Haven in Harbour Genova, 21 febbraio 2014 Vittime di Tratta e Procedura per il riconoscimento della Protezione Internazionale: Linee guida UNHCR e descrizione.

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1 Haven in Harbour Genova, 21 febbraio 2014 Vittime di Tratta e Procedura per il riconoscimento della Protezione Internazionale: Linee guida UNHCR e descrizione degli aspetti giuridici connessi Helena Behr

2 La Protezione Internazionale Figura del rifugiato sempre esistita Istituzionalizzazione negli anni 50 con l’istituzione dell’Alto Commissariato delle nazioni Unite per i Rifugiati e la Convenzione di Ginevra del 1951 Protezione internazionale: sostituisce alla protezione nazionale – responsabilitaà e obblighi della Comunita’ internazionale Basata su strumenti di diritto internazionale o regionali cogenti e diritto consuetudinario (principio di non- refoulement)

3  Responsabilità ed obblighi degli Stati  Diritti dell’Uomo: Il diritto di asilo è un diritto umano  Protezione delle vittime di violazioni dei diritti umani  Diritto internazionale  Convenzioni internazionali o regionali  Diritto internazionale consuetudinario Asilo e Protezione Internazionale

4 Il diritto internazionale dei rifugiati Strumenti internazionali Convenzione status rifugiato (1951) Protocollo status rifugiato (1967) Dichiarazione N.U. su asilo territoriale (1967)

5 Strumenti regionali Convenzione OUA (1969) Dichiarazione di Cartagena (1984) Accordo Consiglio d’Europa su abolizione visti per rifugiati (1959) Dichiarazione Consiglio d’Europa su asilo territoriale (1977) Accordo Consiglio d’Europa su trasferimento responsabilità (1980) Normativa UE

6 Istituzione dell’UNHCR 1949: L’Assemblea Generale delle Nazioni Unite decide di istituire un organismo ad hoc per i RIFUGIATI 14 dicembre 1950: L’Assemblea Generale delle Nazioni Unite adotta lo Statuto dell’UNHCR 1°gennaio 1951: L’UNHCR diventa operativo.....con un mandato iniziale di tre anni, ereditando dalla precedente Organizzazione Internazionale per i Rifugiati (IRO) la gestione di circa 1.500.000 rifugiati, principalmente in Europa

7 Organo sussidiario dell’Assemblea Generale …con mandato  non politico  umanitario e sociale  universale Mandato dell’UNHCR

8  fornire protezione internazionale ai rifugiati  cercare soluzioni permanenti ai problemi dei rifugiati  rimpatrio volontario  integrazione nel Paese di asilo  reinsediamento in un Paese terzo Responsibilità di fornire Protezione Internazionale

9 Responsabilità di supervisione Conclusione e ratifica delle Convenzioni Internazionale per la protezione dei rifugiati Sorveglia l’applicazione della Convenzione di Ginevra del 1951 (art.35 Convenzione di Ginevra): linee guida per l’istituzione e l’implementazione di procedure nazionali per la determinazione dello status di rifugiato e svolge determinazione sotto Mandato

10 Persone di competenza dell’UNHCR (UNHCR global trends 2013) 11.000.000 Rifugiati 900.000 Richiedenti asilo 500.000 ex-Rifugiati rimpatriati 21.000.000 Sfollati interni (“IDPs”) 10.000.000 Apolidi

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12 Arrivi via mare in Italia – Flussi Migratori Misti 2007: 20000 2008: 35000 2009: 7400 2010: 4400 2011: 58700 2012: 17000 2013: 43000 2007: 20000 2008: 35000 2009: 7400 2010: 4400 2011: 58700 2012: 17000 2013: 43000

13 Diritto di Asilo Art. 14, Dichiarazione Universale Diritti Umani, 1948: OGNI INDIVIDUO HA IL DIRITTO DI CERCARE E DI GODERE ASILO DALLE PERSECUZIONI

14 Articolo 14 Diritto di cercare e di godere asilo ma non un dovere per lo stato Concessione dell’asilo resta una prerogativa dello stato

