Lezione n. 18 Il genio senza istruzione è come l’argento dentro la miniera Benjamin Franklin Facoltà di Economia di Urbino anno accademico 2013-2014 1.

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1 Lezione n. 18 Il genio senza istruzione è come l’argento dentro la miniera Benjamin Franklin Facoltà di Economia di Urbino anno accademico 2013-2014 1

2 IL TRASPORTO PUBBLICO LOCALE 2

3 PREMESSA/LE ORIGINI IL SISTEMA DEL Trasporto Pubblico Locale (TPL) RISALE AGLI INIZI DEL SECOLO SCORSO ED ERA DIVISO IN DUE SETTORI: 1. URBANO: di competenza del comuni e gestito direttamente o mediante lo strumento della municipalizzazione o affidato a società private; 2. EXTRAURBANO : di competenza dello Stato e gestito prevalentemente da imprese private attraverso l’istituto della concessione. 3

4 LA CONCESSIONE L’istituto della concessione/contratto risale al 1939 ed era regolato dalla legge 1822 che fissava le condizioni del servizio (programma d’esercizio: orari, itinerari, materiale rotabile impiegato, tariffe ecc). Il concessionario assumeva una posizione di tipo MONOPOLISTICO (MONOPOLIO NATURALE) che esercitava quando, in occasione delle mutate condizioni della domanda, si determinava l’esigenza di organizzare nuove autolinee sulle quali vantava una prelazione. Tale fatto ha indotto inefficienze nei servizi lasciando importanti tracce nella giurisprudenza amministrativa. 4

5 ASPETTI ECONOMICI In relazione alla tipologia delle linee si riscontrava: URBANE assolutamente deficitarie, venivano finanziate dall’Ente locale. EXTRAURBANE furono caratterizzate per un lungo periodo da bilanci positivi ma si trovarono, alla fine degli anni ’50, contrassegnati dal decollo economico, a subire perdite per cui i concessionari richiesero il contributo dello Stato. La situazione peggiorò negli anni ’60 anche per effetto dello sviluppo del nascente trasporto privato che determinò la caduta della domanda influendo sulle condizioni economiche aggravate anche dall’aumento dei costi (soprattutto del lavoro pari al 70% dei costi di bilancio) 5

6 LA QUESTIONE SOCIALE LA MOBILITÀ si affermò quale bene sociale al pari della sanità, previdenza, scuola, casa e si assistette a un ulteriore estensione della rete dei servizi di trasporto con indubbi vantaggi per la popolazione, almeno per la parte più debole …. I disavanzi lievitarono. In questo periodo le province, sotto la spinta dello sviluppo urbanistico, s’inserirono nel gioco mediante lo strumento del CONSORZIO DI GESTIONE 6

7 LA PUBBLICIZZAZIONE anni ‘70 All’inizio degli anni ‘70 si affermò il fenomeno della PUBBLICIZZAZIONE del TPL agevolata dalla situazione deficitaria in cui versavano i servizi extraurbani gestiti dalle imprese private. Gli enti locali rilevarono imprese o parti di esse incaricando della gestione le aziende municipalizzate o consortili. Mette conto rilevare che, in virtù della situazione di monopolio naturale assicurata dalla concessione, non poche società ebbero l’occasione di disfarsi dei cosiddetti rami secchi ricevendo cospicui risarcimenti a carico dei bilanci dei comuni e delle province cui si erano aggiunte, nel frattempo, le regioni. 7

8 ANNI SETTANTA (2) IN QUESTI ANNI SI VERIFICARONO EVENTI CHE EBBERO UN IMPATTO SIGNIFICATIVO SUGLI ASPETTI ECONOMICI DEL TPL:  CRISI PETROLIFERA - determinata dal cartello OPEC, aggravata da una struttura industriale- abitativa concepita all’insegna dell’energia a basso prezzo. Vide il TPL sul banco degli imputati a causa delle risorse assorbite;  REALIZZAZIONE DELLE REGIONI A STATUTO ORDINARIO - cui venne delegata la competenza in tema di TPL anche se non completamente;  MODIFICA DEL SISTEMA FISCALE - che stabilì l’abolizione di gran parte delle imposte locali;  INFLAZIONE E DUE CIFRE- più grave che negli altri paesi europei. 8

