La Prevenzione della Corruzione nella Pubblica Amministrazione Emiliano Raganella Consigliere TAR Calabria.

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1 La Prevenzione della Corruzione nella Pubblica Amministrazione Emiliano Raganella Consigliere TAR Calabria

2 Indice Cos’è «Legge Anticorruzione»; concetto di corruzione; misure di prevenzione. La strategia di prevenzione a livello centrale e decentrato. Soggetti, strumenti, obblighi, ruoli, compiti, funzioni, responsabilità e sanzioni. Settori a rischio. Nuovo codice di comportamento dei dipendenti pubblici. I poteri dell’ANAC. Nuove fattispecie penali. Magistrato TAR_Emiliano Raganella _______________________________________ La Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza della PA

3 La Legge 6.11.2012 - n.190 «Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione, (c.d «Legge anticorruzione) Operando nella direzione più volte sollecitata dagli organismi internazionali di cui l’Italia fa parte, con tale provvedimento è stato introdotto anche nel nostro organismo un sistema organico di prevenzione della corruzione, il cui aspetto caratterizzante consiste nell’articolazione del processo di formulazione e attuazione delle strategie di prevenzione della corruzione. Magistrato TAR_Emiliano Raganella _______________________________________ La Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza della PA

4 Misure di prevenzione adozione del Piano Nazionale Anticorruzione.; adozione del P.T.C.P; adempimenti di trasparenza; codici di comportamento aziendale; formazione del personale; rotazione del personale; obbligo di astensione in caso di conflitto di interesse; disciplina specifica in materia di svolgimento di incarichi d’ufficio; attività ed incarichi extra-istituzionali; disciplina specifica in materia di conferimento di incarichi dirigenziali in caso di particolari attività o incarichi precedenti (pantouflage – revolving doors). Magistrato TAR_Emiliano Raganella _______________________________________ La Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza della PA

5 La legge n. 190 del 6 Novembre 2012, la cosiddetta “Legge Anticorruzione”, ha introdotto un sistema organico di prevenzione della corruzione che si articola su due livelli: - ad un primo livello, quello nazionale, l’ANAC predispone il P.N.A. ( Piano Nazionale Anticorruzione); Ad un secondo livello, quello decentrato, ogni amministrazione pubblica definisce un P.T.P.C. ( Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione) che, sulla base delle indicazioni presenti nel P.N.A., effettua l’analisi e valutazione dei rischi specifici di corruzione e indica gli interventi organizzativi volti a prevenirli. Legge Anticorruzione Magistrato TAR_Emiliano Raganella _______________________________________ La Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza della PA

6 Definizione di Corruzione nel nuovo dettato normativo 1/2 Nelle Nuove Linee Guida n. 12/2015, si conferma la definizione del fenomeno contenuta nel PNA, non solo più ampia dello specifico reato di corruzione e del complesso dei reati contro la pubblica amministrazione, ma coincidente con la “maladministration”, intesa come assunzione di decisioni (di assetto di interessi a conclusione di procedimenti, di determinazioni di fasi interne a singoli procedimenti, di gestione di risorse pubbliche) devianti dalla cura dell’interesse generale a causa del condizionamento improprio da parte di interessi particolari. Magistrato TAR_Emiliano Raganella _______________________________________ La Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza della PA

7 Definizione di Corruzione nel nuovo dettato normativo 2/2 Occorre, cioè, avere riguardo ad atti e comportamenti che, anche se non consistenti in specifici reati, contrastano con la necessaria cura dell’interesse pubblico e pregiudicano l’affidamento dei cittadini nell’imparzialità delle amministrazioni e dei soggetti che svolgono attività di pubblico interesse.

8 L’AUTORITA svolge funzioni consultive, di vigilanza e di controllo e sanzionatorie. Nello specifico: Approva il Piano nazionale anticorruzione predisposto dal Dipartimento della funzione pubblica; Analizza le cause e i fattori della corruzione e individua gli interventi che ne possono favorire la prevenzione e il contrasto; Esprime pareri obbligatori agli organi dello Stato e alle PA, in materia di conformità di atti e comportamenti dei funzionari pubblici alla legge, ai codici di comportamento e ai contratti, collettivi e individuali, regolanti il rapporto di lavoro pubblico; Esprime pareri facoltativi in materia di autorizzazioni, di cui all’art. 53 del D.Lgs. n.165/2001 per svolgimento di incarichi esterni da parte dei dirigenti dello Stato e degli enti pubblici; ANAC: Autorità Nazionale Anticorruzione 1/2 _______________________________________ La Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza della PA Magistrato TAR_Emiliano Raganella

