Università degli Studi di Ferrara Dipartimento di Scienze giuridiche La facoltà di trasformazione in fondazioni delle università art. 16 - decreto legge.

Presentazione sul tema: "Università degli Studi di Ferrara Dipartimento di Scienze giuridiche La facoltà di trasformazione in fondazioni delle università art. 16 - decreto legge."— Transcript della presentazione:

1 Università degli Studi di Ferrara Dipartimento di Scienze giuridiche La facoltà di trasformazione in fondazioni delle università art. 16 - decreto legge 25-6-2008, n. 112 prime osservazioni Ferrara 8 luglio 2008

2 Decreto–legge Il decreto–legge può essere emanato dal Governo soltanto quando ricorrano queste tre condizioni: “casi straordinari …” (assoluta imprevedibilità delle circostanze) “… di necessità …” (è indispensabile provvedere subito) “… e urgenza” (non è possibile procedere con il normale procedimento legislativo) Deve essere convertito in legge dal Parlamento entro 60 gg. se no decade e cadono anche tutti i suoi effetti (art. 77 Cost.). Il termine scade il 24 agosto 2008

3 Decreto–legge I requisiti devono essere sempre rispettati, altrimenti – ha affermato la Corte costituzionale – è illegittimo tanto il decreto–legge quanto la legge di conversione. Il Parlamento dunque non può “sanare” i vizi del decreto-legge

4 Decreto–legge Nella motivazione del d-l n. 112, dove si spiegano i presupposti d’urgenza, non viene in alcun modo menzionata l’Università. Per la Corte costituzionale questo è un chiaro sintomo di mancanza dei presupposti e quindi di illegittimità costituzionale

5 Art. 16 Facoltà di trasformazione in fondazioni delle università In attuazione dell'art. 33 della Costituzione, nel rispetto delle leggi vigenti e dell'autonomia didattica, scientifica, organizzativa e finanziaria, le Università pubbliche possono deliberare la propria trasformazione in fondazioni di diritto privato (comma 1, prima parte).

6 La trasformazione Sotto il profilo giuridico, l’operazione in oggetto sembra richiamare in senso proprio l’istituto della trasformazione di cui agli artt. 2498 e ss. c.c. Tecnicamente, questo significa che muta la natura giuridica dell’ente, che passa appunto da struttura pubblica a fondazione di diritto privato, nella continuità dei rapporti giuridici attivi e passivi e nella titolarità del patrimonio dell’Università (comma 2). Il passaggio di rapporti e beni è fiscalmente neutro (comma 3).

7 TRASFORMAZIONE ≠ CREAZIONE La l. n. 388/00 e il d.P.R. n. 254/01 hanno previsto la possibilità per le Università di creare Fondazioni quali strutture operative al servizio degli Atenei per lo svolgimento delle attività strumentali e di supporto alla didattica e alla ricerca. Ciò al fine di agevolare la partecipazione alla propria attività di enti e amministrazioni pubbliche e di soggetti privati, sviluppando ed incrementando la necessaria rete di relazioni nazionali ed internazionali funzionali al raggiungimento dei propri fini. L’Università resta pubblica e la fondazione la supporta L’art. 16 prevede invece la possibilità di ….

8 trasformare l’ente pubblico in ente di diritto privato La trasformazione può essere perseguita utilizzando istituti giuridici diversi. Uno di questi è la fondazione. Una Fondazione è "un ente privato senza finalità di lucro", che ha a disposizione un patrimonio da destinare a determinati scopi. La fondazione è costituita da un fondatore, ma anche da più persone congiuntamente o da più persone giuridiche. Come ogni organizzazione anche la fondazione deve dotarsi di uno statuto, ovvero, un insieme di norme che ne regolino l'attività nel rispetto della disciplina fissata dalla legge (codice civile: artt. 14- 35 ed eventuali leggi speciali).

9 Art. 16. Facoltà di trasformazione in fondazioni delle università La delibera di trasformazione è adottata dal Senato accademico a maggioranza assoluta ed è approvata con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. La trasformazione opera a decorrere dal 1° gennaio dell'anno successivo a quello di adozione della delibera (comma 1, seconda parte).