9 VERSO UNA RIFORMA 9

10 LA PRIMA RIFORMA legge 151/1981 La legge definì, per la prima volta, alcuni criteri di COLLEGAMENTO FRA LO SVILUPPO ECONOMICO e L’ASSETTO TERRITORIALE nonché l’organizzazione integrata tra la varie modalità di trasporto e le infrastrutture. I quattro titoli della norma : 1. Principi fondamentali; 2. Fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi d’esercizio; 3. Fondo per gli investimenti; 4. Disposizioni finanziarie. 10

11 PRINCIPALI COMPITI DELLE REGIONI  definiscono la politica regionale dei trasporti in armonia con gli obiettivi del piano generale nazionale dei trasporti e delle sue articolazioni settoriali;  predispongono PIANI REGIONALI DEI TRASPORTI IN CONNESSIONE CON LE PREVISIONI DI ASSETTO TERRITORIALE E DELLO SVILUPPO ECONOMICO, anche al fine di realizzare la integrazione e il coordinamento con i servizi ferroviari ed evitare aspetti concorrenziali con gli stessi;  adottano programmi poliennali o annuali di intervento, sia per gli investimenti sia per l'esercizio dei trasporti pubblici locali. 11

12 MODALITÀ DI GESTIONE DEL TPL LA GESTIONE DEI SERVIZI POTEVA AVVENIRE:  in economia dagli enti locali;  mediante aziende speciali;  in regime di concessione. Essi venivano sostenuti finanziariamente con contributi erogati quale differenziale tra costi standard e ricavi derivanti dalle tariffe che dovevano coprire una percentuale stabilita del costo del servizio. 12

13 PUNTI DI FORZA DELLA LEGGE 151/1981  Determina chiaramente una connessione tra la politica territoriale e quella dei trasporti;  Sancisce la necessità d’integrazione fra i vari modi di trasporto;  Stabilisce uno schema tipo di bilancio per le imprese concessionarie;  Distingue tra costo standard (ruolo di monitoraggio) e costi effettivi (in pratica i concetti vennero identificati e il costo che si impose fu una sorta di ombrello per tutti;  Prevede l’abbandono della 1822/1939;  Anticipa il tema della S.p.A. a totale capitale pubblico 13

14 PUNTI DI DEBOLEZZADELLA LEGGE 151/1981  Esiguità delle risorse costituite dalla sommatoria delle spese del settore precedentemente sostenute dai vari enti;  Mancata scissione del trasporto urbano dall’extraurbano. 14

15 IL TRASPORTO PUBBLICO LOCALE 15

16 VENTI DI LIBERALIZZAZIONE INTERVIENE LA CEE Tutta la politica comunitaria venne improntata al libero mercato sin dal trattato di Roma (1957). TEMATICHE CEE: la politica europea dei trasporti è incardinata sulle infrastrutture: Rete Transeuropea di Trasporto (TEN-T) rete transnazionale integrata e continua (strade, ferrovie, porti aeroporti) Corridoi pan-europei punto di riferimento per gli interventi per il prolungamento verso est della rete TEN-T 16

17 CORRIDOI PANEUROPEI MULTIMODALI 17

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19 CORRIDOI EUROPEI 19

20 PROLUNGAMENTO DELLA RETE A EST 20

21 21 COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE Bruxelles, 12/09/2001 COM(2001) 370 LIBRO BIANCO La politica europea dei trasporti fino al 2010: il momento delle scelte

22 LIBRO BIANCO SUI TRASPORTI  RIEQUILIBRARE I MODI DI TRASPORTO  STABILIRE UNA CONCORRENZA REGOLATA  LEGARE IL DESTINO DEI TIPI DI TRASPORTO  ELIMINARE LE STROZZATURE  ASSICURARE I FINANZIAMENTI  PORRE GLI UTENTI AL CENTRO DELLA POLITICA DEI TRASPORTI  RENDERE L'UTENTE CONSAPEVOLE DEI COSTI  EROGARE TRASPORTI DAL VOLTO UMANO  RAZIONALIZZARE IL TRASPORTO URBANO  CONTROLLARE LA MONDIALIZZAZIONE DEI TRASPORTI 22

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24 COM’È BELLO VIAGGIARE IN BUS! 1956 24

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26 La NUOVA RIFORMA del TPL il d.lgs 422/1997: una definizione aggiornata Sono servizi pubblici di trasporto regionale e locale i servizi di trasporto di persone e merci, che non rientrano tra quelli di interesse nazionale, essi comprendono: l 'insieme dei sistemi di mobilità terrestri, marittimi, lagunari, lacuali, fluviali e aerei che operano in modo continuativo o periodico con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite, ad accesso generalizzato, nell'ambito di un territorio di dimensione normalmente regionale o infraregionale 26

27 LA NUOVA RIFORMA - definisce 1^) il conferimento alle regioni ed enti locali delle funzioni in materia di trasporti regionali Regioni: compiti di programmazione e amministrazione Comuni ed Enti locali: tutti i compiti in materia di Tpl delegati dalle Regioni che non richiedono l’unitario esercizio a livello regionale 2^) i criteri per l’organizzazione del Tpl Regioni: ricevono la delega su tutti compiti di programmazione e amministrazione dei trasporti di livello regionale (tutti i modi) Comuni ed Enti locali: ricevono la delega su tutti compiti di programmazione e amministrazione dei trasporti che non richiedono l’unitario esercizio a livello regionale I conferimenti agli Enti locali sono effettuati secondo i principi di: sussidiarietà, economicità,efficienza, responsabilità, unicità e omogeneità dell’amministrazione e di copertura finanziaria (art. 4 comma 3 legge 59/1997 ). 27

28 COMPITI CHE RESTANO ALLO STATO  realizzazione di grandi reti infrastrutturali;  organizzazione dei servizi di trasporto di interesse nazionale ed internazionale;  funzioni in materia di polizia, sicurezza e regolarità circa l'esercizio del servizio;  adozione di linee guida per la riduzione dell'inquinamento;  stipula di accordi e convenzioni internazionali relativi ai servizi transfrontalieri  per il trasporto di persone e merci 28

29 IL TRASPORTO PUBBLICO LOCALE 29

30 COMPITI DELLE REGIONI DEFINISCONO GLI INDIRIZZI PER LA PIANIFICAZIONE DEI TRASPORTI LOCALI; REDIGONO I PIANI REGIONALI DEI TRASPORTI IN CONNES- SIONE CON LE PREVISIONI DI ASSETTO TERRITORIALE E DI SVILUPPO ECONOMICO ASSICURANDO UNA RETE DI TRASPORTO CHE PRIVILEGI LE INTEGRAZIONI TRA LE VARIE MODALITÀ FAVORENDO IN PARTICOLAR MODO QUELLE A MINORE IMPATTO AMBIENTALE. PER LA RELATIVA REGOLAMENTAZIONE APPROVANO PROGRAMMI TRIENNALI DEI SERVIZI DI TPL, CHE INDIVIDUANO: a) la rete e l'organizzazione dei servizi; b) l'integrazione modale e tariffaria; 30

31 COMPITI DELLE REGIONI (2) c ) le risorse da destinare all'esercizio e agli investimenti; d) le modalità di determinazione delle tariffe; e) le modalità di attuazione e revisione dei contratti di servizio pubblico; f) il sistema di monitoraggio dei servizi; g) i criteri per la riduzione della congestione e dell'inquinamento ambientale 31

