LA P.A. E LA SUA EVOLUZIONE Prof. Avv. Francesco de Leonardis Ordinario di diritto amministrativo.

Presentazione sul tema: "LA P.A. E LA SUA EVOLUZIONE Prof. Avv. Francesco de Leonardis Ordinario di diritto amministrativo."— Transcript della presentazione:

1 LA P.A. E LA SUA EVOLUZIONE Prof. Avv. Francesco de Leonardis Ordinario di diritto amministrativo

2 Schema della lezione 1. Introduzione 2. L’amministrazione fino agli Stati nazionali 3. Il principio di separazione dei poteri 4. Lo Statuto albertino 5. Il modello piemontese di p.a.

3 Introduzione Per capire l’attuale amministrazione occorre partire da lontano Gli albori della civiltà o la preistoria Il diritto romano Il diritto comunale o feudale Il diritto del Regno di Sardegna Caratteri amministrazione unitaria (1860-1900) Evoluzioni primo novecento La Costituzione Gli sviluppi successivi e in particolare le a.a.i.

4 La preistoria La cura concreta dell’interesse generale o della collettività svolta da alcuni soggetti si è sempre avuta sin dagli albori delle civiltà Tali interessi generali erano assai limitati (difesa militare ed esazione di tributi) La cura di tali interessi veniva svolta a titolo volontario da alcuni

5 Diritto romano Oltre all’esercito vi erano magistrature preposte alla tutela di interessi generali Si pensi alle strade, alle acque

6 Periodo comunale e feudale Si riscontrano interessanti forme di gestione amministrativa Nel periodo feudale le funzioni amministrative venivano esercitate sulla base del diritto ereditario e gli interessi privati si intercciavano con quelli pubblici

7 Stati moderni prima della riv.francese Non c’era il principio di separazione dei poteri Il sovrano era legislatore, amministratore e giudice A fronte del potere amministrativo non c’erano situazioni tutelate: i cittadini erano sudditi

8 Principio di separazione dei poteri Per la teoria della separazione dei poteri (Montesquieu “spirito delle leggi 1748”) ogni funzione pubblica deve essere attribuita ad un potere distinto (legislativo: elabora leggi; esecutivo: applica leggi; giudiziario: applica le leggi e dirime le controversie), per evitare che la concentrazione di attribuzioni possano spianare la strada alla tirannia. Tuttavia i poteri devono potersi condizionare in modo da bilanciarsi reciprocamente secondo uno schema di pesi e contrappesi (ceck and balance): in Italia il presidente della repubblica ha come compito principale quello di garantite gli equilibri fra i diversi poteri.

9 Origini del principio nella Grecia classica L'idea che la divisione del potere sovrano tra più soggetti sia un modo efficace per prevenire abusi è molto antica nella cultura occidentale Nella Grecia classica il cosiddetto governo misto era visto come antidoto alla possibile degenerazione delle forme di governo "pure", nelle quali tutto il potere è concentrato in un unico soggetto. Platone, nel dialogo La Repubblica, già parlò di indipendenza del giudice dal potere politico. Aristotele, nella Politica, delineò una forma di governo misto, da lui denominata politìa (fatta propria poi anche da Tommaso d'Aquino), nella quale confluivano i caratteri delle tre forme semplici da lui teorizzate (monarchia, aristocrazia, democrazia); distinse, inoltre, tre momenti nell'attività dello Stato: deliberativo, esecutivo e giudiziario.

10 Il pensiero di Locke Con John Locke la teoria della separazione dei poteri comincia ad assumere una fisionomia simile all'attuale: i pensatori precedenti, infatti, pur avendo individuato, da un lato, diverse funzioni dello Stato e pur avendo sottolineato, dall'altro lato, la necessità di dividere il potere sovrano tra più soggetti, non erano giunti ad affermare la necessità di affidare ciascuna funzione a soggetti diversi. Locke, nei Due trattati sul governo del 1690, articola il potere sovrano in potere legislativo, esecutivo (che comprende anche il giudiziario) e federativo (relativo alla politica estera e alla difesa), il primo facente capo al parlamento e gli altri due al monarca (al quale attribuisce anche il potere, che denomina prerogativa, di decidere per il bene pubblico laddove la legge nulla prevede o, se necessario, contro la previsione della stessa).