10 La trasformazione La trasformazione si attua quindi con un atto complesso, cioè un insieme di atti provenienti da soggetti diversi: 1.da un atto del legislatore che prevede tale facoltà e delinea la disciplina della UF 2.da una delibera di trasformazione adottata dal Senato accademico a maggioranza assoluta (degli aventi diritto. Molto bassa) 3.dal decreto di approvazione del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, adottato di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze (si esclude così il silenzio assenso).

11 La trasformazione Posto che la trasformazione non è disposta dalla legge, ma alla fine di una sequenza di atti alla quale hanno partecipato il legislatore, lo stesso ente interessato e il Miur di concerto con il Mef, che cosa resta nella disponibilità della U-F e che cosa invece rimane immutabile perché fissato dal legislatore? In altri termini, qual è la conseguenza del passaggio dal pubblico al privato?

12 STATUTO E REGOLAMENTI DI AMMINISTRAZIONE E CONTABILITA’ Si prevede che contestualmente alla delibera di trasformazione vengano adottati lo statuto e i regolamenti di amministrazione e di contabilità delle fondazioni universitarie. Essi devono essere approvati con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Lo statuto può prevedere l'ingresso di nuovi soggetti, pubblici o privati (comma 6).

13 GLI ORGANI Per quanto attiene alla struttura dell’ente, sotto il profilo interno e dunque della governance, l’ente fondazionale consente l’utilizzo di un ventaglio di sistemi di amministrazione e di controllo sostanzialmente rimesso alla volontà del senato accademico in sede di delibera di trasformazione in una fondazione strutturata in un certo modo, ferma restando la necessità della approvazione di tale delibera, dello statuto, e dei regolamenti di amministrazione e di contabilità con decreto del Miur, di concerto con il Mef.

14 GLI ORGANI L’art. 16 prevede unicamente: -CONSIGLIO DI AMMINISTRAZIONE -COLLEGIO DEI SINDACI nel quale è assicurata la presenza dei rappresentanti delle Amministrazioni vigilanti (MIUR e MEF). Il codice civile richiede solo che nello statuto siano contenute le norme sull’ordinamento e sull’amministrazione (art. 16 c.c.) Nulla dicono il d-l e il codice sulla composizione del CdA, per cui lo Statuto potrà ad esempio prevedere la partecipazione degli attuali membri del Senato Accademico. Possono inoltre essere previsti organi ulteriori, ai quali attribuire competenze su settori specifici, anche con poteri vincolanti nei confronti del CdA

15 GLI ORGANI E’ evidente, peraltro, che la eventuale presenza di soggetti pubblici e privati all’interno della UF porta “naturalmente” con sé una loro partecipazione, secondo regole e contenuti da concordare, agli organi della fondazione. Diversamente verrebbe meno ogni capacità attrattiva nei confronti di tali soggetti. Maggiori sono i poteri attribuiti dallo statuto a tali soggetti maggiore è la possibilità di attrarli

16 LA NATURA DELL’ENTE Le fondazioni universitarie sono: 1.enti non commerciali e 2.perseguono i propri scopi secondo le modalità consentite dalla loro natura giuridica e 3.operano nel rispetto dei principi di economicità della gestione. Non è ammessa in ogni caso la distribuzione di utili, in qualsiasi forma. Eventuali proventi, rendite o altri utili derivanti dallo svolgimento delle attività previste dagli statuti delle fondazioni universitarie sono destinati interamente al perseguimento degli scopi delle medesime (comma 4).

17 LA NATURA DELL’ENTE Le indicazione riportate significano, in estrema sintesi, che a) le UF non sono assoggettate alle regole proprie degli imprenditori commerciali (soggezione alle procedure concorsuali, iscrizione nel registro delle imprese, norme in materia di rappresentanza commerciale), b) le stesse sono tenute ad operare in modo rispettoso della loro natura, che esclude la possibilità di procedere alla distribuzione di utili (peraltro espressamente esclusa: comma 4), essendo lo scopo lucrativo incompatibile con quello della fondazione c) infine esse sono tenute a programmare la loro attività con una programmazione che, tenendo conto di tutte le risorse pubbliche e private a disposizione, escluda una gestione in disavanzo strutturale, dovendo invece essere perseguito l’obiettivo annuale del pareggio di bilancio.

18 IL FINANZIAMENTO PUBBLICO Resta fermo il sistema di finanziamento pubblico; a tal fine, costituisce elemento di valutazione, a fini perequativi, l'entità dei finanziamenti privati di ciascuna fondazione (comma 9). Perequare significa eliminare o ridurre progressivamente le disuguaglianze Ciò vuol dire che saranno destinati maggiori finanziamenti pubblici alle UF con minori finanziamenti privati o significa l’esatto opposto, come i recenti interventi di cofinanziamento fanno pensare?

19 VIGILANZA La vigilanza sulle UF è esercitata dal MIUR di concerto con il MEF. Nei collegi dei sindaci delle UF è assicurata la presenza dei rappresentanti delle Amministrazioni vigilanti (comma 10 e vedi l’art. 25 cod.civ.). I criteri cui deve conformarsi la vigilanza non sono esplicitati, se non in termini molto vaghi e imprecisi: « nel rispetto delle leggi vigenti e dell'autonomia didattica, scientifica, organizzativa e finanziaria» (c. 1); « anche in deroga alle norme dell'ordinamento contabile dello Stato e degli enti pubblici, fermo restando il rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario» (c. 7); « La gestione economico-finanziaria delle fondazioni universitarie assicura l'equilibrio di bilancio» (c. 9).

20 CONTROLLI E …… La Corte dei conti esercita il controllo sulle fondazioni universitarie secondo le modalità previste dalla legge 21 marzo 1958, n. 259 e riferisce annualmente al Parlamento (comma 11). L.n. 259/58: Partecipazione della Corte dei conti al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Art. 4 : obbligo di far pervenire alla Corte dei conti i conti consuntivi ed i bilanci di esercizio col relativo conto dei profitti e delle perdite corredati dalle relazioni dei rispettivi organi amministrativi e di revisione. Art. 7: …. la Corte dei conti comunica alla Presidenza del Senato della Repubblica e alla Presidenza della Camera dei deputati i documenti stessi e riferisce il risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria.

21 SANZIONI In caso di gravi violazioni di legge afferenti alla corretta gestione della UF da parte degli organi di amministrazione o di rappresentanza, il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca nomina un Commissario straordinario senza oneri aggiuntivi a carico del Bilancio dello Stato, con il compito di salvaguardare la corretta gestione dell'ente ed entro sei mesi da tale nomina procede alla nomina dei nuovi amministratori dell'ente medesimo, secondo quanto previsto dallo statuto (comma 12, e v. l’art. 25 cod.civ.).

22 RAPPORTI DI LAVORO Fino alla stipulazione del primo contratto collettivo di lavoro, al personale amministrativo delle UF si applica il trattamento economico e giuridico vigente alla data di entrata in vigore della presente norma (comma 13). Si tratta di nulla di più della ordinaria previsione per qualsiasi trasferimento d’azienda: la sopravvivenza del precedente contratto collettivo fino alla stipulazione del nuovo, nel quadro del nuovo datore di lavoro.

23 RAPPORTI DI LAVORO - AMMINISTRATIVI Cosa potrebbe accadere: a) Le UF si dotano di una propria struttura sindacale e negoziano un c.c.n.l. con i sindacati di categoria; b) Le UF negoziano con i sindacati di categoria l’ applicazione di un c.c.n.l. esistente; c) Le UF hanno la forza sindacale e politica – e la corrispondente debolezza delle OO.SS. – per non stipulare alcun c.c.n.l ma solo contratti collettivi per ciascuna UF; d) La “forza” è tale da non stipulare nemmeno c.c.l. ma esclusivamente contratti individuali.

24 RAPPORTI DI LAVORO - DOCENTI Nulla si dice del personale docente e ricercatore, per il quale si potrebbero aprire gli scenari più differenziati. Potrebbe restare lo “stato giuridico” attuale, quindi senza differenze tra UF e U non F. Se resta lo stato giuridico attuale di dipendenti pubblici “non contrattualizzati” potrebbero tornare alle dipendenze del Ministero, salvo ampi poteri di “gestione” delle singole UF. Potrebbe essere privatizzato completamente: ma poi come si regolerebbe - ad es. – il riconoscimento del titolo (Prof. Pubblico v. Prof. Privato ?) e la mobilità tra UF e U non F? Insomma su questo punto non sembra ragionevole ipotizzare alcunché.