32 PROGRAMMAZIONE DEGLI INVESTIMENTI LA NORMA FISSA I CRITERI PER I NUOVI INVESTIMENTI STABILENDO CHE GLI ACCORDI DI PROGRAMMA DEVONO INDIVIDUARE: a) le spese da realizzare e i mezzi di trasporto, incluso il materiale rotabile ferroviario, da acquisire; b) i tempi di realizzazione in funzione dei piani di sviluppo dei servizi; c) i soggetti coinvolti e loro compiti; d) le risorse necessarie, le loro fonti di finanziamento certe e i tempi di erogazione; e) il periodo di validità. 32

33 SERVIZI MINIMI LA NORMA PREVEDE I CRITERI PER LA FISSAZIONE DEI SERVIZI MINIMI STABILENDO CHE: I servizi minimi, qualitativamente e quantitativamente sufficienti a soddisfare la domanda di mobilità dei cittadini e i cui costi sono a carico del bilancio delle regioni, sono definiti tenendo conto : a) dell'integrazione tra le reti di trasporto; b) del pendolarismo scolastico e lavorativo; c) della fruibilità dei servizi da parte degli utenti per l'accesso ai vari servizi amministrativi, socio-sanitari e culturali; d) delle esigenze di riduzione della congestione e dell'inquinamento. 33

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35 IL CONTRATTO DI SERVIZIO L'esercizio dei servizi di trasporto pubblico regionale e locale, con qualsiasi modalità effettuati, affidati in qualsiasi forma, è regolato da CONTRATTI di SERVIZIO di durata non superiore a nove anni. L'esercizio deve rispondere a principi di ECONOMICITÀ ed EFFICIENZA, da conseguirsi anche attraverso L'INTEGRAZIONE MODALE dei servizi pubblici di trasporto. 35

36 I CONTRATTI DI SERVIZIO definiscono: a) il periodo di validità; b) le caratteristiche dei servizi offerti ed il programma di esercizio; c) gli standard qualitativi minimi del servizio, in termini di età, manutenzione, confortevolezza e pulizia dei veicoli, e di regolarità delle corse; d) la struttura tariffaria adottata ed i criteri di aggiornamento annuale; e) l'importo eventualmente dovuto dall'ente pubblico all'azienda di trasporto per le prestazioni oggetto del contratto e le modalità di pagamento, nonché eventuali adeguamenti conseguenti a mutamenti della struttura tariffaria; 36

37 CONTRATTI DI SERVIZIO (3) f) le modalità di modificazione del contratto successivamente alla conclusione; g) le garanzie che devono essere prestate dall'azienda di trasporto; h) le sanzioni in caso di mancata osservanza del contratto; i) l'obbligo dell'applicazione, per le singole tipologie del comparto dei trasporti, dei rispettivi contratti collettivi di lavoro. 37

38 IL SUPERAMENTO DEGLI ASSETTI MONOPOLISTICI a) il ricorso alle procedure concorsuali per la scelta del gestore del servizio sulla base degli elementi del contratto di servizio sulla scorta dei principi stabiliti dalla Cee e dalle norme nazionali in tema di appalti pubblici; b) l'esclusione, in caso di gestione diretta o di affidamento diretto dei servizi da parte degli enti locali a propri consorzi o aziende speciali, dell'ampliamento dei bacini di servizio rispetto a quelli già gestiti nelle predette forme; c) la previsione, nel caso di cui alla lettera b), dell'obbligo di affidamento da parte degli enti locali tramite procedure concorsuali di quote di servizio o di servizi speciali, previa revisione dei contratti di servizio in essere; 38

