IMPRESA PUBBLICA, LIBERALIZZAZIONI E PRIVATIZZAZIONI

Presentazione sul tema: "IMPRESA PUBBLICA, LIBERALIZZAZIONI E PRIVATIZZAZIONI"— Transcript della presentazione:

1 IMPRESA PUBBLICA, LIBERALIZZAZIONI E PRIVATIZZAZIONI
Angelo Castaldo & Stefano da Empoli IMPRESA PUBBLICA, LIBERALIZZAZIONI E PRIVATIZZAZIONI LUMSA CORSO DI DIRITTO PUBBLICO DELL’ECONOMIA Prof. Biancamaria Raganelli

2 Indifferenza regime di proprietà pubblico o privato
Diritto comunitario Indifferenza regime di proprietà pubblico o privato Art. 345 (ex 295 Trattato CE) Versione consolidata del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea: “I Trattati lasciano del tutto impregiudicato il regime di proprietà esistente negli Stati membri”

3 L’espressione privatizzazione
Sostituzione del regime di diritto pubblico con un regime di diritto privato. Può riguardare: Soggetti Attività Beni

4 Privatizzazione soggetti
Può comportare la trasformazione di un ente pubblico in una persona giuridica formalmente privata, ma ancora sottoposta a controllo pubblico (privatizzazione formale); Può consistere in una cessione del controllo dell’ente a soggetti privati. Es. Telecom, trasformata in spa a partecipazione pubbl. poi ceduta a soggetti privati (privatizzazione sostanziale).

5 Privatizzazione attività
Riferita comunemente alle attività pubbl. aventi natura economica. Se comporta la sottoposizione alle regole della concorrenza e diritto privato: liberalizzazione. Privatizzazione attività pubbl. erogative: non finanziate con i ricavi derivanti dalla vendita di beni o servizi, ma con finanziamenti pubblici.

6 Esternalizzazioni L’attività passa da pubblici poteri a privati, ma il finanziamento resta in capo al Tesoro. Il servizio può essere svolto in forma imprenditoriale vs soggetti pubblici, ma anche se privatizzate le attività conservano natura erogativa. Es. Armamenti, CAAF (centri assistenza attività liquidaz. imposte), Consip (concessionaria servizi informativi pubbl).

7 Esternalizzazioni versus privatizzazioni
La disciplina dell’attività non viene interamente affidata al diritto privato, ma resta in parte attratta nella sfera del diritto amministrativo. Il soggetto pur privato sottoposto ad una disciplina mista (pubbl./priv.) Linea di confine variabile tra attività pubbl. e privata.

8 Privatizzazione beni Finora ha riguardato la vendita di beni pubblici non demaniali a privati CONNESSIONI TRA PRIVATIZZAZIONI: La privatizzazione dei soggetti spesso incide sull’aspetto organizzativo, la disciplina dell’attività, il regime di proprietà dei beni.

9 Tipi originari di impresa pubblica
impresa-organo Impresa ente-pubblico Impresa società con partecipazione pubblica IL GRUPPO PUBBLICO

10 IMPRESA-ORGANO Costituito in forma di organo o articolazione dello Stato o di altro ente pubblico (Regione, Prov. Com.) L’ente pubblico attraverso un suo organo esercita attività d’impresa. Il soggetto pubbl. non diventa imprenditore, perché l’attività imprenditoriale resta sussidiaria (non prevalente). Categoria pressoché scomparsa.

11 Due categorie IMPRESA-ORGANO DIRETTO DELL’ENTE PUBBL
Es. Cassa Depositi e Prestiti, direzione generale del Ministero del Tesoro 2) AZIENDA O AMMINISTRAZIONE AUTONOMA: organo dotato di autonomia Es. Azienda Ferrovie dello Stato ( ) CRISI: causa difficoltà di conciliare natura erogativa e attività imprenditoriale

12 IMPRESA ENTE-PUBBLICO
Ente pubblico nazionale o locale Il sogg. pubbl. diventa imprenditore: attività imprenditoriale prevalente Disciplina di diritto privato, salvo alcuni atti che restano giurisdizione pubbl. (es. bilancio sottoposto ad approvazione ministeriale) Sviluppo negli anni ‘30. Fino agli anni ‘50 commistione anche con attività di regolazione, successivamente criticata.

