n. 56/2014

30 Università degli Studi di Perugia Modulo n. 1 – le materie innominate – trasversali – i principi fondamentali SERGIO DE SANTIS Le funzioni fondamentali delle città metropolitane Alla città metropolitana vengono attribuite le seguenti funzioni: a) la pianificazione territoriale generale e delle reti infrastruttuali; b) la strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, l’organizzazione, dei sevizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano; mobilità e viabilità; promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale