Dalla burocrazia alla governance:

Presentazione sul tema: "Dalla burocrazia alla governance:"— Transcript della presentazione:

1 Dalla burocrazia alla governance:
Economia e gestione delle amministrazioni pubbliche Parte 2 Dalla burocrazia alla governance: evoluzione delle teorie Il modello tradizionale di amministrazione pubblica Il New Public Management ed il passaggio da government a governance

2 La burocrazia Fattori comuni:
Territorialità - concentrazione di potere - territorio specifico Obiettivi - collaborazione di una collettività Letteralmente: «Potere degli uffici» (dal francese: bureau, XVIII secolo) La burocrazia Burocratizzazione come razionalizzazione e modernità (campi: politica, economia, relazioni sociali) Oggi, accezione negativa: eccessivo intervento Stato lentezza, sprechi

3 L’affermarsi della burocrazia
= possibilità per specifici comandi di trovare obbedienza presso un gruppo di individui «Potere» (sistema burocratico weberiano) L’affermarsi della burocrazia Ogni potere necessita di un apparato amm.vo che agisca da tramite tra chi detiene il potere e i sottoposti

4 L’affermarsi della burocrazia
Garanzia di equilibrio tra poteri: sistema di regole che vincolano i detentori di potere, i burocrati e gli utenti della burocrazia Sistema burocratico weberiano – analisi dell’amm.zione moderna: 3 forme di potere L’affermarsi della burocrazia Carismatico = irrazionalità e competenza Tradizionale = nobiltà-sudditi Legale =ordinamento universale Divisione rigida del lavoro, gerarchia, full-time, impersonalità delle relazioni, competenze specialistiche che possono essere apprese

5 L’affermarsi della burocrazia
Professione e carriera fondate su: qualificazione specializzata, prestazioni, anzianità Durata vitalizia, status L’affermarsi della burocrazia Documenti scritti, conservati Fedeltà all’ufficio, non alle persone Corso di studi predeterminato e prove successive Pubblica, privata

6 L’affermarsi della burocrazia
PRO: Sistema di regole generali che vincola: detentori di potere politico, burocrati e utenti L’affermarsi della burocrazia CONTRO: trascura gli aspetti attitudinali e personali; le prove di qualificazione richiedono tempi e costi; poca flessibilità e autonomia gestionale

7 L’affermarsi della burocrazia

8 Separazione tra burocrazia e politica
Modello burocratico tradizionale: regole chiare nelle relazioni tra amministrativi e politici (Wilson ) «Le domande dell’amm.zione non sono le domande della politica» «La pianificazione generale dell’azione governativa non è amm.va, l’esecuzione di tali piani è amm.va» Sistema neutrale, permanente, meritocratico, impersonale = estraneo alla sfera politica e alla definizione delle politiche Scelte pubbliche eque ed eque realizzazioni

9 Separazione tra burocrazia e politica

10 Separazione tra burocrazia e politica:
3 critiche al modello burocratico Dovrebbe offrire ai cittadini un’amm.zione efficiente. Invece: incapacità di adattamento al nuovo, proprio «ritualismo» burocratico, interessi alimentati dallo «spirito di corpo» Burocrazia: non è uno strumento super-partes al servizio di un’autorità impersonale Ma lo strumento di chi detiene il potere Le organizzazioni burocratiche non possono agire in modo adattivo a causa del principio di azione basato sull’applicazione delle norme

11 Passaggio da government a governance
New Public Management Passaggio da government a governance Fasi di evoluzione delle PA  sistema welfare Nuovo paradigma manageriale della PA: NPM Principali critiche al NPM Modello di amm.zione alternativo: government  governance

12 Passaggio da government a governance
New Public Management Passaggio da government a governance 4 fasi di evoluzione dello stato Modello di «stato dei diritti formali»: concezione tradizionale, ente super-partes Funzione: erogazione beni/servizi collettivi = non esclusivi, non divisibili, che il mercato o le aziende private non avevano interesse a produrre/scambiare

13 Passaggio da government a governance
New Public Management Passaggio da government a governance 4 fasi di evoluzione dello stato Modello di «stato sociale del benessere», welfare Ridistribuzione risorse Bilanciamento congiunture con interventi politici ed economici (diverse categorie di cittadini/imprese) Funzione aggiuntiva al prelievo dei tributi e alla gestione del patrimonio collettivo: svolgimento di attività di produzione di beni/servizi, prima in capo alle imprese private

14 Passaggio da government a governance
New Public Management Passaggio da government a governance 4 fasi di evoluzione dello stato Modello di «stato dei servizi», imprenditore = produzione diretta beni/servizi da parte delle PA Originata dal consolidamento di stato come «imprenditore» e dalla forte diversificazione delle funzioni/attività

15 Passaggio da government a governance
New Public Management Passaggio da government a governance 4 fasi di evoluzione dello stato NPM: politiche e interventi volti alla privatizzazione, esternalizzazione, deregolamentazione di interi settori dell’economia Produzione diretta beni/servizi da parte delle PA Originata dal consolidamento di governo come «imprenditore» e dalla forte diversificazione delle attività PA basata sul mercato Inclusione degli stakeholders nella definizione e realizzazione delle politiche pubbliche  paradigma di governance

16 Passaggio da government a governance
New Public Management Passaggio da government a governance Nuovo paradigma manageriale: NPM Stato imprenditoriale, paradigma post-burocratico Risposta a: sviluppi teorici e cambiamenti reali Sviluppi teorici: Public choice theory Primato dei mercati che assicurano libertà di scelta rispetto alla burocrazia basata sul potere coercitivo Mercati: meccanismi di trasparenza e responsabilizzazione più efficaci di quelli a disposizione dello stato Dipendenti pubblici: perseguimento interesse personale, non comune La teoria propone i seguenti obiettivi: Massimizzare ricorso al settore privato Minimizzare dimensione e attività del settore pubblico