13 Due categorie IMPRESA-ENTE PUBBL OPERATIVO
Es. ENEL. Produce direttamente per il mercato. 2) IMPRESA ENTE PUBBL DI GESTIONE O HOLDING Es. ENI

14 IMPRESA-SOCIETA’ CON PARTECIPAZIONE PUBBLICA
Partecipazione pubblica nazionale, regionale o locale Società di economia mista L’elemento della pubblicità è dato dal soggetto che la controlla attraverso la partecipazione azionaria

15 Tipologie Espressamente e nominativamente previste dalla legge
Società regolate dal diritto comune. Es. Banche di interesse nazionale Società che presenta tratti derogatori dal diritto comune Espressamente e nominativamente previste dalla legge La legge ne indica gli amministratori La legge definisce l’oggetto sociale 3) Società con partecipazione statale necessaria

16 Partecipazione prevalente
L. n. 1589/1956 Conferisce all’azionista il potere di influenzare la gestione della società La legge può prevedere che l’ente pubbl detenga una partecipazione di maggioranza, prevalente o di controllo

17 IL GRUPPO INDUSTRIALE PUBBLICO
Struttura stellare non divisionale (opera non con uffici, ma con società di cui ha la partecipazione di controllo), simili ai gruppi industriali privati. Specie mista: al vertice un ente pubblico di gestione poi trasformato in società con partecipazione statale; ai livelli inferiori società con partecipazione pubblica. Es. IRI, ENI, AGIP

18 Sviluppo del sistema delle partecipazioni statali
1956 istituito il Ministero delle partecipazioni statali cui furono attribuiti compiti di indirizzo Negli anni ‘60, istituito CIPE (programm. econ.) e CIPI (politica industriale) posti al vertice della struttura, con il compito di adottare atti di indirizzo.

19 Livelli del sistema delle partecipazioni statali
1) ORGANO COLLEGIALE DI GOVERNO: CIPE (1960) - CIPI (ora soppresso) 2) ORGANO STATALE DI INDIRIZZO: Ministero partecipazioni statali (1956) 3) Ente di gestione 4) Società partecipate

20 Ministero partecipazioni statali
Non dipendevano dal Ministero delle partecipazioni statali: Le imprese che non erano a partecipazione pubblica Imprese pubbliche sottratte al suo controllo. Es. INA, ENEL (enti pubbl) e istituti di credito di diritto pubbl. Soppresso dal referendum 1993 ISTITUTO NAZIONALE ASSICURAZIONI ENTE NAZIONALE ENERGIA ELETTRICA

21 Natura impresa La natura pubbl o priv dell’impresa deve essere valutata in (f) dell’attività e non del gestore Diritto CE: sono pubbliche le imprese nelle quali i pubbl. poteri possono esercitare, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante in ragione dell’attività, della partecipazione finanziaria o delle regole che la reggono.

22 Gli smobilizzi. Privatizzazioni.
Privatizzazione anni ‘30: non muta la natura giuridica della società, ma solo il soggetto azionista. Fine anni ‘80 sistema pubbl italiano in gran parte costituito da soc a partecipazione pubbl Più facile lo smobilizzo di partecipazioni pubbl, basta vendere in tutto o in parte le partecipazioni senza dover abrogare una legge

23 Privatizzazioni anni ‘80
La decisione di privatizzare risaliva all’ente holding o capogruppo, con deliberazione di indirizzo del CIPI; La procedura era definita dalla stessa holding che operava la vendita; La vendita produceva un corrispettivo che andava all’ente pubblico capogruppo (non al Tesoro a differenza come in Francia e Inghilterra: privatizzazione per ridurre l’indebitamento)

24 Le privatizzazioni degli anni ‘90
A partire dagli anni 90 del secolo scorso si è avviato un processo di dismissione di imprese pubbliche e di alienazione di una parte del patrimonio dello Stato e degli enti territoriali e previdenziali.

25 Cause Notevole e crescente indebitamento dei bilanci pubblici (soprattutto nel secondo dopoguerra con un’intensificazione negli anni ‘80 e ‘90). Necessità imprescindibile di ridurre il disavanzo di bilancio e il debito pubblico per l’adozione dell’euro.