15 Principio di Non-Refoulement Art.33 Convenzione di Ginevra: Nessuno Stato contraente potrà espellere o respingere (refouler) - in nessun modo – un rifugiato verso le frontiere dei luoghi ove la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a causa della sua razza, della sua religione, della sua nazionalità, della sua appartenenza ad un determinato gruppo sociale o delle sue opinioni politiche

16 Non Refoulement Principio cardine del Diritto Internazionale per i Rifugiati Norma di diritto Consuetudinario - pratica degli Stati in caso di aflusso di massa, accettato – anche implicitamente - come principio vincolante, AG, livello regionale Richiedente asilo/rifugiato – natura dichiarativa del riconoscimento “in nessun modo” – qualsiasi forma: deportazione,espulsione, estradizione, trasferimento,non ammissione alla frontiera, etc

17 Non Refoulement Refoulement indiretto “verso le frontiere”: applicazione extra- territoriale del principio di non-refoulement (frontiere, acque nazionali, acque internazionali) - si applica ovunque lo Stato applichi la propria giurisdizione – riferimento al solo paese dove viene rinviato, significato di “refouler” Scopo: vietare ogni atto che avrebbe come conseguenza rinvio verso persecuzioni o rischio per la vita o libertà

18 Non refoulement: applicazione nella prassi Ammissione alla RSD Afflussi massici/emergenze Stowaways Intercettare navi con di richiedenti asilo e rifugiati

19 Altri strumenti internazionali Art. 3 CEDU: Nessuno può essere sottoposto a tortura ne a pene o trattamenti inumani o degradanti. Art. 3 Convenzione delle Nazioni Unite contro la Tortura: No State Party shall expell, return or extradite a person to another State where there are substantial grounds for believing that he would be in danger of being subject to torture Art.7 ICCPR

20 Articolo1A(2) della Convenzione del 1951 Il rifugiato è: una persona che” temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalita’, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinione politiche, si trova fuori del Paese di cui e’ cittadino e non puo’ o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di questo paese”. 20

21 Chi è il “rifugiato” ?– Art.1 Conv.1951 teme a ragione (elemento soggettivo/oggettivo) di subire persecuzioni per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale, o per le sua opinioni politiche si trova fuori dal paese di cui è cittadino Non può o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di questo paese

22 fuori dal paese di origine dal luogo di residenza abituale “nazionalità” va interpretato come “cittadinanza” Doppia cittadinanza o cittadinanza plurima Apolidi: va esaminata la situazione nel paese di residenza abituale Attenzione: sfollati interni, Rifugiati sur place, mancata presentazione della domanda in un primo paese di asilo? 22

23 Fondato timore: elemento soggettivo Elemento soggettivo: paura, anticipazione Il rifiuto di tornare nel paese di origine Il fatto di aver presentato una domanda di protezione internazionale indica la presenza di un timore 23

24 Fondato timore: elemento oggettivo Il timore di persecuzione è fondato? Attualità del rischio (di persecuzione): Persecuzione subita in passato non necessaria, ma indizio (art.3, 251/07)‏ Timore di pesecuzione al momento della partenza non necessario(caso ad esempio dei rigugiati “sur place”)‏ Possibilità del rischio (di persecuzione): Ragionevole possibilità – verosimiglianza (vs. “lontana possibilità” o “oltre ogni ragionevole dubbio”)‏ 24

25 Persecuzione Nessuna definizione della persecuzione nella Convenzione di Ginevra del 1951 Alcune indicazioni con l’articolo 33 della Convenzione di Ginevra (minaccia alla vita o alla libertà)‏ Violazioni di diritti umani & altre forme di danni gravi o situazioni intolerabili Standards sui Diritti Umani: IDHR, ICCPR, ICESCR, CAT, CEDAW, CRC, ECHR, etc Art.7, D.LGS 251/07: atti di violenza fisica o psichica, compresi atti di violenza sessuale; provvedimenti legislativi, amministrativi, di polizia o giudiziari; azioni giudiziarie o sanzioni penali sproporzionate o discriminatorie; azioni giudiziarie o sanzioni penali in conseguenza del rifiuto di prestare servizio militare in un conflitto se potrebbe comportare commissioni di crimini ; atti specificatamente diretti contro un genere sessuale o contro l’infanzia 25