9 Vigila e controlla sull’effettiva applicazione delle misure adottate dalle PPAA e sul rispetto delle regole sulla trasparenza, disponendo nei necessari poteri ispettivi; Riferisce al Parlamento, ogni anno, sull’attività di contrasto della corruzione e dell’illegalità nelle PPAA; Ordina l’adozione di atti o provvedimenti richiesti dai piani e dalle regole sulla trasparenza dell’attività amministrativa, ovvero la rimozione di comportamenti o atti contrastanti con gli stessi; Riceve notizie e segnalazioni di illeciti e applica una sanzione amministrativa nel caso in cui responsabile ometta l’adozione del piano triennale di prevenzione della corruzione, dei programmi triennali di trasparenza o dei codici di comportamento (art. 19 co. 5 D.L. n.90/2014). ANAC: Autorità Nazionale Anticorruzione 2/2 _______________________________________ La Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza della PA

10 Destinatarie: tutte le pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, comma 2, D.lgs 30 marzo 2001 n. 165 e gli enti controllati e partecipati. Finalità: Assicurare l’attuazione cooordinata delle strategie di prevenzione della corruzione nella P.A.; Responsabile: l’Autorità Nazionale Anticorruzione (prima Civit; ora ANAC, ex art. 19 D.L. n.90/2014 conv. dalla L n. 114/2014). Il PNA - Piano Nazionale Anticorruzione 1/2 _______________________________________ La Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza della PA Magistrato TAR_Emiliano Raganella

11 PNA Assicurare l’attuazione coordinata delle strategie di prevenzione della corruzione, elaborate a livello nazionale e internazionale. Il sistema deve garantire che le strategie nazionali si sviluppino e si modifichino a seconda delle esigenze e del feedback ricevuto dalle amministrazioni, in modo da mettere via via a punto degli strumenti di prevenzione mirati e incisivi. Non è una attività una tantum ma un processo ciclico in cui le strategie e gli strumenti vengono via via modificati e affinati. Tiene conto dell’esigenza di uno sviluppo graduale e progressivo del sistema di prevenzione, nella consapevolezza che il successo degli interventi dipende dal consenso sulle politiche di prevenzione.

12 Definisce la strategia di prevenzione all’interno di ciascuna amministrazione (art. 1 co. 9 L.n.190/2012); L’organo di indirizzo politico individua di norma tra i dirigenti amministrativi di ruolo di prima fascia in servizio, il responsabile della prevenzione della corruzione; Dall’attuazione della legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. P.T.P.C.- Piano Triennale Prevenzione della Corruzione 1/3 Magistrato TAR_Emiliano Raganella _______________________________________ La Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza della PA

13 Adozione del Piano: L’organo di indirizzo politico, su proposta del responsabile, adotta il piano triennale di prevenzione della corruzione, curandone la trasmissione al Dipartimento della funzione pubblica. Il responsabile della prevenzione entro il 15 dicembre di ogni anno redige una relazione annuale che offre il rendiconto sull’efficacia delle misure di prevenzione definite dai P.T.P.C. Magistrato TAR_Emiliano Raganella _______________________________________ La Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza della PA P.T.P.C.- Piano Triennale Prevenzione della Corruzione 2/3

14 Individua le attività nell’ambito delle quali è più elevato il rischio di corruzione; Prevede meccanismi di formazione, attuazione e controllo delle decisioni idonei a prevenire il rischio di corruzione; Prevede obblighi di informazione nei confronti del responsabile del piano chiamato a vigilare sul funzionamento e sull’osservanza del piano; Monitora il rispetto dei termini per la conclusione dei procedimenti; Monitora i rapporti tra l’amministrazione e i soggetti che con la stessa stipulano contratti o che sono interessati a concessioni autorizzazioni o erogazioni economiche; Individua specifici obblighi di trasparenza ulteriori rispetto quelli previsti da disposizione di legge. Magistrato TAR_Emiliano Raganella _______________________________________ La Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza della PA P.T.P.C.- Piano Triennale Prevenzione della Corruzione 3/3

15 Responsabilità dirigenziale per mancata predisposizione del piano e mancata adozione delle procedure per la selezione e la formazione dei dipendenti (art.1 co. 8 L.n.190/2012); Responsabilità dirigenziale, disciplinare, amministrativa in caso di commissione, all’interno dell’amministrazione, di un reato di corruzione accertato con sentenza passata in giudicato (art. 1 co.12); Responsabilità dirigenziale in caso di ripetute violazioni delle misure di prevenzione previste dal piano nonché responsabilità disciplinare per omesso controllo (art.1 co.14). Tre Profili di responsabilità del Responsabile per la prevenzione della corruzione Magistrato TAR_Emiliano Raganella _______________________________________ La Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza della PA