11 Il pensiero di Montesquieu “Chiunque abbia potere è portato ad abusarne; egli arriva sin dove non trova limiti [...]. Perché non si possa abusare del potere occorre che [...] il potere arresti il potere". Vengono indiduati tre poteri (intesi come funzioni) dello Stato - legislativo, esecutivo e giudiziario "In base al primo di questi poteri, il principe o il magistrato fa delle leggi per sempre o per qualche tempo, e corregge o abroga quelle esistenti. In base al secondo, fa la pace o la guerra, invia o riceve delle ambascerie, stabilisce la sicurezza, previene le invasioni. In base al terzo, punisce i delitti o giudica le liti dei privati", perché “una sovranità indivisibile e illimitata è sempre tirannica”..

12 Rapporti tra legislativo e esecutivo Montesquieu elabora un modello di stato in cui il potere legislativo "verrà affidato e al corpo dei nobili e al corpo che sarà scelto per rappresentare il popolo", mentre il potere esecutivo "deve essere nelle mani d'un monarca perché questa parte del governo, che ha bisogno quasi sempre d'una azione istantanea, è amministrata meglio da uno che da parecchi". Quanto al potere giudiziario, deve essere sottoposto solo alla legge, di cui deve riprodurre alla lettera i contenuti (deve essere la "bouche de la lois", "la bocca della legge").

13 L’attuazione del pr. in GB e USA I rapporti tra potere legislativo ed esecutivo teorizzati da Montesquieu caratterizzano la forma di governo che verrà poi denominata monarchia costituzionale. Tale forma di governo, al momento in cui il filosofo francese scriveva, trovava la sua realizzazione pratica nel Regno d'Inghilterra, sebbene fosse già in corso quell'evoluzione - non colta da Montesquieu - che l'avrebbe trasformata in monarchia parlamentare. Alla monarchia costituzionale inglese s'ispirò la Costituzione degli Stati Uniti d'America del 1797, sostituendo tuttavia al monarca un Presidente elettivo e alla camera nobiliare il Senato, rappresentativo degli stati federati; emergeva così una nuova forma di governo: la repubblica presidenziale.

14 Il principio nel Regno di Sardegna in Europa le costituzioni concesse dai sovrani (octrayèe in francese) adottarono quale forma di governo la monarchia costituzionale che in seguito, come era già avvenuto in Inghilterra, finì per evolversi in monarchia parlamentare; questo è quello è accaduto anche in Italia con lo Statuto albertino.

15 Lo statuto Albertino del 1848 il Re era e restava capo supremo dello Stato; esercitava il potere esecutivo attraverso i ministri; la sovranità non apparteneva alla Nazione (benché all'articolo 41 si faccia espresso riferimento ai deputati come "rappresentanti della Nazione") ma al Re il Parlamento era composto di due Camere: quella di nomina regia (Senato), vitalizia, non poteva sciogliersi e quella elettiva; la Camera dei deputati, eletta su base censitaria e maschile, a collegio uninominale ed a doppio turno di elezione (origini del bicameralismo perfetto) la Giustizia “emana dal Re” che nominava i giudici (senza il rispetto della distinzione montesquieuiana) ed aveva il potere di grazia. A garanzia del cittadino stava il rispetto del giudice naturale e il divieto del tribunale straordinario, la pubblicità delle udienze e dei dibattimenti

16 Il modello piemontese L’unificazione italiana si svolse con la prevalenza manu militari del Regno di Sardegna sugli altri regni preunitari; Ognuno degli Stati preunitari (lombardo, toscano, napoletano) aveva una sua organizzazione Ma il regno di Sardegna impose con la forza la sua organizzazione che era basata sulle leggi del 1853 e del 1859

17 Leggi del 1853 Cavour Riforma dell’amm.ne statale secondo il principio dell’uniformità amm.va (Ministero) Ordinamento accentrato Concezione piramidale Tutto riporta al Ministro Tutti gli atti dell’amministrazione devono essere firmati dal Ministro