26 Gravità del danno? Persistenza (una volta, ripetizione o inflizione sistematica di un danno meno grave)‏ Gravità della violazione (violazione di un diritto umano fondamentale o persistenti e sistematiche offese minori (durata/intensità)‏ Discriminazione vs persecuzione; discriminazione cumulativa Effetti sul richiedente (elementi soggettivi)‏ Art 7 DLGS 251/07: a)atti sufficientemente gravi, per loro natura o frequenza, da rappresentare una violazione grave dei diritti umani fondamentali; b) che costituiscono la somma di diverse misure il cui impatto sia sufficientemente grave da esercitare effetto analogo a quello di cui alla lettera a). 26 Gravità del danno?

27 La persecuzione legata al genere Tradizionalmente considerato come facente parte della “sfera privata” Dagli anni 80’, riconoscimento del ruolo del ”genere” sulla forma della persecuzione inflitta (matrimoni forzati, fgm, prostituzione forzata, etc) e sui motivi della persecuzione (orientamento sessuale, trasgressione costumi sociali, etc)

28 Linee-guida UNHCR sulla Persecuzione (gender-related persecution) Stupri ed altri atti di violenza sessuale Violenza in famiglia/domestica Repressione nei confronti di persone che hanno trasgredito costumi sociali Mutilazioni dei genitali femminili Discriminazione o persecuzione a causa dell’orientamento sessuale Traffico

29 Appartenza ad un determinato gruppo sociale Manuale UNHCR, 1979 (para 77): persone che hanno ricevuto un’educazione analoga ed hanno un analogo modo di vivere o stato sociale Concl EXCOM 1985: donne richiedenti asilo vittime di trattamenti inumano per avere trasgredito i costumi sociali del proprio paese Linee-guide UNHCR 2002: spesso gruppo di persone che hanno caratteristiche comuni, o che sono percepiti come gruppo nella società civile. Tali caratteristiche possono essere innate, immutabili o comunque fondamentali per l’identità, la coscienza o l’esercizio dei diritto umani. Attenzione:non tutti membri di un gruppo devono essere a rischio di persecuzione grandezza del gruppo? legame con motivi Convenzione? 29

30 Linee-guida UNHCR “Appartenenza ad un determinato gruppo sociale”, maggio 2002 Approccio di “immutabilità”: caratteristica immutabile o talmente importante per la dignità umana che una persona non dovrebbe essere costretta a rinunciarvi Approccio della “percezione sociale”: il gruppo condivide una caratteristica comune che lo rende riconoscibile o lo contraddistingue dal resto della societa’.

31 Linee guida particolare gruppo sociale: agente di persecuzione e nesso causale Agente di persecuzione non statale – se sono consapevolemente tollerati dalle autorità o se le autorità si rifiutano o non sono in grado di fornire una protezione efficace. Nesso causale – mancanza di protezione da parte dello stato.

32 Opinione Politica Comprende tutte le opinioni su questioni relative allo Stato, il governo, la societa’ – non necessario che tale opinione, pensiero o convinzione si sia tradotto in atti concreti – (art. 8, comma 1, lettera E, D.Lgs 251/07)‏ Non necessariamente = Appartenenza ad un partito politico specifico o ad un ideologia riconosciuta Attenzione: renittenza alla leva o diserzione (punizione particolarmente severa e disproporzionata, o in caso di obiezione di coscienza per motivi morali, religiosi o politici Opinione politica attribuita (art.8, comma 3 D.Lgs 251/07: “è irrelevante che il richiedente possegga effettivamente le caratteristiche razziali, religiosi, nazionali, sociali o politiche che provocano gli atti di persecuzione, purché una siffatta caratteristica gli venga attribuita dall’autore delle persecuzioni”)‏ 32

33 La protezione dello Stato deve essere effettiva (diritto, politiche e prassi)‏ Lo Stato non fornisce protezione quando:  L’atto di persecuzione e’ attuato dallo Stato, sponsorizzato o tollerato dallo Stato  Lo Stato non è in grado di fornire protezione (risorse insufficienti, etc)‏ 33 “ e non puo’ o non vuole, a casua di questo timore, avvalersi della protezione di questo paese”