16 Il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto anche potenziale (art.1co.41 L.190/2012); il dipendente si astiene dal partecipare all’adozione di decisioni o ad attività che possano coinvolgere interessi propri, ovvero di suoi parenti, affini entro il secondo grado, del coniuge o di conviventi, oppure di persone con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale, ovvero, di soggetti od organizzazioni con cui egli o il coniuge abbia causa pendente o grave inimicizia o rapporti di credito o debito significativi, ovvero di soggetti od organizzazioni di cui sia tutore, curatore, procuratore o agente, ovvero di enti, associazioni anche non riconosciute, comitati, società o stabilimenti di cui sia amministratore o gerente o dirigente. Il dipendente si astiene in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni di convenienza. Sull’astensione decide il responsabile dell’ufficio di appartenenza (art.8 D.P.R. n.62/2013). Conflitto di interessi Magistrato TAR_Emiliano Raganella _______________________________________ La Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza della PA

17 Definisce i doveri minimi di diligenza, lealtà, imparzialità, e buona condotta che i pubblici dipendenti sono tenuti a osservare; Le previsioni del Codice sono integrate e specificate dai codici di comportamento adottati dalle singole amministrazioni; Il dipendente rispetta le prescrizioni contenute nel piano per la prevenzione della corruzione, presta la sua collaborazione al responsabile della prevenzione della corruzione e, fermo restando l’obbligo di denuncia all’autorità giudiziaria, segnala al proprio superiore gerarchico eventuali situazioni di illecito nell’amministrazione di cui sia venuto a conoscenza. Nuovo codice di comportamento dei dipendenti pubblici. D.P.R.n. 62/2013 Magistrato TAR_Emiliano Raganella _______________________________________ La Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza della PA

18 I poteri dell’ANAC Potere di ordinare l’adozione di atti o di tenere specifici comportamenti nel caso di inerzia dell’amministrazione: provvedimenti di ordine volti all’adozione di atti e comportamenti a contenuto predeterminato dalla legge; provvedimenti di ordine ma la determinazione del contenuto è rimessa all’amministrazione; provvedimenti di ordine volti all’adozione di atti previsti dalla legge o dai piani adottati dall’amministrazione, ma di cui va determinato il contenuto; provvedimenti di ordine volti alla rimozione di atti e comportamenti illegittimi; la legge non prevede specifiche forme di sanzione in caso di mancata ottemperanza al provvedimento di ordine dell’Autorità. _Emiliano Raganella _______________________________________ La Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza della PA Magistrato TAR_Emiliano Raganella

19 Corruzione per l’esercizio della funzione Il pubblico ufficiale che, per l’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, indebitamente riceve, per sé o per un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da uno a 6 anni (art. 318 c.p.); Con la riforma del 2012, l’art. 318 c.p. cambia rubrica e dalla “corruzione per un atto d’ufficio” passa a “corruzione per l’esercizio della funzione”: il patto non ha più ad oggetto l’atto ma “l’esercizio della funzione”; Magistrato TAR_Emiliano Raganella _______________________________________ La Prevenzione della Corruzione e la Trasparenza della PA

20 L. 27 maggio 2015 n.69 Aumento pena reato di corruzione ex art. 318 c.p. da uno a sei anni; Istituto della sospensione condizionale subordinato alla riparazione pecuniaria; Ammissibilità del patteggiamento subordinato alla restituzione integrale del prezzo o del profitto del reato.

21 Determinazione ANAC n. 6 del 28 aprile 2015 “ Linee Guida in materia di tutele del dipendente pubblico che segnala illeciti” La legge n. 190/2012art. 1 co. 51 che introduce l’art. 54 bis d.lg.s 30 marzo 2001 n. 65 “Fuori dei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione, ovvero per lo stesso titolo ai sensi dell'articolo 2043 del codice civile, il pubblico dipendente che denuncia all'autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, o all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia.

22 Determinazione ANAC n. 6 del 28 aprile 2015 “ Linee Guida in materia di tutele del dipendente pubblico che segnala illeciti La disciplina è stata integrata dal decreto legge 24 giugno 2014 n. 90 che, da un lato, ha modificato, con l’art. 31, il testo dell’art. 54 bis, introducendo l’Anac quale soggetto destinatario delle segnalazioni, dall’altro ha stabilito che l’Anac riceve notizie e segnalazioni di illeciti, anche nella forme di cui all’art. 54 –bis del d.lgs. 390 marzo 2001 n. 165. La tutela deve essere fornita da parte di tutti i soggetti che ricevono le segnalazioni.