26 Tre categorie di provvedimenti
Soppressione imprese pubbl-organo e attribuzione attività a Spa pubbl. Es. Azienda stato servizi telefonici- ASST a IRITEL (telecom italia) società del gruppo IRI poi privatizzata. 2)Trasformazione imprese pubbl-ente in Spa Es. Casse di risparmio trasformate in spa con partecipazione pubbl. necessaria dell’impresa bancaria. Fondazioni di origine bancaria.

27 3) Trasformazione imprese pubbl-organo in imprese pubbl- enti con previsione di successiva trasformazione in spa Es. Poste

28 Tipi di privatizzazione
Privatizzazione formale: trasformazione da ente pubblico economico o azienda autonoma in società di capitali a partecipazione pubblica. Privatizzazione sostanziale: vera e propria dismissione a favore di soggetti privati, con vendita di quote di maggioranza del capitale detenuto dallo Stato e dagli altri enti territoriali in imprese, o del patrimonio pubblico (in certi casi lo Stato ha mantenuto una quota di minoranza - golden share- in altri la cessione della proprietà è stata integrale).

29 Procedure di dismissione dell’impresa pubblica
Offerta globale Trattativa privata Modalità mista

30 Offerta globale Il capitale dell’impresa da privatizzare o gran parte di esso viene ceduto ad una moltitudine di investitori e piccoli risparmiatori, dando luogo ad una public company.

31 Trattativa privata L’impresa viene venduta direttamente ad un’altra società o ad una cordata di grandi investitori.

32 Modalità di tipo misto Vengono coinvolti una moltitudine di investitori e risparmiatori medio-piccoli, però si affida la direzione dell’impresa a un nucleo stabile di grandi azionisti (nocciolo duro).

33 PRIVATIZZAZIONE ENTI PUBBL ECONOMICI
L. 35/1992: obiettivo privatizzazione con cautela L. 359/1992: trasformazione ex lege in spa: IRI, ENI, ENEL Altri enti pubbl econ possono essere trasformati in spa con delibera CIPE che produce gli stessi effetti (es. Ferrovie dello Stato)

34 Questioni: Individuazione del capitale e degli azionisti Attività svolte dagli enti pubbl nella veste di concessionari per legge Effetti: eliminata ogni forma di concorrenza per il mercato

35 Procedura Trasformazione enti
Accertamento capitale e attribuzione azioni al Tesoro Assegnazione attività conferite con legge a titolo di concessione

36 l. 59/1997 Priv. formale. Delega al Governo ad adottare d.lgs per riordinare enti pubbl operanti in settori diversi dall’assistenza e previdenza, disponendo la trasform. in associazioni o persone giur. di diritto privato degli enti che non svolgono funzioni o servizi di rilevante interesse pubblico. Istituto Zecca dello Stato Ente autonomo esposizione universale di Roma Anas

37 PRIVATIZZAZIONE SOCIETA’ CON PARTEC. PUBBLICA
Dl 332/ L. 474/1994: normativa generale L. 481/1995 – 488/1999

38 Dl 332/1994 Due parti: Disciplina carattere generale:
2) Disciplina specifica per soc operanti nel settore dei servizi pubbl

39 La disciplina generale
Principi generali: La disciplina sulla contabilità dello Stato non si applica alle alienazioni di partecipazioni di enti pubbl in spa; Modalità di alienazione trasparenti e non discriminatorie Costituzione di un nucleo stabile di azionisti di riferimento (può essere disposto con atto del Governo)

40 Disciplina speciale Relativa a società esercenti pubblici servizi
La legge individua solo alcuni servizi (difesa, trasporti, telecomunicazioni, energia) lasciandone fuori molti Prevista individuazione per società controllate dallo stato con DPCM, su proposta del Min ec e fin d’intesa con il Min svil econ.; per le soc controllate dagli enti pubblici individuazione con provvedimento dell’ente pubbl partecipante.

41 Disciplina Le dismissioni azionarie delle partecipazioni dello Stato e enti pubbl subordinate alla creazione di organismi indipendenti per regolazione delle tariffe e controllo qualità servizi di rilevante interesse pubbl. l. 481/1995 (Autorità energia elettrica e gas) L. 249/1997 (Autorità garanzie telecomunic)

42 Pareri CdS: obbligo istituzione autorità regolazione
2) Limiti all’autonomia privata: Attribuzione poteri speciali al MEF (golden share – poison pill) solo per motivi di interesse generale (ordine pubbl, sicurezza pubbl, sanità, difesa) con i limiti del diritto comunitario (procedura di infrazione) Limiti del possesso azionari da parte dei privati Limiti all’autonomia statutaria delle società

43 Golden share Azioni che attribuiscono diritto speciali al Tesoro
Es. Diritto di nomina dei componenti il consiglio di amministrazione.