39 IL SUPERAMENTO DEGLI ASSETTI MONOPOLISTICI (2) d) l'esclusione, in caso di mancato rinnovo del contratto alla scadenza o di decadenza dal contratto medesimo, di indennizzo al gestore che cessa dal servizio; e) in caso di cessazione dell'esercizio, dal precedente gestore devono essere indicate le modalità di trasferimento, all'impresa subentrante, dei beni essenziali per l'effettuazione del servizio e del personale dipendente; f) l'applicazione della disposizione dell'articolo 1, comma 5, del regolamento 1893/91/CEE alle società di gestione dei servizi di trasporto pubblico locale che, oltre a questi ultimi servizi, svolgono anche altre attività; g) la determinazione delle tariffe del servizio in analogia, ove possibile, a quanto previsto dall'articolo 2della legge 14 novembre 1995, n 481; 39

40 LA TRASFORMAZIONE DEI GESTORI PUBBLICI Degna di rilievo è la previsione del riassetto organizzativo delle aziende speciali pubbliche in società per azioni o cooperative. Per questi tipi di società trasformate la norma prevede un periodo di affidamento,a regime transitorio, non superiore a 5 anni allo spirare del quale si applicheranno le norme concorsuali. 40

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42 RIFLESSIONI A MARGINE DELLA RIFORMA Tra gli obiettivi della riforma figuravano:  La crescita, in termini industriali, del settore;  Un recupero di efficienza, efficacia ed economicità;  La riduzione dei contributi pubblici;  La definitiva responsabilizzazione degli Enti locali in termini economici. Detti obiettivi erano affidati anche all’inserimento dei principi di concorrenza in un settore tipicamente arroccato su posizioni tipiche del monopolio naturale 42

43 RIFLESSIONI A MARGINE DELLA RIFORMA (2) Alcune parti della riforma hanno sortito gli effetti sperati:  Redazione dei piani dei trasporti;  Adozione delle comunità tariffarie per bacino di traffico;  Trasformazione delle municipalizzate in S.p.A. Quest’ultimo aspetto assai gradito agli amministratori che si sono trasformati in managers con tutto ciò che ne consegue E LA LIBERALIZZAZIONE?!?! 43

44 CHE FINE HA FATTO LA LIBERALIZZAZIONE?! Il D.Lgs 422/97 e il D.Lgs 400/99 prevedevano l’obbligo dell’adozione delle procedure ad evidenza pubblica per la scelta dei gestori nel termine del 31/12/2003 ma ecco che un susseguirsi di disposizioni legislative ha prolungato tale termine esaminiamone alcune:  L. 448/2001 finanziaria 2002 con varie motivazioni ha consentito una dilazione motivabile sino a 10 anni del termine per le gare;  L 326/2003 ha introdotto la facoltà di surrogare le gare con affidamenti diretti detti in house providing (noto come lodo Buttiglione) riproponendo il termine del 31.12.2006 quale scadenza per le gare. 44

45 UN ELEMENTO DI RIFLESSIONE : SUL PROBLEMA DEL TPL Occorre riferire che alcune gare non hanno sortito esiti positivi a causa di insufficiente concorrenza per mancata partecipazione alle gare …… UNA POSSIBILE MOTIVAZIONE: SCARSITÀ DEI MEZZI A DISPOSIZIONE 45

46 GLI EFFETTI DI ALCUNI RICHIAMI! Si è giunti al D.L. 25.06.2008, n. 112 che, all’art. 23/ bis, reintroduce il meccanismo virtuoso delle gare (ma si badi bene! In vigore dal luglio 2011) questa disposizione è stata abrogata dal REFERENDUM DEL 16.06.2011 Con il D.L. n. 168 del 13.08.2011- convertito in legge con modificazioni 14.09.2011,n. 148- meglio noto come manovra di agosto, il legislatore ha provveduto a adeguare la disciplina dei servizi pubblici locali al referendum e alle norme europee introducendo le seguenti disposizioni 46

47 UNA NORMA NUOVA?  OBBLIGO per gli enti locali di verificare periodicamente mediante delibera, da controllare a cura dell’Autorità antitrust, la REALIZZABILITÀ DI UNA GESTIONE CONCORRENZIALE dei servizi pubblici locali liberalizzando tutte le attività possibili;  Proprietà PUBBLICA DELLE RETI che possono essere assegnate in gestione al privato;  Previsione ordinaria dell’affidamento dei servizi tramite PROCEDURA AD EVIDENZA PUBBLICA che può essere a “doppio oggetto” nel caso della scelta di un socio privato cui occorre conferire una partecipazione non inferiore al 40% nonché specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio. 47