23 Determinazione ANAC n. 6 del 28 aprile 2015 “ Linee Guida in materia di tutele del dipendente pubblico che segnala illeciti Co. 2. Nell'ambito del procedimento disciplinare, l'identità del segnalante non può essere rivelata, senza il suo consenso, sempre che la contestazione dell'addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l'identità può essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell'incolpato. Ratio: evitare che il dipendente, venuto a conoscenza di condotte illecite in ragione del rapporto di lavoro, ometta di segnalarle per il timore di subire conseguenze pregiudizievoli.

24 Determinazione ANAC n. 6 del 28 aprile 2015 “ Linee Guida in materia di tutele del dipendente pubblico che segnala illeciti Distinzione tra segnalazione anonima e riservatezza dell’identità del segnalante: la garanzia di riservatezza presuppone che il segnalante renda nota la propria identità poiché la ratio della norma è quella di assicurare la tutela del dipendente, mantenendo riservata la sua identità. Resta fermo che l’Autorità ( e l’amministrazione in generale) prende in considerazione anche le segnalazioni anonime ove siano adeguatamente circostanziate e rese con dovizia di particolari, ove cioè siano in grado si far emergere fatti e situazioni relazionandoli a contesti determinati.

25 Determinazione ANAC n. 6 del 28 aprile 2015 “ Linee Guida in materia di tutele del dipendente pubblico che segnala illeciti Resta ferma la disciplina relativa ai pubblici ufficiali e agli incaricati di pubblico servizio:art. 331 c.p.p. prevede che i pubblici ufficiali e gli incaricati di pubblico servizio che nell’esercizio o causa delle loro funzioni o del loro servizio, hanno notizia di un reato perseguibile d’ufficio, devono farne denuncia per iscritto anche quando non sia individuata la persona alla quale il reato è attribuito. Oggetto della segnalazione: oltre all’intera gamma dei delitti contro la p.a., anche le situazioni in cui, nel corso dell’attività amministrativa, si riscontri l’abuso da parte di un soggetto del potere a lui affidato al fine di ottenere vantaggi privati, nonché i fatti in cui venga in evidenza un malfunzionamento dell’amministrazione (sprechi, nepotismo, demansionamenti,

26 Determinazione ANAC n. 6 del 28 aprile 2015 “ Linee Guida in materia di tutele del dipendente pubblico che segnala illeciti ripetuto mancato rispetto dei tempi procedimentali, assunzioni non trasparenti, irregolarità contabili, false dichiarazioni, violazioni delle norme ambientali. Non sono meritevoli di tutela le segnalazioni fondate su meri sospetti o voci; tuttavia non è necessario che il dipendente sia certo dell’effettivo avvenimento di fatti denunciati e dell’autore degli stessi, essendo invece sufficiente che il dipendente ritenga altamente probabile che si sia verificato un fatto illecito. Condizioni per la tutela: tenere il dipendente esente da conseguenze pregiudizievoli in ambito disciplinare e tutelato in cado di adozione di misure discriminatorie, dirette o indirette, aventi effetti sulle condizioni di lavoro.

27 Determinazione ANAC n. 6 del 28 aprile 2015 “ Linee Guida in materia di tutele del dipendente pubblico che segnala illeciti La predetta tutela trova un limite nei casi di responsabilità a titolo di calunnia o diffamazione o per lo stesso titolo ai sensi dell’art. 2043 c.c. La tutela non trova applicazione nei casi in cui la segnalazione riporti informazioni false rese con dolo o colpa. L’Autorità ritiene che solo in presenza di una sentenza di primo grado sfavorevole al segnalante cessino le condizioni di tutela dello stesso. L’amministrazione è tenuta inoltre a garantire nell’ambito dell’eventuale procedimento disciplinare avviato nei confronti del segnalato, la riservatezza dell’identità del segnalante.

28 Determinazione ANAC n. 6 del 28 aprile 2015 “ Linee Guida in materia di tutele del dipendente pubblico che segnala illeciti Se l’addebito contestato si fonda su altri elementi e riscontri oggettivi in possesso dell’amministrazione e che lo stesso abbia autonomamente acquisito a prescindere dalla segnalazione, l’identità del segnalante non può essere rivelata senza il suo consenso. In caso contrario, quando la contestazione che ha dato origine al procedimento disciplinare si basa unicamente sulla denuncia del dipendente pubblico, colui che è sottoposto al procedimento disciplinare può accedere al nominativo del segnalante, anche in assenza del consenso di quest’ultimo solo se ciò sia assolutamente indispensabile. Tale valutazione spetta al responsabile dell’Ufficio procedimenti disciplinari.