44 Poison pill L. 266/2005 Le soc. in cui lo Stato detiene una partecip. rilevante possono emettere strumenti finanziari partecipativi speciali. Diritti ridotti nella riscossione dei dividendi Possibilità di deliberare aumenti di capitale, e restare in maggioranza. Dubbi di compatibilità con il diritto comunitario

45 Ancora in controllo Stato
ENEL spa ENI spa ANAS spa Ist pol Zecca dello Stato Finmeccanica ENAV spa Fintecna spa

46 Risultati deludenti Non è stato raggiunto pienamente l’obiettivo di sostituire l’impresa pubbl con quella privata organizzata in forma societaria Nel settore delle public utilities permangono poteri speciali che limitano l’autonomia organizzativa e statutaria Proliferare nuove società a partecipazione pubbl: es. Patrimonio Spa e Infrastrutture Spa che operano in base agli indirizzi del MEF

47 No abbandono impresa pubblica a favore di quella privata
Disciplina a geometria variabile di diritto privato e di diritto amministrativo

48 Vendita patrimonio pubblico
Prima fase (primi anni 90). Individuazione di un “pacchetto” di immobili che, in base alle valutazioni del Governo, potevano essere ceduti a privati: terreni, fabbricati, caserme, ecc. Seconda fase (ancora in corso). Predisposizione di idonei strumenti legislativi e realizzazione di complesse operazioni, definite cartolarizzazioni.

49 La cartolarizzazione dei crediti
Nella versione classica è un’operazione finanziaria nata in USA negli anni 80. La procedura prevede che un soggetto ceda a una società appositamente creata (SPV Soc. veicolo), un pacchetto di propri crediti. La Soc. veicolo, per pagare i titoli acquistati emette obbligazioni, garantite dai crediti stessi, e li colloca sul mercato. Il creditore originario realizza i crediti diminuiti di una piccola percentuale e la Soc. veicolo riscuotendo i crediti rimborsa le obbligazioni. Lo schema si può adattare anche a crediti contributivi e immobili (Italia).

50 Eni e Enel Negli ultimi 10 anni Eni ed Enel hanno visto un grande processo di privatizzazione: lo Stato ora ne detiene rispettivamente il 20,31% e il 21,14% Gli introiti netti ricevuti grazie alla privatizzazione di queste due società rappresentano circa i 2/3 di tutti gli introiti da privatizzazione incassati in 11 anni (1994‐ 2005) dallo Stato

51 Le due società hanno visto un significativo miglioramento dei loro bilanci durante l’ultimo decennio e i proventi della vendita hanno aiutato a ridurre il debito: lo Stato è intervenuto strategicamente realizzando un introito cospicuo e migliorando la salute di due società importanti a livello nazionale.

52 Conclusioni 1) L’impresa pubblica è in crisi: si afferma che deve avere le stesse finalità dell’impresa privata – impresa privata in pubblico comando. 2) Le forme di impresa sono mutate: ai 4 modelli originari se ne è sostituito uno: società con partecipazione pubblica, destinata ad essere sostituita dalla società per azioni controllata da privati.

53 3) Il diritto pubblico cede alcuni spazi ad diritto privato, ma si estende in nuove aree. Criteri gestionali privati con forti condizionamenti pubbl in (f) di poteri speciali e sottoposizione al diritto amministrativo. Giurisprudenza: CdS, sez. VI, sent. N. 1206/2001 e n. 1303/2002: natura giuridica pubblica Poste italiane spa e ENEL spa (f) natura pubblicistica attività.

54 Le privatizzazioni conferiscono al Gov poteri più ampi: da gestore diretto delle imprese pubbl a regolatore. Privatizzazioni: non espressione ritirata dello Stato e crisi diritto pubblico, ma piuttosto fenomeno di riorganizzazione del Gov centrale e modifica dei rapporti tra diritto pubbl e diritto priv.