1 Il Servizio idrico integrato tra mercato e valore sociale Elementi per una riforma necessaria Lattuazione dellart. 23 bis della legge 133/2008 in materia.

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1 1 Il Servizio idrico integrato tra mercato e valore sociale Elementi per una riforma necessaria Lattuazione dellart. 23 bis della legge 133/2008 in materia di servizi pubblici locali Workshop AGCM - Università degli studi di Roma Tor Vergata Roma, 23 gennaio 2009 Giovanni Taglialatela Gruppo HERA

2 2 Agenda Lindustria idrica in Italia: stato dellarte a 14 anni dalla legge Galli Lindustria idrica in Italia: stato dellarte a 14 anni dalla legge Galli Efficienza, efficacia e qualità: una roadmap per modernizzare il Servizio Idrico Integrato Efficienza, efficacia e qualità: una roadmap per modernizzare il Servizio Idrico Integrato Concorrenza, regolazione, o un mix delle due? Come rendere più efficienti i servizi idrici, al servizio del Paese Concorrenza, regolazione, o un mix delle due? Come rendere più efficienti i servizi idrici, al servizio del Paese

3 3 Lo stato dellarte del settore idrico in Italia Lapertura legale del mercato non sembra aver esercitato una sufficiente attrattiva nei confronti degli investitori privati; ritardi e difficoltà nella realizzazione nel principio di competizione per il mercato originano da una debolezza strutturale del quadro regolamentare Lattuale meccanismo di formazione delle tariffe non produce segnali economici corretti ed incentivanti; in alcune realtà il principio della copertura del costo pieno è ancora in discussione. Meccanismi incentivanti quali i modelli di profit sharing sono applicati di rado e solo su basi volontarie La regolazione tariffaria non è coerente con gli obiettivi, apparentemente condivisi, di sostenibilità e risparmio idrico: i meccanismi di recupero dei costi sono indipendenti dalla domanda (i ricavi tariffari dei gestori non reagiscono a cambiamenti nelle abitudini di consumo). Ne segue lassenza di incentivi ad investire in tecnologie water- saving La struttura frammentaria dellindustria idrica impedisce il perseguimento di obiettivi defficienza (diseconomie di scala). Le imprese vedono lincremento delle tariffe come il solo strumento per migliorare i bilanci e supportare gli investimenti; in un mondo ideale di imprese efficienti, si agirebbe sulla struttura dei costi prendendo per dato il livello delle tariffe Previsioni normative instabili e dincerta applicazione rendono pressoché impossibile la programmazione degli investimenti; lestrema diversità di approcci territoriali e le contraddizioni tra regolamentazione nazionale e locale (allorigine di conflitti politici e giuridici) creano autentiche barriere allentrata, non soltanto nei confronti di soggetti esteri che volessero stabilirsi sul mercato italiano ma anche di imprese italiane che volessero espandersi in regioni diverse da quelle originarie Lapertura legale del mercato non sembra aver esercitato una sufficiente attrattiva nei confronti degli investitori privati; ritardi e difficoltà nella realizzazione nel principio di competizione per il mercato originano da una debolezza strutturale del quadro regolamentare Lattuale meccanismo di formazione delle tariffe non produce segnali economici corretti ed incentivanti; in alcune realtà il principio della copertura del costo pieno è ancora in discussione. Meccanismi incentivanti quali i modelli di profit sharing sono applicati di rado e solo su basi volontarie La regolazione tariffaria non è coerente con gli obiettivi, apparentemente condivisi, di sostenibilità e risparmio idrico: i meccanismi di recupero dei costi sono indipendenti dalla domanda (i ricavi tariffari dei gestori non reagiscono a cambiamenti nelle abitudini di consumo). Ne segue lassenza di incentivi ad investire in tecnologie water- saving La struttura frammentaria dellindustria idrica impedisce il perseguimento di obiettivi defficienza (diseconomie di scala). Le imprese vedono lincremento delle tariffe come il solo strumento per migliorare i bilanci e supportare gli investimenti; in un mondo ideale di imprese efficienti, si agirebbe sulla struttura dei costi prendendo per dato il livello delle tariffe Previsioni normative instabili e dincerta applicazione rendono pressoché impossibile la programmazione degli investimenti; lestrema diversità di approcci territoriali e le contraddizioni tra regolamentazione nazionale e locale (allorigine di conflitti politici e giuridici) creano autentiche barriere allentrata, non soltanto nei confronti di soggetti esteri che volessero stabilirsi sul mercato italiano ma anche di imprese italiane che volessero espandersi in regioni diverse da quelle originarie … soprattutto in assenza di una regolazione tariffaria Neanche la tutela dellambiente è garantita Le imprese fanno la loro parte? Come programmare gli investimenti? Il mercato per decreto non funziona …