29 Determinazione ANAC n. 6 del 28 aprile 2015 “ Linee Guida in materia di tutele del dipendente pubblico che segnala illeciti Il sistema di prevenzione della corruzione fa perno sul Responsabile della prevenzione; dunque le segnalazioni devono essere inviate direttamente al Responsabile. La procedura gestionale: identificare correttamente il segnalante acquisendone oltre all’identità anche la qualifica e il ruolo; Separare i dati identificativi del segnalante dal contenuto della segnalazione, prevedendo l’adozione di codici sostitutivi dei dati identificativi, in modo che la segnalazione possa essere processata in modalità non anonima e rendere possibile la successiva associazione della segnalazione con l’identità del segnalante nei soli casi in cui ciò sia strettamente necessario.

30 Determinazione ANAC n. 6 del 28 aprile 2015 “ Linee Guida in materia di tutele del dipendente pubblico che segnala illeciti Nel caso si ravvisino elementi di non manifesta infondatezza del fatto, il responsabile inoltra la segnalazione ai soggetti terzi competenti quali: - il dirigente della struttura in cui si è verificato il fatto per l’acquisizione di elementi istruttori, solo laddove non vi siano ipotesi di reato: l’ufficio procedimenti disciplinari; L’autorità Giudiziaria, la Corte dei Conti e l’Anac; Il Dipartimento della Funzione Pubblica.

31 L. 07/08/2015 n. 124 art. 7 Art. 7 Il Governo è delegato ad adottare, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, in materia di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi stabiliti dall'articolo 1, comma 35, della legge 6 novembre 2012, n. 190, nonché dei seguenti princìpi e criteri direttivi:decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33articolo 1, comma 35, della legge 6 novembre 2012, n. 190

32 L. 07/08/2015 n. 124 art. 7 a) ridefinizione e precisazione dell'ambito soggettivo di applicazione degli obblighi e delle misure in materia di trasparenza; b) previsione di misure organizzative, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, anche ai fini della valutazione dei risultati, per la pubblicazione nel sito istituzionale dell'ente di appartenenza delle informazioni concernenti: 1) le fasi dei procedimenti di aggiudicazione ed esecuzione degli appalti pubblici; 2) il tempo medio di attesa per le prestazioni sanitarie di ciascuna struttura del Servizio sanitario nazionale; 3) il tempo medio dei pagamenti relativi agli acquisti di beni, servizi, prestazioni professionali e forniture, l'ammontare complessivo dei debiti e il numero delle imprese creditrici, aggiornati periodicamente;

33 L. 07/08/2015 n. 124 art. 7 4) le determinazioni dell'organismo di valutazione; c) riduzione e concentrazione degli oneri gravanti in capo alle amministrazioni pubbliche, ferme restando le previsioni in materia di verifica, controllo e sanzioni; d) precisazione dei contenuti e del procedimento di adozione del Piano nazionale anticorruzione, dei piani di prevenzione della corruzione e della relazione annuale del responsabile della prevenzione della corruzione, anche attraverso la modifica della relativa disciplina legislativa, anche ai fini della maggiore efficacia dei controlli in fase di attuazione, della differenziazione per settori e dimensioni, del coordinamento con gli strumenti di misurazione e valutazione delle performance nonché dell'individuazione dei principali rischi e dei relativi rimedi; conseguente ridefinizione dei ruoli, dei poteri e delle responsabilità dei soggetti interni che intervengono nei relativi processi;

34 L. 07/08/2015 n. 124 art. 7 e) razionalizzazione e precisazione degli obblighi di pubblicazione nel sito istituzionale, ai fini di eliminare le duplicazioni e di consentire che tali obblighi siano assolti attraverso la pubblicità totale o parziale di banche dati detenute da pubbliche amministrazioni; f) definizione, in relazione alle esigenze connesse allo svolgimento dei compiti istituzionali e fatto salvo quanto previsto dall'articolo 31 della legge 3 agosto 2007, n. 124, e successive modificazioni, dei diritti dei membri del Parlamento inerenti all'accesso ai documenti amministrativi e alla verifica dell'applicazione delle norme sulla trasparenza amministrativa, nonché dei limiti derivanti dal segreto o dal divieto di divulgazione e dei casi di esclusione a tutela di interessi pubblici e privati;articolo 31 della legge 3 agosto 2007, n. 124 g) individuazione dei soggetti competenti all'irrogazione delle sanzioni per la violazione degli obblighi di trasparenza;