34 Clausole di exclusione e cessazione Non bisognoso/a (art.1C) Non meritevole (art.1F) 34

35 Le persone che fuggono conflitti armati sono rifugiate? Le persone che fuggono un conflitto armato (internazionale o interno) non sono, in quanto tali, rifugiate ai sensi della Convenzione di Ginevra Nonostante cio’, queste stesse persone potrebbere avere un timore fondato di persecuzione E’ fondamentale esaminare se:  Il timore e’ legato ad uno dei motivi della persecuzione (contrariamente ad una minaccia individuale o situazione di generale insicurezza)‏  Il conflitto armato puo’ essere basato su uno dei motivi della Convenzione di Ginevra (motivi etnici, religiosi, politici)‏ 35

36 Protezione complementare allo status di Rifugiato La protezione sussidiaria è tesa a rafforzare, non ad indebolire, la protezione offerta tramite il riconoscimento dello status di rifugiato secondo la Convenzione di Ginevra Convenzione dell’OUA 1969 Dichiarazione di Cartagena 1984 36

37 Definizione di persona ammissibile alla protezione sussidiaria, Art.2, Lettera G, Direttiva UE qualifiche Cittadino straniero che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato ma nei confronti di cui sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel Paese di origine correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno e il quale non può o, a causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto paese. 37

38 Art. 14, DLgs251/2007 Sono considerati danni gravi : A) la condanna a morte o all’esecuzione della pena di morte B) la tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante C) la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale 38

39 Persone minacciate da violenza indiscriminata Esercizio della forza non mirato ad un oggetto o individuo specifico Rischio effettivo che la loro vita, integrità fisica e libertà siano minacciate Natura imprevedibile e senza discriminazione 39

40 Protezione Umanitaria D.Lgs 286/98, art.5, comma6 Art.32 D.Lgs 251/07 Carattere residuale Persone per le quali non sussistono i presupposti per il riconoscimento della protezione internazionale - gravi motivi di carattere umanitario (problemi di salute, vulnerabilità)‏ Persone alle quali è prevista l’applicazione delle clausole di esclusione dal riconoscimento della protezione internazionale ma che se espulse sarebbero a rischio della vita o di trattamenti inumani e degradanti 40

41 Differenze ? 41 Status di rifugiato Convenzione 1951 Persecuzione (rischio per la vita, tortura, trattamenti Inumani e degradanti)‏ Rischio fondato Agente di persecuzione Mancata protezione (non può o non vuole) Nesso causale (razza, nazionalità, religione, particolare Gruppo sociale) Protezione sussidiaria Danno Grave (rischio per la vita, tortura,trattamenti inumani e degradanti) Rischio fondato (se ha già subito Persecuzioni o danni gravi, o minacce dirette costituisce un serio indizio della fondatezza del timore, art.3 – non presupposto per riconoscimento )‏ Agente di persecuzione Mancata protezione (Non può o non vuole)‏ Status di rifugiato Convenzione 1951 Persecuzione (rischio per la vita, tortura, trattamenti Inumani e degradanti)‏ Rischio fondato Agente di persecuzione Mancata protezione (non può o non vuole) Nesso causale (razza, nazionalità, religione, particolare Gruppo sociale)

42 Tratta – protezione internazionale Spesso considerate/i come migranti irregolari Confusione tra i sistemi di protezione Non tutte VdT sono bisognose di protezione internazionale VdT può essere bisognosa di protezione prima di diventare vittima di tratta Può essere bisognosa di protezione a causa/come conseguenza della tratta

43 Collegamento tra il Protocollo sulla Tratta e Diritto Internazionale dei Rifugiati Art. 14 Clausola di Salvaguardia: “(1) Nessuna disposizione del presente Protocollo pregiudica i diritti, gli obblighi e le responsabilita degli Stati ed individui ai sensi del diritto internazionale, compreso il diritto internazionale umanitario e il diritto internazionale dei diritti umani e, in particolare, laddove appplicbile, la Convenzione di Ginevra del 1951 e il Protocollo del 1967 relativi allo status di rifugiato ed al principio di non-refoulement.