4 4 Roadmap per la modernizzazione del SII La gestione pubblica diretta non ha dato mediamente buona prova di sé; manca una struttura credibile di incentivi allefficienza della gestione Il modello misto a prevalente controllo pubblico con quotazione ha realizzato un interessante equilibrio tra radicamento territoriale, efficienza e valore sociale dei servizi Qualunque sia il modello proprietario, la gestione dei servizi pubblici locali dovrebbe informarsi a logiche imprenditoriali La gestione pubblica diretta non ha dato mediamente buona prova di sé; manca una struttura credibile di incentivi allefficienza della gestione Il modello misto a prevalente controllo pubblico con quotazione ha realizzato un interessante equilibrio tra radicamento territoriale, efficienza e valore sociale dei servizi Qualunque sia il modello proprietario, la gestione dei servizi pubblici locali dovrebbe informarsi a logiche imprenditoriali Pubblico vs. privato: struttura proprietaria e performance Le dimensioni contano: le storie di successo di aggregazione delle utilities rivelano spazi importanti per la realizzazione di sinergie, con vantaggi per tutto il sistema Aumentare la scala dimensionale delle imprese ha un prezzo: la diluizione del controllo degli enti ed il progressivo abbandono di logiche localistiche Le dimensioni contano: le storie di successo di aggregazione delle utilities rivelano spazi importanti per la realizzazione di sinergie, con vantaggi per tutto il sistema Aumentare la scala dimensionale delle imprese ha un prezzo: la diluizione del controllo degli enti ed il progressivo abbandono di logiche localistiche Locale oppure no? Non confondere domanda con offerta Cè consenso sullincapacità del sistema tariffario di coprire i costi ed incentivare gli investimenti, ma il costo del servizio è di problematica definizione anche senza chiamare in causa nozioni di costo efficiente Fatta eccezione per ambienti regolati da normative speciali (obblighi di trasparenza per le quotate), è molto difficile individuare correttamente ricavi e costi effettivi, che possono manifestarsi anche in luoghi apparentemente scollegati dalla gestione In questa situazione si produce il dilemma della qualità: per clienti e collettività la qualità dovrebbe crescere indefinitamente, mentre per le imprese non è possibile aumentarla senza corrispettivo economico (di difficile valutazione in condizioni di asimmetria informativa) Cè consenso sullincapacità del sistema tariffario di coprire i costi ed incentivare gli investimenti, ma il costo del servizio è di problematica definizione anche senza chiamare in causa nozioni di costo efficiente Fatta eccezione per ambienti regolati da normative speciali (obblighi di trasparenza per le quotate), è molto difficile individuare correttamente ricavi e costi effettivi, che possono manifestarsi anche in luoghi apparentemente scollegati dalla gestione In questa situazione si produce il dilemma della qualità: per clienti e collettività la qualità dovrebbe crescere indefinitamente, mentre per le imprese non è possibile aumentarla senza corrispettivo economico (di difficile valutazione in condizioni di asimmetria informativa) Tariffe troppo alte o troppo basse? Quale livello di qualità? Serve trasparenza