18 Legge 23 ottobre 1859, n. 3702 Cd. legge Rattazzi Ridisegnava la geografia amministrativa dello Stato sabaudo ispirandosi al modello francese Il territorio del Regno di Sardegna venne suddiviso in province, circondari, mandamenti e comuni In altri Stati si seguì questo modello che poi venne recepito per l’allora neonato Stato italiano con le leggi di unificazione del 1865

19 Altri organismi dell’amm.ne sabauda Consiglio di stato (editto 18 agosto 1831 e legge 30 ottobre 1859, n. 3707) Corte dei conti (già presente nel Ducato di Savoia dal 1351) Tribunali ordinari del contenzioso amministrativo Essi si affiancavano ai giudici ordinari disciplinati dall’ordinamento giudiziario Codici penale, procedura penale e proc.civ.

20 Caratteri amm.ne piemontese Modello piramidale : Stato, provincia e Comune + pochissimi enti pubblici perlopiù associativi (ordini prof. e camere di commercio) Pubblico è uguale a statale Amm.ne diretta=Stato; amm.ne indiretta=prov.e comuni (Province e Comuni membra dello Stato) Uniformità assoluta (Ministeri articolati in direzioni e sezioni; a livello periferico in Prefetture e sottoprefetture; Province tutte uguali ad un unico modello) Assenza di autonomia ai livelli più bassi

21 Le leggi di unificazione del 1865 Legge 20 marzo 1865, n. 2248 (un articolo e sei allegati) Amm.ne prov.le e com.le Sicurezza e sanità Lavori pubblici Consiglio di stato Abolizione contenzioso Prima incrinatura del modello accentrato: Crispi rende elettive cariche di Sindaco e Presid. Prov.

22 Evoluzioni inizi 900 Raddoppio direzioni generali dei Ministeri Nascita delle aziende autonome (nazionalizzazione ferrovie; compiti operativi non potevano essere svolti dai ministeri: come l’Azienda Ferrovie dello Stato (1905), l’impresa per la telefonia interurbana (1907), l’INA (1913), la BNL (1913) ) Nascita delle aziende municipalizzate locali (illuminazione, acquedotti, tpl)

23 Inizi novecento nasce lo Stato del benessere che cura le prestazioni sociali (si pensi all’istituzione della Cassa Nazionale di previdenza nel 1898 e la successiva iscrizione obbligatoria nel 1917 si sviluppano una molteplicità di enti pubblici (nei settori della seta, del cotone, del riso, dei fertilizzanti, dei trasporti, dell’artigianato, dello zolfo, della cellulosa, etc.) Nuovi enti pubblici (ventennio fascista: INPS, INAM- malattie; INAIL, IRI; poi INA) società per azioni con partecipazione pubblica (come l’AGIP nel 1926 e l’IRI nel 1933). Sindaco e Presid.prov. Nominati governo

24 Le regioni Carta cost. entrata in vigore il 1 gennaio 1948 Previsione delle Regioni con poteri legislativi (art. 117) poi istituite negli anni 70 Vari trasferimenti di funzioni dallo Stato alle Regioni (1972, 1977, 1997)

25 Evoluzioni anni 90 Separazione politica-amministrazione Riordino presid.consiglio Cambiamento numero ministeri (da 19 a 12; poi 14) Introduzione agenzie Elezione diretta sindaco e pres.prov. privatizzazioni

26 Anni 2000 Modifica titolo V nel 2001 (autonomia forte) Autorità indipendenti (AEEG; Autorità per le garanzie nelle comunicazioni; Garante protezione dati personali; CONSOB; autorità garante conc.e mercato) Amministrazioni europee

27 DOMANDE: A quale modello di amministrazione si ispira la nostra p.a.? Perché prevalse l’amministrazione piemontese sulle altre p.a. degli Stati preunitari? Quali erano le caratteristiche dell’amministrazione piemontese? Quali contenuti avevano le leggi del 1853 e del 1859? Quale contenuto aveva la legge del 1865? Quali modifiche sono avvenute nell’organizzazione amm.va agli inizi del 1900?

28 domande Quale modifica essenziale nell’organizzazione amm.va ha introdotto la Cost. del 1948? Quando è stata realizzata concretamente? Quali modifiche ci sono state negli anni 90? Quali modifiche ci sono state negli anni 2000?