44 Elementi che determinano un fondato timore di persecuzione Tutti gli elementi della definizione Circostanze individuali Rischio in caso di ritorno nel paese di origine Ruolo delle autorità del paese di origine Informazioni sul paese di origine

45 Linee guida UNHCR sull’applicabilità dello status di rifugiato alle vittime di tratta ed alle persone a rischio di tratta (2006). Identificazione e Segnalazione di Vittime di Tratta alle procedure di riconoscimento (2009). Rapporto Nazioni Unite Human Trafficking: Prevent, Combat, Protect (2011). Position du HCR relative à l’application de l’Article 1°(2) de la Convention de 1951 (…) aux victimes de traite en France (12 juin 2012) Come assicurare che le vittime di tratta che sono anche bisognose di protezione internazionale siano identificate, assistite, protette? Come assicurare che richiedenti asilo vittime di tratta siano identificate/i, assistite/i, protette/i? Mandato UNHCR: Prevenzione - Indentificazione – Protezione - Soluzioni

46 Tratta – concetto di persecuzione Persecuzione: nessuna definizione – spazio per una interpretazione che tiene conto di nuove forme di violazioni dei diritti umani e dello sviluppo del diritto internazionale Possibili gravi danni/persecuzioni in caso di rientro: –Essere nuovamente vittima di tratta (consensus su tratta = persecuzione, in quanto implica generalmente violenza sessuale, riduzione in schiavitù, restrizione libertà di movimento, maltrattamenti, lavoro forzato, prostituzione forzata, etc) –Maltrattamenti e intimidazioni da parte dei trafficanti/organizzazioni criminali –Discriminazione da parte delle autorità –Ostracismo, discriminazione, esclusione da parte della famiglia/comunità Agente di persecuzione: trafficanti, organizzazioni criminali, membri della famiglia – mancata protezione da parte dello Stato Luogo della persecuzione

47 Tratta – timore fondato Rischio in caso di rimpatrio “Compelling reasons” a causa di persecuzioni particolarmente gravi subite in passato

48 Tratta – nesso causale Motivazione generalmente legata al profitto Spesso selezione influenzata da altri motivi: –razza/nazionalità (clan minoritario in Somalia, gruppo etnico in CI) –religione (donna hindu in India di classe sociale particolarmente bassa) –opinione politica –appartenenza ad un determinato gruppo sociale (caratteristica comune e immutabile o persecuzione nella società): donne, bambini, vittima di tratta Mancata protezione dallo Stato per uno dei motivi

49 Identificazione vittime di tratta – possibili problemi Particolarmente difficile in un contesto flussi misti Non si identificano spontaneamente, non raccontano le loro storie per paura dei trafficanti, ripercussioni sulla famiglia, poca fiducia nei sistemi/servizi di protezione Questione di tratta non emerge durante intervista di determinazione dei bisogni di protezione internazionale – vergogna, paura, mancanza di informazione, intervista non appropriata

50 Identificazione vittime di tratta bisognose di protezione – possibili raccomandazioni Fiducia, trasparenza, confidenzialità,cultura Contatto, comunicazione operatori/vittime – ruolo fondamentale del mediatore culturale Informazione sulle procedure, sistemi/meccanismi di protezione, possibili soluzioni – come, dove? Chiari indicatori: età, genere, documentazione, tragitto, impossibilità di telefonare, etc. Coordinamento tra sistemi di protezione/tutela: previsioni normative chiare, meccanismi di segnalazione, formazione comune Monitoraggio, scambio di informazione Varietà di risposte: assistenza medica, psico-sociale, assistenza legale, protezione, assistenza per il rimpatrio volontario e la reintegrazione

51 Identificazione e segnalazione di vittime di tratta alle procedure per la determinazione di protezione internazionale – Raccomandazioni UNHCR Studio comparativo, UNHCR Ottobre 2009 Collegamento tra tratta degli esseri umani e protezione internazionale dovrebbe essere esplicito nella legislazione nazionale Linee-guida, istruzioni che indicano che VdT possono essere bisognose di protezione internazionale Assessment iniziali dovrebbero includere domande su bisogni di protezione internazionale Formazione comune – personale qualificato Monitoraggio