5 5 Promuovere la progressiva privatizzazione del settore, possibilmente col ricorso al risparmio diffuso, anche con modelli a prevalente proprietà pubblica (PPP) che contemperino tensione ai risultati e tutela delle collettività di riferimento Favorire regolazioni economicamente razionali (incentivanti) della qualità del servizio e delle prestazioni delle imprese rispetto al command and control Promuovere la progressiva privatizzazione del settore, possibilmente col ricorso al risparmio diffuso, anche con modelli a prevalente proprietà pubblica (PPP) che contemperino tensione ai risultati e tutela delle collettività di riferimento Favorire regolazioni economicamente razionali (incentivanti) della qualità del servizio e delle prestazioni delle imprese rispetto al command and control Efficienza interna e struttura degli incentivi Uno strumento per ogni obiettivo Sostenere ed incentivare laggregazione delle utilities Favorire lintegrazione verticale delle linee di business (ambiente, energia, servizio idrico), anche abbandonando il principio di sacralità della proprietà pubblica Sostenere ed incentivare laggregazione delle utilities Favorire lintegrazione verticale delle linee di business (ambiente, energia, servizio idrico), anche abbandonando il principio di sacralità della proprietà pubblica Efficienza esterna Realizzare senza ulteriori ritardi il principio della copertura integrale dei costi, senza per questo trasformarlo in un piè di lista (recuperi di produttività con ragionevole suddivisione dei benefici tra imprese e collettività) Promuovere e perseguire trasparenza nei conti, per evitare sussidi incrociati e fornire agli stakeholders corretti segnali di costo e di prezzo Sostenere la capacità del sistema di autofinanziare gli investimenti in infrastrutture, anche per diffondere consapevolezza del rapporto tra costi e benefici Tutelare utenti e stakeholders con criteri di qualità minimi obbligatori ed omogenei Realizzare senza ulteriori ritardi il principio della copertura integrale dei costi, senza per questo trasformarlo in un piè di lista (recuperi di produttività con ragionevole suddivisione dei benefici tra imprese e collettività) Promuovere e perseguire trasparenza nei conti, per evitare sussidi incrociati e fornire agli stakeholders corretti segnali di costo e di prezzo Sostenere la capacità del sistema di autofinanziare gli investimenti in infrastrutture, anche per diffondere consapevolezza del rapporto tra costi e benefici Tutelare utenti e stakeholders con criteri di qualità minimi obbligatori ed omogenei Regolazione economica, ma non solo Una regolazione robusta e coerente, esercitata da soggetti indipendenti sia dalla proprietà sia dalla gestione, garantisce efficienza ed economicità superando la necessità (o il mito) del controllo pubblico diretto

6 6 Perseguire lefficienza delle imprese per fornire servizi di qualità a costi accettabili, incoraggiare trasparenza e confrontabilità Estrarre rendita a favore delle collettività locali e del sistema economico Perseguire lefficienza delle imprese per fornire servizi di qualità a costi accettabili, incoraggiare trasparenza e confrontabilità Estrarre rendita a favore delle collettività locali e del sistema economico È fondamentale disporre di un insieme di regole chiare, applicabili e stabili che garantiscano la corretta gestione a prescindere dalla struttura proprietaria e dalla natura dellaffidamento Un quadro di regole stabile e trasparente non è essenziale solo nel modello del monopolio regolato ma, a maggior ragione, in un modello di mercato È fondamentale disporre di un insieme di regole chiare, applicabili e stabili che garantiscano la corretta gestione a prescindere dalla struttura proprietaria e dalla natura dellaffidamento Un quadro di regole stabile e trasparente non è essenziale solo nel modello del monopolio regolato ma, a maggior ragione, in un modello di mercato Lesperienza dei mercati dellenergia dimostra che una liberalizzazione governata dei servizi di pubblica utilità può determinare esiti favorevoli a condizioni che lindustria sia correttamente strutturata Qualunque riforma rischia di scontrarsi con le attuali condizioni di frammentazione: in unagenda ideale, il consolidamento dellindustria e la crescita della sua efficienza dovrebbero avere la massima priorità Lesperienza dei mercati dellenergia dimostra che una liberalizzazione governata dei servizi di pubblica utilità può determinare esiti favorevoli a condizioni che lindustria sia correttamente strutturata Qualunque riforma rischia di scontrarsi con le attuali condizioni di frammentazione: in unagenda ideale, il consolidamento dellindustria e la crescita della sua efficienza dovrebbero avere la massima priorità Obiettivi condivisi … … E strumenti da sviluppare Transizione al mercato: un modello trasferibile a tutti i SPL? La sfida della liberalizzazione La riforma attuata dal 23 bis è un punto di partenza: serve una visione dinsieme della struttura del mercato e dellindustria che determini le condizioni per unefficace concorrenza