25 LA COMPATIBILITA’ PUBBLICO-PRIVATO? Alle fondazioni universitarie continuano ad applicarsi tutte le disposizioni vigenti per le Università statali in quanto compatibili con il presente articolo e con la natura privatistica delle fondazioni medesime (comma 14). Disposizione molto problematica

26 LA COMPATIBILITA’ PUBBLICO-PRIVATO? ALCUNI INTERROGATIVI APERTI La trasformazione in fondazione comporterà comunque l’applicazione : -delle nuove regole fissate per il turn over? -della legislazione sui requisiti minimi? -delle regole concernenti il rapporto medio tra spese fisse per il personale e FFO? -della legislazione sui vincoli alla spesa? In generale, in che misura l’autonomia delle UF potrà “derogare” ai principi pubblicistici, che vengono anzi riaffermati con forza dallo stesso Decreto? Quali soggetti potranno entrare e con quali procedure di selezione? Lo stato giuridico del personale docente (ma anche amministrativo) è “compatibile” con la natura privatistica delle fondazioni?

27 CONCLUSIONI (PROVVISORIE …) un passo fatto solo a metà L’art. 16 del D.L. n. 112/08 presente evidenti lacune sugli aspetti che realmente caratterizzeranno il regime giuridico dei nuovi enti. Se si eccettuano alcuni benefici fiscali o modifiche strettamente contabili, l’art. 16 conserva alle UF i medesimi vincoli che già oggi vigono per le Università: natura non commerciale; finanziamento pubblico con capacità di reperire risorse esterne; equilibrio di bilancio; economicità della gestione; approvazione ministeriale degli atti fondamentali; vigilanza del MIUR e del MEF, controllo della Corte dei Conti, però attenuato. Viceversa, su quelli che parrebbero essere i nuovi lineamenti delle UF – l’autonomia gestionale, organizzativa e contabile; il possibile ingresso di nuovi soggetti, pubblici o privati; lo stato giuridico del personale – il Decreto è carente delle precisazioni necessarie ad assicurare il minimo di autonomia delle funzioni delle Università

28 CONCLUSIONI (PROVVISORIE …) un passo fatto solo a metà Non resta quindi che: - ragionare di una soggettività “privatistica” meramente “formale”, ma sempre pubblica nella sostanza; il che renderebbe inutile la trasformazione; - tentare di sopperire – con la delibera del Senato – alle lacune del Decreto, nell’incertezza più radicale (anche in ordine a possibili sviluppi della normativa in esame) e con l’assunzione di importanti responsabilità di ordine amministrativo e finanziario. In entrambe le ipotesi è necessario confrontarsi con la ……

29 Definizione comunitaria di “organismo di diritto pubblico” Mentre lo Stato italiano privatizzava, al fine di garantire la concorrenza nel mercato dei lavori pubblici e delle pubbliche forniture, la Comunità europea pubblicizzava, imponendo agli Stati membri la figura giuridica dell’organismo di diritto pubblico (Direttive 89/440; 36 e 37 del 1993 e direttiva sui servizi 92/50).

30 Definizione comunitaria di “organismo di diritto pubblico” Per la Comunità Europea se la disciplina speciale prevista per una fondazione “privatizzata” contiene anche uno soltanto dei seguenti indici sintomatici: la gestione è soggetta a controllo da parte dello Stato, degli enti pubblici territoriali o di altri organismi di diritto pubblico; l’attività è finanziata in modo maggioritario da questi ultimi; gli organi di amministrazione direzione o vigilanti sono costituiti da membri dei quali più della metà è designata dallo Stato, dagli enti pubblici territoriali o da altri organismi di diritto pubblico, non si tratta di una fondazione di diritto privato, bensì di un ente pubblico, qualunque sia il nomen usato dal legislatore (Merusi).