52 Come garantire protezione – possibili raccomandazioni Identificazione: - Confidenzialità, fiducia, sicurezza, trasparenza,cultura - Contatto, comunicazione operatori/vittime – ruolo fondamentale del mediatore culturale - Chiari indicatori: età, genere, documentazione, tragitto, impossibilità di telefonare, etc. Informazione: sulle procedure, sistemi/meccanismi di protezione, possibili soluzioni – come, dove? Accesso alle procedure e sistemi di tutela e assistenza Coordinamento tra sistemi di protezione/tutela: previsioni normative chiare, meccanismi di segnalazione, formazione comune Monitoraggio, scambio di informazione Varietà di risposte: assistenza medica, psico-sociale, assistenza legale, protezione, assistenza per il rimpatrio volontario e la reintegrazione

53 Tecniche dell’Intervista – WHO Ethical and Safety Recommendations for Interviewing Trafficked Women, Zimmerman and Watts, 2003 1.DO NOT HARM – sempre considerare potenziale vittima 2.KNOW YOUR SUBJECT AND ASSESS THE RISK – valutare rischi per ogni individuo 3.REFERRAL INFORMATION- NO PROMISE THAT YOU CANNOT FULFILL – informazioni nella lingua appropriata su servizi legali, sociali, sanitari, sicurezza 4.SELECT AND PREPARE INTERPRETER 5.ENSURE ANONIMITY AND CONFIDENTIALITY – in tutte le fasi della procedura 6.INFORMED CONSENT – obiettivo dell’intervista o segnalazione deve essere chiaro 7.LISTENING AND RESPECT 8.DO NOT RE-TRAUMATIZE – attenzione alle domande 9.BE PREPARED FOR EMERGENCY INTERVENTION 10.PUT INFORMATION COLLECTED TO GOOD USE 53

54 Valutazione di Credibilità nei casi di tratta 54

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56 Elementi di valutazione - identificazione Obbligo di cooperazione nel circostanziare la domande (direttiva UE) Dichiarazione del/la richiedente: spesso elemento principale, a volte unico elemento Poca documentazione o informazione COI specializzate Impatto di sentimenti di vergogna, paura 56

57 Valutazione individuale, oggettiva ed imparziale Standard UE Vanno prese in considerazione circostanze individuali Altri fattori: funzionamento della memoria, pregiudizi/preconcetti/aspettative dell’esaminatore 57

58 Indicatori di credibilità Livello di dettaglio Coerenza interna Coerenza esterna Plausibilità 58

59 UNODC, UNHCR, OHCHR, UNICEF, ILO, UN Women Approccio Olistico e Integrato “4 Ps” (Prevenzione, Procedimento giudiziario, Protezione, Partnernariato) Approccio basato sui Diritti Umani Influenzare la legislazione e le politiche UE sulla tratta Promuovere rispetto standards e normativa internazionale e delle Nazioni Unite UN Advocacy sulla Tratta nell’UE

60 UN Joint Commentary on the EU Directive – A Human Rights-Based approach http://www.unhcr.org/refworld/docid/4edcbf932.html

61 Raccomandazioni Nazioni Unite Indentificazione precoce (esperti) Accesso incondizionale all’assistenza (art.11,3 Direttiva UE) – shelter, Periodo di riflessione/ripresa (minimo 90 giorni) Assistenza e protezione – permesso di soggiorno scollegato dal procedimento penale Possibilità di chiedere protezione internazionale Informazione sulle procedure di asilo (art.11,6 della Direttiva) Meccanismi di collegamento/segnalazione con l’autorità competente per l’asilo Coinvolgimento delle ONG 61

62 Trasposizione della Direttiva UE 2011/36/UE Clausola di salvaguardia diritti umani e Convenzione di Ginevra del 1951 Misure che facilitino il coordinamento/rinvio tra la istituzioni che si occupano di tutela e assistenza alle vittime di tratta e a quelle che hanno competenza sull’asilo Misure particolari per la protezione dei minori non accompagnati 62

63 BEHR@UNHCR.ORG Grazie! 63