7 7 Il Servizio idrico integrato tra mercato e valore sociale Elementi per una riforma necessaria Lattuazione dellart. 23 bis della legge 133/2008 in materia di servizi pubblici locali Workshop AGCM - Università degli studi di Roma Tor Vergata Roma, 23 gennaio 2009

8 8 Back-up Concentrazione vs. frammentazione: un sistema diviso in due Concentrazione vs. frammentazione: un sistema diviso in due La concorrenza per il mercato nel Servizio Idrico integrato La concorrenza per il mercato nel Servizio Idrico integrato

9 Crescita e consolidamento delle utilities 10.103 2.583 2007 A2AHERA ACEA 100%: 41,9 miliardi di euro 2.863 IRIDE VDP delle prime quattro società per dimensioni nel 2007, in milioni di euro 2.492 43,3% 56,7% 21,3% 78,7% 100%: 30 miliardi di euro 2004 VDP del sistema Confservizi 2004-2007 e peso delle maggiori quattro Società 18,1 6,4 Big Altre Confservizi Le utilities aggregate e quotate crescono più della media dellindustria; aumenta la concentrazione del mercato, ma al netto delle grandi operazioni il sistema resta frammentato

10 10 I risultati del mercato per decreto: le criticità della gara per il Servizio Idrico Integrato 5 2 1 1 6 18 gare portate a termine su 23 bandite dal 1998 al 2008 Anni 1998-2008, per Regione Finalizzate 18 procedure di gara, di cui 12 per la scelta del socio privato in società miste di nuova costituzione e solo 6 per lassegnazione del servizio a soggetti industriali [e tra queste ancora ombre sugli affidamenti in due province siciliane]. Casi frequenti di fallimenti o interruzioni delle procedure La maggior parte delle agenzie dambito è ricorsa allaffidamento diretto (vietato dallattuale normativa se non in casi particolari) Società pubbliche o miste mantengono lesclusiva della gestione per periodi variabili in vista della futura apertura del mercato (la Regione Emilia Romagna, ad esempio, ha stabilito con legge del 1999 periodi transitori al termine dei quali si indicono le gare dambito) In apparente contrasto col clima generalmente favorevole ai meccanismi di mercato, un numero crescente di ATO ed enti locali ricorre allaffidamento diretto in house, ostacolando così ogni prospettiva di apertura nel medio termine Finalizzate 18 procedure di gara, di cui 12 per la scelta del socio privato in società miste di nuova costituzione e solo 6 per lassegnazione del servizio a soggetti industriali [e tra queste ancora ombre sugli affidamenti in due province siciliane]. Casi frequenti di fallimenti o interruzioni delle procedure La maggior parte delle agenzie dambito è ricorsa allaffidamento diretto (vietato dallattuale normativa se non in casi particolari) Società pubbliche o miste mantengono lesclusiva della gestione per periodi variabili in vista della futura apertura del mercato (la Regione Emilia Romagna, ad esempio, ha stabilito con legge del 1999 periodi transitori al termine dei quali si indicono le gare dambito) In apparente contrasto col clima generalmente favorevole ai meccanismi di mercato, un numero crescente di ATO ed enti locali ricorre allaffidamento diretto in house, ostacolando così ogni prospettiva di apertura nel medio termine 2 1