17 Passaggio da government a governance
New Public Management Passaggio da government a governance Nuovo paradigma manageriale: NPM Sviluppi teorici: Principal/agent theory Principal = manager, Agent = azioninsta, stakeholder (divergenza) Inizialmente: nel settore privato Obiettivi: Definire meccanismi di controllo, mettendo a punto schemi di incentivazione per manager e allineare i loro obiettivi a quelli degli azionisti/stakholders Stakeholders* PA: Collettività, gruppi di interesse, talvolta contrastanti Obiettivo di massimizzazione del profitto  bancarotta Condizioni di applicabilità di questa teoria: difficilmente adattabili al settore pubblico

18 Passaggio da government a governance
New Public Management Passaggio da government a governance Nuovo paradigma manageriale: NPM Sviluppi reali, esempi: Riforme in USA (Reagan, 1980) e UK (Tatcher, 1979): Contenimento spesa pubblica, privatizzazione Critica esplicita alla PA su 3 fronti: Assorbimento eccessivo di risorse Raggio di azione troppo ampio, non necessario Inefficienza e mediocrità dei servizi erogati a causa dell’eccessiva burocrazia Conseguenze: Downsizing, privatizzazione/contracting-out

19 Passaggio da government a governance
New Public Management Passaggio da government a governance Nuovo paradigma manageriale: NPM Soluzioni e riforme proposte dal NPM: Obiettivi, responsabilità dei manager Strutture organizzative, gestione del personale, contratti più flessibili Decentramento delle responsabilità (unità operative) Logiche competitive e di sistemi di «quasi mercato» nel settore pubblico Valutazione della performance Spoils system (pratica nota in USA: i dirigenti pubblici cambiano al cambiare del governo) ISO9000 (certificazione di qualità) Sistemi di gestione del personale di tipo privatistico (retribuzione-risultato) Sistemi di programmazione e controllo aziendali (es. budget, valutazione di impatto delle politiche) Focus sul raggiungimento dei risultati, non sul rispetto delle regole

20 Passaggio da government a governance
New Public Management Passaggio da government a governance Nuovo paradigma manageriale: NPM Carattere bipartisan delle riforme – NPM – che ne hanno garantito la continuità pere decenni. Segno di continuità rispetto ai governi precedenti: primo mandato Bill Clinton (democratico), USA; primo mandato Blair (laburista), Gran Bretagna La modifica e la modernizzazione del settore pubblico sono anche legate ai cambiamenti reali nel settore privato: Globalizzazione Sviluppo tecnologico

21 Passaggio da government a governance
New Public Management Passaggio da government a governance Critiche al modello manageriale NPM Il modello si basa su teorie economiche spesso fondate su ipotesi irrealistiche e trasferite al settore pubblico Incoraggiamento sulla riduzione della spesa pubblica piuttosto che di un maggiore intervento NPM come riproposta del Taylorismo Problemi nell’applicazione di approcci standardizzati al contesto pubblico e di teorie economiche che risultano valide nel privato, ma che nel settore pubblico perdono di significato (la relazione fornitore/consumatore nel privato è diversa da quella PA/cittadino)

22 Passaggio da government a governance
New Public Management Passaggio da government a governance Oltre al NPM E’ necessario superare le dicotomie stato-mercato e pubblico-privato Mintzberg, 1996, Managing Government, Governing Management: superamento del capitalismo, necessità di equilibrio Government Governance Modello di governo diretto Esercizio corretto del potere decisionale Esercizio dei poteri formali/informali Obiettivo: creare consenso attorno alle scelte pubbliche (capacità di rappresentare le esigenze dei vari stakeholders interni ed esterni) Centralità delle interazione con gli attori socio-politici

23 Passaggio da government a governance
New Public Management Passaggio da government a governance Governance Introduzione di logiche di governance dipende dai poteri del governo, ma anche: Cultura e politica amm.va della classe dirigente (determina il sistema di partecipazione alle decisioni da parte della minoranza) Suddivisione dei poteri, livello di decentramento Formalizzazione delle procedure, rigidità delle normative sul pubblico impiego Relazioni formali e informali tra imprese pubbliche e private (voucher) Partenariati e conoscenza tra pubblico e privato Propensione alla CSR (corporate social responsibility), responsabilità sociale di impresa, da parte del settore privato

24 Passaggio da government a governance
New Public Management Passaggio da government a governance Modello di governance Negoziazione diretta tra PA e imprese private, tipicamente aggregate in gruppi di interesse (es. stato/associazioni di imprese) Partenariato pubblico-privato, stesso settore industriale (es. governo, associazione di imprese e regione) Autoregolamentazione delle imprese (es. ordini professionali, codici interni di regolamentazione: ordine dei medici) PRO: Offre risposte più efficaci alle sfide e alla complessità dei fenomeni affrontati CONTRO: Rischio di compromessi tra governo e stakeholders

25 Modalità di governance
Negoziazione diretta tra amministrazioni pubbliche e imprese private (Es. stato, associazioni imprese, sindacati per riforma del lavoro). Partnership pubblico-privato (Es. governo, associazione delle imprese, e regione che eroga i fondi, per redigere un provvedimento): Autoregolazione o autodisciplina delle imprese (codici di autoregolamentazione di associazioni ed ordini). Rischi Collusione tra governo e portatori di interessi Controllo e realizzazione delle scelte pubbliche lasciate a privati non rappresentativi e portatori di interessi Accesso iniquo alla rappresentanza Tempi decisionali lunghi