48 LA NUOVA DISCIPLINA  Applicazione del codice dei contratti nonché l’adozione di procedure di tipo pubblico per le selezioni per l’assunzione del personale;  Vincoli di compatibilità per gli amministratori;  LIMITAZIONE DELL’AFFIDAMENTO IN HOUSE CON DIVIETI DI ATTIVITÀ EXTRA MOENIA REGIME TRANSITORIO AFFIDAMENTI 48

49 SCADENZA AFFIDAMENTI  Affidamenti diretti dei servizi senza scelta del socio 31.03.2013  Affidamenti diretti con socio scelto con procedure pubbliche sino a scadenza contratto servizio  Affidamenti diretti a società a partecipazione pubblica quotate in borsa sino a scadenza contratto servizio a condizione che la partecipazione pubblica sia ridotta, con procedure a evidenza pubblica, al 40% alla data del 30.06.2013 e al 30% alla data del 31.12.2015 49

50 INTERVIENE LA CORTE COSTITUZIONALE Su istanza di alcune regioni, tra cui le Marche, la Corte costituzionale con sentenza n. 199 del 20 luglio 2012 ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’intero art. 4 del decreto legge n. 138/2011 conv. con legge 148/2011. Pertanto viene a cessare completamente l’efficacia del richiamato articolo tra cui le disposizioni relative agli affidamenti dei servizi ma soprattutto quelle inerenti il c.d. periodo transitorio. Relativamente a quest’ultimo punto soccorre la norma europea. Su istanza di alcune regioni, tra cui le Marche, la Corte costituzionale con sentenza n. 199 del 20 luglio 2012 ha dichiarato la illegittimità costituzionale dell’intero art. 4 del decreto legge n. 138/2011 conv. con legge 148/2011. Pertanto viene a cessare completamente l’efficacia del richiamato articolo tra cui le disposizioni relative agli affidamenti dei servizi ma soprattutto quelle inerenti il c.d. periodo transitorio. Relativamente a quest’ultimo punto soccorre la norma europea. 50

51 ENTRA IN CAMPO L’EUROPA L’articolo 106 del Trattato di funzionamento dell’ Unione europea prescrive che le imprese che gestiscono servizi d’interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale siano sottoposte alle norme dei trattati e in particolare alle direttive sulla concorrenza - statuizione confermata dall’art. 14 del trattato di Lisbona. La normativa europea fissa comunque il principio che il rispetto delle predette norme non pregiudichi l’attività delle imprese e che di conseguenza gli Stati possono derogarle. NELLO SPECIFICO IL PERIODO TRANSITORIO VIENE FISSATO AL 3 DICEMBRE 2019. L’articolo 106 del Trattato di funzionamento dell’ Unione europea prescrive che le imprese che gestiscono servizi d’interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale siano sottoposte alle norme dei trattati e in particolare alle direttive sulla concorrenza - statuizione confermata dall’art. 14 del trattato di Lisbona. La normativa europea fissa comunque il principio che il rispetto delle predette norme non pregiudichi l’attività delle imprese e che di conseguenza gli Stati possono derogarle. NELLO SPECIFICO IL PERIODO TRANSITORIO VIENE FISSATO AL 3 DICEMBRE 2019. 51

52 LE ULTIME MODIFICHE Con il D.L. n. 1/2012 convertito in legge n. 27 del 24.03.2012 nel confermare la liberalizzazione il legislatore ha introdotto:  principi di individuazione dei bacini territoriali ottimali  la tutela dell’occupazione tra i criteri di valutazione delle offerte  contenuti specifici inerenti gli obblighi per il servizio pubblico  Restrizioni all’affidamento in house 52

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